VII SA/Wa 1220/21

VII SA/Wa 1220/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 444/22 - Wyrok NSA z 2023-05-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi R. Ż. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z [...] marca 2021 r., II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. Ż. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") postanowieniem nr [...] z [...] maja 2021 r., [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. Ż. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB") nr [...] z [...] marca 2021 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie strzelnicy zlokalizowanej w miejscowości S. – M., gmina O.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. W dniu 19 lutego 2021 r. do PINB wpłynęło pismo m.in. R. Ż. stanowiące zawiadomienie o naruszeniu prawa budowlanego oraz wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie "samowoli budowlanej w postaci strzelnicy myśliwskiej, zlokalizowanej w miejscowości S., ul. B. (...)".
3. PINB postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego w sprawie dotyczącej strzelnicy z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Zdaniem organu wnioskodawca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Ponadto, niemożność wszczęcia postępowania wynika
z prowadzenia przez ten sam organ postępowania administracyjnego z urzędu w tej sprawie.
Organ pierwszej instancji wydał ww. rozstrzygniecie na podstawie art. 61a, art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "pr.bud.").
Uzasadniając wskazane rozstrzygnięcie organ powiatowy podkreślił, że wbrew opinii skarżącego nie każdy właściciel lub współwłaściciel gruntu sąsiadującego
z działkami, na których znajduje się strzelnica, będzie miał bezwarunkowo status strony. Aby bowiem uzyskać status strony należy – zdaniem organu – wykazać faktyczne oddziaływanie wybudowanych obiektów na prawnie chronioną sferę praw i obowiązków w zakresie podlegającym regulacji prawa budowlanego.
Z pisma złożonego do PINB wynika, że skarżący jest właścicielem działek o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości S., gmina O. Najbliżej przedmiotowej strzelnicy znajduje się działka nr ewid. [...]zlokalizowana na wschód od strzelnicy. Między terenem strzelnicy a działką skarżącego przebiega droga gminna (działka nr ewid. [...]). Główna część działki nr ewid. [...]to tereny leśne (Ls), a po przeciwnej stronie działki znajduje się budynek mieszkalny skarżącego. Odległość budynku w linii prostej od najdalej wysuniętego punktu działki wchodzącej w skład terenu strzelnicy (działka nr ewid. [...]) wynosi około 110 m.
Organ stwierdził również, że budynek mieszkalny skarżącego został wybudowany z zamiarem nowego siedliska rolnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 2012 r. Budowa została zakończona
w 2018 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że przedmiotowa strzelnica rozpoczęła swoją działalność w drugiej połowie lat 80 ubiegłego stulecia. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nie zaprojektowano żadnych stref ochronnych rozciągających się poza granice terenu strzelnicy. Zdaniem PINB jest to świadectwem tego, że oddziaływanie strzelnicy jako obiektu budowlanego zamyka się w granicach działek, na których została ona zbudowana.
Organ podkreślił, że skarżący jest również właścicielem działek położonych
w większej odległości od strzelnicy i mógł tam bez przeszkód zlokalizować swoje siedlisko.
We wniesionym piśmie skarżący nie wykazał indywidualnego interesu prawnego dotyczącego strzelnicy myśliwskiej zlokalizowanej na działkach
o numerach ewid. [...] i [...]. Działka będąca własnością skarżącego nie leży więc w obszarze oddziaływania przedmiotowej strzelnicy. Odległość zabudowań strzelnicy od budynku skarżącego jest większa od minimalnych odległości określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Dodatkowo, strzelnica nie ogranicza możliwości zabudowy, sposobu użytkowania, zacienienia, ani odprowadzania wód opadowych na działki będące własnością skarżącego. Skarżący podejmuje zatem czynności motywowane jedynie interesem faktycznym.
4. W dniu 24 marca 2021 r. skarżący wniósł zażalenie (nazywane "odwołaniem") na postanowienie PINB nr [...]. Skarżący zarzucił wskazanemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj. przepisów Konstytucji RP, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane, a także art. 140 k.c. i 144 k.c.
Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie go w charakterze strony do prowadzonego z urzędu przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej w miejscowości S.
Skarżący wskazał, że wyjaśnienie PINB, według którego wszystkie strzały na strzelnicy oddawane są tylko w kierunku północnym, jest nieprawdziwe. Strzelanie "[...]" odbywa się bowiem w każdym kierunku, w tym również w stronę domu skarżącego. Niektóre stanowiska strzeleckie zlokalizowane są w odległości 3 m od ogrodzenia strzelnicy, czyli w niewielkiej bezpośredniej odległości od granicy działki skarżącego.
Zdaniem skarżącego przedmiotowa strzelnica jest regularnie wykorzystywana, chociaż nie uzyskano dla niej pozwolenia na użytkowanie przewidzianego
w przepisach prawa budowlanego.
Skarżący wyjaśnił również dlaczego jego zdaniem przysługuje mu interes prawny do kwestionowania legalności robót budowlanych oraz sposobu użytkowania strzelnicy. Zastosowanie znajdują bowiem art. 28 k.p.a. oraz art. 140 i art. 144 k.c. Uzasadnienie postanowienia PINB jest zatem dalece niewystarczające. Skarżący podkreślił, że maksymalna donośność pocisków używanych na strzelnicy,
w zależności od rodzaju broni, może sięgać od 3 do 4 km od miejsca wystrzału
(w przypadku kul z broni gwintowanej) lub 2 km w przypadku broni gładkolufowej. Nawet w przypadku strzału śrutem zasięg wynosi, w zależności od średnicy śrutu, od 200 do 400 m. Z tego względu działanie strzelnicy narusza przysługujące skarżącemu prawo do życia i jego ochrony, a także stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia skarżącego oraz jego rodziny.
Skarżący kwestionuje również prawdziwość oświadczeń składanych przez urzędników publicznych w odniesieniu do daty budowy strzelnicy (lata 1980-te), a także wiarygodność składanych dokumentów, między innymi w związku
z pożarem, który miał miejsce na terenie strzelnicy w 1989 r.
5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, [...] WINB postanowieniem nr [...] z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB nr [...]
z [...] marca 2021 r.
Organ drugiej instancji wydał swoje postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr. bud.
W uzasadnieniu [...] WINB stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w omawianej sprawie była zasadna, jednak jej podstawą było zaistnienie w sprawie "innych uzasadnionych przyczyn", w związku z czym brak było konieczności badania posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego w sprawie objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania.
Organ drugiej instancji podkreślił, że z art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.
Organ administracji bada wniosek o wszczęcie postępowania w ściśle określonym zakresie. Omawiany przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Są to przesłanki o charakterze podmiotowym, tj. sytuacje, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka ma charakter przedmiotowy
i pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny" do których komentatorzy zaliczają m.in. sytuacje, w których przepis szczególny wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na wniosek.
[...] WINB wskazał również, że przepisy dotyczące postępowania naprawczego oraz postępowania legalizacyjnego, umiejscowione zostały w rozdziale 5a pr.bud. Przepisy te zostały dodane przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 pr. bud. postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego wszczyna się z urzędu. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują kwestię uprawnień do wszczynania postępowania.
W ocenie [...] WINB art. 53a pr.bud. stanowi lex specialis
w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Przepis ustawy Prawo budowlane zawiera bowiem normę, według której postępowania legalizacyjne i naprawcze (art. 48 – 51 pr.bud) wszczyna się wyłącznie z urzędu, a zatem nie można ich wszcząć na wniosek podmiotu prywatnego, nawet jeśli ma status strony. W związku z tym, zgodnie 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazany przepis nie określa katalogu okoliczności, które mogą być uznane za "inne uzasadnione przyczyny". Tego rodzaju oczywista przeszkoda zachodzi również, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone w sprawie, która może być wszczęta tylko z urzędu.
