VII SA/Wa 1231/19

VII SA/Wa 1231/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 939/20 - Wyrok NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 9 par. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z ograniczoną odpowiedzialnością sp. komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę
Uzasadnienie
VII SA/Wa 1231/19
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak:
[...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ II instancji") na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i
art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067, dalej: "ustawa o ochronie zabytków") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...], reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ", "organ I instancji") z dnia [...]stycznia 2019 r., nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]WKZ wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pawilon rekreacyjny dawnego internatu Wyższej Szkoły [...] przy [...], położony w [...] przy ul. [...] ([...]), z uwagi na posiadane wartości artystyczne i naukowe. W wyniku odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. sp. k., Minister decyzją z [...] maja 2018 r. uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji Minister wskazał naruszenie prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 10 § 1, art. 31 § 2, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz 109 § 1 k.p.a., wobec nieprawidłowego wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej i niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz braku dostatecznego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazał także na niejednoznaczności zaskarżonej decyzji w zakresie przedmiotu ochrony konserwatorskiej, pominięcia stron w prowadzonym postępowaniu, nadania przymiotu strony podmiotom, co do których brak jest udokumentowania takich uprawnień. W świetle stwierdzonych uchybień Minister zalecił, aby [...]WKZ dokonał pełnej analizy wniosku organizacji społecznych o wszczęcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego obiektu, a także wezwał te stowarzyszenia o uzupełnienie występujących braków formalnych tego wniosku. Następnie Minister zobligował organ I instancji do jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania oraz stanu faktycznego sprawy, a także ustalenia kręgu stron postępowania i umożliwienia im czynnego udziału w tym postępowaniu. Minister wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy nie może pozostawiać pola dowolnej interpretacji co do zakresu ochrony prawnej, a decyzja administracyjna w tej sprawie powinna być spójna we wszystkich swoich częściach.
Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Minister zwrócił [...]WKZ akta sprawy wraz z informacją, że nie wniesiono sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazane rozstrzygnięcie. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji postanowieniami z [...] września 2018 r. dopuścił do postępowania administracyjnego na prawach strony: Stowarzyszenie "[...]" (postanowieniem nr [...]), Oddział Towarzystwa Opieki nad Zabytkami w [...] (postanowieniem nr [...]) oraz Stowarzyszenie [...]" (postanowieniem nr [...]). Następnie zawiadomieniem z [...] września 2018 r. poinformował strony o toczącym się postępowaniu wszczętym z urzędu w wyniku uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Równocześnie [...]WKZ uzupełnił materiał sprawy o dowód z oględzin obiektu przeprowadzonych [...]października 2018 r. Ostatecznie pismem z [...] października zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Decyzją z [...] stycznia 2019 r. [...]WKZ orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] spornego pawilonu rekreacyjnego. Równocześnie umorzył postępowanie w zakresie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] łącznika pomiędzy pawilonem, a sąsiednim budynkiem dawnego internatu. Wpisem do rejestru zabytków został objęty pawilon, jako dzieło architektury i budownictwa, położony na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], co zostało oznaczone na załączniku graficznym kolorem czerwonym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...] sp. z o.o. sp. k. wnosząc o jej uchylenie i zmianę bądź uchylenie i umorzenie postępowania. Po jego rozpatrzeniu Minister decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zabytek nieruchomy został zdefiniowany w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, jako nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przepisy tej ustawy stanowią również, że ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają zabytki będące m.in. dziełami architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit "c"). Zatem w toku postępowania w sprawie wpisania zabytku do rejestru, koniecznym jest ustalenie, czy w zachowanej formie dany obiekt posiada samoistne wartości zabytkowe, lecz wskazane wyżej wartości nie muszą występować łącznie. Z kolei na gruncie art. 7 ustawy o ochronie zabytków, formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, a także ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.
Dodatkowo przyjmuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej z tego względu, że to na jej podstawie dochodzi do wpisu zabytku do rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się na prawa i obowiązki dysponenta takiego obiektu. Objęcie wspomnianą prawną ochroną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, nie wynika zatem z mocy samego prawa, ale każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, która potwierdza, że dany obiekt spełnia przesłanki określone w ustawie o ochronie zabytków. Jednocześnie stosownie do art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu, bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.
