VII SA/Wa 1209/22

VII SA/Wa 1209/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Artur Kuś /przewodniczący/
Elżbieta Granatowska
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 210/23 - Wyrok NSA z 2025-06-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53, 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 163, 166
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi M.B. i M.B. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Prezes Wód Polskich (dalej jako "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz związku z art. 53 ust, 4 pkt 11 lit b oraz ust. 5d, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.z.), z art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 5 oraz ust. 11, art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, ze zm., dalej "p.w."), po rozpatrzeniu odwołania M B oraz M B (dalej "skarżący") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Regionalny", "organ I instancji’) z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] wydanej w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla planowanej inwestycji pn. Rozbudowa budynku gospodarczego (dobudowa części mieszkalnej oraz uzyskanie poddasza użytkowego) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, planowanej na terenie części działki o nr ewid. [...], z obrębu O, gm. S, na rzecz M B oraz M B, utrzymał w mocy decyzję I instancji.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 11 sierpnia 2021 r. do Dyrektora Regionalnego wpłynął wniosek Burmistrza Miasta i Gminy S znak: [...] z dnia [...] 07.2021r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego (dobudowo części mieszkalnej oraz uzyskanie poddasza użytkowego) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny położony na części działki nr ewid. [...] obręb O, gm. S, której inwestorem jest M B i Pan M B.
Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w K Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art, 166 ust. 2, ust. 10 i ust. 11 oraz art. 14 ust. 6 pkt 1 p.w., w związku z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b u.p.z.p. oraz art. 104 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] odmówił decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego (dobudowa części mieszkalnej oraz uzyskanie poddasza użytkowego) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny położony no części działki nr ewid. [...] obręb O, gm. S, w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
W uzasadnieniu wyżej oznaczonego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że na podstawie map zagrożenia powodziowego ustalono, iż teren objęty projektem decyzji zlokalizowany jest w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...] (ark. M-34-55-A-d-1), gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (raz na 100 lat). Zgodnie z obowiązującymi od 22. października 2020 r. mapami zagrożenia powodziowego rzędna zwierciadła wody Q1% na przedmiotowym terenie wynosi około 191,3 m n.p.m., generując w obrębie istniejących budynków głębokości zalewu wodą Q1% wynoszące od 0,8 m do 1,1 m, natomiast głębokości zalewu w obrębie wnioskowanej działki dochodzą lokalnie do 2,5 m. Planowana inwestycja dotyczy rozbudowy budynku gospodarczego polegającej na dobudowie części mieszkalnej wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, co będzie prowadzić do stałego pojawienia się mieszkańców na terenie zagrożonym zalaniem wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat), co z kolei spowoduje zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi oraz środowiska i przyczyni się do zwiększenia wielkości strat społecznych i gospodarczych a także wzrostu ryzyka powodziowego. Dodatkowo organ stwierdził, że w przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie p=1`% oprócz terenu przeznaczonego pod inwestycję, zostanie zalana także droga dojazdowa warstwą wody o głębokości od 0,5 m do ponad 1,0 m co stanowi przeszkodę w ewakuacji w sytuacji zagrożenia powodziowego a tym samym utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji stwierdził, że zachodzą przesłanki zawarte w art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 p.w. i odmawia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M B i M B. Postawili zarzuty:
1) naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tak aby rozstrzygnięcie nie naruszało interesu strony, nie dołożenia wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz braku wnikliwego przeanalizowania sprawy we wszelkich jej aspektach;
2/ naruszenia przepisów art. 166 ust. 10 pkt 3 oraz art. 166 ust. 10 pkt 5 p.w. poprzez bezpodstawne uznanie przez organ, że rozbudowa budynku gospodarczego w liniach rozgraniczających teren inwestycji oraz zmiana jego przeznaczenia może istotnie może zwiększyć ryzyko powodziowe oraz spowoduje negatywne konsekwencje w zakresie zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia i będzie utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Podnieśli, że trudno polemizować ze statystycznymi wyliczeniami, na których oparty jest wniosek organu, iż teren inwestycji należy traktować jako teren szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi p=1%, jednakże taka klasyfikacja tego terenu pojawiła się dopiero w ostatnich latach. Poprzednio nie było żadnych \ przeciwwskazań co do zabudowy działki nr [...] oraz działek sąsiednich. Działka nr [...] (rzędna w rejonie planowanej rozbudowy: 191,3 m n.p.m.) jak również działki położone w najbliższym sąsiedztwie w odległości od 150 m do 250 m np. działki nr [...] (rzędna 191,1 m n.p.m.), nr [...] (rzędna 191,4m n.p.m.), nr [...] (rzędna 190,9 m n.p.m.), nr [...] i [...] (rzędna 190,7 m n.p.m.), nr [...] (rzędna 190,5m n.p.m.), nr [...] (rzędna 190,6m n.p.m.) są zabudowane zarówno budynkami mieszkalnymi jak i gospodarczymi (co wynika z dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy mapy sytuacyjnej).
