VII SA/Wa 1237/24

VII SA/Wa 1237/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-07-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 2763/24 - Wyrok NSA z 2026-02-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), asesor WSA Lucyna Staniszewska, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 18 stycznia 2001 r. nr 405 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. (tzw. część I) oddala skargę
Uzasadnienie
VII SA/Wa 1237/24
UZASADNIENIE
D. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr 405 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego (tzw. cz. I) (dalej: "plan miejscowy"), w części dotyczącej ustaleń:
§ 4 ust. 3 pkt 6) Planu Miejscowego, zgodnie z którym: "na rysunku planu określa się jako obowiązujące następujące oznaczenia graficzne: strefy uciążliwości układu komunikacyjnego, w których wyklucza się lokalizację obiektów zabudowy chronionej lub wprowadza się nakaz zabezpieczeń antyhałasowych";
§ 20 ust. 1 pkt 6) Planu Miejscowego, zgodnie z którym: "w zakresie ochrony środowiska, w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu nie dopuszcza się sytuowania zabudowy chronionej, a w budynkach z przeznaczonych na stały pobyt ludzi ustala się nakaz wprowadzania zabezpieczeń hałasowych zgodnie z Polską Normą";
3) § 41 Planu Miejscowego, zgodnie z którym "dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 16 UM plan ustala:
2. przeznaczenie terenu: teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej:
2.1 przeznaczenie podstawowe wolnostojące obiekty o charakterze usługowym związane z hotelarstwem, wystawiennictwem; szkoły podstawowe lub ponadpodstawowe, placówki naukowe, obiekty administracyjno - biurowe;
2.2 przeznaczenie uzupełniające: tereny sportu i rekreacji;
2.3 przeznaczenie dopuszczalne: w obszarach poza strefami uciążliwości komunikacyjnej obiekty administracyjno-biurowe, obiekty kultury, z dopuszczeniem ograniczonych funkcji mieszkalnych budownictwa jednorodzinnego wolnostojącego lub wielorodzinnego; drugorzędny układ drogowy;
3. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu:
3.1 strefy uciążliwości hałasowej: w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu wprowadza się nakaz realizacji zabezpieczeń antyhałasowych w budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi."
4) załącznika graficznego do Planu Miejscowego, na którym określono oznaczenie graficzne strefy uciążliwości układu drogowego 60 dB.
Skarżąca zarzuciła organowi planistycznemu naruszenie:
art. 40 ust. 1 USG w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w zw. z § 77 ust. 1, 2 i 4 uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (dalej "ZTP"), poprzez przekroczenie przez organ ustawowych kompetencji gminy oraz zakresu dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało bezprawnym wprowadzeniem w Planie zapisów dotyczących strefy uciążliwości układu komunikacyjnego i związanych z tym obciążeń i ograniczeń;
art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1. i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (dalej "UOiKŚ") i w zw. z § 177 i § 178 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej "Rozporządzenie"), poprzez wprowadzenie w Planie zapisów dotyczących strefy uciążliwości układu komunikacyjnego, w której ograniczono zabudowę, a poza tą strefą, wprowadzenie nakazu realizacji zabezpieczeń antyhałasowych w budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi, co w konsekwencji doprowadziło do utworzenia sui generis "obszaru ograniczonego użytkowania", bez zachowania wymaganej w takim przypadku formy, procedury i właściwości organów oraz obciążeniem kosztami redukcji negatywnych, ponadnormatywnych oddziaływań pochodzących od drogi publicznej, właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do tej drogi;
art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1,4 ust. 1 i art. 33 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kc i w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione wprowadzenie do Uchwały uregulowań związanych ze strefą uciążliwości układu komunikacyjnego, co w konsekwencji w sposób niedozwolony ogranicza uprawnienia właścicielskie Spółki, w tym zwłaszcza prawo zabudowy nieruchomości położonych w granicach oraz obok ww. obszaru oraz obciąża ją dodatkowymi kosztami, bowiem wyłącza w tej strefie lokalizowanie obiektów budowlanych mieszkalnych, przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a poza tą strefą, uzależnia możliwość realizacji takiej zabudowy od wykonania dodatkowych zabezpieczeń antyhałasowych;
art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 4, 6 i 8 w zw. z art. 33 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w § 20 ust. 1 pkt 6) Planu nakazu wprowadzania zabezpieczeń hałasowych dla budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego, przy jednoczesnym ustaleniu w § 41 Planu Miejscowego dla terenu 16 UM "ograniczonych" funkcji mieszkalnych budownictwa jednorodzinnego wolnostojącego lub wielorodzinnego (pojęcia nieznanego innym aktom prawnym), w obszarach poza strefami uciążliwości komunikacyjnej, co skutkuje wewnętrzną sprzecznością i dysfunkcjonalnością ww. postanowień Planu Miejscowego i prowadzi do naruszenia interesu prawnego Spółki.