[...] WINB podkreślił również, że we wniosku skarżącego z 19 lutego 2021 r. podnoszono okoliczności dotyczące samowolnej budowy strzelnicy myśliwskiej oraz samowolnego użytkowania ww. obiektu budowlanego. Jak wynika
z uzasadnienia skarżonego postanowienia powyższa kwestia jest już przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w tej sprawie, co również stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania.
6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 17 maja 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia postanowienia w części i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie na skutek błędnego uznania, że nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na to, że nie miał on w toczącym się postępowaniu przymiotu strony;
2) art. 7, art. 61, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że: z treści odwołania do [...] WINB jasno wynika, że po otrzymaniu od PINB postanowienia nr [...] miał on świadomość prowadzenia przez organ postępowania z urzędu, w związku z powyższym już nie wnosił o wszczęcie nowego postępowania, a jedynie o dopuszczenie go do prowadzonego z urzędu postępowania w charakterze strony.
W obszernej skardze skarżący kwestionuje ustalenia przyjęte przez organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie oraz wskazuje m.in, że postanowieniu organu wojewódzkiego zarzucił odniesienie się tylko do kwestii, o które wcale
w odwołaniu nie wnosił (wszczęcie nowego postępowania), a za to całkowite pominięcie odniesienia się do treści wniosku, czyli dopuszczenia w charakterze strony do prowadzonego z urzędu przez PINB postępowania administracyjnego
w sprawie samowoli budowlanej. Zarówno [...] WINB, jak i organ powiatowy nie odnoszą się do istoty odwołania, a jedynie do braku możliwości wszczęcia nowego postępowania w przypadku prowadzenia postępowania w tej sprawie postępowania z urzędu.
Skarżący zaznaczył również, że swój interes prawny wywodzi
z przysługującego mu niezbywalnego prawa do życia i jego ochrony (art. 38 Konstytucji RP), które jest zagrożone przez funkcjonowanie samowoli budowlanej, na której używana jest broń i amunicja. Podkreślił również, że obiekt ten funkcjonuje bez pozwolenia na użytkowanie, co nie daje żadnej gwarancji, że jest wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia skarżącego i jego rodziny.
Skarżący wskazał też, że od 2015 r. prowadzone są postępowania w sprawie uznania działki nr ewid. [...] za bezprawnie zajętą przez Polski Związek [...] dla potrzeb strzelnicy. W postępowaniu tym skarżący występuje jako strona postępowania – jako osoba uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej. W związku z tym, w ocenie skarżącego, ma on interes prawny wynikający z ww. ustawy, który daje mu prawo do posiadania udziałów w tej nieruchomości, jak również decydowaniu o przeznaczeniu tego terenu.
Zdaniem skarżącego, jego interes prawny wynika także z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O., a w szczególności z prawa korzystania przez niego ze sportu i rekreacji na terenie działki nr ewid. [...], a które to zostało pogwałcone przez ogrodzenie działki nr ewid. [...]oraz zagrożenie życia spowodowane przez wylatujące pociski i hałas.
7. Odpowiadając w dniu 21 czerwca 2021 r. na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, w uzasadnieniu którego przedstawił prawne motywy podjętego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U.
z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Takie rozwiązanie zostało też przyjęte w niniejszej sprawie.
10. Sąd uznał, że odmowa wszczęcia postepowania w sprawie legalności strzelnicy położonej w miejscowości S., gmina O., była co najmniej przedwczesna.
Organy nadzoru bud. właściwe w sprawie przyjęły takie samo rozstrzygnięcie, choć uzasadniły je w odmienny sposób. PINB stwierdził mianowicie, że należy odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., gdyż wnioskujący (tu: skarżący) nie ma interesu prawnego uzasadniającego zgłaszane żądanie, ma tylko interes faktyczny. Natomiast [...] WINB uznał wskazany argument za nietrafny i wskazał, że podstawą zastosowania art. 61a k.p.a. są "inne uzasadnione przyczyny", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. W rozpatrywanej sprawie tymi szczególnymi przyczynami są: (a) niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności strzelnicy ze względu na art. 53a pr.bud., który od 2015 r. przewiduje wszczynanie postępowań z urzędu, a zatem nie dopuszcza wszczęcia takiego postepowania na wniosek skarżącego oraz (b) fakt prowadzenia już przez PINB postępowania z urzędu w tym samym przedmiocie, tj. w sprawie legalności zabudowy przedmiotowej strzelnicy.
