VII SA/WA 1208/24

VII SA/Wa 1208/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art.20 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.) Protokolant: referent Tomasz Bilewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "C." nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 11 stycznia 2024 r. nr XCIII/3100/2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu P. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej dotyczącej § 18 ust. 26 pkt 1a planu miejscowego w zakresie, w jakim ustala on przeznaczenie terenu dla śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo – usługowej i w części graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] w tym zakresie; 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "C." nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. kwotę 814 zł (słownie: osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XCIII/3100/2024 z dnia 11 stycznia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2024 r., poz. 1190, dalej "plan miejscowy", ,,MPZP’’).
II. Okoliczności faktyczne i prawne przedstawiają się następująco:
1. Dnia 26 sierpnia 2010 r. podjęta została uchwała nr LXXXVIII/2598/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...]. Opracowane zostały wytyczne konserwatorskie dla rejonu Placu [...] w Warszawie w 2010 r. przez architekta i urbanistę. Przygotowane zostało także opracowanie ekofizjograficzne do planu miejscowego z sierpnia 2011 r. Na podstawie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent m. st. Warszawy dnia 21 października 2011 r. zawiadomił o podjęciu ww. uchwały i jej granicach, jednocześnie wskazując, że zainteresowani mogą składać wnioski do wyżej wymienionego planu miejscowego. Zainteresowani oraz organy biorące udział w procedurze planistycznej złożyli wnioski w celu wykorzystania ich przy sporządzeniu planu miejscowego.
W dniu 7 stycznia 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nie uzgodnił projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] w oparciu o uchwałę Rady m.st. Warszawy nr LXXXVIII/2598/2010 z dnia 26 sierpnia 2010 r. i określić warunki, po których spełnieniu uzgodnienie może nastąpić. Organ ochrony konserwatorskiej nakazał wprowadzenie ochrony konserwatorskiej dla tzw. ,,[...]’’ położonego na terenie oznaczonym na projekcie planu symbolem A.9.1 KS/U-HB wraz z oznaczeniem graficznym jako obiektu ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz ustalenie zasad ochrony i dopuszczanych warunków zabudowy w obszarze A.9.1 U-KS/U-HB z uwzględnieniem postulatów i wytycznych konserwatorskich zawartych w opracowaniu sporządzonym na zlecenie urzędu m.st. Warszawy w 2010 r. pt. ,,Wytyczne konserwatorskie dla rejonu Placu [...] w Warszawie’’ lub alternatywnie wyłącznie z zakresu opracowania planu obszaru oznaczonego symbolem A9.1 U-KS/U-HB, a także zalecił dokonanie korekt granic obszaru archeologicznego oznaczonego symbolem KZ-RZ; wyznaczenie granic strefy ochrony konserwatorskiej ruchomego zabytku archeologicznego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków pod numerem AZP 56-66/46 zgodnie z załącznikiem do postanowienia. Organ ochrony konserwatorskiej wypowiedział się także odnośnie tekstu planu proponując w nim zmiany. Postanowieniem nr 127/2021/NS z dnia 14 września 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Warszawie uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Placu [...]. Zarząd Województwa Mazowieckiego w Warszawie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2020 r. znak WAW-UO-431.20.St.2020.PM uzgodnił projekt planu miejscowego w zakresie jego zgodności z zadaniami samorządu województwa mazowieckiego. Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna negatywnie zaopiniowała projekt planu miejscowego wskazując w szczególności na potrzebę rezygnacji z lokalizowania zabudowy wysokościowej w miejscu po dawnym Teatrze [...], rezygnacji z lokalizowania zabudowy wysokościowej przy [...].
Dnia 21 października 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy obwieścił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, w dniach od 3 listopada 2021 r. do dnia 1 grudnia 2021 r.
Na podstawie art. 17 pkt 10 u.p.z.p. w dniu 16 listopada 2021 r. przeprowadzono dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] – wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Uwagi do planu zainteresowani składali do dnia 22 grudnia 2021 r. a następnie Rada Miasta st. Warszawy je rozpatrzyła. Plan był publikowany od dnia 27 października 2021 r. do 22 grudnia 2021 r. na elektronicznej tablicy ogłoszeń Urzędu m.st. Warszawy o czym ogłoszono.
Kolejno postanowieniem 3 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Warszawie nie uzgodnił projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] i podał warunki po spełnieniu których może nastąpić uzgodnienie. Do warunków tych Organ zaliczył zmiany na rysunku planu na terenach 1KD-PM, 4KDZ, ZP1 w zakresie: wprowadzenia oznaczenia warunkującego konieczność kompleksowego zagospodarowania zabytkowego placu, dotyczy to kompozycji, nawierzchni, mebli miejskich, oświetlenia i zieleni; skierowanie układu zieleni wysokiej tak, aby drzewa podkreślały historyczny kształt placu i nie blokowały jego północno-wschodniego oraz południowo-wschodniego narożnika, skierowanie kształtu kolumnady w południowo-wschodnim narożniku placu. Natomiast tekst planu dla terenów 1KD-PM, 4KDZ, ZP1 należy skorygować odpowiednio, przy czym należy dodać wskazanie o takich zmianach układu i wyposażenia istniejącego skweru i placu, aby podkreślić jego historyczny układ, kształt i dawne uwarunkowania komunikacyjne. Organ wskazał, że należy poprawić błędnie przywołane numery rejestru zabytków. Następnie, po dokonaniu poprawek w projekcie planu Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Warszawie dnia 28 kwietnia 2023 r. uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...], podkreślając, że wnioski Organu zrealizowano w całości. Dnia 5 kwietnia 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] – projekt planu po wyłożeniu 1, uzgodnienie dodatkowe 02.2023 r.
Dnia 5 lipca 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt planu.
Następnie obwieszczono dnia 11 maja 2023 r. o częściowym ponownym wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] w wymienionych zapisach tekstowych oraz częściowo w części graficznej. Ponowne częściowe wyłożenie do publicznego wglądu publikowane było w dniach od 17 maja 2023 r. do 29 czerwca 2023 r. na elektronicznej tablicy ogłoszeń m.st. Warszawy. Dnia 31 maja 2023 r. przeprowadzona została dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego. W toku drugiego wyłożenia złożono do projektu miejscowego planu 120 uwag, które zostały rozpatrzone.
2. Uchwałą Nr XCIII/3100/2024 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 11 stycznia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, poz. 572, poz. 1463, poz. 1688 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm), w związku z Uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LXXXVIII/2598/2010 z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...], Rada m.st. Warszawy uchwaliła miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] stwierdzając, że niniejszy plan jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, które zostało przyjęte uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r.
III. 1. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie (dalej: ,,skarżąca’’) na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g."), art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej "u.p.z.p.") wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XCIII/3100/2024 z dnia 11 stycznia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2024 r., poz. 1190), dalej "plan miejscowy".
Ww. uchwałę Rady Miasta st. Warszawy zaskarżyła w części, tj.:
a) dotyczącej obszaru planu A9.1 U-KS/U-HB, tj. § 18 ust. 21 planu miejscowego, w zakresie w jakim ustala on przeznaczenie terenu A9.1 U-KS/U-HB dla usług handlu i biur, dopuszczalności "odtworzenia" (a co za tym idzie uprzedniego zniszczenia) obiektów zabytkowych, dopuszczalności wysokości zabudowy powyżej 20 metrów w postacie "ażurowej attyki", dominanty wysokościowej o maksymalnej wysokości 80 metrów;
b) w części dotyczącej obszaru planu A9.3 KDw, tj. § 18 ust. 23 Planu miejscowego, w zakresie w jakim ustala on przeznaczenie obszaru na teren dróg wewnętrznych, zamiast co najwyżej ciągu pieszego zapewniającego komunikację pieszą;
c) w części dotyczącej obszaru planu A11 C-MWU/U-K, tj. § 18 ust. 26 Planu miejscowego, w zakresie w jakim ustala on przeznaczenie terenu dla śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej, wyznaczenia strefy dominanty wysokościowej, dopuszczenia maksymalnej wysokości dominanty w wysokości 95 metrów oraz aż 120 metrów.
