VII SA/WA 1212/21

VII SA/Wa 1212/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 226/22 - Wyrok NSA z 2023-10-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz R. P. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "organ II instancji", "SKO") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], ustalającej warunki szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 17 maja 2019 r. R. P. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w tym miejscami parkingowymi, projektowanymi i odtworzonymi drogami dojazdowymi, dwoma wjazdami oraz placem zabaw, planowanymi do realizacji przy ul. M. na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] z obrębu [...] w W. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi przyłączami do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie odtworzenia 130 istniejących miejsc parkingowych obsługujących obecnie budynek usługowo-biurowy na działce sąsiedniej (nr ew. [...]). Ostatecznie w piśmie z 7 lipca 2020 r. wnioskodawca wyjaśnił, że lokalizacja miejsc parkingowych dla projektowanego budynku będzie miała miejsce na działce nr ew. [...]. Nie odniósł się jednak do kwestii odtworzenia wszystkich istniejących miejsc parkingowych.
Po przeanalizowaniu zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla omawianej inwestycji. Wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami określonymi w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]", przyjętym uchwałą Nr [...] Rady [...] z [...] października 2006 r. Ponadto organ I instancji uznał, że niniejsze zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 87 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. (dalej: "Spółdzielnia"), zarzucając organowi wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy ze względu na niespełnianie warunku dostępu do drogi publicznej w zakresie pozwalającym na realizację zabudowy, wydanie decyzji było niedopuszczalne. Spółdzielnia podniosła również okoliczność, że inwestorowi nie przysługuje prawo do rozporządzania działką nr ew. [...], stąd budowa dwóch nowych wjazdów na części działki nr ew. [...], mających na celu umożliwienie poruszania się po działce maszyn budowlanych i zaopatrujących budowę stanowi naruszenie jej praw. Dodała, że postępowanie prowadzone było w sposób podważający zaufanie do organu, gdyż negatywne skutki prowadzenia robót budowlanych w zakresie ujętym w zaskarżanej decyzji dotyczą co najmniej w takim samym zakresie drogi publicznej, jak i drogi wewnętrznej, przez którą miałby odbywać się przejazd na drogę publiczną. Wskazała również na niedokładne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a także niekompletne zgromadzenie materiału dowodowego.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania SKO decyzją z [...] kwietnia 2021 r. uchylił kwestionowaną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] w całości i orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji.
W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w niniejszej sprawie dostęp do drogi publicznej z terenu planowanej inwestycji do działki nr ew. [...] z obrębu [...] (ul. F.) miałby biec przez działkę nr ew. [...], która to zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi użytek "dr" i jest drogą wewnętrzną, będącą - zgodnie z księgą wieczystą nr [...] - własnością Miasta [...], w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. W dziale II tej księgi wskazano na istnienie odpłatnej i na czas nieoznaczony służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego wieczystego użytkownika działki nr ew. [...] z obrębu [...] przez działkę nr ew. [...], polegającą na prawie przejścia i przejazdu całą szerokością działki oraz korzystaniu z ul. M. jako dostępu do drogi publicznej przez B. sp. z o.o. oraz jej klientów, gości, kontrahentów i podmioty współpracujące. Tymczasem zgodnie z księgą wieczystą nr [...] dla działki nr ew. [...], wnioskodawca nie jest użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości, stąd też nie służy mu prawo służebności gruntowej o charakterze osobistym do działki nr ew. [...]. Okoliczność, że działka ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni i że przedmiotowa służebność przysługuje jedynie określonym podmiotom, pośród których nie ma R. P., świadczy w ocenie organu II instancji o tym, że Spółdzielnia może korzystać z prawa użytkowania wieczystego z wyłączeniem innych osób, z wyjątkiem ww. uprawnionych ze służebności gruntowej.
W tym miejscu organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dojazd do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną łub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dojazd ten powinien być faktyczny i prawny. Jak wyjaśnił organ II instancji, w przypadku dojazdu przez drogę wewnętrzną dojazd ten powinien być faktyczny. Jednakże w omawianym przypadku, na nieruchomości, na której jest urządzona przedmiotowa droga wewnętrzna zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni, a ponadto została ustanowiona służebność gruntowa na rzecz określonych podmiotów, pośród których nie ma inwestora, tak więc należy uznać konieczność wykazania również prawnego dostępu do drogi publicznej. Zdaniem SKO wymóg ten nie został przez wnioskodawcę spełniony.