Minister stwierdził, że w toku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, [...]WKZ naprawił uchybienia stwierdzone decyzją z [...] maja 2018 r. Przeprowadził on pełne postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie wartości zabytkowych spornego pawilonu rekreacyjnego. Minister podkreślił, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując kadrą pracowników, wykształconą w zakresie historii sztuki, historii architektury i zabytkoznawstwa, jest w stanie obiektywnie ocenić - na podstawie zebranego materiału dowodowego - czy dany obiekt posiada wartości zabytkowe.
Na podstawie analizy całości akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja [...]WKZ jest zasadna pod względem merytorycznym i nie narusza prawa. Wskazał, że pawilon rekreacyjny dawnego internatu Wyższej Szkoły [...] przy [...], wzniesiony w latach [...] (wykończony w
[...] roku) stanowi reprezentatywny przykład powojennej architektury modernistycznej z nurtu architektury wypoczynkowej doby PRL (w szczególności lat 70. XX w.), o formie i skali właściwej miejscu realizacji. Z uwagi na plany inwestorskie właściciela nieruchomości położonej na działce nr ew. [...], obręb [...], poza wskazaniem jego proweniencji (jako realizacji na potrzeby inwestycji PZPR), jego historyczna funkcja i rola nie stanowią samoistnej wartości zabytkowej, ponieważ rozbiórka łącznika oraz budynku dawnego internatu pozabawia ten obiekt kontekstu znaczeniowego, jako części większego kompleksu obiektów, z którymi pozostawałby w relacji funkcjonalnej i przestrzennej. Przedmiotowy pawilon posiada natomiast samoistne wartości artystyczne i naukowe, nie związane z wprost faktem jego realizacji w ramach inwestycji PZPR. Rekreacyjny charakter omawianego obiektu (wpisany w nurt powojennej, polskiej architektury wypoczynkowej), korespondujący z jego usytuowaniem w zieleni, zdeterminował formy architektoniczne, które zostały uwydatnione dekoracją w postaci mozaik oraz elementów wykończeniowych. Pawilon stawi zatem obiekt spójny formalnie i artystycznie, który na terenie [...] nie posiada bezpośrednich analogii, o tak dobrze zachowanej strukturze i substancji oryginalnej. Nieliczne uszkodzenia materiału budowlanego lub wyposażenia nie wykluczają przeprowadzenia prac remontowych i konserwatorskich, które zatrzymają proces niszczenia elementów obiektu oraz pozwolą na uwydatnienie posiadanych wartości zabytkowych.
Organ II instancji podkreślił, że w oparciu o materiał zdjęciowy można stwierdzić, że późniejsze przekształcenia związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu nie doprowadziły do utraty jego oryginalnej formy i wyrazu architektonicznego. Umożliwia to stwierdzenie, że przedmiotowy budynek posiada w wystarczającym stopniu wartości zabytkowe - artystyczne i naukowe, pozwalające na objęcie go indywidualną ochroną prawną. W ocenie organu II instancji nie ulega wątpliwości, że omawiany budynek odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, a jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania w całości, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c omawianej ustawy, jako dzieło architektury i budownictwa.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, Minister stwierdził, że są one nietrafne. Organ I instancji prawidłowo ocenił przesłanki pozwalające na dopuszczenie Stowarzyszenia "[...]" do przedmiotowego postępowania na prawach strony. Wprawdzie statut tego stowarzyszenia nie zawiera pośród wyznaczonych celów organizacji sformułowania mówiącego wprost o "ochronie zabytków", niemniej jednak pojęcie to zawiera się w celach określonych w § 4 ust. 7 tego statutu, który wskazuje na "ochronę i zachowanie elementów istotnych dla tożsamości historycznej i kulturowej [...] i jej poszczególnych dzielnic: architektonicznych, urbanistycznych, przyrodniczych i infrastrukturalnych w szczególności zabytków i dóbr kultury (...)".