W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr 405 z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego (tzw. cz. 1) w zaskarżonej części, to jest co do § 4 ust. 3 pkt 6), § 20 ust. 1 pkt 6) i § 41 pkt 2.3 (w zakresie, w jakim dopuszcza ograniczone funkcje mieszkalne budownictwa jedno i wielorodzinnego w obszarach poza strefami uciążliwości komunikacyjnej) i pkt 3.1. Planu; ewentualnie, o stwierdzenie nieważności uchwały nr 405 z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego (tzw. cz. 1), w ww. części i w odniesieniu do nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki, położonej w dzielnicy [...] m. st. Warszawy, stanowiącej działkę o nr ew. [...] z obr. [...], dla której Sąd Rejonowy dla W. w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi KW nr [...]; a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła uzasadnienie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1634 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.). Wskazać należy, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej wyeliminował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i art. 53 p.p.s.a., jak również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 18 stycznia 2001 r., a więc zastosowanie do niej ma poprzednio obowiązujący tryb wniesienia skargi. Wniesienie skargi w tej sprawie zostało ponadto poprzedzone wezwaniem spółki do usunięcia naruszenia prawa z dnia 29 lutego 2024 r., na które organ nie udzielił odpowiedzi.
Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. W tej sprawie działka nr [...], która znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem 16 UM jest własnością Skarbu Państwa, a spółka D. sp. z o.o. z siedzibą W W. jest obecnie ich użytkownikiem wieczystym (odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W.). Spółka D. sp. z o.o. nie była właścicielem ani użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości w dacie uchwalenia planu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej (por. wyroki NSA: z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/09, z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11, z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 3005/12, z 6 czerwca 2021 r., II OSK 342/21). Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest to, aby poprzednik prawny nabywcy nieruchomości nie korzystał z przysługujących mu uprawnień do zaskarżenia takiej uchwały. Aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r. II OSK 51/12 wskazano, że nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które posiadał poprzedni właściciel. (...) Stanowisko takie bierze pod uwagę konstytucyjne prawo do sądu oraz konstytucyjnie chronione prawo własności. (...) W cyt. wyroku wskazano jednoznacznie, że wykładnia literalna, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego.
Z akt sprawy nie wynika, aby poprzedni właściciel (użytkownik wieczysty) działki nr [...], składał zarzuty lub protesty do projektu planu.
Skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy Warszawa - Wilanów nr 405 z dnia 18 stycznia 2024r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego (tzw. cz. I) wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie ustaleń ogólnych i szczegółowych dla terenu 16UM dot. strefy uciążliwości kładu komunikacyjnego ewentualnie w zakresie nieruchomości skarżącej spółki tj. działki nr [...] z obrębu [...].
Działka o nr ew. [...] z obrębu [...] skarżącej spółki D. położona jest w centralnej części zabudowy mieszkaniowo - usługowej Miasteczka W. w sąsiedztwie istniejącego szpitala M., u zbiegu ponadlokalnych ulic o dużym i bardzo dużym natężeniu ruch samochodowego: istniejącej ul. R. i istniejącej Południowej Obwodnicy W. Przedmiotowa działka jest niezabudowana. Spółka D. planuje na niej wybudować budynek mieszkalny wielorodzinny .
Swój interes prawny skarżąca wywodzi z faktu, że zapisy planu , znacząco i bezpodstawnie ograniczają możliwość zrealizowania przysługującego spółce prawa użytkowania wieczystego, zagospodarowania nieruchomości- tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wykorzystania pełnego potencjału inwestycyjnego działki nr ew. [...].
Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi, wskazać przede wszystkim należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rada Gminy Warszawa – Wilanów Nr 405 z 18 stycznia 2001 r., a więc uchwała, która została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.1999, Nr 15, poz. 139). Kontrola merytoryczna planów uchwalonych na podstawie przepisów tej ustawy następowała przed uchwaleniem planu, na etapie rozpatrzenia przez radę gminy protestów i zarzutów do planu miejscowego (art. 23 i 24 u.z.p.). Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Projekt planu przedstawiany radzie gminy do uchwalenia przez zarząd gminy, uwzględniał orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (art. 18 ust. 2 pkt 11 u.z.p.). W związku z powyższym kontrola następcza sądu administracyjnego dokonywana już po uchwaleniu planu jest w znacznym stopniu ograniczona do badania naruszeń trybu postępowania oraz właściwości organów. Przepis art. 27 u.z.p. stanowi bowiem, iż naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tej sprawie skarżąca spółka nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przez organ procedury planistycznej lub właściwości organu. Sąd rozpoznający tę sprawę również nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów regulujących procedurę planistyczną, w szczególności art. 12, art. 18, art. 24 u.z.p. Dodać należy, iż zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 764/08 oraz w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 2037/21 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn.akt II OSK 545/22. Z uzasadnień wszystkich tych wyroków wynika, że Sądy również nie stwierdziły naruszeń procedury uchwalenia tego planu.
Wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że w przypadku planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istnieje podstawa do poszerzenia zakresu kontroli takiego planu przewiedzianego w art. 27 u.z.p. na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie prawa ma charakter istotny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1529/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2020 r., IV SA/Wa 717/20, wyrok NSA z 12 września 2012 r., II OSK 1422/12).
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie stwierdził takich naruszeń ( o istotnym charakterze), w szczególności w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Podkreślić należy, iż Sąd kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej uchwały według stanu prawnego i faktycznego na datę jej podjęcia.
Działka o nr ew. [...] z obrębu [...] co do której skarżąca spółka posiada prawo użytkowania wieczystego położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 16 UM. Ponad 80% tego terenu znajduje się w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego.
W § 4 ust. 3 pkt 6 planu, wskazano, iż na rysunku planu określa się jako obowiązujące oznaczenia graficzne m.in. w zakresie strefy uciążliwości układu komunikacyjnego, w których wyklucza się lokalizację obiektów zabudowy chronionej lub wprowadza się nakaz zabezpieczeń antyhałasowych.
Teren 16 UM otoczony jest ze wszystkich stron ponadlokalnymi ulicami o dużym i bardzo dużym natężeniu ruch samochodowego: od północnego- zachodu ul. P. o kategorii głównej (istniejąca ul. A. B.), od północnego- wschodu ul. S. (istniejąca Al. R.) oraz od południa projektowaną Autostradą A-2 (istniejąca Południowa Obwodnica W. - przeprawa mostowa otwarta w grudniu 2020 r). Z uwagi na położone terenu w bezpośrednim sąsiedztwie ww. ponadlokalnych ulic publicznych ponad 80% terenu 16 UM znajduje się w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego.
Zgodnie z planem Wilanowa Zachodniego, strefy uciążliwości układu drogowego 60 decybeli wyznaczone zostały na rysunku planu miejscowego wzdłuż ponadlokalnych ulic zakwalifikowanych jako główne i autostrada A2. Zgodnie z tekstem uchwały z Działem I pt. Ustalenia ogólne planu Rozdziałem 1 pt. Zakres regulacji zawartymi w paragrafie 4 ust 3 pkt 6) "Na rysunku planu określa się jako obowiązujące następujące oznaczenia graficzne: (...) 6) strefy uciążliwości kładu komunikacyjnego, w których wyklucza się lokalizowanie obiektów zabudowy chronionej lub wprowadza się nakaz zabezpieczeń antyhałasowych." Zapisy te stanowią ustalenia ogólne opisujące zakres regulacji zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Wilanowa Zachodniego dotyczących m.in. rysunku planu w skali 1:2000, który stanowi graficzny nr 1 do uchwały.
Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, wyznaczenie stref uciążliwości komunikacyjnej wzdłuż ulic o dużym natężeniu ruchu pojazdów klasy głównej i zbiorczej na tym terenie było uzasadnione. Uprawnienie rady gminy do określania w planie szczegółowych zasad zagospodarowania terenów, w tym zakazu zabudowy, wynikających z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi przewidziane było w art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. W tym celu obowiązkowe było dołączenie do planu prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze (art. 10 ust. 2 u.z.p.).
W prognozie skutków wpływu ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego sporządzonej we wrześniu 1999r. przez mgr E. O. - biegłą Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w zakresie sporządzania prognoz skutków wpływu ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko, określono wielkość stref ochronnych (według prognozy zasięgu hałasu od poszczególnych ulic) i zaakcentowano konieczność wprowadzenia w planie odpowiednich zabezpieczeń w zależności od rodzaju zabudowy. Wskazano, że strefę 60 dB oznaczono w planie jako strefę, w której wymagane są zabezpieczenia przeciwhałasowe. Wskazano również, iż poziom 55 dB to poziom dopuszczalny dla zabudowy związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży. W ocenie Sądu, te ustalenia Prognozy, dokonane w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 66, poz. 436) dawały podstawę do ustalenia w planie, w tym dla terenu 16 UM, określonych stref uciążliwości układu komunikacyjnego.
