VII SA/WA 1232/22

VII SA/Wa 1232/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 217/23 - Wyrok NSA z 2024-03-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej M. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2022 r., Nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., Nr [...] - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie ul. [...] wraz ze zjazdami, oświetleniem i odwodnieniem, na terenie działek ew. nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...] . Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] przeniesiono ww. decyzję na rzecz spółki J Sp. z o.o.
Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Prezydent [...] zmienił decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] w zakresie zmiany części projektu budowlanego i zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zezwolił na budowę według tego projektu. W dniu 2 października 2020 r., Wspólnota Mieszkaniowa "[...] " z siedzibą w W (dalej "Skarżąca") złożyła w organie I instancji wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zamienną do decyzji Nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., Nr [...] Prezydent [...] wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.
Po rozpatrzeniu wniosku z 2 października 2021 r., Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020 r., Nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2021 r ., z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...] z siedzibą w W.
W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji, zasadnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., wznowił postępowanie z wniosku Skarżącej. Akt ten z kolei otworzył organowi drogę do przejścia do fazy właściwej wznowionego postępowania, w ramach którego przeprowadził on postępowanie co do przyczyny wznowienia, zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z uwagi na niezaistnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając na względzie weryfikację statusu Skarżącej jako strony postępowania o zmianę pozwolenia na budowę, organ odwoławczy podkreślił, iż definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 k.p.a. w brzmieniu którego, obowiązującym w dacie podjęcia decyzji ostatecznej o zmianie pozwoleniu na budowę, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu interes prawny należy rozumieć zatem jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi on pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. W konsekwencji interes ten powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, ze stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, a w konsekwencji także w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego w wyniku zmiany pozwolenia na budowę są -oprócz inwestora-właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie przez obszar oddziaływania, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Organ II instancji wskazał również, że to na podmiocie podnoszącym prawo do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę ciąży obowiązek wykazania tak pojmowanego interesu prawnego. Rolą zaś organu administracji jest ocena czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w rezultacie nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zdaniem organu podkreślenia wymaga fakt, że skoro, nie ma podstaw do tego, aby organ architektoniczno - budowlany, po złożeniu przez inwestora wniosku o zmianę uzyskanego pozwolenia na budowę, dokonywał ponownego przeprowadzenia oceny całości zamierzenia inwestycyjnego, to również interes prawny podmiotów biorących udział w tym postępowaniu musi odnosić się do zakresu zmian zawartych w nowym projekcie budowlanym. Zgodnie w powyższym właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, muszą wskazać zarówno, że posiadają określony i aktualny tytuł prawny do nieruchomości, na którą planowane roboty budowlane mogą oddziaływać, a też wskazać konkretny przepis prawa materialnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego zamiennym postępowaniem o pozwolenie na budowę.
Organ odwoławczy jednocześnie wskazał, że kwestię przymiotu strony w postępowaniu zamiennym reguluje zakres przedmiotowy decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, jak wskazuje treść decyzji Nr [...] zatwierdza ona zmiany polegające na - zmianie lokalizacji zjazdów i dojść z ul. [...] na teren planowanej zabudowy mieszkaniowej, a także na zmianie lokalizacji zatok postojowych i geometrii drogi dla rowerów, - wprowadzeniu na zakończeniu drogi zwrotki dla samochodów osobowych oraz zmianie geometrii przyległych do niej chodników i zjazdu, - zmianie lokalizacji latarni i kabli oświetlenia ulicznego oraz wprowadzeniu doświetlenia przejść dla pieszych przy skrzyżowaniu z ul. [...], zmianie lokalizacji nasadzeń drzew, wynikającej ze zmiany lokalizacji zjazdów. Jeżeli zatem w wniosku wznowieniowym Skarżąca wskazała, że przedmiotowa inwestycja wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu jej działki, wynikających z § 19 ust. 1 pkt 1, § 309 ust. 1, § 324 i § 325 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065), dalej "r.w.t", to uznać należało, że przepisy te nie mogą być źródłem jej interesu prawnego. Kształtują one bowiem rozwiązania jakie należy stosować w budynkach, a w przypadku § 19 r.w.t., dotyczą miejsc postojowych urządzanych na działce budowlanej, nie zaś drogowej. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja jako drogowa nie może w jakikolwiek sposób i to sprzeczny z tymi przepisami oddziaływać na nieruchomość skarżącej w sposób który uzasadniałby jej uczestnictwo w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę, w charakterze strony. Wojewoda [...] zaznaczył, iż zgodnie z pierwotnym projektem zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] do realizacji przewidziane zostały zatoki postojowe, a więc rodzaj parkingu do którego stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U 2016 r., poz. 124), dalej "r.w.t.d.p.", w tym jego § 118 ust. 3 stanowiący, że zatoka powinna mieć co najmniej dwa stanowiska postojowe (...). Zauważyć należy, że w projekcie zamiennym z kolei dostosowano lokalizację tych zatok do zmienionej lokalizacji zjazdów, przy czym projekt zamierzonych zatok od strony działki Skarżącej pozostał bez zmian w stosunku do projektu pierwotnego. W konsekwencji skoro istotne odstępstwo w tym zakresie od zatwierdzonego projektu nie miało miejsca w obszarze terenu działki ew. nr [...], to przy zasadzie, że zakres zmian determinuje ocenę interesu prawnego w postępowaniu przed właściwym organem, uznać należało, iż objęta pozwoleniem zamiennym inwestycja nie mogłaby ewentualnie wpłynąć na nieruchomość Skarżącej w sposób ograniczający jej zagospodarowanie, z uwagi na inne niż uprzednio usytuowanie zatoki postojowej.
Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło wykazanie przez Skarżącą, że zgoda na zmianę pozwolenia na budowę wynikająca z zatwierdzonego decyzją Nr [...], projektu budowlanego wpływa na jej sytuację prawną jako właściciela konkretnej nieruchomości, to nie mogło dojść w niej bez wątpienia do przyjęcia wbrew opinii Skarżącej wyrażonej w odwołaniu, stanowiska, iż mógł przysługiwać jej w postępowaniu zakończonym tą decyzją status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a, jak i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. W konsekwencji, w sprawie nie zaistniała okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest że strona nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu o udzielenie zamiennego pozwolenia na budowę.
Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w W, domagając się jej uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na nierozważeniu całokształtu okoliczności sprawy, niewyczerpującej ocenie dowodów i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności brak rozważenia czy inwestycja, której dotyczy decyzja nr [...] , nie wpływa i nie oddziałuje na nieruchomość strony Skarżącej w stopniu wskazującym na przyznanie jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28. ust. 2 Prawo budowlane. Organ orzekający, w zaskarżonej decyzji przeprowadzając postępowanie wznowieniowe, nie uwzględnił norm z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.;
- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia pogłębianie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie nieuznania Skarżącej za stronę postępowania w myśl art. 28 k.p.a., przyznanie słuszności twierdzeniom organu w przedmiocie niespełnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zakresie oceny projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 pkt. 2,3, 4 Prawa Budowlanego jak również z uwagi na zawarcie w nim błędnych argumentów, a to m.in. w zakresie uznania, iż w niniejszej sprawie nie znajdą zastosowania przepisy techniczno-budowlane zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.;
- art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji. Organ w sposób zbyt ogólny wskazuje, iż sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń, a dokonania ocena dowodów jest prawidłowa co daję podstawę do utrzymania w mocy decyzji;
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwą i tym samym uznanie w oparciu o wadliwe ustalenie bądź brak ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w procesie o wydanie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nie przysługuje mu uprawnienie do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Organ uznał, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiło wykazanie przez Skarżącą, że zgoda na zmianę pozwolenia na budowę wynikająca z zatwierdzonego decyzją Nr [...], projektu budowlanego wpływa na jej sytuację prawną jako właściciela konkretnej nieruchomości, a tym samym nie przysługiwał jej status strony w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji nie zaistniała okoliczność wymieniona w art. 145 §1 pkt. 4 k.p.a. tj. strona nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu o udzielenie zmienionego pozwolenia na budowę;
- art. 35 ust. 1 pkt. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż organ wyłączony jest z obowiązku badania wydanych uzgodnień, opinii i oświadczeń poza zakresem przyjęcia za prawdziwe oświadczenia złożone i załączone przez inwestora. Organ nie poddał kontroli czy dołączona dokumentacja spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1Prawa budowlanego, do obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności - zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z normami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynika iż organ wskazuje jedynie iż przedmiotowe postępowanie nie miało na celu ponownej oceny materiału budowlanego lecz ustalenie czy Skarżąca miała legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Tymczasem przedmiotowa kontrola na podstawie art. 35 ust. 1 pkt. 2. 3 i 4 Prawa budowlanego miała kluczowe znaczenie przy ustaleniu legitymacji strony;
- art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu tj. terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, które to ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego (art. 28 ust. 2 ustawy) oraz zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...]utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2021r., odmawiającą uchylenia, we wznowionym postępowaniu, ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., w przedmiocie zmiany części projektu budowlanego i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz zezwolenia na budowę według tego projektu.
Na wstępie należy wyjaśnić, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.
Należy wskazać, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia").
Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia.
W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.
Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma więc obowiązek przystąpić po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej wystąpienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznego oceny i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy.
