VII SA/Wa 1229/22

VII SA/Wa 1229/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 798/23 - Wyrok NSA z 2025-10-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 48 ust. 1, 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, 77 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2022 r. znak DON.7100.22.2022.KKL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "GINB") decyzją z 6 maja 2022 r. znak DON.7100.22.2022.KKL utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "WINB") z [...] grudnia 2021 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. (dalej jako "PINB") z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
PINB, w związku z licznymi skargami Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. (dalej jako "Wspólnota" lub "skarżąca"), pismem z 30 października 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "budowy oranżerii (ogrodu zimowego) na dachu budynku zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej".
Następnie PINB postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.": I. wstrzymał Ł. Ż. (dalej jako "inwestor") roboty budowlane związane z budową oranżerii (ogrodu zimowego) na dachu budynku zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej; II. ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń: zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich oraz przed wpływem negatywnych warunków atmosferycznych poprzez właściwe umocowanie zgromadzonych na dachu budynku materiałów budowlanych; III. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w PINB dokumentów związanych z ww. budową, tj. 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego nadbudowy budynku przy ul. [...] w K., sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. aktualnym na dzień opracowania projektu; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. PINB ustalił jednocześnie termin dostarczenia ww. dokumentów do 31 grudnia 2018 r.
Inwestor w dniu 9 listopada 2018 r. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.
WINB postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. nr [...], na skutek ww. zażalenia, uchylił postanowienie PINB z [...] listopada 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
PINB w dniu 20 sierpnia 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne robót budowlanych na dachu budynku przy ul. [...] w K. W protokole z ww. czynności kontrolnych podano m.in. że "z uwagi na prowadzenie robót bez zabezpieczeń oraz w sposób powodujący zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi niniejszym protokołem wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych i zobowiązuje się p. A. Ł. do przekazania tej informacji inwestorowi".
Następnie PINB decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazał inwestorowi i właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym rozbiórkę obiektu budowlanego w budowie o konstrukcji stalowej stanowiącego nadbudowę na dachu budynku nad lokalem nr [...] o pow. zabudowy 50 m2, tj. o wymiarach 5,0 m x 10,0 m i wysokości ok. 2,80 m do stropu nad ostatnią kondygnacją, zlokalizowanego na dz. nr [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz powodującego zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia. Decyzji nadano, na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzkiego. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że przedmiotowy obiekt niewątpliwie stanowi nadbudowę budynku mieszkalnego, na wykonanie której inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Nieuzyskanie tego pozwolenia skutkuje przeprowadzeniem przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 P.b., a w konsekwencji skutkuje nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest jednak wydawany bezwzględnie, ponieważ ustawodawca zobowiązał organy nadzoru budowlanego do zbadania w pierwszej kolejności, czy możliwe jest wdrożenie procedury legalizacyjnej. W toku tej procedury organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 P.b. Zgodnie z przy tym z art. 33 ust. 2 P.b. inwestor winien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym przypadku zgodą uzyskana od wszystkich współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w K. Jak jednak wynika z pism składanych w toku postępowania przez właścicieli poszczególnych lokali w ww. budynku, inwestor prowadzi roboty budowlane przy przedmiotowej nadbudowie bez zgody i ustaleń z właścicielami pozostałych lokali mieszkalnych ingerując w elementy konstrukcyjne budynku, stanowiące część wspólną wszystkich współwłaścicieli budynku, a ponadto w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. W konsekwencji PINB odstąpił od przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego uznając, że inwestor nie przedłożył do akt, jak też nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji nie będzie możliwe zalegalizowanie popełnionej samowoli. Od powyższej decyzji nie zostało wniesione odwołanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 859/20, na skutek skargi Wspólnoty uchylił postanowienie WINB z [...] czerwca 2020 r. uchylające postanowienie PINB z [...] listopada 2018 r. wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Od ww. wyroku inwestor wniósł skargę kasacyjną, która nie została dotychczas rozpoznana.