W tym zakresie skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności.
Planowi miejscowemu skarżąca zarzuciła naruszenia następujących przepisów:
a) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez Radę m. st. Warszawy oraz naruszenie zasady proporcjonalności przy ustalaniu w planie miejscowym przeznaczenia obszarów A9.1 U-KS/U-HB, A9.3 KDw oraz Ali C- MWU/U-K, co doprowadziło do ograniczenia konstytucyjnie chronionego i przysługującego Skarżącemu prawa własności do swojej nieruchomości;
b) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez zawarcie w planie miejscowym ustaleń sprzecznych z obowiązującym w dacie uchwalania Planu miejscowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Warszawy uchwalonym przez Radę m.st. Warszawy Uchwałą nr LXXXI1/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. {dalej "Studium");
c) art. 4 pkt 6 i art. 18 ust. 1 i 2 Ustawy o ochronie zabytków poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez Radę m. st. Warszawy i zawarcie takich zapisów i Planu miejscowego, które nie chronią w sposób wystarczający obiektów zabytkowych znajdujących się w obszarze obowiązywania Planu miejscowego;
d) art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez zaniechanie przez Radę m. st. Warszawy ponownego wyłożenia projektu Planu miejscowego po zmianie przeznaczenia obszaru z A 11 C-U/UK przyj pierwszym wyłożeniu na A 11 G MWU/UK w finalnej wersji Planu miejscowego.
Skarżąca wskazała, że swojego interesu prawnego jako przesłanki wniesienia skargi upatruje w tym, że Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" tworzą współwłaściciele nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy T. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-[...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], która położona jest na obszarze objętym Planem miejscowym, zaś ustalenia tego planu wpływają na nieruchomości w sposób sprzeczny z wskazanymi przepisami prawa. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podkreśliła, że kluczowe znaczenie dla niej miały te obszary projektu Planu miejscowego, które bezpośrednio dotyczyły działki, której współwłaścicielami są członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej [...], a zarządza nimi Wspólnota Mieszkaniowa, ale także obszary przylegające do nieruchomości Wspólnoty. Skarżąca wskazała, że od wielu lat pojawiały się mniej lub bardziej niepotwierdzone informacje, że tereny te, zabudowane od dziesięcioleci niską zabudową zostaną zabudowane zabudową agresywną wysokościową co negatywnie wpłynie na nieruchomość Skarżącego poprzez zmniejszenie ilości światła, wzrost intensywności hałasu i zanieczyszczeń co narusza chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości Skarżącego.
Skarżąca dodała, że już na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę wieżowca [...], Biuro Architektury m st. Warszawy jasno wskazywało, że planowany wieżowiec jest częścią pierzei (alei) wieżowców przy ul. E. i wieżowiec [...] jako ostatni zamyka de facto ten obszar budynków wysokich. Nie jest on zaś pierwszym wieżowcem na ulicy T., który stworzy przestrzeń do budowy olbrzymich budynków wysokościowych wzdłuż ulicy T., co stwierdził Urząd Miasta Stołecznego Warszawy w toku prac nad planem miejscowym.
Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] znajduje się zgodnie z ustaleniami planu miejscowego na terenie oznaczonym symbolem A9.2 C-MWU - tereny śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej, teren położony w zasięgu zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu przepisów odrębnych. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przedstawiają się następująco:
a) dopuszcza się usytuowanie dominanty wysokościowej i wyznacza się strefę lokalizacji dominanty, zgodnie z rysunkiem planu,
b) minimalna wysokość zabudowy - 12 m,
c) maksymalna wysokość zabudowy - 22 m,
d) maksymalna wysokość dominanty wysokościowej -160 m,
e) minimalna intensywność zabudowy - 2,0,
f) maksymalna intensywność zabudowy -11,5,
g) maksymalna powierzchnia zabudowy-80%,
h) minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 20%.
Wskazane powyżej zapisy planu sankcjonują stan obecny – na co zwróciła uwagę skarżąca, gdyż działka nr [...] jest zabudowana wieżowcem [...] od 2013 roku.
Niestety, w ocenie skarżącej, ustalenia planu dla obszarów sąsiednich A9.1 U-KS/U-HB, A9.3 KDw oraz A11 C- MWU/U-K stanowią jawne nadużycie władztwa plastycznego przez Radę m. st. Warszawy oraz naruszenie zasady proporcjonalności przy ustalaniu przeznaczenia obszarów w planie miejscowym, co doprowadziło do ograniczenia konstytucyjnie chronionego i przysługującego Skarżącej prawa własności do swojej nieruchomości.
a) Dla obszaru A9.1 U-KS/U-HB - terenu na którym znajdują się historyczne obiekty j. - [...] i tzw. [...] - plan przewiduje przeznaczenie tereny obiektów sakralnych lub usług handlu i biur, teren położony w zasięgu zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu przepisów odrębnych. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazują na to, że:
b) podlega ochronie wpisana do rejestru zabytków, [...]. im. [...] przy ul. [...], decyzja nr [...], z dnia. [...] grudnia 1973 r.,
c) podlega ochronie wpisana do rejestru zabytków zabytkowa oficyna, mieszkalna tzw. [...] ul. T., decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r.,
d) dopuszcza się rozbudowę i nową zabudowę na terenie działek [...] i [...] pod warunkiem pozostawienia lub odtworzenia obiektów zabytkowych zgodnie z ich oryginalną formą oraz zachowania ekspozycji zabytkowych obiektów w historycznym kontekście,
e) maksymalna wysokość zabudowy - 20 m, przy czym dopuszcza się realizację ażurowej attyki powyżej ostatniej kondygnacji do wysokości 24 m,
f) maksymalna wysokość dominanty wysokościowej - 80 m,
g) maksymalna intensywność zabudowy - 6,0,
h) maksymalna powierzchnia zabudowy - 75%,
i) minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 20%.
Dla obszaru A11 C-MWU/U-K-teren po dawnym Teatrze [...] plan miejscowy przewiduje natomiast tereny śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej lub usług kultury, teren położony w zasięgu zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu przepisów odrębnych. Ponadto, do określono w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, że:
a) dopuszcza się usytuowanie dominanty wysokościowej i wyznacza się strefę lokalizacji dominanty, zgodnie z rysunkiem planu,
b) minimalna wysokość zabudowy -12 m,
c) maksymalna wysokość zabudowy - 20 m,
d) maksymalna wysokość elewacji frontowej przy nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony pl. [...] -13,7 m w nawiązaniu do maksymalnej wysokości kamienicy [...] pl. [...], wyższa część budynku powinna być wycofana co najmniej 7 m od elewacji frontowej,
e) maksymalna wysokość dominanty wysokościowej - 95 m w północno-wschodniej strefie lokalizacji dominanty i 120 m w południowo-zachodniej strefie lokalizacji dominanty wysokościowej,
f) minimalna intensywność zabudowy - 2,0,
g) maksymalna intensywność zabudowy -18,
h) maksymalna powierzchnia zabudowy-80%,
i) minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 20%.