Ponadto w odniesieniu do przedmiotowego budynku wartości zabytkowe zostały ustalone dla całości obiektu z uwzględnieniem jego stanu zachowania na dzień wydania decyzji administracyjnej, stąd nie istnieje potrzeba wyodrębniania elementów powstałych na różnych etapach jego użytkowania. Ocenie podlegały walory przestrzenne (usytuowanie powiązane z funkcją), architektoniczne (bryła i forma) oraz plastyczne (dekoracje i wykończenia), które reprezentują wartości artystyczne obiektu. Pawilon został oceniony także pod kątem jego systematyki na tle polskiej architektury powojennej, przy czym z uwagi na zbyt mały dystans czasowy, dyskusji podlega nie tylko koncepcja ochrony tego typu obiektów, ale przede wszystkim nie jest zakończone ich pełne rozpoznanie. Oznacza to, że sporny pawilon jako dokument minionej epoki (zarówno w sensie historycznym, jak i estetycznym), posiada wartości naukowe i stanowi materiał do dalszych badań w tym zakresie. Badania naukowe są bowiem procesem o charakterze ciągłym i nie jest wymagane, aby stan wiedzy na temat dzieła był zamknięty w momencie wpisania go do rejestru zabytków, co wynika wprost z treści przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.
Wobec wątpliwości dotyczących autorstwa obiektu, należy wskazać, że główny projektant budynku został wskazany na podstawie wyimków z dziennika budowy (w aktach sprawy), natomiast autora dekoracji plastycznej ustalono na podstawie analogii stylistycznej z innymi realizacjami mozaik, w tym m.in. z hotelem [...]. Minister wyjaśnił, że sporny pawilon został wpisany do rejestru zabytków nie ze względu na uznanie jego szczególnej roli w indywidualnym dorobku A.A. K. i K G. (działających w ramach państwowych zespołów projektowych), lecz wobec stwierdzenia stylistycznej integralności i autentyczności tego budynku, charakteryzujących go jako obiekt unikatowy na terenie [...].
Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, [...] sp. z o.o. sp. k., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:
- art. 77 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia wiarygodnych dowodów potwierdzających autorstwo poszczególnych elementów uznanych za istotne dla wartości spornego obiektu, a także przez dążenie przez organy konserwatorskie do zapewnienia ochrony prawnej dziełom niedostatecznie rozpoznanym, jednocześnie nie udzielając takiej ochrony innym utworom należącym bez wątpienia do dorobku tych samych twórców.
Skarżąca podkreśliła, że naruszenie prawa materialnego przez organ polega na braku uzasadnienia wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Ogólnikowe tezy dotyczące wartości artystycznej i naukowej, zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie odnoszą się ani do dowodów, ani do ustaleń naukowych. Z kolei organ odwoławczy podtrzymując powołane oceny nie wskazał żadnego dowodu na ich poparcie. Uznanie za zabytek w przedmiotowej sprawie polega na czysto uznaniowym wyborze jednego spośród trzech budynków tworzących zespół budowlany, oderwaniu go od pozostałych budynków i od jego funkcji historycznie pełnionej, a następnie przypisaniu potencjalnej zaledwie wartości naukowej, która dopiero w nieokreślonej przyszłości może zostać zbadana. Takie sprawowanie władzy konserwatorskiej narusza przepisy art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, gdyż dla uznania za zabytek konieczne jest wykazanie wartości (historycznej, naukowej lub artystycznej) obiektu, która ze względu na interes społeczny zasługuje na ochronę prawną nawet wbrew interesowi właściciela. W ocenie skarżącego wskazane okoliczności pozwalają na sformułowanie zarzutu merytorycznie nieuzasadnionego tworzenia nowej kategorii zabytków architektury współczesnej, wyodrębnianej bez związku z historyczną formą i funkcją, bez potrzeby wyodrębnienia elementów powstałych na różnych etapach ich użytkowania, a także bez uwzględniania zbyt małego dystansu czasowego od daty powstania i braku rozpoznania naukowego.