Podkreślić trzeba, że organ uchwałodawczy uwzględnił, potwierdzające uwagi zawarte w prognozie , stanowisko Zarządu Dróg Miejskich zawarte w piśmie z dnia 2 listopada 1999r. znak: ZDM/PR/2778/99 w którym uzgodniono projekt przedmiotowego planu miejscowego z uwagami: "ZDM opiniuje projekt z następującymi uwagami: (...) - wzdłuż autostrady A2 należy wydzielić obszary będące w strefie uciążliwości, przeznaczając je wyłącznie na zabudowę biurowo - usługowo-handlową z uwagi na brak możliwości eliminacji wpływu autostrady na obiekty mieszkalne."
Analogiczne stanowisko zajął WSA w Warszawie w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 2037/21 oraz NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2023r. w sprawie II OSK 545/22, w uzasadnieniu którego stwierdził " za w pełni uzasadnione należało uznać wyznaczenie stref uciążliwości komunikacyjnej wzdłuż projektowanych ulic o dużym natężeniu ruchu pojazdów klasy głównej i zbiorczej. Wyznaczenie takich stref uciążliwości komunikacyjnej obejmującej większość obszaru 16 UM (80 %), nie uniemożliwia jednak całkowicie lokalizacji zabudowy w środkowej części tego terenu."
Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi o naruszeniu ustawowych kompetencji gminy w zakresie dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie zapisów dotyczących strefy uciążliwości układu komunikacyjnego, a co za tym idzie nieskutecznym pozostaje zarzut naruszenia art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. a art. 2 ust 1 , art. 4 ust 1, art. 10 ust 1 i art. 13 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, jak i powiązanych z tym zarzutem naruszeń uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991r. w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie.
Jak wskazuje § 20 ust. 1 pkt 6 planu, w zakresie ochrony środowiska w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu nie dopuszcza się sytuowania zabudowy chronionej, a w budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi ustala się nakaz wprowadzania zabezpieczeń hałasowych zgodnych z Polską Normą.
Zaskarżony miejscowy plan w § 41 ustalił dla terenu 16 UM:
- w ust. 2 przeznaczenie terenu: teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej,
- w ust. 2.1 przeznaczenie podstawowe: wolnostojące obiekty o charakterze usługowym związane z hotelarstwem, wystawiennictwem; szkoły podstawowe lub ponadpodstawowe, placówki naukowe, obiekty administracyjno-biurowe,
- w ust. 2.2 przeznaczenie uzupełniające: tereny sportu i rekreacji,
- w ust. 2.3 przeznaczenie dopuszczalne: w obszarach poza strefami uciążliwości komunikacyjnej obiekty administracyjno-biurowe, obiekty kultury, z dopuszczeniem ograniczonych funkcji mieszkalnych budownictwa jednorodzinnego wolnostojącego lub wielorodzinnego; drugorzędny układ drogowy.
Przepis § 41 ust. 3 uchwały określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 16 UM. W szczególności w § 41 ust. 3.1. wskazano, iż w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu wprowadza się nakaz realizacji zabezpieczeń antyhałasowych w budynkach przeznaczonych na pobyt stały ludzi. Przepis ten należy odczytywać łącznie z przepisem dotyczącym ogólnych warunków z zakresu ochrony środowiska, tj. § 20 ust. 1 pkt 6, z którego wynikają dla tego terenu również ograniczenia w zakresie lokalizacji zabudowy chronionej w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego oraz nakaz wprowadzenia zabezpieczeń hałasowych zgodnie z Polską normą w budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi.
W ocenie Sądu, nie ma wewnętrznej sprzeczności pomiędzy § 4 ust. 3 pkt 6 i § 20 ust. 1 pkt 6 planu w zakresie zapisów dotyczących strefy uciążliwości układu komunikacyjnego, ponieważ § 4 ust. 3 pkt 6 opisuje oznaczenie graficzne użyte na rysunku planu, natomiast § 20 ust. 1 pkt 6 zawiera doprecyzowywane ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska obowiązujące w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego. Spójnik "lub" użyty w § 4 ust. 3 pkt 6, zgodnie z pozostałymi zapisami zaskarżonego planu m.in. z treścią § 20 ust. 1 pkt 6 planu, określa w zaskarżonym planie co inwestor może zrobić na danym terenie w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego w ramach tej strefy nie może lokalizować obiektów zabudowy chronionej, a w przypadku lokalizowania budynków na stały pobyt ludzi musi wprowadzić zabezpieczenia hałasowe zgodnie z Polską Normą. Pamiętać także należy, że w § 20 zaskarżonego planu ustalone zostały zasady ochrony środowiska dla całego obszaru w granicach planu dla wszystkich terenów położonych w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wyznaczonych wzdłuż ponadlokalnych dróg publicznych klasy zbiorczej i głównej.