Wskazać w końcu należy, iż art. 151 reguluje możliwe sposoby rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowanie) nie wystąpiła, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną (a to – w granicach stwierdzonej podstawy wznowienia i w celu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że prawidłowo wznowiono postępowanie postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2021r. Nr [...], przyjmując, iż zachowano termin miesięczny uregulowany w art. 148 § 2 k.p.a. oraz, że badanie przesłanki wznowienia określonej we wniosku może mieć miejsce tylko w toku postępowania, po jego wznowieniu, jednak ustalenia poczynione przez organy uzasadniały zastosowanie w I instancji przepisu art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rację mają bowiem organy, iż w sprawie nie wystąpiła przyczyna wznowienia podniesiona we wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] " w W inicjującym to postępowanie.
Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma więc obowiązek przystąpić po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej wystąpienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznej oceny i bada (wyłącznie) wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 151 § 2 k.p.a. ma zaś zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowania) miała miejsca, ale jednocześnie wystąpiła przesłanka negatywna uniemożliwiająca uchylenie decyzji ostatecznej.
Zatem, właściwy organ orzeka po wznowieniu postępowania o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności uchylenia decyzji ostatecznej w omawianym trybie, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przy czym wydanie postanowienia o wznowieniu w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. nie przesądza wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia. Postanowienie to stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (po pierwsze) oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (o ile przyczyna wznowienia w sprawie będzie miała miejsce). Granice postępowania wznowieniowego wyznacza bowiem art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie (o wznowieniu postępowania) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ w tym postępowaniu ma więc obowiązek ustalić, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją jest dotknięte jedną z wad wyczerpująco wymienionych w przepisach, m.in. w art. 145 § 1, a w razie pozytywnego wyniku, ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej - z uwzględnieniem stwierdzonej wady. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, organ administracji publicznej wydaje decyzję na podstawie art. 151 Kodeksu. Ma to miejsce także w przypadku decyzji, której rozstrzygnięcie odpowiada treści art. 151 § 2 k.p.a., czy inaczej: orzekając o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazaniu okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, organ również czyni to po przeprowadzeniu postępowania co do podstawy wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko bowiem "rozstrzygnięcie istoty sprawy" pozwala organowi na pełne ustalenia co do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Odnośnie oceny organów dotyczącej wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (a więc: pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy ), Sąd zauważa, iż ważnym w tym zakresie było wyjaśnienie, czy skarżąca Wspólnota winna być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2020r.
Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, iż w postępowaniu zakończonym tą decyzją skarżąca nie brała udziału. Dokonanie ustaleń we wskazanym zakresie wymagało uwzględnienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzając ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, zmiany pozwolenia na budowę (także, zgodnie z dominującym orzecznictwem, prowadzonych w trybach nadzwyczajnych), uzależniając dodatkowo ich status od tego, czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ww. ustawy budowlanej.
Nie ulega wątpliwości- jak to wskazał organ- że kwestię przymiotu strony w postępowaniu zamiennym reguluje zakres przedmiotowy decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, jak wskazuje treść decyzji Nr [...] zatwierdza ona zmiany polegające na - zmianie lokalizacji zjazdów i dojść z ul. [...] na teren planowanej zabudowy mieszkaniowej, a także na zmianie lokalizacji zatok postojowych i geometrii drogi dla rowerów, - wprowadzeniu na zakończeniu drogi zwrotki dla samochodów osobowych oraz zmianie geometrii przyległych do niej chodników i zjazdu, - zmianie lokalizacji latarni i kabli oświetlenia ulicznego oraz wprowadzeniu doświetlenia przejść dla pieszych przy skrzyżowaniu z ul. [...], zmianie lokalizacji nasadzeń drzew, wynikającej ze zmiany lokalizacji zjazdów.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia ( czego nie zauważają organy prowadzące postępowanie wznowieniowe), że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wpływu do organu wniosku skarżącej Wspólnoty o wznowienie postępowania ( 7.10.2020r.), wprowadzonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471, "ustawa zmieniająca"), przez pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Jak z powyższego wynika, dla ustalenia obszaru odziaływania obiektu znaczenie mają wyłącznie ograniczenia w zabudowie sąsiadującego z projektowanym obiektem terenu, znajdujące oparcie w konkretnej regulacji prawnej; co istotne – znaczenie prawne mają tylko tego rodzaju ograniczenia, które uniemożliwiają lub ograniczają wykonywanie robót budowlanych z uwagi na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czy inne - regulujące dodatkowe wymogi. Z tych względów wszystkie rozważania organów dotyczące interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd uznaje za nieistotne i nic nie wznoszące do sprawy.
Należy więc zauważyć, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony jedynie do tych wymienionych w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego : inwestora oraz właściciela, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nadanego mu ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Jak wywiedziono powyżej nie wystarczy już wykazanie, że inwestycja wpływa czy też może potencjalnie wpłynąć na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej w szerokim rozumieniu tego sformułowania , bowiem przywołany wyżej przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wymaga wykazania, że wpływ ten będzie polegał na ograniczeniu możliwości zabudowy działki skarżącej Wspólnoty.