Skarżąca wskazał, że co do sposobu komunikacji dla tego obszaru plan stanowi, że ustala się zapewnienie pasażu pieszego lub przejścia bramowego pomiędzy terenem pl. [...] 1KD-PM a terenem drogi wewnętrznej A8.5 KDw zgodnie z rysunkiem planu, przy czym dopuszcza się zmianę lokalizacji pasażu pieszego lub przejścia bramowego w ramach linii rozgraniczających terenu. Tymczasem w ocenie skarżącej pomiędzy pierwszym a drugim wyłożeniem planu samowolnie i arbitralnie zmieniono obszar 5 KP - ciąg komunikacji pieszej na obszar A9.3 KDw - przeznaczenie terenu: tereny dróg wewnętrznych, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) ustala się zachowanie lub ukształtowanie dojścia i dojazdu, b) szerokość pasa drogowego wyznaczonego liniami rozgraniczającymi zgodnie z rysunkiem planu, c) minimalna powierzchnia biologicznie czynna -10%, d) zakazuje się grodzenia terenu.
Tym samym zamiast ciągu pieszego stworzono drogę wewnętrzną.
Skarżąca w uzasadnieniu rozbudowała argumentację wskazując, że zapisy planu miejscowego zwiększające intensywność zabudowy, podnoszące znacząco parametry budynków, w tym w szczególności ich wysokość jako dominanty, w jaskrawy sposób naruszają nie tylko prawo własności właścicieli działek sąsiednich (ograniczenie nasłonecznienia, wzrost poziomu hałasu, emisji zanieczyszczeń, obniżenie poziomu życia i obniżenie wartości nieruchomości), ale także godzi w interes społeczny, ponieważ zapisy planu dopuszczają zarówno możliwość zniszczenia i "odbudowania" obiektów zabytkowych, jak też niszczą unikatowy, kameralny charakter Placu [...], jako miejsca spotkań i integracji mieszkańców oraz atrakcji turystycznej Warszawy.
Ponadto skarżąca, wskazała, że analiza zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, które zostało przyjęte uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. (dalej: ,,studium’’). skłania do zwrócenia szczególnej uwagi na Plac [...] jako jeden z 7 placów Warszawy wokół [...]. Studium podkreśla, że jest to obszar o kluczowym znaczeniu dla kształtowania struktury przestrzennej miasta. Określa warunki ochrony, m.in.: nakazuje zachowanie i odtworzenie relacji przestrzennych oraz zakazuje lokalizowanie obiektów dysharmonizujących z historycznym sąsiedztwem. Studium określa, iż ochrona wartości zabytkowych i kulturowych ulic i placów wymaga przestrzegania zasad w zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności dopuszczenie uzupełnienia historycznego układu urbanistycznego - w przypadkach historycznie uzasadnionych, w oparciu o wyniki konserwatorskich prac badawczych oraz analiz historycznych i widokowych (wysokość, gabaryty, rozwiązania architektoniczne). Ewentualna nowa zabudowa wymaga ograniczenia gabarytów - dostosowanie gabarytów zabudowy do historycznego sąsiedztwa oraz nawiązanie do charakteru zespołu (kształt dachu i zwieńczenia, materiały wykończeniowe, zieleń, udział % terenów niezabudowanych). Bez wątpienia uchwalony przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy piań zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Placu [...] nie spełnia tych wskazanych powyżej wymogów, co powoduje jego oczywistą niezgodność ze Studium i obowiązującym prawem, czego skutkiem powinno być jego uchylenie. Nie da się pogodzić ochrony historycznych obiektów z nową, agresywną i intensywną zabudową wysoką, która zdominuje całą okolicę.
W ocenie skarżącej organ gminy nieprawidłowo zaniechał ponownego wyłożenia planu miejscowego. W pierwszym wyłożeniu obszar A11 C-U/UK został przeznaczony pod teren śródmiejskiej zabudowy usługowej lub usług kultury, tymczasem w finalnej, uchwalonej wersji planu obszar ten został określony jako A11 C- MWU/U-K - teren śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej lub usług kultury. Dodać należy, że pomimo zmiany przeznaczenia i parametrów zabudowy obszar A11 nie był objęty ponownym wyłożeniem, czym naruszono art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu przestrzennym. Nie były to bowiem uwagi i zmiany jednostkowe, które mogą być uwzględniane przez Prezydenta Miasta w trybie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu przestrzennym, lecz zmiany wywierające istotny wpływ na sytuację prawną nieruchomości sąsiednich. W ocenie Skarżącej dokonana zmiana skutkowała koniecznością ponowienia procedury planistycznej poprzez ponowne publiczne wyłożenie projektu Planu miejscowego.
Pominięcie etapu ponownego wyłożenia pozwala ocenić, że zmiana ta została dokonana arbitralnie, w sposób realizujący interesy wyłącznie właściciela nieruchomości-dewelopera, bez uwzględnienia możliwego naruszenia interesów innych podmiotów, w tym interesu publicznego.
Wprowadzenie istotnych zmian do projektu Planu miejscowego bez ponowienia procedury planistycznej w zakresie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, stanowi naruszenie trybu sporządzania planu, które z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z. winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości Skarżącego.
W odniesieniu do poszczególnych obszarów skarżąca podniosła w odniesieniu do obszaru A9.1 (§ 18 ust. 21 Planu miejscowego), że dopuszczenie do zlokalizowania w tym obszarze dominanty wysokościowej - 80 metrów doprowadzi do zniszczenia historycznego charakteru zabytkowej [...] i tzw. [...], których wartość historyczna powinna zostać skutecznie ochroniona przez zapisy planu miejscowego. Zapisy planu w tym zakresie są niezgodne z zapisami Studium i powinny zostać uchylone przez Sąd. Wysokość zabudowy na terenie A9.1 wymaga więc ponownej analizy, szczególnie w odniesieniu do dominanty, dla której trudno znaleźć uzasadnienie. Plac przed [...] wymaga szczególnej dbałości o skalę zabudowy ze względu na proporcje przestrzeni. Jeden z wymiarów placu naniesiony na rysunek Planu miejscowego wynosi 31 m, zabudowa na terenie A6 U-K/US zaproponowana w planie to: "maksymalna wysokość zabudowy - 25m, przy czym od strony budynku [...] ustala się maksymalną wysokość zabudowy na 12m". Trudno jest znaleźć uzasadnienie takiej lokalizacji dominanty.
Skarżący podzielił nadto w całości opinię w sprawie projektu planu miejscowego przedstawioną przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, w szczególności uwagi dotyczące:
1) braku przeprowadzenia analiz krajobrazowych wpływu dominant wysokościowych, a w szczególnie ich zgrupowania na kształtowanie sylwetki miasta;
2) negatywnej oceny nagromadzenia zabudowy wysokościowej (na terenach: A9.1 U-KS, U- HB, Ali C-U/U-K, A9.2 C-MWU) w rejonie, w którym powinna dominować wysokość charakterystyczna dla historycznej zabudowy wokół Placu [...];
3) odrzucenia - jako dewastującą wartości kulturowego dziedzictwa warszawskiej urbanistyki, likwidującej historycznie ukształtowane relacje przestrzenne tego ważnego z punktu widzenia rozwoju Warszawy miejsca - inwestycji na terenie po Teatrze [...] w formie dopuszczonej projektem Planu miejscowego.