Strona skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez brak wykazania interesu społecznego. Podniosła, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego orzeczenia udział organizacji społecznych ograniczył się jedynie do zajęcia pozycji stron postępowania. Zarówno organ I instancji, jak i II instancji nie przywołują w uzasadnieniach decyzji żadnych argumentów merytorycznie odnoszących się do udziału organizacji społecznych lub do wniosków dowodowych składanych przez te organizacje. Udział tego rodzaju nie uzasadnia sam przez się występowania przesłanki "interesu społecznego" umożliwiającego dokonanie wpisu do rejestru zabytków.
Równocześnie skarżący wskazał na niedostateczną atrybucję utworów objętych wpisem do rejestru. W jego ocenie podnoszona przez organ odwoławczy "integralność" czy "unikatowy charakter" spornego pawilonu nie zostały wykazane. Przeciwnie – pominięcie tego obiektu na liście Stowarzyszenia [...] każe wyciągnąć odmienne wnioski. Podkreślił także brak dowodu na "integralność" obiektu w postaci jakiejkolwiek analizy stylistycznej i porównania do innych obiektów. Wskazał, że akta sprawy drobiazgowo dokumentują naniesienia i braki oryginalnych elementów wystroju wnętrza, pochodzące z ostatniego dziesięciolecia, gdy obiekt był siedzibą klubokawiarni "[...]". Ponadto nota biograficzna Stowarzyszenia [...] o architekcie A.A. K. nie wymienia spornego obiektu, gdyż środowisko twórców architektury nie uznało go za ważny w dorobku twórczym autora. Skarżący stwierdził także, że wbrew twierdzeniom Ministra, w aktach postępowania administracyjnego nie ma dowodu w postaci jakiejkolwiek analizy "analogii stylistycznej z innymi realizacjami mozaik" K. G., mimo że w [...] istnieją mozaiki tego autora, niebudzące wątpliwości ani co do osoby twórcy, ani co do wysokiej jakości artystycznej.
W uzasadnieniu skargi wskazano również na brak zastosowania jakiejkolwiek metodologii oceny walorów zabytkowych spornego obiektu, co oznacza zastosowanie w sprawie swobodnego uznania. Taki sposób podejmowania decyzji administracyjnych nie odpowiada zaś wymogom prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2019r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2019 r., wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pawilonu rekreacyjnego dawnego internatu Wyższej Szkoły [...] przy [...], położony w [...] przy ul. [...]([...]) oraz umarzającą postępowanie w zakresie wpisania do rejestru zabytków łącznika pomiędzy pawilonem a sąsiednim budynkiem dawnego internatu.
Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy).
W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Definicję zabytku, zabytku nieruchomego oraz otoczenia zabytku zawiera art. 3 pkt 1, 2 i 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z treścią tych przepisów zabytek jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością I stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w Interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytek nieruchomy stanowi nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 art. 3, natomiast otoczenie zabytku jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.
Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że, jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy).
Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno artystycznych, jak i naukowych.
Przedmiotowy pawilon rekreacyjny dawnego internatu Wyższej Szkoły [...] przy [...], wzniesiony w latach [...], w ocenie wyspecjalizowanych organów konserwatorskich, stanowi reprezentatywny przykład powojennej architektury modernistycznej z nurtu architektury wypoczynkowej doby PRL (w szczególności lat 70. XX w. Pawilon posiada wartości artystyczne i naukowe, nie związane wprost z faktem jego realizacji w ramach inwestycji PZPR. Rekreacyjny charakter omawianego obiektu (wpisany w nurt powojennej, polskiej architektury wypoczynkowej), korespondujący z jego usytuowaniem w zieleni, zdeterminował formy architektoniczne, które zostały uwydatnione dekoracją w postaci mozaik oraz elementów wykończeniowych. Przedmiotowy budynek założono na rzucie prostokąta jako obiekt dwukondygnacyjny. Bryłę budynku rozczłonkowano poprzez wysuniecie powierzchni górnej kondygnacji poza obrys parteru oraz lekkie uniesienie płaszczyzny stropodachu w kierunku wschodnim. Żelbetową konstrukcję szkieletową budynku , wyposażoną we wspornikowe tarasy zewnętrzne, wsparto na ławach i stopach żelbetowych. Na drugiej kondygnacji wschodniej i zachodniej znajdują się szklane loggie nadwieszone nad parterem. Ściany szczytowe górnej kondygnacji pokrywają wielobarwne mozaiki kamienno-porcelitowe przedstawiające kompozycje abstrakcyjne w przygaszonych kolorach beżu, szarości i czerwieni. Na parterze elewacji frontowej od strony wschodniej i częściowo północnej znajduje się wielobarwna mozaika z grudek szklanych w szmaragdowym i ciemnozielonym kolorze, przedstawiają impresjonistyczną kompozycję z motywem syreny i ryb.