W tym miejscu należy zauważyć, że Wspólnota Mieszkaniowa "[...] w W swoje uprawnienie do uczestniczenia w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę wywodzi z zarządu nieruchomością położonej przy ul. [...] i [...] stanowiącej działkę nr ew. [...]. Przy czym podkreślić trzeba, że nie brała ona udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2019r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie ul. [...] wraz ze zjazdami, oświetleniem i odwodnieniem, na terenie działek ew. nr [...],[...],[...] [...] oraz [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.
Pierwotnie zatwierdzony decyzją z dnia [...] lutego 2019r. projekt budowlany drogi [...] kończył przebieg drogi na granicy z działka nr [...] i w zakresie projektu zamiennego nie uległ zmianie. Dostęp do drogi publicznej budynków przy ul. [...] i [...] wraz z obsługą komunikacyjną został przewidziany od ul. [...] , a więc realizacja projektu zamiennego nie wpływa na sytuację skarżącej Wspólnoty w rozumieniu art. 5 ust 9 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy.
Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na potrzeby zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, żadne zmiany zatwierdzone decyzją z dnia [...] lipca 2020r. nie dotyczą bezpośredniego sąsiedztwa działki nr ew. [...] i z pewnością nie powoduję ograniczenia w zabudowie działki nr ew. [...].
Sąd w składzie niniejszym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 listopada 2018r. sygn.akt II OSK 324/18, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.
Obszar oddziaływania to niewątpliwie teren, jednak jego wytyczenie wymaga odniesienia się do bliżej nie określonej grupy przepisów odrębnych. Istotne jest, że przepisy te mają wprowadzać ograniczenia w zabudowie terenu należącego do potencjalnej strony postępowania. Nie jest zatem tak, jak zdaje się to przyjmować skarżąca, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w zabudowie. Tylko podmioty, których prawo doznaje ograniczeń w zabudowie własnej nieruchomości ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu.
Skarżąca uzasadniając uznanie jej za stronę w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego odwołuje się do wystąpienia prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu jej działki, wynikających z § 19 ust. 1 pkt 1, § 309 ust. 1, § 324 i § 325 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065). Należy jednak pamiętać, na co wskazuje organ odwoławczy, że przepisy przywołanego rozporządzenia mają zastosowanie przy projektowaniu, a także budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych i nie mają zastosowania do inwestycji drogowej. Nie można więc nawet hipotetycznie założyć, że dojdzie do naruszenia tych przepisów co w konsekwencji doprowadzi do ograniczenia zabudowy działki skarżącej.
Podkreślenia wymaga, że w sprawach pozwolenia na budowę przyjmuje się, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami. Dlatego przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania nie ma decydującego znaczenia czy planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie w sposób naruszający przepisy prawa, lecz czy niesie ze sobą ograniczenia w zabudowie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Należy podkreślić, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego uzależnia legalności projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W przypadku konkretnej inwestycji wyznaczenie kręgu stron postępowania determinowane jest więc ustaleniem indywidualnych parametrów planowanego obiektu budowlanego, zastosowanych rozwiązań projektowych, a zwłaszcza przewidywanych oddziaływań normatywnych i ponadnormatywnych, ocenianych w kontekście przepisów odrębnych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, jak też norm wynikających z zakresu np. ochrony środowiska (por. wyroki NSA z dnia: 12 marca 2015 r., II OSK 2089/13; 13 stycznia 2016 r., II OSK 1156/14 i powoływane w nich orzeczenia sądów administracyjnych).
I właśnie biorąc pod uwagę parametry wynikające ze zmienionego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020r. całkowicie uprawnione jest stanowisko organów o braku przymiotu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" jako strony postępowania zakończonego ta właśnie decyzją.
W sprawie nie wykazano aby działka skarżącej nie mogła zostać zabudowana zgodnie z ich przeznaczeniem. Żadnych prawnych ograniczeń w tym zakresie skarżąca nie wykazała zwłaszcza tych, które mogłyby świadczyć o naruszeniu jej uprawnień wynikających z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie sposobu wykonywania przysługującego jej prawa własności.
Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji.
Skoro więc skarżąca Wspólnota nie wykazała, że w wyniku realizacji projektowanej inwestycji dojdzie do ograniczenia sposobu zabudowy działki nr ew. [...] a powoływała się wyłącznie na oddziaływania faktyczne inwestycji, których nie można utożsamiać z ograniczeniami prawnymi (w tej kwestii por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08, Lex nr 554936, i z dnia 10 stycznia 2011 r., II OSK 338/10, Lex nr 953066), to trafnie w sprawie uznano, że nie jest ona stroną postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Z tych względów zasadnie , zdaniem Sądu, organy obu instancji uznały, że w sprawie nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co skutkować musiało zastosowaniem rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.