Dalej, dla obszaru A11 C-MWU/U-K (§ 18 ust. 26 Planu miejscowego) skarżąca podniosłą, że zapisy planu miejscowego są dewastujące dla historycznego charaktery Placu [...] i powinny zostać uchylone jako niezgodne ze Studium. Ten obszar – w ocenie skarżącej – powinien zostać zabudowany budynkami, które będą miały maksymalnie 20 metrów i uszanują historyczny kształt Placu [...]. Na wstępie wskazać należy, że deweloper, który kupił nieruchomość położoną na tym obszarze w pierwszej kolejności doprowadził do eksmisji Teatru [...] i przeniesieniu jego siedziby w inne miejsce (na koszt Miasta Stołecznego Warszawy na ulicę S. jako siedzibę tymczasową, a Miasto Stołeczne Warszawa wybuduje teatrowi nową siedzibę). Tym samym sytuacją kuriozalną jest wpisywanie w tym obszarze jako funkcji uzupełniającej UK - usług kultury obok funkcji mieszkaniowo-usługowej. Usługi kultury są bowiem - zdaniem Skarżącego - jedynie listkiem figowym, który ma dawać złudne nadzieje mieszkańcom, że kulturalny charakter Placu [...] zostanie utrzymany.
Rada m. st. Warszawy według skarżącej podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] błędnie stwierdziła, że plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami Studium. W Studium jednak wielokrotnie podkreślane jest ogromne znaczenie Placu [...]. Zgodnie z zapisami Studium przyjmuje się następujące generalne założenia i główne kierunki zmian: Historyczna siatka ulic, placów i dróg wjazdowych do miasta, stanowi najbardziej czytelną identyfikację struktury urbanistycznej Warszawy. Układ przestrzenny ulic wraz z otaczającym zagospodarowaniem i zabudową jest jednym z ważniejszych elementów struktury przestrzennej, decydującym o jakości i ładzie przestrzennym miasta - tworzącym jego wizerunek.
W Studium zapisano wprost, że ochrona wartości zabytkowych i kulturowych ulic i placów wymaga przestrzegania w zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności następujących zasad: zachowanie i konserwacja obiektów zabytkowych kształtujących pierzeje ulic i placów, uczytelnienie i wyeksponowanie w strukturze przestrzennej wzajemnych powiązań placów i ulic ze szczególnym uwzględnieniem zespołu siedmiu placów Warszawy: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], utrzymanie i uzupełnianie zieleni przyulicznej, zachowanie zabytkowych elementów zagospodarowania takich jak: nawierzchnie, zieleń, mała architektura (oświetlenie, pomniki, kapliczki), powiązanie ulicy z przejazdami bramowymi w budynkach itp., dopuszczenie uzupełnienia historycznego układu urbanistycznego - w przypadkach historycznie uzasadnionych, w oparciu o wyniki konserwatorskich prac badawczych oraz analiz historycznych i widokowych (wysokość, gabaryty, rozwiązania architektoniczne), ograniczenie gabarytów ewentualnej nowej zabudowy - dostosowanie gabarytów zabudowy do historycznego sąsiedztwa oraz nawiązanie do charakteru zespołu (kształt dachu i zwieńczenia, materiały wykończeniowe, zieleń, udział % terenów nie zabudowanych).
Zdaniem Skarżącej, plan miejscowy nie realizuje wyżej wskazanych wymogów Studium.
Dla obszaru A9.3 KDw (§ 18 ust. 23 Planu miejscowego) Skarżąca uważa, że konieczna jest zmiana przeznaczenia terenu oznaczonego jako obszar A9.3 i przywrócenie proponowanego w pierwszym wyłożeniu z 2021 roku, przeznaczenia terenu jako ciąg pieszy.
Zmiana ciągu pieszego na drogę wewnętrzną ma na celu – w przekonaniu skarżącej - jedynie zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej dla planowanego wieżowca na obszarze A11, który z budynku biurowego uległ przekształceniu na obiekt mieszkalno-usługowy z naruszeniem procedury planistycznej, co wykazano powyżej. Wspólnota [...] protestuje przeciwko planom jakiejkolwiek zabudowy wysokiej w bezpośrednim sąsiedztwie placu [...], a w konsekwencji nie wyraża zgody na dopuszczenie planistyczne realizacji bezpośredniej drogi dojazdowej z placu [...] do planowanego 120 metrowego wieżowca mieszkalnego. Argumentacja wskazująca, że wieżowiec [...] już dawno zaburzył historyczną zabudowę placu [...] należy uznać za całkowicie chybioną, gdyż zgodnie z ówczesną koncepcja urbanistyczną, potwierdzoną historycznym układem ulic i pierzejami - wieżowiec [...] jest ostatnim wieżowcem, wieńczącym układ wieżowców w ciągu ulicy E., nie znajduje się przy placu [...], lecz przy ulicy T. i jest w charakterystyczny sposób oddzielony od placu [...].
Skarżący nie chce, aby ciąg pieszy, który ma służyć komunikacji pieszo-rowerowej, został zamieniony w drogę wewnętrzną i zjazd z ulicy. Ciąg pieszy powinien służyć do zapewnienia sprawnej komunikacji wewnętrznej dla pieszych i rowerów nie zaś dla samochodów. Należy zwrócić uwagę na fakt, co wielokrotnie podnosił podczas konsultacji Planu miejscowego autor planu, że ta cześć Warszawy jest doskonale skomunikowana komunikacją publiczną i zgodnie z polityką m. st. Warszawy absolutny priorytet powinni mieć tu piesi i rowerzyści. Jedynym argumentem przemawiającym za zmianą ciągu pieszego na drogę wewnętrzną jest umożliwienie właścicielowi działki nr [...] bezpośredniego dojazdu z placu [...] zamiast planowanego dojazdu od ulicy G. Należy dodać, ze działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej i nie ma sensu zmieniać stanu istniejącego. Nie służy to interesom mieszkańców, lecz jedynie deweloperowi. Nie takie powinny przyświecać cele autorom planu dla tak wyjątkowego rejonu jaki jest rejon Placu [...].
2. W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy zastępowana przez pełnomocnika upoważnionego przez Prezydenta m. st. Warszawy wniosła o:
1) odrzucenie skargi w związku z niewykazaniem przez Skarżącą posiadania indywidualnego interesu prawnego;
2) odrzucenie skargi w związku z niewykazaniem przez Skarżącą uzyskania zgody właścicieli lokali na zaskarżenie miejscowego planu stanowiącego czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (w razie nie podzielenia przez Sąd stanowiska co do niedopuszczalności skargi z przyczyny określonej w pkt 1);
3) oddalenie skargi w razie nie podzielenia przez Sąd stanowiska co do niedopuszczalności skargi z przyczyn określonych w pkt 1 i 2;
4) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W ocenie Rady m. st. Warszawy skarga jest niedopuszczalna i jako taka na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. winna ulec odrzuceniu, albowiem Skarżąca nie wykazała w niej naruszenia jej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609). Organ stwierdził, że Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że objęta skargą uchwała oddziałuje na zakres przysługujących jej uprawnień i obowiązków, w tym w szczególności znajdujących oparcie w art. 140 K.c., czy też innych przepisach prawa. Skarżąca w żaden sposób nie dowiodła, że miejscowy plan w kwestionowanej części ma wpływ na jej sytuację materialnoprawną, a więc przyczynia się w sposób bezpośredni do modyfikacji jej praw i obowiązków poprzez ich powstanie, zmianę lub zniesienie. Skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], która znajduje się na terenie A9.2 C-MWU. Wskazana jednostka planistyczna jest objęta ustaleniami § 18 ust. 22 miejscowego planu, a więc nie stanowi przedmiotu skargi dotyczącej ust. 21, 23 i 26 § 18 zaskarżonej uchwały, a co więcej sama Skarżąca w uzasadnieniu skargi przyznała, że w odniesieniu do działki ew. nr [...], ustalenia miejscowego planu sankcjonują stan obecny. Innymi słowy miejscowy plan nie wpływa negatywnie na możliwości korzystania, a tym bardziej rozporządzania przez Skarżącą nieruchomością, zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Przeciwnie w pełni respektuje dyrektywy wynikające z art. 1 ust. 2 i i 3 upzp w zakresie uwzględniania w planowaniu przestrzennym prawa własności i ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W postanowieniu z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 330/24, CBOSA - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykazania naruszenia interesu prawnego nie uzasadnia także sam fakt powoływania się na okoliczność, że skarżący są na podstawie art. 140 K.c. właścicielami sąsiednich nieruchomości (które nabyli w innych warunkach planistycznych), ponieważ z tej okoliczności nie wynika aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżących, np. w zakresie o jakim mowa w art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W cyt. orzeczeniu Sąd Naczelny wyjaśnił także, że zasadniczo powstanie immisji nie oznacza, że plan miejscowy narusza prawo, a tym samym - interes prawny skarżących. Jeśli chodzi o kwestie immisji w kontekście wykazania interesu prawnego, to w orzecznictwie wyrażono pogląd, że co najwyżej powstawanie immisji, ale ponad przeciętną miarę (art. 144 K.c.) może stanowić o naruszeniu prawa własności danego podmiotu. Zwykłe immisje jako akceptowane mieszczą się istniejących stosunkach społeczno-gospodarczych.