Ponadto według wiedzy skarżących, decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K z dnia [...] listopada 2019 roku nr [...] uzgodniono warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...] (rzędna 190,4m n.p.m.), położonych w obrębie Oględów w odległości nie większej niż 80 m od planowanej inwestycji na działce objętej niniejszym postępowaniem.
Ponadto skarżący wskazali, że posiadają wiedzę (M B urodzony w 1963 roku związany jest z miejscowością O od urodzenia), iż działka nr [...] w miejscu planowanej inwestycji nigdy nie była zalana wodami powodziowymi - nawet w roku 1997 oraz 2001, kiedy doszło do zalania dzielnic S, położonych znacznie niżej niż działka [...] , nie doszło do zalania tej działki na poziomie ponad 191 m n.p.m.
Aktualnie istniejący budynek mieszkalny na działce nr [...] jest stale zamieszkiwany przez 6 osób: M B M B A B (córka) A A (córka) O A (wnuczek) B A (wnuczek) M A (mąż córki).
Stwierdzili, że istniejący budynek gospodarczy, od chwili jego posadowienia jest wyposażony w instalację elektryczną, instalację gazową, instalację wodną, centralne ogrzewanie oraz jest podłączony do istniejącej na nieruchomości przydomowej oczyszczalni ścieków, a tym samym jego modernizacja nie wpłynie w żaden sposób na zmianę oceny w zakresie zwiększenia ryzyka powodziowego - formalna adaptacja budynku gospodarczego ma jedynie służyć poprawie warunków mieszkaniowych osób i tak na działce nr [...] zamieszkujących w ramach wielopokoleniowej rodziny.
Zdaniem skarżących, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz to, że co najmniej od kilkunastu lat działka nr [...] jest zabudowana zamieszkałym budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, niezasadny jest argument, iż zamierzona rozbudowa budynku gospodarczego oraz zmiana jego przeznaczenia będzie stanowiła jakikolwiek zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, bądź utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, wobec czego wnoszę o zmianę zaskarżonej decyzji. Ponadto działka nr [...] położona jest poniżej zbiornika C, usytuowanego na [...] a [...] na odcinku od zbiornika C do działki nr [...] w O nie ma żadnych dopływów, które mogłyby z znaczący sposób wpłynąć na sytuację hydrologiczną - zbiornik jest administrowany przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie i prawidłowe zarządzane w ogóle powinno wykluczyć zagrożenie powodziowe na wskazanym obszarze.
Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Wód Polskich decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...].
Prezes Wód Polskich wskazał, że po przeanalizowaniu map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...] , które zostały opublikowane na stronie H KZGW (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl) ustalił, że przedmiotowa część działki, oznaczona na załączniku graficznym projektu decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki C, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 1%). Zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody (NMPW) w rejonie planowanej inwestycji, dla wody 1% w układzie [...] rzędna zwierciadła wody wynosi 191,3 m n.p.m. Na podstawie rastra, który stanowi podstawę do wyznaczania głębokości wody (tj. uwzględnia ukształtowanie terenu) stwierdza się, że w przypadku wystąpienia wody 1% głębokość wody na terenie analizowanej części działki wyniesie w okolicy istniejących budynków od 0,8 m do 1,1 m, maksymalnie zaś do 2,5 m.
Organ II instancji stwierdził, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że obsługa w zakresie uzbrojenia technicznego będzie miała miejsce na dotychczasowych zasadach. Na podstawie przedstawionej informacji nie można określić sposobu odprowadzania ścieków z terenu objętego zamierzeniem. Brak w projekcie decyzji o warunkach zabudowy informacji o sposobie odprowadzania ścieków uniemożliwia określenie, czy w przedmiotowym przypadku nie będzie istniała konieczność uzyskania decyzji zwalniającej, o której mowa w art. 77 ust. 3 p.w., ponieważ na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. Ponadto załącznik graficzny dołączony do projektu decyzji o warunkach zabudowy jest nieczytelny, przez co nie można odczytać rzędnych terenu dla analizowanej części dziatki.