Zdaniem Sądu wykładnia przepisów prawa przyjęta przez organy nadzoru budowlanego jest błędna, a więc wadliwe są również rozstrzygnięcia.
W przypadku organu pierwszej instancji (PINB) mieliśmy do czynienia
z sekwencją nietrafnych interpretacji. Przede wszystkim organ powiatowy przyjął, że skarżący żąda sprawdzenia legalności budynków (budowli) strzelnicy, a zatem powinien wykazać, że budynek na działce skarżącego (nr ewid. [...]) znajduje się
w obszarze oddziaływania zabudowań strzelnicy zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud.
w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Przedstawione stanowisko organu nazwijmy "tezą nr 1". Skoro zatem budynek mieszkalny należący skarżącego położony jest w odległości ok. 110 m od najbliższej granicy działek strzelnicy, to należało przyjąć - jak twierdził PINB - że nie zostały naruszone żadne przepisy prawa materialnego (tu: budowlanego), które mogłyby uzasadniać żądanie wszczęcia postępowania przez PINB. W szczególności nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości od granicy działki i innych budynków, przesłaniania, zacieniania itp.
Konsekwentnie, PINB uznał, że skoro skarżący jako wnioskodawca nie ma interesu prawnego, to powinien być zastosowany art. 61a k.p.a. Żądanie zostało bowiem "wniesione przez osobę nie będącą stroną". W tym stanie rzeczy organ administracji publicznej miał obowiązek wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (teza nr 2).
Stanowisku PINB należy przeciwstawić następujące argumenty. Rozpoczynając od argumentu końcowego (tj. tezy nr 2) Sąd uznał, że kluczowym błędem organów nadzoru budowlanego było pominięcie utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste, czyli nie mogą być wynikiem upraszczającej bądź nieporadnie przeprowadzonej wykładni prawa i wybiórczo interpretowanego stanu faktycznego.
Należało wziąć pod uwagę, że w świetle orzecznictwa sądów art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nie da się prowadzić, czyli gdy okoliczności prawne jednoznacznie wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 2600/21, LEX nr 3218055).
Analogiczne poglądy znajdujemy również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Między innymi w wyroku z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2493/20, LEX nr 3150579, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód
o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Co więcej, przyczyny (w tym "inne przyczyny"), o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem ich ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Identyczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20, LEX nr 3113819 oraz w wyroku z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2035/20, LEX nr 3117815. NSA podkreślił bowiem między innymi, że odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji.
Tymczasem organy nadzoru budowlanego w sprawie, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, uzasadniły twierdzenia o braku po stronie skarżącego interesu prawnego odwołując się do przepisów ustawy Prawo budowlane zawierających nieostre wyrażenia językowe (np. obszar oddziaływania), a także do przepisów
o warunkach technicznych, których zastosowanie - z uwagi na takie niezwykłe skutki działania strzelnicy jak zasięg wystrzeliwanych kul - sugerował raczej przyjęcie przeciwnego stanowiska.
Organy administracji pominęły wszak okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie wykluczały wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego, co wykazał organ pierwszej instancji wszczynając i prowadząc (nota bene przez ponad dwa lata) postępowanie z urzędu. Skutki wejścia w życie art. 53a pr.bud. omówione są w dalszej części niniejszego uzasadnienia.