Ze względu na brak zapewnionego dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można uznać, aby zostały spełnione wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 powyższej ustawy. Stąd też zdaniem SKO, konieczna była odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. P., domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 77 § w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności zaniechanie wyjaśnienia, czy skarżący jest klientem, gościem, kontrahentem lub podmiotem współpracującym ze spółką B. Sp. z o.o., która została wymieniona w treści służebności gruntowej obciążającej działkę nr ew. [...], a także uznanie, że prawo dostępu do drogi publicznej w przedmiotowej sprawie przysługuje wyłącznie B. Sp. z o.o. oraz jej klientom, gościom, kontrahentom i podmiotom współpracującym, podczas gdy z istoty służebności gruntowej wynika, że przysługuje ona każdoczesnemu użytkownikowi wieczystemu nieruchomości władnącej - działki nr ew. [...],
- art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo że ten wydał prawidłową decyzję uznając, że teren przeznaczony na inwestycję ma zapewniony dostęp do drogi publicznej,
- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.2021, poz. 741) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że teren nie ma dostępu do drogi publicznej oraz że wymóg dostępu do drogi publicznej odnosi się do osoby wnioskującej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a nie terenu, na którym zaplanowana jest inwestycja,
- art. 285 § 1 kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwą interpretację prowadzącą do uznania, że służebność gruntowa nie przysługuje każdoczesnemu użytkownikowi wieczystemu nieruchomości władnącej, lecz oznaczonym podmiotom wymienionym w jej treści.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wyjaśnił, że podstawą do wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie, że w treści służebności gruntowej wymieniona jest spółka B. Sp. z o.o., która nie jest inwestorem ani aktualnym użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...]. Tymczasem służebność ustanowiona przez ul. M. uprawnia do przejazdu "każdoczesnego użytkownika wieczystego" działki nr ew. [...]. W ocenie skarżącego nie ma zatem znaczenia, że B. Sp. z o.o. nie jest już użytkownikiem wieczystym działki władnącej. Jest to bowiem służebność gruntowa a nie osobista. Jednocześnie skarżący podniósł, że B. Sp. z o.o. istnieje i jest podmiotem powiązanym z aktualnym użytkownikiem wieczystym działki nr [...] (spółką S. Sp. z o.o.) oraz aktualnym użytkownikiem wieczystym – S. sp. z o.o. (aktualny właściciel budynku oraz użytkownik wieczysty sąsiedniej działki nr [...]). Co więcej, ustanowiona służebność gruntowa wskazuje na spółkę B. Sp. z o.o. oraz jej klientów, gości, kontrahentów i podmioty współpracujące. Zarówno skarżący, jak i aktualny użytkownik wieczysty działki nr ew. [...] (S. Sp. z o.o.) należą zaś do podmiotów współpracujących ze spółką B. Sp. z o.o., o czym świadczy załączone do skargi oświadczenie tej Spółki z 25 maja 2021 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło do jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r.,poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -p.p.s.a.( Dz.U z 2019r., poz. 2325), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2021r. znak [...], uchylająca decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. i odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w tym miejscami parkingowymi, projektowanymi i odtworzonymi drogami dojazdowymi, dwoma wjazdami oraz placem zabaw, planowanymi do realizacji przy ul. M. na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] z obrębu [...] w W.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).
Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie. Organ administracji winien w każdym przypadku wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum.
Jak wynika z analizy akt sprawy osią sporu w niniejszej sprawie była właściwa ocena i ustalenie, czy spełniony został warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, tzn. czy działka, na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.
W ocenie Sądu, wnioskodawca w celu uzyskania warunków zabudowy musi uprzednio wykazać, że ma możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowaną lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej, przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.
Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem ustaleń organu na podstawie art. 61 ust pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2199/13, w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA jak i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu jest to, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust. 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej, przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r., II OSK 370/15, z 23 listopada 2016 r., II OSK 370/15, z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2199/13).
Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną, niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem (zob. A. Despot-Mładanowicz, [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), op.cit., LEX/el. 2019). Sądowi znana jest rozbieżność w orzecznictwie w zakresie sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy, jednakże Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za tym stanowiskiem judykatury, według którego dostęp do drogi publicznej zarówno faktyczny, jak i prawny, musi być zapewniony już w dacie orzekania o warunkach zabudowy (por. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 5 czerwca 2019 r., II SA/Gd 58/19, z dnia 2 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 348/17, z dnia 16 października 2013 r., II SA/Gd 240/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1087/12; wyroki NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2249/13, z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1467/09).
W ocenie składu orzekającego, organ jest więc uprawniony do badania czy nieruchomość objęta planowaną inwestycją posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej, w tym przypadku, czy służebność drogowa jest już ustanowiona, skoro dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z warunków od zaistnienia których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy, a zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że dostęp do drogi publicznej z działki nr ew. [...], (objętej planowaną inwestycją) do działki nr ew. [...] z obrębu [...] (ul. F.) miałby biec przez działkę nr ew. [...], która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi użytek "dr" i jest drogą wewnętrzną, będącą - jak wynika z księgi wieczystej nr [...] - własnością Miasta [...], w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W dziale II tej księgi ujawniono istnienie odpłatnej i ustanowionej na czas nieoznaczony służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego wieczystego użytkownika działki nr ew. [...] z obrębu [...] przez działkę nr ew. [...], polegającej na prawie przejścia i przejazdu całą szerokością działki oraz korzystaniu z ul. M. jako dostępu do drogi publicznej przez B. sp. z o.o. oraz jej klientów, gości, kontrahentów i podmioty współpracujące.
Zdaniem Sądu jest więc okolicznością niezaprzeczalną , że działka nr ew. [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowiona służebność gruntową na działce nr ew. [...], bowiem stosownie do definicji ustawowej z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. z "dostępem do drogi publicznej" mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy doszło do ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej.
Zwrócić także należy uwagę, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ("teren ma dostęp do drogi publicznej") sformułowany został przedmiotowo, a nie podmiotowo – odnosząc się do terenu inwestycji, a nie osoby właściciela. Zasadnicze znaczenie ma zatem, aby działka inwestycyjna miała "prawny dostęp do drogi publicznej", na przykład w postaci ustanowienia dla każdoczesnego jej właściciela odpowiedniej służebności. Stanowisko to potwierdza instytucja służebności gruntowej określonej w art. 285 § 1 k.c. , zgodnie z którą służebność gruntowa jest ustanawiana na rzecz właściciela innej nieruchomości (tzw. nieruchomości władnącej). Jeśli właściciel nieruchomości władnącej sprzeda ją, to nabywca kupuje nieruchomość razem z prawem wynikającym ze służebności. W konsekwencji służebność gruntowa obciąża nieruchomość i każdorazowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości obciążonej ma obowiązek ją znosić.
Konkludując, jak słusznie zauważa skarżący, służebność ustanowiona w ramach ugody przed Sądem Rejonowym [...] w dniu [...] października 2010r. w sprawie [...], przez użytkownika wieczystego – Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. , ustanawia prawo przejścia i przejazdu przez działkę nr ew. [...] na rzecz każdoczesnego wieczystego użytkownika działki nr ew. [...]. Dalsze wymienienie w jej treści oznaczonego podmiotu – "B. sp. z o.o. oraz jej klientów, gości, kontrahentów i podmioty współpracujące", nie uchyla kodeksowej zasady ustanowienia służebności na rzecz każdorazowego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości władnącej. Przy czym bez znaczenia pozostaje, że na datę wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie wykazał się prawem do nieruchomości inwestycyjnej nr ew. [...], bowiem warunek ten spełniony być musi dopiero na etapie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ( art. 32 ust 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane). Przy czym źródłem takiego uprawnienia może być nie tylko prawo rzeczowe – własność czy tez użytkowanie ale także stosunek zobowiązaniowy ( art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego).
Jak wynika z treści Księgi Wieczystej Nr [...] aktualnym użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] jest S. sp. z o. o. z siedzibą w W.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. weźmie pod uwagę powyższe rozważania oraz to , że w doktrynie wskazuje się, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma być prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi on być legalny, musi wynikać wprost np. z czynności prawnej, jaką jest ustanowienie stosownej służebności. W takim przypadku oznacza to pośredni dostęp do drogi publicznej, który polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 2020r., poz. 293 ze zm.), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).