Organ podkreślił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego, w tym jego rozbudowy i dobudowy części mieszkalnej. Zmiana sposobu użytkowania na budynek mieszkalny będzie wiązać się z dopuszczeniem stałego pobytu ludzi w tym obiekcie. Z przepisów art. 163 ust. 5 oraz ust. 6 ww. ustawy wynika, iż ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Obowiązujące obecnie mapy zagrożenia powodziowego zostały opublikowane w dniu 22 października 2020 r. i właśnie w oparciu o te mapy właściwe organy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zobowiązane są aktualnie określać występujące zagrożenie powodziowe i zgodnie z art. 550 ust. 2 ww. ustawy dokonywać uzgodnień m.in. projektów decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem organu, mając na względzie aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy, czyli fakt zlokalizowania na analizowanym terenie budynku, należy podkreślić, że nawet hipotetyczne ustalenie, iż w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej, nie może prowadzić do wniosku, że organy administracji, właściwe w sprawach tej ochrony, są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia. Organ nie posiada uprawnień do określenia, czy budynek, który już istnieje nie wiąże się z utrudnianiem zarządzania ryzykiem powodziowym.
Organ podkreślił, że pozytywne uzgodnienie przez organy projektu decyzji warunkach zabudowy oznacza, że realizacja planowanego zamierzenia nie stanowi zagrożenia dla ludzi mienia w przypadku wystąpienia powodzi. Ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem jest ograniczenie negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego analizowany teren w przypadku wystąpienia powodzi zostanie w całości pokryty wodą 1% (o głębokości od 0,8 m do 1,1 m w okolicy istniejących budynków,-maksymalnie zaś do 2,5 m ). Ponadto w przypadku wystąpienia powodzi nie tylko teren planowanej inwestycji zostanie pokryty wodą, ale również droga dojazdowa. Z map zagrożenia powodziowego wynika, iż w momencie wystąpienia powodzi w przypadku wody 1% droga dojazdowa, stanowiąca potencjalną drogę ewakuacji zostanie zalana wodą o głębokości przekraczającej 0,5 m. Korzystanie z budynku mieszkalnego wiąże się ze stałym pobytem ludzi, dlatego też właściwy organ zobowiązany jest do przeprowadzenia stosownej analizy w zakresie możliwości prowadzonej ewakuacji. Mając na uwadze dokonane ustalenia, samodzielna ewakuacja w przedmiotowym przypadku byłaby co najmniej utrudniona. Realizacja inwestycji w przypadku powodzi narażałaby także ratowników biorących udział w akcjach ratowniczych. Zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Analizując względy ekonomiczne, należy mieć także na uwadze koszty prowadzenia akcji ratowniczych, które ponosi całe społeczeństwo.
Zdanie organu odwoławczego planowana inwestycja z uwagi na swój zakres, nie ogranicza negatywnych skutków powodzi tylko może powodować ich zwiększenie. Istotnym elementem w przeprowadzonej analizie są uwarunkowania lokalizacyjne terenu objętego zamierzeniem. Wystąpienie wód powodziowych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% i głębokości do 2,5 m niesie ze sobą zagrożenie nie tylko dla zdrowia i życia ludzi, ale także przyczynia się do powstawania wysokich strat materialnych, które w przedmiotowej sprawie związane byłyby ze wzrostem wartości majątku. Podczas powodzi mieszkańcy budynków mieszkalnych jednorodzinnych co do zasady narażeni są na wyższe szkody materiale i emocjonalne, niż właściciele budynków gospodarczych. Jednym z zadań ochrony przed powodzią jest ograniczenie potencjalnych strat poprzez podejmowanie działań prewencyjnych.