Pawilon stanowi obiekt spójny formalnie i artystycznie, który na terenie [...] nie posiada bezpośrednich analogii, o tak dobrze zachowanej strukturze i substancji oryginalnej.
Projekt budynku został sporządzony przez zespół z [...] Biura [...] pod kierunkiem architekta A. A. K., zaś wystrój plastyczny w postaci mozaik na elewacjach i wewnątrz pawilonu zaprojektował i zrealizował w latach [...] artysta plastyk K.G.. Jak wyjaśnił organ autorstwo projektu potwierdzają fragmenty znajdującego się w aktach dziennika budowy, zaś autorstwo mozajek organ przyjął w oparciu o dokonaną przez siebie analogię stylistyczną z innymi realizacjami mozaik tego autora. Przy czym wbrew zarzutom skargi taka analiza nie wymagała formy pisemnego dokumentu i bazuje na specjalistycznej wiedzy pracowników organu.
Jednak w tym kontekście najistotniejsze jest zasługujące na aprobatę stwierdzenie organu odwoławczego, że przedmiotowy pawilon został wpisany do rejestru zabytków nie ze względu na uznanie jego szczególnej roli w indywidualnym dorobku A.A. K. i K G. , lecz wobec stwierdzenia stylistycznej integralności i autentyczności tego budynku, charakteryzujących go jako obiekt unikatowy na terenie [...].
Pawilon systematycznie remontowano i dokonywano zmian we wnętrzach obiektu jednak nie w stopniu uniemożliwiającym jego ochronę. Od 2016r. obiekt jest nieużytkowany i ulega stopniowej dewastacji. Jednak w ocenie organów konserwatorskich , nieliczne uszkodzenia materiału budowlanego lub wyposażenia nie wykluczają przeprowadzenia prac remontowych i konserwatorskich, które zatrzymają proces niszczenia elementów obiektu oraz pozwolą na uwydatnienie posiadanych wartości zabytkowych.
Jak wynika z akt postępowania oraz znajdującej się w niej dokumentacji fotograficznej, w okresie od [...] września do [...] października 2018r. rozebrano bryłę łącznika prowadzącego do sąsiedniego budynku ( decyzja Prezydenta [...] z dnia[...] lutego 2017r. Nr [...]), co uzasadniało w tej części umorzenie postępowania w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków wobec jego bezprzedmiotowości.
Należy podkreślić, iż wpisem objęto wyłącznie obiekt, który przetrwał do dzisiejszego dnia w możliwie niezmienionej formie i pomimo niekwestionowanych ( choć nieznacznych) zmian zachował wartości zabytkowe, artystyczne i naukowe, bowiem jak słusznie podkreślił organ odwoławczy , przedmiotowy pawilon jako obiekt minionej epoki stanowi materiał do badań z zakresu polskiej architektury powojennej.
Stwierdzić również należy, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organy obu instancji orzekły o wpisie zabytku do rejestru jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o takiej treści. Organy przeprowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a zarzuty stawiane pod tym kątem są bezpodstawne. Organ zebrał materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości, przeprowadził wizję (art. 85 § 1 k.p.a.), a następnie w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) rozpatrzył tak zebrany materiał dowodowy, zaś wnioski, konkluzje oraz odniesienie do podstawy prawnej znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), któremu również nie można zarzucić uchybień.
Na marginesie jedynie wskazać należy, że wpis do rejestru następuje nie z uwagi na opłacalność tego dokonania, a z uwagi na walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu . Dlatego też przesłanki ekonomiczne nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku z rejestru lub nie. Celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków.
Z tych wszystkich względów należy uznać, iż rozstrzygniecie organu zasługuje na aprobatę zaś skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).