Stosowanie § 20 ust. 1 pkt 6 uchwały oraz § 4 ust. 3 pkt 6 uchwały (opis elementu rysunku planu) może być ona wyjaśniona w drodze wykładni poprzez przyjęcie normatywnego charakteru przede wszystkim § 20 ust. 1 pkt 6 uchwały, który określa przyjęte w planie zasady ochrony środowiska. Sąd nie podziela więc stanowiska strony skarżącej, że sprzeczność tych przepisów uniemożliwia ich zastosowanie w praktyce, co świadczy o wadliwości tej części uchwały. Nie ulega wątpliwości, że zasada ogólna wyrażona w § 20 ust. 1 pkt 6 uchwały, w całości ma również zastosowanie do terenu 16 UM, obejmującego działkę skarżącej spółki.
Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że Sąd nie dostrzega również wewnętrznej sprzeczności dyskwalifikującej zapisy § 20 ust. 1 pkt 6 uchwały oraz § 41 ustalającego przeznaczenie dla terenu 16 UM . Po pierwsze, co było już wyżej podkreślane, § 20 ust. 1 pkt 6 zawiera ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska obowiązujące w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego dla całego planu, natomiast § 41 uchwały wskazuje na szczegółowe ustalenia przeznaczenia terenu 16 UM.
Nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych, że zgodnie z § 41 ust 2 pkt 2.3 ograniczona funkcja mieszkalna budownictwa jednorodzinnego lub wielorodzinnego dopuszczalna jest wyłącznie w obszarach poza strefami uciążliwości komunikacyjnej.
Tak określone przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć jako przeznaczenie inne niż podstawowe lub uzupełniające , którego realizacja na danym terenie wynika z niezbędnego uzupełnienia infrastruktury przestrzennej lub technicznej i które nie koliduje z funkcjami podstawowymi ( przeważającymi na danym obszarze tzn. zajmującymi więcej niż 50% obszaru)- ( § 6 pkt 5 i 7 uchwały).
Jak wynika z § 41 ust 2 jako przeznaczenie podstawowe plan ustala: wolnostojące obiekty o charakterze usługowym związane z hotelarstwem, wystawiennictwem; szkoły podstawowe lub ponadpodstawowe, placówki naukowe, obiekty administracyjno-biurowe, uzupełniająco zaś tereny sportu i rekreacji.
Nie ma sprzeczności pomiędzy tymi zapisami , a ustaleniem § 41 ust. 3.1. wskazującym, iż w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu wprowadza się nakaz realizacji zabezpieczeń antyhałasowych w budynkach przeznaczonych na pobyt stały ludzi, bowiem jak wynika z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie każde pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi musi być pomieszczeniem znajdującym się w budynku mieszkalnym w rozumieniu § 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia. O ile więc w strefach uciążliwości komunikacyjnej , z uwzględnieniem § 41 ust 2 , plan nie dopuszcza zabudowy mieszkalnej o tyle przewiduje możliwość zabudowy budynkami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi z nakazem zabezpieczeń antyhałasowych.
Konkludując, w ocenie Sądu, skarga poszukuje podstawy w rozumieniu własności, jako nieograniczonego prawa do kształtowania zagospodarowania nieruchomości, a także błędnym rozumieniu przepisów dotyczących materii planowania zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p., w ramach władztwa planistycznego, rada gminy jest umocowana do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jej działania. Rada Gminy działała w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie. Tak więc ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają również z przepisów u.z.p. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, że to plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem (tak postanowienie TK z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt: SK 23/98).
W przedmiotowej sprawie Sąd, po wnikliwej ocenie wszystkich wysuwanych zarzutów nie dopatrzył się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych ustawą z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też jakichkolwiek innych uchybień w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Bezspornym pozostaje także, że plan zagospodarowania może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności.
Zdaniem Sądu, nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi naruszenia przez organ przepisów art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 w zw. z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie można zarzucić organowi, że zaskarżona uchwała z 18 stycznia 2001 r. została podjęta z naruszeniem prawa, a wprowadzone w planie ograniczenia dla terenu 16 UM są nieuzasadnione i w sposób niezgodny z prawem naruszają interes prawny skarżącej spółki, tym bardziej, że obowiązują od ponad 20 lat.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1364 ze zm.) - orzekł, jak sentencji.