Ponadto, Rada m.st. Warszawy wskazała, że skarga obarczona jest brakami formalnymi i jako taka na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. winna ulec odrzuceniu, albowiem Skarżąca, kwestionując postanowienia miejscowego planu, nie przedłożyła uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na wniesienie skargi na miejscowy plan, która stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048), do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wystąpienie źe skargą do sądu administracyjnego jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną i wymaga uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na dokonanie tej czynności (por. np. postanowienie WSA w Łodzi z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 431/19, CBOSA).
Na wypadek nie podzielenia przez Sąd stanowiska co do niedopuszczalności skargi wymagającej jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a., Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie podając argumenty przemawiające za oddaleniem skargi.
Rada m.st. Warszawy podkreśliła, że miejscowy plan został sporządzony z zachowaniem wymogów określonych w art. 17 u.p.z.p.. Przeszedł prawidłowo całą procedurę planistyczną oraz posiada wszystkie niezbędne, wymagane prawem, uzgodnienia formalne. Przed pierwszym wyłożeniem do publicznego wglądu projekt miejscowego planu był dwukrotnie wysłany do uzgodnień z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Pierwotnie przedstawiona wersja nie uzyskała uzgodnienia i dopiero projekt poprawiony zgodnie z wytycznymi Konserwatora Zabytków uzyskał uzgodnienie.
Projekt miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 3 listopada 2021 r. do 1 grudnia 2021 r. W toku wyłożenia wniesiono 581 uwag do projektu planu. W wyniku zmian wprowadzonych do projektu miejscowego planu po rozpatrzeniu uwag, została ponowiona, w niezbędnym zakresie procedura uzgodnieniowa. Ponadto do projektu planu zostały wprowadzone zmiany wynikające z wpisania do rejestru zabytków oficyny mieszkalnej tzw. [...] przy ul. T. Zgodnie z uzgodnieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wprowadzono również szczegółowe warunki kompleksowego zagospodarowania zabytkowej przestrzeni Placu [...] w sposób podkreślający historyczny układ przestrzeni placu, trójkątny kształt i dawne uwarunkowania komunikacyjne.
Ze względu na sposób rozpatrzenia uwag dotyczących projektu miejscowego planu, konieczne było ponowienie, ale już tylko częściowe, wyłożenia projektu planu, tj. w zakresie wprowadzonych do niego zmian.
Przeznaczenie terenów oraz określony potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenów zostały ustalone w miejscowym planie z uwzględnieniem wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, w oparciu o analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). W miejscowym planie przewidziano zachowanie istniejącego układu przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej, zachowanie i ochronę terenów zieleni oraz ograniczenie uzupełnień zabudowy. Ze względu na duży udział budynków i zespołów zabytkowych istotny wpływ na zagospodarowanie obszaru miały ograniczenia wynikające z ochrony zabytków.
Plan miejscowy powstaje na podstawie analizy stanu istniejącego, w zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i wymaganiami m. in. ładu przestrzennego. Obszar objęty miejscowym planem, w Studium znajduje się w centrum miasta, na terenach wielofunkcyjnych o wysokości powyżej 30 m - C>30. Zmiany w zagospodarowaniu tego obszaru nastąpiły jeszcze przed rozpoczęciem prac nad projektem miejscowego planu. W stanie istniejącym na terenie kwartału pomiędzy ulicami G., Placem [...], T. i aleją J. znajduje się 5 budynków wysokościowych o wysokości od 130 do 160 metrów. Budynek [...] należący do Skarżącej jest najwyższym budynkiem przy Placu [...] i ma160 m. Jest to teren bardzo dobrze skomunikowany, także komunikacją publiczną - w pobliżu metro (2 linie), tramwaje, autobusy. Istniejące jak i ustalone w miejscowym planie zagospodarowanie - w tym skarżone dominanty wysokościowe są zgodne ze Studium miasta.
Rady m. st. Warszawy wskazała, że zapisy miejscowego planu uwzględniają następujące czynniki ładu przestrzennego:
1) odpowiednie rozmieszczenie przestrzenne funkcji (właściwe funkcje w optymalnych miejscach)-funkcje terenów A9.1 U-KS/U-HB i Ali C-MWU/U-K są kontynuacją istniejącej w tym miejscu funkcji w zgodzie z już istniejącym zagospodarowaniem terenu;
2) odpowiednie sąsiedztwo funkcji (bezkonfliktowe i dające najwięcej korzyści) - zgodnie z miejscowym planem oba skarżone tereny A9.1 U-KS/U-HB i Ali C-MWU/U-K z jednej strony otoczone są buforem przestrzeni publicznych - ulic, placów, terenu zieleni, a z drugiej kontynuują istniejące zagospodarowanie. Tereny te dodatkowo są zlokalizowane w miejscu bardzo dobrze dostępnym komunikacyjnie, komunikacją pieszą, kołową, a także komunikacją publiczną, przy czym miejscowy plan uczytelnił wewnętrzne powiązania komunikacyjne w kwartale;
3) odpowiednia struktura pionowa (zachowanie proporcji wysokości, występowanie dominanty) - wysokości minimalne i maksymalne są adekwatne do istniejących w sąsiedztwie. Dominanty o wysokości 80 m oraz 120/95 m zlokalizowane są od strony północnej budynku Skarżącej i niższe od niego, którego wysokość wynosi 160 m, co oznacza, że budynku [...] nie zacieniają. Zaproponowana zabudowa jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania. Zapisy miejscowego planu ustalają rozbicie nowej zabudowy na podium o wysokości max 20 m oraz dominanty możliwe do realizacji wyłącznie w określonych w planie strefach. Wysokości minimalne dla części podium są adekwatne do istniejących w sąsiedztwie, np. dla terenu Ali C-MWU/U-Kw na styku z budynkiem będącym w rejestrze zabytków Kamienica [...] wysokość obniżono do jej wysokości 13,7 m. Natomiast dominanty wpisują się w zaistniały kontekst urbanistyczny i są kontynuacją istniejącego zagospodarowania w sąsiedztwie. Z Placu [...] byłyby widoczne na tle innych istniejących budynków wysokościowych;
4) odpowiednia struktura pozioma (harmonijna struktura użytkowania i władania, odpowiedni kształt i wielkość działek). Tereny skarżone mają podstawową zabudowę na maksymalnym poziomie 20 m wysokości, natomiast dominanty zostały ograniczone poprzez ustalenie stref, w których mogłyby powstać. W ramach zabudowy kwartału uczytelniono powiązania wewnętrzne ustalając ciągi istniejących nowych powiązań komunikacyjnych, w tym wytworzenie publicznych placów . Przestrzeń niezabudowana ma wielkość adekwatną do wysokości zabudowy i tworzy zielone wnętrza tak potrzebne przy jej intensyfikowaniu.