Zdaniem organu nie można wykluczyć sytuacji, w której skarżący mogliby zbyć nieruchomość wraz obiektami się na niej znajdującymi. Powyższe wiązałoby się z sytuacją narażenia nowych właścicieli na straty w mieniu oraz w przypadku hipotetycznego wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony tj. wskazaniem, że planowany budynek nie będzie utrudniał zarządzania ryzykiem powodziowym, co oprócz tego iż nie jest zgodne ze stanem faktycznym, to budowałoby fałszywe przeświadczenie, że teren ten jest bezpieczny, w kontekście istniejącego zagrożenia powodziowego.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że w dniu 22 października 2020 r. została opublikowana aktualizacją map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego opublikowane przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, stanowią oficjalne dokumenty pianistyczne, będące podstawą do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym i zarządzaniem kryzysowym w zakresie ryzyka powodziowego. Przy ocenie zagrożenia powodziowego nie analizuje się tylko udokumentowanych powodzi w ostatnich latach, ale również możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości, czyli tzw. powodzi prawdopodobnych.
Organ podkreślił, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K z dnia [...] listopada 2019 roku nr [...] nie obejmuje swoim zakresem zagadnień związanych z ochroną przed powodzią i nie stanowi przedmiotu uzgodnienia w przedmiotowej sprawie. Dla działek, o których mowa w ww. decyzji nr [...], na dzień jej wydania, tj. [...] listopada 2019 r. nie obowiązywały mapy zagrożenia powodziowego. Organ orzekał w oparciu o obowiązujące wówczas studium ochrony przeciwpowodziowej. Zmianie uległ stan faktyczny, dlatego też zmieniło się zagrożenie powodziowego dla niniejszych terenów.
Ponadto zdaniem organu odwoławczego nie mogą mieć wpływu okoliczności zawarcia przez skarżącego umów na dostarczanie energii elektrycznej i wody oraz odprowadzania ścieków, gdyż zagadnienia te pozostają poza przedmiotem zainteresowania na gruncie uzgodnienia inwestycji pod kątem dopuszczalności zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli M B oraz M B.
Przedstawili zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego tj.:
1/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji, która narusza w sposób rażący:
- art. 166 ust. 10 pkt 3 oraz art. 166 ust. 10 pkt 5 p.w.,
- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. z przyczyn wskazanych w odwołaniu od decyzji I instancji;
2/ art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie:
- w wyniku pominięcia przez organ I instancji praktyki uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżących w wyniku niczym nieuzasadnionego i niepopartego dowodami przyjęcia, że na działce objętej postępowaniem w przypadku realizacji inwestycji znacząco podwyższy zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska oraz utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym;
3/ art. 166 ust. 10 pkt 3 oraz art. 166 ust. 10 pkt 5 p.w. poprzez bezpodstawne uznanie przez organ, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego do głębokości 2,5 m oraz, że głębokość zalewu przekłada się na możliwość samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią, znacznie utrudni ewakuację oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat, które wzrosłaby znacząco w przypadku wystąpienia powodzi, podczas gdy:
- położenie nieruchomości skarżących nie utrudnia zarządzania ryzykiem powodziowym;
- planowana inwestycja skarżących znajduje się w tożsamej bądź porównywalnej odległości od już istniejącej bądź aktualnie realizowanej zabudowy w stosunku do rzeki C a rzędna gruntu planowanej inwestycji jest analogiczna do zabudowy istniejącej bądź aktualnie realizowanej;
- planowane zamierzenie inwestycyjne polegające jedynie na nieznacznej rozbudowie i zmianie przeznaczenia już istniejącego budynku nie spowoduje zwiększenia ryzyka powodziowego;
4/ art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego w wyniku niewskazania faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co przejawia się w:
- braku wskazania, na jakiej podstawie organ II instancji ustalił, że planowana przez skarżących inwestycja utrudnia zarządzania ryzykiem powodziowym, skoro planowane zamierzenie inwestycyjne znajduje się w tożsamej odległości w stosunku do rzeki C jak obecnie istniejące oraz nowo wznoszone zabudowania mieszkalne i gospodarcze - pozytywnie uzgodnione przez organ I instancji;
- braku wskazania, na jakiej podstawie organ II instancji ustalił, że planowana przez skarżących inwestycja utrudnia zarządzania ryzykiem powodziowym, skoro pozytywnie uzgodniono decyzje zabudowy co do działek nr ewidencyjny [...] i [...] oraz [...] i [...] położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] posiadających analogiczne rzędne terenu uznając, iż nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym;