Z błędną wykładnią prawa, a równocześnie z błędnym ustaleniem okoliczności faktycznych, mieliśmy do czynienia w odniesieniu do wskazanej wyżej tezy nr 1. Organy nadzoru budowlanego dokonały redukcji żądania skarżącego do domagania się wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud. (lub - czego PINB nie pisze wprost) art. 49b pr.bud. Tymczasem żądanie skarżącego odnosiło się do pozwolenia na użytkowanie strzelnicy. Należało więc zbadać interes prawny skarżącego w kontekście art. 59 pr.bud. Skarżący podkreślał w swoim wniosku, że nie wierzy w możliwość zbadania legalności budowy obiektów strzelnicy, skoro kilka lat wcześniej miał miejsce pożar budynku biurowego, który strawił wszystkie istotne dokumenty. Ponadto całkowicie niewiarygodne są – zdaniem skarżącego - oświadczenia składane w sprawie przez świadków, gdyż są one niezgodne z innymi dokumentami, np. aktami notarialnymi.
W tym kontekście należało stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego miały podstawę prawną i możność wszczęcia postępowania, niezależnie o toczącego się
z urzędu, choć faktycznie chyba nie prowadzonego, postępowania z urzędu odnoszącego się do art. 48 pr.bud. Uprzedzając ewentualne kontrargumenty organu odwoławczego należy stwierdzić, że badając możliwość wszczęcia postępowania
w przedmiocie uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, organy administracji nie powinny podtrzymywać swojego stanowiska powołując się na językowe brzmienia art. 59 ust. 7 pr.bud., według którego stroną postępowania
w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat już jest ustalona opinia, że dyspozycja art. 59 ust. 7 pr.bud. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko więc w takim przypadku można bowiem uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Inaczej mówiąc, ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 pr.bud. należy odnosić do spraw, w których nie jest kwestionowana ani poddawana w wątpliwość decyzja o pozwoleniu na budowę. Natomiast w przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 pr.bud. wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko do inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzją
o użytkowaniu w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów ustawy Prawo budowlane i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. Analogicznie istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę lub brak pozwolenia na użytkowanie może skutkować naruszeniem warunków pozwolenia (jeśli było wydane) i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób. Dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2998/12, LEX
nr 1586388, z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1698/15 albo z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 780/17, LEX nr 2645513).
W świetle stabilnego stanowiska sądów należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie mogło zostać wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie strzelnicy myśliwskiej w miejscowości S.,
w gminie O. Tej okoliczności organy nadzoru budowlanego nawet nie rozważyły i nie zbadały.
Nie można wreszcie wykluczyć, że żądanie skarżącego skierowane do organu nadzoru budowlanego powinno być zinterpretowane jeszcze w inny, odmienny sposób, niż to uczyniono w kontrolowanych rozstrzygnięciach. Istotne argumenty skarżącego odnoszą się do zagrożenia kulami i śrutem docierającymi do terenu jego domu mieszkalnego. Uprawdopodobnione jest więc twierdzenie, że skarżący zarzuca właścicielowi i zarządcy strzelnicy, że mamy do czynienia z takim użytkowaniem obiektu budowlanego, które powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego oraz jego rodziny. W takim przypadku należało sprawdzić, czy organ nie powinien wszcząć postępowania na podstawie art. 66 pr.bud. W taki wypadku organy nadzoru budowlanego powinny zbadać, czy w sugerowanym postępowaniu dopuszczalne byłoby uznanie skarżącego za stronę postępowania, czy też nie. Przepisy prawa budowlanego nie przesądzają przy tym, czy w rozpatrywanej sprawie postępowanie mogło być wszczęte tylko z urzędu, czy też możliwe było również wszczęcie postępowania na wniosek skarżącego.
Ani PINB w O., ani [...] WINB przedstawionych możliwości ukształtowania sprawy nie rozważyły i nie przedstawiły skarżącemu swojego stanowiska. Mamy zatem do czynienia z zaniechaniami organów, które należy kwalifikować jako naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy.
11. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Sąd wziął oczywiście pod uwagę niedopuszczalność całkowicie swobodnego uznania organu co do treści żądania sformułowane przez wnioskodawcę (tu: skarżącego). Jeśli nie można wykluczyć postępowania w innym zakresie lub w odmiennym przedmiocie, to organ powinien wezwać skarżącego do doprecyzowania żądania. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest bowiem właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie rozstrzygnięcia, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania budzi wątpliwości albo został sprecyzowany w sposób niejasny, nieprecyzyjny. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Jeśli jednak żądanie skierowane do organu budzi wątpliwości, to organ powinien wezwać podmiot wnioskujący do doprecyzowanie lub wyjaśnienie żądania (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 198/20, LEX nr 3151101).
W orzecznictwie sądów administracyjnych dodaje się przy tym, że w razie wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 195/19, LEX
nr 3072535). Przyjmując bowiem zasadę związania organu żądaniem strony nie można jej absolutyzować. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Organ administracji musi jednak rozpoznać sprawę, co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3026/18, LEX nr 3206353; podobnie np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 195/21, LEX nr 3169466).
W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego przedstawionego obowiązku doprecyzowania przedmiotu żądania strony nie wykonały. Należy zatem uznać, że w ten sposób doszło do naruszenia zarówno art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i art. 8 § 1 k.p.a. Prowadzenie bowiem postępowania polegające na zredukowaniu treści stanowiska wnioskodawcy do interpretacji, która wyklucza jego udział
w postępowaniu administracyjnym, nie może bowiem być uznane za spełnienie obowiązku działania w sposób budzący zaufanie obywatela do władz publicznych.
12. Na koniec należy stwierdzić, że nietrafny jest argument organu drugiej instancji, że o odmowie wszczęcia postępowania przesądza art. 53a ust. 1 pr.bud. Przepis ten (w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r.) wskazuje bowiem, że postępowania legalizacyjne i naprawcze przewidziane w art. 48 – 52 pr.bud. wszczyna się z urzędu. Przesądza to - zdaniem [...] WINB - o niedopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego odnoszącego się do strzelnicy na wniosek skarżącego.
Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę wykładnia powołanego przepisu jest nietrafna.
W punkcie 10. niniejszego uzasadnienia wskazano, że zredukowanie żądań skarżącego do domagania się postępowania na podstawie art. 48 pr.bud. jest niezasadne. Jeśli więc organ rozważałby prowadzenie postępowania na podstawie art. 59 pr.bud. w zakresie kontroli pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, albo na podstawie art. 66 pr.bud. – użytkowanie obiektów w sposób zagrażających życiu i zdrowiu ludzi, to z oczywistych powodów art. 53a nie znajdowałby zastosowania w sprawie.
Ponadto, nawet gdyby przedmiotem kontroli organów była legalność budowy strzelnicy, to i w tym przypadku wykładnia powołanego przepisu budzi wątpliwości. Zdaniem Sądu prowadzenie postepowania nadzorczego z urzędu nie wyklucza udziału w nim innych stron postepowania niż inwestor.
W ocenie Sądu wejście w życie w dniu 19 września 2020 r. art. 53a ust. 1 pr.bud., który wskazuje, że postępowania określone w obecnym rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane "wszczyna się z urzędu", nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, że postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. Wszakże art. 53a ust. 1 pr.bud. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia
i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie
z urzędu". W razie gdy obywatel żąda wszczęcia postępowania ze względu na jego interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 317/21, LEX nr 3213686).
Mając zatem na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do postępowań legalizacyjnych i naprawczych należało dojść do wniosku, że [...] WINB utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji naruszył normę prawną wynikającą z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a i art. 61 ust. 1 k.p.a.
13. W ponownym postępowaniu powiatowy organ nadzoru budowlanego wezwie skarżącego do sprecyzowania treści żądania wyjaśniając skarżącemu na czym mogą polegać różnice między różnymi rodzajami postępowań rozważanymi przez Sąd.
Po uzyskaniu jasnego stanowiska skarżącego PINB zbada interes prawny uzasadniający udział skarżącego w postępowaniu w przedmiocie wskazanym przez niego, a następnie przesądzi, czy kontynuować postępowanie, czy też ma obowiązek umorzyć postępowanie.
Stanowisko organu powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym
i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.