Równolegle z opracowywaniem projektu miejscowego planu tworzono nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Warszawy, w którego pracach określono zasady badania ochrony panoram widokowych oraz wyznaczenie stref rozwoju, w których możliwe jest wskazanie skupisk budynków wysokościowych. W tym zakresie potwierdzono obowiązujące obecnie zapisy Studium dla kwartału pomiędzy ulicami G., placem [...], T. i aleją J. W nowym studium wskazano sposób na harmonijne kształtowanie sylwety Warszawy poprzez skonstruowanie tzw. [...], która tworzy pułap możliwych do realizacji wysokości. Ustalone w zaskarżonej uchwale wysokości jak najbardziej mieszczą się w tym pułapie, a oba budynki nawiązują częścią przyziemia do gabarytu istniejącej zabudowy. Możliwa do realizacji część wysokościowa ma ograniczony zasięg podstawy.
W historycznej panoramie od strony Wisły nowe dominanty wchodzą w skład skupiska wieżowców mieszcząc się w założonej [...] - budynek wysokościowy [...], najdalej wysunięty na północ położony w terenie A1. 1CU, o wysokości 160 m oraz istniejące budynki, położone po stronie południowej pomiędzy ul. Ś. a terenem A1.1C-U mają wysokość odpowiadającą [...] (teren A9.2 C-MWU) - 160 m, [...] (teren A4. 1 C-U) - 130 m, [...] (teren BI. 2 C-U) - 155 m.
Z powyższego jednoznacznie zatem wynika w ocenie Organu miasta, że wszystkie, już istniejące w dacie sporządzania i uchwalania miejscowego planu, wieżowce otaczające skarżone tereny są wyższe od dopuszczonych na nich dominant. Nowa zabudowa ma uzupełnić istniejącą zabudowę nie dominując ją, tworząc kompleks 3 wież wysokościowych, z których największym jest wieżowiec [...].
Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw Rady m. st. Warszawy uznaje także należy zarzut zaniechania ponownego wyłożenia projektu miejscowego planu po zmianie przeznaczenia obszaru z Al 1 C-U/UK przy pierwszym wyłożeniu na Al 1 C-MWU/U-K w jego finalnej wersji. Zauważyć należy, że zapis dotyczący przeznaczenia terenu nie został zmieniony, lecz uzupełniony o zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Uzupełnienie to było konsekwencją uwag wniesionych do projektu miejscowego planu podczas jego wyłożenia do publicznego wglądu. Uzupełniony zapis nie narusza ustaleń Studium, zgodnie z którymi wskazany teren znajduje się w zasięgu obszarów wielofunkcyjnych, łączących funkcje usługowe i mieszkaniowe. Podnieść także należy, że na obszarze śródmieścia uzasadnione jest zapewnienie rozwoju funkcji mieszkaniowych wielorodzinnych. Zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 upzp uznać zatem należy za bezprzedmiotowy.
Odnosząc się do uwag dotyczących poszczególnych terenów miejscowego planu objętych wnioskiem Skarżącej o stwierdzenie ich nieważności Rady m. st. Warszawy podniósł, że:
ad. 1) teren A9.1 U-KS/U-HB (§ 18 ust. 21 miejscowego planu) - przed przystąpieniem do procedury planistycznej została wydana dla tego terenu w 2009 r. decyzja o warunkach zabudowy na wielofunkcyjny wieżowiec dla Gminy [...] połączony z budynkiem [...], o wysokości 170 m. W miejscowym planie została uwzględniona ww. decyzja na niższy budynek wysokościowy o wysokości 80, uzgodniona z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wysokości istniejących budynków w sąsiedztwie, w tym budynek wysokościowy Skarżącej, umożliwiły lokalizację zabudowy wysokościowej na terenie A9.1 U- KS/U-HB. Realizacja inwestycji będzie możliwa po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Podnieść także należy, że do ww. jednostki planistycznej wpłynęła uwaga inwestora o treści: "Wnoszę o zmianę ustalenia § 18 ust. 17 pkt 2 lit d Projektu MPZP, poprzez ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy - 24 m. Rozpoczynając należy stwierdzić, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy w jednostce terenowej A9.1 U-KS/U-HB (z wyłączeniem ustalonej wysokości dla dominanty wysokościowej) jako 24 m dla nowej zabudowy jest zgodne z ustaleniami Studium. Powyższy parametr wydaj e się zasadny również ze względu na ustalenia i wyznaczonych parametrów zabudowy w Projekcie MPZP określonych dla sąsiadującej od strony północno-wschodniej jednostki terenowej A8.3 C-MWU przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową określając maksymalną wysokość zabudowy 55 m, jak również uwzględnić należy maksymalną wysokość zabudowy dla terenu A9.2 C-MWU (bezpośrednio graniczącego z przedmiotową jednostką terenową) wynoszącą 22 m, a dla dominanty wysokościowej -160 m.".
W/w uwaga została uwzględniona w zakresie dopuszczenia realizacji ażurowej attyki powyżej ostatniej kondygnacji do wysokości 24 m oraz nieuwzględniona w zakresie zwiększenia maksymalnej wysokości zabudowy do 24 m. Zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy wysokość 24 m odnosi się do maksymalnej wysokości elewacji wraz z ażurową attyką.
Ustalenia planu dotyczące zabytkowego budynku tzw. "[...]" wpisanego do rejestru zabytków zostały uzgodnione z Mazowiecki Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Budynki wpisane do rejestru zabytków są objęte ochroną na podstawie tego wpisu, a plan miejscowy nie określa zakresu ich ochrony, gdyż ewentualne zmiany oraz zakres zachowania substancji zabytkowych pozostaje w kompetencjach organu konserwatorskiego. W związku z tym zapisy miejscowego planu dotyczące ewentualnego odtworzenia zabytkowego budynku mogą się zaktualizować wyłącznie w przypadku uzyskania zgody organu konserwatorskiego na jego odtworzenie.
Historycznie zespół [...] oraz tzw. "[...]" został zrealizowany wewnątrz kwartału gęstej zabudowy miejskiej. Celem miejscowego planu jest przywrócenie kontekstu funkcjonowania zespołu poprzez ukształtowanie układu dojść i dojazdów wewnątrz kwartału, stworzenie placu od strony frontu budynku [...] oraz uzupełnienie zabudowy śródmiejskiej w sąsiedztwie budynków. Zasięg zabudowy uzupełniającej, lokalizacja dominanty oraz forma przestrzeni publicznych w sąsiedztwie [...] i "[...]" zostały w miejscowym planie określone z uwzględnieniem ochrony zespołów zabytkowej zabudowy, ochrony historycznej sylwety miasta i krajobrazu kulturowego oraz powstałych nawarstwień z różnych okresów architektonicznych. Jednocześnie w miejscowym planie uwzględniono możliwość racjonalnego, intensywnego wykorzystanie terenów położonych w ścisłym centrum miasta. Przypomnieć także należy, że teren A9.1 U-KS/U-HB znajduje się w zasięgu terenu o kategorii wysokości zabudowy powyżej 30 m (030) wyznaczonego w Studium, które ze względu na realizowane w tym rejonie budynki wysokościowe zostało zmienione w 2010 r. - obszar pomiędzy al. J. a Placem [...] został włączony do terenów wskazywanych do lokalizacji zabudowy wysokiej i wysokościowej.