Inwestor pismem z 10 maja 2021 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2020 r., zarzucając m.in. przedwczesne nakazanie rozbiórki obiektu, bez umożliwienia jego legalizacji. Jednocześnie stwierdził, że nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, umożliwiającego wykonanie nałożonego obowiązku rozbiórki.
WINB decyzją z [...] grudnia 2021 r. stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] sierpnia 2020 r. stwierdzając, że nakaz rozbiórki został wydany przedwcześnie. PINB nie wykazał bowiem braku możliwości zalegalizowania inwestycji. Zdaniem WINB, przesłanką do odstąpienia od procedury legalizacyjnej nie może być sam fakt, że Wspólnota nie zgadza się na zrealizowaną na częściach wspólnych inwestycję i kwestionuje prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem WINB, organ nadzoru budowlanego ma możliwość odstąpienia od procedury legalizacyjnej, tj. od wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., jedynie w przypadku, gdy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 48 ust. 2 P.b., tj. zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak naruszenia przez budowę przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest przedmiotem badania po wydaniu na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i zobowiązującego do przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 P.b., w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej natomiast sprawie choć PINB wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. postanowienie z [...] listopada 2018 r., to jednak w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki nie funkcjonowało ono w obrocie prawnym, bowiem zostało uchylone postanowieniem WINB z [...] czerwca 2020 r. Postanowienie WINB zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopiero wyrokiem z 6 listopada 2020 r., zaś od wyroku tego inwestor wniósł skargę kasacyjną. W konsekwencji WINB uznał, że kontrolowana decyzja z [...] sierpnia 2020 r. została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. w stopniu uniemożliwiającym ocenę, czy w sprawie zachodziły podstawy do odstąpienia od procedury legalizacyjnej i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Naruszenie to należy natomiast uznać za rażące.
Wspólnota w odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o jej uchylenie, zarzucając m.in. zignorowanie wskazań zawartych w wyroku z 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 859/20 oraz jego potencjalnych skutków.
GINB decyzją z 6 maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję WINB z [...] grudnia 2021 r. stwierdzającą nieważność decyzji o nakazie rozbiórki i wskazał, że jeżeli inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych (art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b.). Prowadząc postępowanie legalizacyjne PINB wydał takie postanowienie, ale zostało ono uchylone przez WINB. Rozstrzygnięcie tego ostatniego zostało z kolei uchylone przez sąd administracyjny, który zakwestionował stanowisko organu odwoławczego i dał wskazania co do dalszego toku postępowania. Wyrok ten jest nieprawomocny wobec jego zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji GINB podzielił stanowisko, że PINB przedwcześnie podjął rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki uznając, że brak jest możliwości zalegalizowania realizowanej inwestycji. Po pierwsze, w sprawie nie zostało prawomocnie przesądzone, czy względem zrealizowanego przez inwestora obiektu w ogóle powinno toczyć się postępowanie legalizacyjne, gdyż kwalifikacja robót jest sporna. Dopóki natomiast nie jest ustalone, że zrealizowane roboty nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., dopóty nie jest możliwe prowadzenie postępowania na podstawie art. 48 P.b. WINB pominął tę okoliczność w swoich rozważaniach, jednakże GINB uważa ją za kluczową dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Po drugie, PINB orzekł o nakazie rozbiórki mimo uchylenia swego postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. i braku ponownego orzeczenia w tym przedmiocie. Tym samym inwestor został pozbawiony jakiejkolwiek możliwości podjęcia działań zmierzających do legalizacji inwestycji, mimo że nie zostało wykazane, aby taka legalizacja była niemożliwa. GINB podzielił w tym przedmiocie stanowisko, że powodem do odstąpienia od procedury legalizacyjnej nie może być ocena, czy też przewidywania organu, że inwestor nie dysponuje i nie może uzyskać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Artykuł 48 ust. 2 P.b. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z września 2020 r.) enumeratywnie określa okoliczności uprawniające do stwierdzenia, że dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest bezcelowe, gdyż i tak nie mogłoby zakończyć się zalegalizowaniem popełnionej samowoli. Nie jest nią kwestia tytułu prawnego do nieruchomości, gdyż w tym zakresie zadania organu ograniczają się do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia stosownego oświadczenia oraz jego ewentualnej kontroli, jeżeli budzi ono wątpliwości co do jego prawdziwości lub kwestionują je inne strony postępowania. Kwestia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele legalizacji powinna zatem zostać wyjaśniona w toku postępowania, a organ nie może z góry zakładać jego wyniku, gdyż przepisy prawa przewidują różne możliwości uzyskania takiego prawa i nie jest rolą organu nadzoru budowlanego dokonywanie we własnym zakresie ocen prawdopodobieństwa ich realizacji. Nałożony nakaz rozbiórki należy zatem ocenić jako przedwczesny. Z tych względów należało stwierdzić, że decyzja PINB z [...] sierpnia 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 P.b. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 6 listopada 2020 r. w żaden sposób nie przesądził o niemożliwości zalegalizowania obiektu, gdyż jego istotą była ocena uchybień dowodowych organu powiatowego, m.in. dotyczących kwalifikacji obiektu. Wytyczne wynikające z tego wyroku (jeżeli pozostanie on w obrocie prawnym) są więc zasadniczo zbieżne z tym, na co zwróciły uwagę organy w ramach postępowania nieważnościowego. Zarówno Sąd, jak i GINB podkreślają, że istotne okoliczności sprawy nie zostały przez organy (zarówno powiatowy, jak i wojewódzki) ustalone i rozstrzygnięte na etapie poprzedzającym wydanie nakazu rozbiórki, a tym samym jest on przedwczesny. Rolą organów będzie wyjaśnienie zagadnień określonych przez Sąd i w zależności od tego późniejsze rozstrzygnięcie sprawy zrealizowanych robót.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, Wspólnota wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji pierwszej instancji, zarzucając organom naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj.
a) art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. poprzez bezzasadne uznanie, że przepisy te naruszone zostały w sposób rażący, a w szczególności wydano nakaz rozbiórki z pominięciem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązania do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych;
2. przepisów prawa procesowego, tj.:
a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że objęta przedmiotowym postępowaniem decyzja PINB z [...] sierpnia 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
b) art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją PINB z [...] sierpnia 2020 r. doszło do rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności zasady prawdy obiektywnej,
c) art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", poprzez bezzasadne pominięcie tej regulacji i nieuwzględnienie, że postanowienie WINB z 2 czerwca 2020 r. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 859/20 nie wywołuje skutków prawnych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w związku z uwzględnieniem przez Sąd skargi na postanowienie WINB z [...] czerwca 2020 r., w obrocie prawnym pozostaje nieprawomocny, ale z mocy prawa wykonalny wyrok Sądu (Sąd nie postanowił inaczej). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zakwestionował wszystkie ustalenia oraz twierdzenia WINB zawarte w postanowieniu uchylającym postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych. W tym kontekście za zupełnie niezrozumiałe należy uznać rozstrzygnięcie GINB, który stwierdził, że istotą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była ocena pomniejszych kwestii dowodowych organu powiatowego, m.in. dotyczących kwalifikacji obiektu, a wytyczne wynikające z tego wyroku są zasadniczo zbieżne z tym, na co zwróciły uwagę organy w ramach postępowania nieważnosciowego. Co dodatkowo istotne, PINB wcale nie wykazał braku możliwości zalegalizowania inwestycji. Wręcz przeciwnie, wstrzymując roboty wezwał inwestora do wylegitymowania się dokumentami planistycznymi, techniczno-budowlanym oraz cywilistycznymi koniecznymi do skutecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wyznaczając w tym zakresie konieczny termin. Inwestor nie zareagował na to wezwanie i nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów, złożył jedynie zażalenie na postanowienie. Termin wyznaczony w wezwaniu upłynął, a WINB po upływie okresu prawie dwóch lat rozpoznał zażalenie, uchylając - w sposób nieprawidłowy, co wykazano w wyroku sądu - postanowienie PINB wstrzymujące roboty budowlane. PINB podjął zatem wszelkie konieczne działania zmierzające do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, które zostały zignorowane przez inwestora. Skarżąca zauważyła, że bezpośrednio po uchyleniu przez WIMB postanowienia PINB (nie czekając na wyrok sądu) inwestor podjął działania polegające na kontynuowaniu samowoli, doprowadzając jednocześnie do zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców przedmiotowego budynku oraz budynku sąsiedniego. W konsekwencji wydanie nakazu rozbiórki stanowiło następstwo nieprzedłożenia przez inwestora dokumentacji legalizacyjnej, a w szczególności nie wylegitymowaniem się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zabudowa dachu stanowiącego część wspólną budynku przy ul. [...] w K.), a inwestor był do złożenia tych dokumentów zobowiązany. Inwestor nie był przy tym władny złożyć takiego oświadczenia, ponieważ nie posiadał oraz nadal nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyrażoną uchwałą Wspólnoty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z 6 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję WINB z [...] grudnia 2021 r., którą stwierdzono nieważność decyzji PINB z [...] sierpnia 2020 r. o nakazie rozbiórki.
Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały, by kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o nakazie rozbiórki była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji z [...] sierpnia 2020 r. stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem PINB, realizowany przez inwestora na dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego obiekt budowlany (będący w budowie) o konstrukcji stalowej stanowiący nadbudowę tego budynku, o powierzchni zabudowy 50 m2, tj. o wymiarach 5,0 m x 10,0 m i wysokości ok. 2,80 m do stropu nad ostatnią kondygnacją jest samowolną nadbudową tego budynku, wykonywaną bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia. Nieuzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę skutkowało przeprowadzeniem postępowania w trybie art. 48 P.b., a w konsekwencji nakazem rozbiórki ww. obiektu.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji stwierdzających nieważność ww. decyzji o nakazie rozbiórki, kwestię sporną w sprawie stanowi przede wszystkim okoliczność, czy PINB zasadnie odstąpił od uprzedniego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do przedmiotowej nadbudowy. Zgodnie bowiem z dalszymi ustępami art. 48 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).
PINB dostrzegając powyższy przepis wskazał, że w toku procedury legalizacyjnej organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 P.b., w tym zgodnie z art. 33 ust. 2 P.b. inwestor winien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na gruncie niniejszej sprawy wiąże się to ze zgodą uzyskaną od wszystkich współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w K. Jak jednak wynika z pism składanych w toku postępowania przez właścicieli poszczególnych lokali w ww. budynku, inwestor prowadzi roboty budowlane przy nadbudowie bez zgody i ustaleń z właścicielami pozostałych lokali mieszkalnych ingerując w elementy konstrukcyjne budynku (w tym dach), stanowiące część wspólną wszystkich współwłaścicieli budynku, a ponadto w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. W konsekwencji PINB odstąpił od przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego uznając, że inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie przedłożył do akt stosownego dokumentu w tym przedmiocie, a w konsekwencji nie będzie możliwe zalegalizowanie popełnionej samowoli.