5/ naruszenia przepisów postępowania - art. 7,15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tak aby rozstrzygnięcie nie naruszało interesu strony, nie dołożenia wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz braku wnikliwego przeanalizowania sprawy we wszelkich jej aspektach, oraz art. 8 § I i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w całości, o przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego oraz o zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali argumentację zawarta w odwołaniu. Dodatkowo wskazali, że nie zgadzają się z twierdzeniem organu, że z godnie z mapami zagrożenia powodziowego na przedmiotowym terenie, rzędna wody Q1% wynosi około 191,3m n.p.m. generując w obrębie istniejących budynków głębokość zalewu wodą Ql% wynoszące od 0,8 do 1,2m a lokalnie do 2,5 m. Zdaniem skarżących takie stwierdzenie nie znajduje poparcia w danych zawartych na mapach sytuacyjno - wysokościowych obejmujących działkę nr [...] w O - rzędna gruntu bezpośrednio na terenie planowanej inwestycji (planowany do rozbudowy istniejący budynek gospodarczy jest na mapach ujawniony), wynosi 191,0m n.p.m. co może generować głębokość zalewu wodą Q1% wynoszącą 0,3 m. Faktem jest, iż w dalszej części działki nr [...] rzędna gruntu w odległości około 40 m od planowanej inwestycji w kierunku rzeki C obniża się do około 190,4m n.p.m. co może generować głębokość zalewu do 0,8 m a po następnych około 50m do 189,5m n.p.m. jednakże w rejonie planowanej inwestycji nie występuje możliwość zalania - według map hydrologicznych użytych w niniejszym postępowaniu do głębokości większej niż 0,3 m.
Ponadto skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu, że oprócz terenu przeznaczonego pod inwestycję istnieje prawdopodobieństwo zalania drogi dojazdowej warstwą wody o głębokości od 0,5 m do 1,0 m, co może uniemożliwić ewakuację w sytuacji zagrożenia powodziowego a tym samym utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym. Wskazali, że na wysokości zjazdu z posesji (działki nr [...]) rzędna drogi dojazdowej wynosi około 190,6m n.p.m. a następnie wzrasta w kierunku drogi nr [...] relacji S-C, co powoduje niebezpieczeństwo zalania drogi dojazdowej do głębokości nie większej niż 0,7m i inwestycja nie utrudni w znaczącym stopniu ewakuacji korzystających z niej osób w sytuacji zagrożenia powodziowego oraz zarządzania ryzykiem powodziowym tym bardziej, iż na działce nr [...] oprócz budynku gospodarczego planowanego do rozbudowy jest usytuowany dom mieszkalny, użytkowany i zamieszkały od kilkunastu lat przez osoby, które w przypadku realizacji planowanej inwestycji będą również użytkownikami ewentualnie rozbudowanego budynku gospodarczego, przeznaczonego na cele mieszkalne.
`Skarżący podnieśli, że istniejący budynek gospodarczy, w pełni wykończony, zaopatrzony we wszelkie media, posiada powierzchnię zabudowy około 72 m2. Planowana rozbudowa tego budynku przewiduje wzrost jego powierzchni zabudowy o około 24 m2 i nie przewiduje zasadniczego podniesienia jego standardu - przyjmując wartości szkód wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w przypadku realizacji inwestycji wartość szkody, która ewentualnie wystąpi przy zalaniu terenu inwestycji wodą 1% wzrośnie maksymalnie o 7.200,00 zł, co w ich ocenie cyt. "nie jest chyba kwotą znaczącą w rozpatrywanym przypadku." Ponadto w międzyczasie Burmistrz Miasta i Gminy S decyzją nr [...] z dnia [...] października 2021 roku ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji: budowa budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ewidencyjny [...] i części działki nr ewidencyjny [...] w O, położonej w bezpośredniej bliskości rzeki C - co wynika z mapy sytuacyjno-wysokościowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z U z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzją Prezesa Wód Polskich z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla planowanej inwestycji pn. Rozbudowa budynku gospodarczego (dobudowa części mieszkalnej oraz uzyskanie poddasza użytkowego) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, planowanej na terenie części działki o nr ewid. [...] z obrębu O, gm. S, na rzecz M B oraz M B
Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w., zgodnie z którym projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Powyższy przepis nawiązuje do art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które to przewidują obowiązek uzgodnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem Wód Polskich dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w. w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Stosownie do art. 53 ust. 5 d u.p.z.p., uzgodnienia decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 tej ustawy.
Zgodnie zaś z art. 16 pkt 34 p.w. Zgodnie z art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią:
a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%;
b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%;
c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa w art. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne;
d) pas techniczny.
Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w. są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego. W myśl art. 169 ust. 3 ww. ustawy, na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się następujące elementy:1) zasięg powodzi; 2) głębokość wody lub rzędną zwierciadła wody; 3) w uzasadnionych przypadkach - prędkość przepływu wody lub natężenie przepływu wody.
Mapy zagrożenia powodziowego, opracowywane przez Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, zatwierdza minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, przekazując je w postaci elektronicznej podmiotom wymienionym w art. 171 ust. 4 p.w., a także podając je do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej BIP urzędu zapewniającego jego obsługę (art. 171 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy).
W tej sprawie nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia organów Wód wskazujące, że teren zaznaczony na załączniku graficznym (nr 1 i 2) do projektu decyzji o warunkach zabudowy (część działki nr [...] obręb O , gm. S), znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki C, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 1%). Właśnie z tych przyczyn, teren ten ujęto w mapach zagrożenia powodziowego (arkusz arkusz: [...]). Według Numerycznego Modelu Powierzchni Wody (NMPW) w rejonie opisanej inwestycji, dla wody 1% rzędna zwierciadła wody wynosi 188,31 m n.p.m. Na mapach dołączonych do projektu zaznaczono rzędną terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji, która w najniżej położonym miejscu wynosi 186 m n.p.m. W przypadku wystąpienia wody (o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%) teren ten pokryje woda o głębokości do 1,77 m. Zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody (NMPW) w rejonie planowanej inwestycji, dla wody 1% w układzie [...] rzędna zwierciadła wody wynosi 191,3 m n.p.m. Na podstawie rastra, który stanowi podstawę do wyznaczania głębokości wody (tj. uwzględnia ukształtowanie terenu) stwierdza się, że w przypadku wystąpienia wody 1% głębokość wody na terenie analizowanej części działki wyniesie w okolicy istniejących budynków od 0,8 m do 1,1 m, maksymalnie zaś do 2,5 m. Sąd podkreśla jednocześnie, że zadaniem organów orzekających w sprawie była "ocena" projektu decyzji o warunkach zabudowy, stąd też w ww. zakresie zasadnicze znaczenie miała mapa zasadnicza dołączona do tego projektu i rzędne na niej zaznaczone.
Zdaniem Sądu organy Wód Polskich zobowiązane są do sprawowania ochrony przed powodzią (art. 163 p.w.). Stosownie do art. 163 ust. 5 i 6 p.w. ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie wręcz obowiązane były uznać, że nie mogą wyrazić zgody na realizację inwestycji przedstawionej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, i zobligowane są wydać decyzję "negatywną".
Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że stosownie do art. 163 ust. 5 i 6 p.w. ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym.
Sąd zauważa także, że w art. 166 ust. 10 pr.wod. określono przesłanki, których wystąpienie skutkuje odmową uzgodnienia m.in. projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że uzgodnienia odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:
1. naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;
2. naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;
3. stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;
4. naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;
5. utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Wystąpienie którejkolwiek z ww. przesłanek obliguje właściwy organ do wydania decyzji o odmowie uzgodnienia (vide: art. 166 ust. 11 p.w.). Dopiero więc w przypadku ustalenia w danej sprawie, że wskazane (odmowne) przesłanki nie występują, właściwy organ ma możliwość wydania decyzji uzgadniającej i określenia wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania - terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
W niniejszej sprawie organ II instancji uznał (za organem I instancji), że z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 166 ust. 10 p.w. nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia. Mając na uwadze uzasadnienie tej decyzji, argumentację w niej przedstawioną, stanowisko to Sąd podziela i uznaje za prawidłowe.
Organ ten, stwierdzając jak wyżej, miał bowiem na względzie zarówno charakter inwestycji (rozbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na budynek przeznaczony na pobyt ludzi), jak i jej lokalizację (na mapach zagrożenia powodziowego). Miał również na względzie, że w myśl art. 16 pkt 4 p.w. przez cele zarządzania ryzkiem powodziowym rozumie się ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej oraz, że realizacja ww. inwestycji nie ogranicza negatywnych skutków powodzi, a powoduje ich zwiększenie. Rozważył we wskazanym kontekście skutki powodzi przy istniejącym zagrożeniu powodzią, tj. zarówno straty ekonomiczne (straty w mieniu), jak i wpływ na zdrowie ludzi. Jako zagrożenia wskazał:
- oddziaływanie wód powodziowych na budynek, który ma być przeznaczony na stały pobyt ludzi,
- konieczność prowadzenia ewakuacji w czasie powodzi t związanych z tym zagrożeń oraz nakładów finansowych,
- straty w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi, zarówno w wymiarze materialnym jak i emocjonalnym.