W otoczeniu [...] i terenu A9.1 U-KS/U-HB obecnie przeważa zabudowa wysoka. W obszarze położonym pomiędzy al. J. a placem [...] znajdują się budynki wysokościowe o wysokościach ok. 150 - 160 m, w tym budynek Skarżącej na sąsiedniej nieruchomości [...] oraz budynki wysokie, w tym bloki osiedla [...].
Odnosząc się do twierdzenia Skarżącej o nieuwzględnieniu opinii MKUA, która negatywnie oceniła proponowaną w planie miejscowym zabudowę na tym terenie - wskazać należy, że projekt planu był dwukrotnie prezentowany na MKUA, której opinia została wykorzystana w toku prac nad sporządzeniem projektu planu. MKUA jest ciałem doradczym Prezydenta Miasta, której opinia jest brana pod uwagę w kontekście innych uzgodnień i opinii wydanych do projektu miejscowego planu oraz w kontekście zobowiązań formalno-prawnych podejmowanych przez Urząd Miasta. Lokalizacja zabudowy wysokościowej oraz pozostałych uzupełnień zabudowy była analizowana na trójwymiarowym, cyfrowym modelu zabudowy. Widoki z modelu były prezentowane na posiedzeniu MKUA. Kontekst zabudowy historycznej otoczenia Placu [...] uległ daleko idącym przekształceniom poprzez nawarstwienia zabudowy powojennej o skali przekraczającej wysokości zabudowy przedwojennej;
ad. 2) teren A9.3 KDw (§18 ust. 23 miejscowego planu) - do wyłożonego projektu miejscowego planu wpłynęła uwaga inwestora właściciela terenu, dla którego ustalono teren ciągu pieszego - celu publicznego, dotycząca rezygnacji z tego przeznaczenia i przeznaczenia go na teren drogi wewnętrznej. Uwaga została uwzględniona i zachowany został projektowany układu przestrzeni ogólnodostępny dla pieszych, natomiast może on być zarządzany przez właściciela terenu jako droga wewnętrzna. Pozostawienie tego obszaru we własności inwestora umożliwi zagospodarowanie pasażu na jego koszt w ramach realizacji projektowanej inwestycji.
Analiza wszystkich złożonych uwag po pierwszym wyłożeniu projektu planu w zakresie dróg dla terenu w kwartale ulic G., pl. [...], T., aleja J. wykazała, że należy zmienić przeznaczenie niektórych terenów w tym kwartale. Zgodnie z rozpatrzeniem zgłoszonych uwag przeznaczenie projektowanego układu terenów publicznych obejmujących: ciągi piesze (4KP, 5KP), plac publiczny (5KD-PM) oraz ciąg pieszo jezdny - ulicę publiczną (8KDD-Pj) zostało zmienione na drogi wewnętrzne. Uwagi zgłaszane przez wszystkie podmioty zostały rozpatrzone identycznie, a przyjęte w miejscowym planie rozwiązanie wyznaczające układ przestrzeni wewnętrznych jest spójne.
Zachowano jako publiczny bezpośredni układ dojść i dojazdów do znajdującego się w środku kwartału skupiska istniejących i projektowanych inwestycji celu publicznego - tereny oświatowe istniejącej Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] przy ul. T. i Przedszkola nr [...] przy ul. G. oraz znajdujący się przy nich Młodzieżowy Dom Kultury oraz Dom Kultury [...] przy ul. T. w trakcie realizacji.
Natomiast tereny (prywatnej) zabudowy mieszkaniowo - usługowej są obsługiwane istniejącymi drogami wewnętrznymi. Dodatkowo dla najważniejszego układu powiązań przestrzeni publicznych i wewnętrznych, w tym dla drogi wewnętrznej A9.3 KDw, określono zasady zagospodarowania poprzez oznaczenie miejsc wymagających specjalnego opracowania posadzki dla których ustalono opracowanie spójnych projektów architektonicznych dla poszczególnych zespołów przestrzeni publicznej. Taki ciąg prowadzi między innymi z placu przed [...] 2KD-PM wraz z terenem 4KDD-Pj i dojściem do placu od strony placu Grzybowskiego - na terenach dróg wewnętrznych: A9.3 KDw, A8.5 KDw i A8.6 KDw. Aby zapewnić ciągłość dojścia pieszego w zapisach dla w/w terenów dróg publicznych ustalono zakaz ich grodzenia.
Teren A9.3 KDw przeznaczony na drogę wewnętrzną jest częścią systemu dróg wewnętrznych położonych w otoczeniu zabytkowego budynku [...];
ad. 3) teren A11 C-MWU/U-K (§18 ust. 26 miejscowego planu) - obszar w Studium znajduje się w centrum miasta, na terenach wielofunkcyjnych o wysokości powyżej 30 m - C.>30. Zmiany w zagospodarowaniu tego obszaru nastąpiły jeszcze przed rozpoczęciem prac nad planem. Na etapie zbierania wniosków do miejscowego planu w 2011 r. Towarzystwo Społeczno - Kulturalne [...] złożyło wniosek o uwzględnienie zabudowy wysokościowej do 175 m na tym terenie.
Rada m.st. Warszawy zwróciła uwagę, że lokalizacja zabudowy wysokościowej oraz pozostałych uzupełnień zabudowy była analizowana na trójwymiarowym, cyfrowym modelu zabudowy. Widoki z modelu były prezentowane na posiedzeniu MKUA, której opinia została wykorzystana w toku prac nad sporządzeniem projektu planu z uwzględnieniem innych uzgodnień i opinii wydanych do projektu planu oraz w kontekście zobowiązań formalno-prawnych podejmowanych przez Urząd Miasta. Kontekst zabudowy historycznej otoczenia placu [...] uległ daleko idącym przekształceniom poprzez nawarstwienia zabudowy powojennej o skali przekraczającej wysokości zabudowy przedwojennej. Projektanci planu miejscowego potwierdzili, że dominanta wysokościowa o ustalonej wysokości 120 m i 95 m nie narusza kontekstu wysokościowego ukształtowanego przez zabudowę już istniejącą.
Mając wszystkie przedstawione wyżej względy skarga w ocenie Rady m.st. Warszawy jest bezzasadna.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.
2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
3. W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XCIII/3100/2024 z dnia 11 stycznia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...]. Przedmiotowa Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2024 r. pod pozycją 1190.
4. W pierwszej kolejności, badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).
Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm. – dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Ponadto podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).
Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem.
W związku z powyższym zadaniem Sądu jest ustalenie, czy wskazana przez skarżącą argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, a więc ustalenie, czy poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały interes prawny skarżącej został naruszony lub w inny sposób ograniczony.