Zarówno WINB i GINB w kontrolowanych obecnie decyzjach zgodnie uznali, że nakaz rozbiórki wydany został przedwcześnie. Po pierwsze, PINB orzekł o ww. nakazie mimo uchylenia jego postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. i braku ponownego orzeczenia w tym przedmiocie. Tym samym inwestor został pozbawiony jakiejkolwiek możliwości podjęcia działań zmierzających do legalizacji inwestycji, mimo że nie zostało wykazane, by taka legalizacja była niemożliwa. Powodem do odstąpienia od procedury legalizacyjnej nie może być natomiast ocena, czy też przewidywania organu, że inwestor nie dysponuje i nie może uzyskać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po drugie zaś, na co wskazał już tylko GINB, w sprawie nie zostało prawomocnie przesądzone, czy względem zrealizowanego przez inwestora obiektu w ogóle powinno toczyć się postępowanie legalizacyjne, gdyż kwalifikacja robót jest sporna. Powyższe skutkowało uznaniem, że decyzja o nakazie rozbiórki została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b.
Powyższe stanowisko wyrażone w kontrolowanych przez Sąd decyzjach uznać należy za nieprawidłowe, a to z kilku przyczyn.
Po pierwsze, decyzja o nakazie rozbiórki wydana została po próbie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego dokonanych samowolnie robót budowlanych. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. PINB nałożył bowiem na inwestora obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji celem ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, zakreślając termin do 31 grudnia 2018 r. W postanowieniu tym pouczył również inwestora, że zgodnie z art. 143 K.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Jak wynika z akt sprawy wykonanie tego postanowienia nie zostało wstrzymane, a inwestor wniósł od niego zażalenie i nie przedłożył we wskazanym przez PINB terminie dokumentów legalizacyjnych. Dopiero postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. (a więc ponad 1,5 roku później) postanowienie to zostało uchylone przez WINB a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Co więcej nieprawomocnym wyrokiem z 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 859/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie WINB z [...] czerwca 2020 r. Jak wynika z powyższego, inwestor nawet nie podjął próby zalegalizowania samowoli budowlanej, mimo wydania stosownego postanowienia w tym przedmiocie. Należy również podkreślić, że "wyznaczony termin", o jakim mowa w art. 48 ust. 3 i ust. 4 P.b. jest terminem procesowym. Oznacza to, że jego długość określana jest przez organ administracji i nie ma przeszkód, by w sytuacji złożenia przez zobowiązanego uzasadnionego wniosku o przedłużenie tego terminu (wniosku złożonego przed upływem terminu) termin ten został przedłużony. Inwestor nie wystąpił jednak do organu z takim wnioskiem, co może oznaczać, że sam odstąpił od procedury legalizacyjnej. Oczywiste jest, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 841/06; z 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1879, https://cbois.nsa.gov.pl).
Po drugie, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 P.b. organ, wbrew twierdzeniom WINB i GINB, nie ogranicza się jedynie do badania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi, ale również z innymi przepisami, o których mowa w art. 48 ust. 2 P.b., a zatem także art. 33 ust. 2 P.b. Mając to na uwadze PINB wskazał w decyzji z [...] sierpnia 2020 r. o nakazie rozbiórki, że do zalegalizowania inwestycji konieczne jest legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b.). Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało natomiast, że inwestor nie legitymuje się takim prawem, bowiem nie dysponuje zgodą na wykonane roboty budowlane wyrażoną w formie uchwały Wspólnoty (a zatem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości), a która to kategorycznie sprzeciwiała się przedmiotowej inwestycji, żądając rozbiórki nadbudowy, zgłosiła też samowolę inwestora po rozpoczęciu przez niego prac budowlanych. Zgody takiej nie przedstawił również inwestor ani po wydaniu przez PINB postanowienia z [...] listopada 2018 r. wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego na niego obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji legalizacyjnej, ani też nie załączył jej do złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2020 r. o nakazie rozbiórki. Co więcej, nie wniósł nawet odwołania od tej decyzji, wobec czego uzyskała ona walor ostateczności. Jeszcze raz podkreślić należy, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przeszkodę do legalizacji wykonanych robót budowlanych, bowiem stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 P.b., oznacza nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami administracyjnego prawa materialnego, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powinność ta wprost wynika z treści powołanego przepisu, który przewidując możliwość legalizacji samowoli budowlanej, ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, rozumianego szerzej, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po trzecie zaś, zarzut organów nadzorczych dotyczący przedwczesności wydanej decyzji o nakazie rozbiórki z uwagi na niezakończenie prawomocnie postępowania legalizacyjnego, nie świadczy o naruszeniu art. 48 ust. 1 P.b. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w sposób rażący. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 925/18; z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2668/16; z 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3278/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisów prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędnie ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana, w trybie nadzorczym, decyzja (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 2313/21, LEX nr 3333647; z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1881/19, https://cbois.nsa.gov.pl). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz k.p.a. Lex 2015). Tymczasem PINB kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzję wydał po analizie całokształtu materiału dowodowego, przeprowadził kilkakrotnie oględziny nieruchomości oraz wziął pod uwagę pisma składane przez strony postępowania, w tym przez członków Wspólnoty. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego ocenił również, że w sprawie miała miejsce nadbudowa przedmiotowego budynku, co skutkowało zastosowaniem przez niego art. 48 P.b., a także że inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co dodatkowo istotne inwestor, reprezentowany w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, miał możliwość wniesienia odwołania od tej decyzji (czego nie uczynił), nie zareagował na dwukrotnie przesłane upomnienie do jej wykonania, zaś dopiero doręczone mu postanowienie o nałożeniu grzywny z tytułu niewykonania tej decyzji, skutkowało złożeniem wniosku o stwierdzenie jej nieważności. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności organ nie może jednak rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, ma zaś obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, by decyzja o nakazie rozbiórki naruszała prawo w sposób rażący, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Choć bowiem zgodnie z literalnym brzmieniem art. 48 ust. 3 P.b. obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nakłada się na inwestora w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, to jednak w przywołanych wyżej okolicznościach sprawy współwłaściciele nieruchomości kategorycznie sprzeciwiają się istnieniu przedmiotowego obiektu na dachu budynku, a zatem nie ma żadnych wątpliwości, że inwestor tak określonego obowiązku nie wykona. Ekonomika postępowania uzasadnia w tej sytuacji odstąpienie od procedury legalizacyjnej, która – co oczywiste – nie może zakończyć się legalizacją przedmiotowego obiektu budowlanego. Wszczynanie procedury legalizacyjnej, która nie może zakończyć się pozytywnie dla inwestora stanowiłoby zbyt formalistyczne zastosowanie obowiązujących przepisów i w istocie prowadziłoby do dalszego funkcjonowania samowoli budowlanej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 420/22; LEX nr 3368920), która co więcej, jak wskazał PINB w decyzji z [...] sierpnia 2020 r. powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia.
Na marginesie jedynie zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom GINB, w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 listopada 2020 r., nie zarzucono PINB, że prowadził postępowanie legalizacyjne w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną. Sąd ten wskazał jedynie, odnosząc się do zarzutów WINB sformułowanych w postanowieniu uchylającym postanowienie PINB z 6 listopada 2018 r., że materiał dowodowy był wystarczający do zajęcia przez organ odwoławczy stanowiska w odniesieniu do tego, jakie faktycznie inwestor wykonał roboty budowlane, jak też kwalifikacji prawnej tychże robót. Jak wynika natomiast z uzasadnienia kontrolowanej w tej sprawie decyzji z [...] grudnia 2021 r., stanowiska swojego w tym przedmiocie WINB nie wyraził również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a zatem nie zakwestionował podstawy prawnej decyzji o nakazie rozbiórki. Nie uczynił tego również GINB w zaskarżonej decyzji.
Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji naruszają art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. art. 48 ust. 1 P.b. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku odnoszącą się do interpretacji art. 48 P.b. i rozpatrzą wniosek inwestora o stwierdzenie nieważności decyzji z 21 sierpnia 2020 r., odnosząc się do wskazanych w tym wniosku zarzutów.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.