Podkreślić należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają podnoszone przez skarżących kwestie, że - na omawianym trenie inwestycyjnym znajduje się już budynek przeznaczony na pobyt ludzi, w którym aktualnie przebywa 6 osób oraz że będący przedmiotem rozstrzygnięcia budynek gospodarczy zaopatrzony jest we wszelkie media a także wskazywali na niewystępowanie na omawianym terenie powodzi. Otóż wskazać należy, że organ prowadząc postępowanie administracyjne orzeka w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania rozstrzygnięcia, w odniesieniu wyłącznie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Bezsporne jest, że dla terenu omawianej inwestycji w ostatnich latach zmianie uległ stan faktyczny, albowiem w dniu 22 października 2020 r. opublikowana została aktualizacja map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego i właśnie w oparciu o te mapy organy Wód Polskich winne są określać aktualnie występujące zagrożenie powodziowe, co też uczyniły. Powyższe okoliczności nie mają wpływu na wynik sprawy.
Skarżący co prawda zanegowali głębokość zalewu mogącego wystąpić w trakcie ewentualnej powodzi na terenie działki i drogi do niej prowadzącej, jednakże nie przedstawili na powyższe żadnych dowodów. Podkreślić należy, że podstawą uzgodnienia przez organy jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w kształcie w jakim został przedłożony przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta wraz z dołączonymi do niego niezbędnymi załącznikami, w tym mapą zasadniczą. Zdaniem Sądu kwestię zagrożenia powodziowego bada się dla terenu wskazanego w projekcie decyzji jako teren inwestycji, bez konieczności niuansowania głębokości zalewu dokładnie w miejscu posadowienia budynku.
Sąd nie podziela także argumentacji skarżących umniejszających niebezpieczeństwo wystąpienia powodzi oraz niebezpieczeństwo zagrożeń oraz kosztów strat materialnych wywołanych powodzią. Jeszcze raz podkreślić należy, że w świetle obszernie przytoczonych przepisów zobowiązane są do sprawowania ochrony przed powodzią, uwzględniając mapy zagrożenia powodziowego.
W efekcie należy zgodzić się z organami orzekającymi co do wystąpienia w sprawie przesłanek "negatywnych" z art. 166 ust. 10 p.w. Zdaniem Sądu, organy te, dokonując takiej oceny uwzględniły właściwy stan prawny, kierowały się prawidłową ich wykładnią, nadto – wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności (podyktowane przedmiotem postępowania). W tych warunkach Sąd nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania badanej decyzji i naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze.
Sąd zgadza się także z organem II instancji co do tego że, na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mogła mieć wpływu okoliczność wydania pozytywnych decyzji dla pobliskich terenów. Każdą bowiem sprawę organ zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie. Nie sposób zaś wykluczyć, że realizacja zabudowy w okolicy mogła następować w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym niż obowiązujący obecnie. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że nie istnieje możliwość odstąpienia od rygorów ochrony przeciwpowodziowej z racji tylko i wyłącznie zaistnienia takiej okoliczności, jak występowanie przypadków zabudowy w bliższym lub dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji. Nawet bowiem hipotetyczne ustalenie, że w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej nie może prowadzić do wniosku, że organy właściwe w sprawach tej ochrony, są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1348/15).
Ponadto rzędne wody, jak i rzędne terenu ustala się w odniesieniu do konkretnej działki, w związku z czym różna będzie nie tylko głębokość zalewu, ale również uwarunkowania dla poszczególnych terenów. Ma rację organ, że działki, o których mowa w skardze, a dla których ustalono warunki zabudowy (czego organ nie neguje), znajdują się w różnych lokalizacjach i odległościach od działki skarżących. Na marginesie wskazać należy, że teren pomiędzy działką skarżących, a korytem rzeki pozostaje wolny od jakiekolwiek zabudowy, co wynika z map zagrożenia powodziowego jak też z analizy przez Sąd map na stronie https://www.geoportal.gov.pl, a wskazane przez skarżących decyzje o warunkach zabudowy dotyczą inwestycji znajdujących się w dalszej odległości od koryta rzeki niż działka skarżących.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu – skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.