Skarżąca wskazała, że jako Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" zarządza nieruchomością położoną w Warszawie przy ulicy T., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-[...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], która położona jest na obszarze objętym planem miejscowym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, co prawda na tle spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy, ale zachowujących aktualność również w sprawach skarg na plany miejscowe, przyjmuje się, że co do zasady to wspólnota mieszkaniowa, reprezentująca ogół właścicieli wyodrębnionych lokali, posiada przymiot strony w zakresie nieruchomości wspólnej. Wynika to z ustawowego powierzenia zarządowi wspólnoty mieszkaniowej zadania reprezentacji członków wspólnoty (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 858, 18 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2047/10, 13 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1325/15 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadny był zatem wniosek w tym zakresie o odrzucenie skargi złożony przez Radę m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę.
Skarżąca dla uzasadnienia posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały podała nadto, ze ustalenia tego planu dla terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżącej wpływają na jej nieruchomości w sposób sprzeczny z przepisami prawa. W zakresie zarzutów odnoszących się do terenu oznaczonego na planie miejscowym symbolem A9.1. U-KS/U-HB skarżąca wskazała na dominantę wysokościową mogącą oddziaływać na jej zabudowę, podobny argument dotyczy terenu oznaczonego symbolem A11 C-MWU/U-K w zakresie terenu oznaczonego symbolem A9.3 KDw skarżąca wskazała na zintensyfikowany ruch pojazdami mechanicznymi mający wpływ na jej nieruchomości.
W świetle powyższego w niniejszej sprawie skarżąca, w ocenie Sądu, dysponowała legitymacją procesową do wniesienia skargi na uchwałę. Co do zasady interesem prawnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymują się właściciele działek położnych na terenie objętym danym planem miejscowym, czy wspólnota mieszkaniowa w stosunku do nieruchomości wspólnej, skoro jego ustalenia bezpośrednio oddziałują na możliwości budowlane zarządzanej przez nią nieruchomości wspólnej. Taka sytuacja miała miejsce wobec nieruchomości przy ul. T.
Uznając natomiast materialnoprawną legitymację skarżącej do skutecznego kwestionowania postanowień przedmiotowej uchwały wskazać należy, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącej.
5. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Zauważyć należy, że w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Zatem podstawą stwierdzenia nieważności w całości lub w części planu miejscowego jest – w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - istotne naruszenie zasad jego sporządzania, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
5. Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu oraz – wbrew zarzutom skargi - nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.
6. Odnośnie trybu sporządzania planu wskazać należy, że nie w pełni był on prawidłowy i wzbudził zastrzeżenia sądu z punktu widzenia legalności. Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., podejmowanych w toku procedury planistycznej. Istotnym naruszeniem trybu może być zaniechanie którejś z czynności lub także inna nieprawidłowość prowadząca do sytuacji, w której ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury (vide np. wyrok z 30 stycznia 2018 r., II OSK 925/16 oraz z 20 października 2011 r., II OSK 1593/11, publ. CBOSA https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Procedura planistyczna w sprawie niniejszej została zainicjowana uchwałą Rady Miasta st. Warszawy z dnia 26 sierpnia 2010 r. nr LXXXVIII/2598/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...], zawierającą uzasadnienie i załącznik graficzny obrazujący obszar objęty zmianą tekstu planu.
W dniu 21 października 2011 r. obwieszczono o przystąpieniu do prac planistycznych oraz pouczono zainteresowanych o możliwości i terminie składania wniosków do planu (elektroniczna tablica ogłoszeń Urzędu m.st. Warszawy, strona BIP Urzędu, Gazeta lokalna). W tym samym dniu zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). O uzgodnienie zwrócono się do Mazowieckiego Konserwatora Zabytków. Z innych zapytanych organów wnioski zgłosili spółka gazownictwa, Biuro Drogownictwa i Komunikacji m.st. Warszawy, Biuro Gospodarki Nieruchomościami, Biuro Stołecznego Konserwatora Zabytków, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, Przez Urzędu Lotnictwa Cywilnego.
Następnie, zgodnie z art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. Organ ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu pouczając o możliwości i terminie zgłaszania uwag oraz o dyskusji publicznej (Gazeta, strona BIP Urzędu, elektroniczna tablica ogłoszeń Urzędu), która odbyła się dnia 16 listopada 2021 r.
Uwagi do projektu planu zgłosiła skarżąca wnioskując o usunięcie § 18 ust.17 (teren A9.1 U-KS/U-HB) pkt 2 lit.c) i e) t.j. zapisów planu dopuszczających na terenie A9.1 U-KS/U-HB maksymalną wysokość dominanty wysokościowej 80 m oraz umożliwiające zabudowę okolic [...]. Ponadto, zawnioskowała o usunięcie § 18 ust. 21 pkt 2 lit. a) oraz d) tj. usunięcie zapisów planu dopuszczających na terenie A11 C-U/U-K maksymalną wysokość dominanty wysokościowej – 95 m w północno-wschodniej strefie lokalizacji dominanty i 120 m w południowo-zachodniej strefie lokalizacji dominanty wysokościowej. Skarżąca zwróciła nadto uwagę na to, że projekt planu jest też niezgodny ze Studium Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy. W Studium wielokrotnie podkreślane jest ogromne znaczenie Placu [...]. Zgodnie z zapisami Studium przyjmuje się następujące generalne założenia i główne kierunki zmian: Historyczna siatka ulic, placów i dróg wjazdowych stanowi najbardziej czytelną identyfikację struktury urbanistycznej Warszawy. Układ przestrzenny ulic wraz z zabudową i zagospodarowaniem jest jednym z ważniejszych elementów struktury przestrzennej, decydującym o jakości i ładzie przestrzennym miasta – tworzącym jego wizerunek. W Studium zapisano wprost, że ochrona wartości zabytkowych i kulturowych ulic i placów. Zdaniem skarżącej przedstawiony projekt nie realizuje wyżej wskazanych wymogów Studium.
Organ planistyczny odniósł się do uwag skarżącej wskazując, że w projekcie planu uwzględniona została ochrona budynków zabytkowych – [...] wpisanej do rejestru zabytków oraz tzw. "[...]" ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W związku z prawomocną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tzw. [...] przy ul. T. został wpisany do rejestru zabytków. Dlatego budynek będzie podlegał ochronie na podstawie wpisu do rejestru zabytków a nie na podstawie ochrony w planie miejscowym. Historycznie zespół został zrealizowany wewnątrz kwartału gęstej zabudowy miejskiej. Celem planu jest przywrócenie kontekstu funkcjonowania zespołu poprzez ukształtowanie układu dojść i dojazdów wewnątrz kwartału, stworzenie placu od strony frontu budynku synagogi oraz uzupełnienie zabudowy śródmiejskiej w sąsiedztwie budynków.
Teren A9.1 U-KS/U-HB znajduje się w zasięgu terenu o kategorii wysokości zabudowy powyżej 30 m (C.>30) wyznaczonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Zasięg zabudowy uzupełniającej, lokalizacja dominanty oraz forma przestrzeni publicznych w sąsiedztwie [...] i "[...]" zostały w planie określone z uwzględnieniem ochrony zespołów zabytkowej zabudowy, ochrony historycznej sylwety miasta i krajobrazu kulturowego oraz powstałych nawarstwień z różnych okresów architektonicznych. Jednocześnie w planie uwzględniono możliwość racjonalnego, intensywnego wykorzystanie terenów położonych w ścisłym centrum miasta. Organ planistyczny podkreślił, że w otoczeniu [...] obecnie przeważa zabudowa wysoka. W obszarze położonym pomiędzy al. J. a placem [...] znajdują się budynki wysokościowe o wysokościach ok. 150 - 160 m, w tym budynek na sąsiedniej nieruchomości T. oraz budynki wysokie, w tym bloki osiedla [...]. Projekt planu dopuszcza zabudowę niższą od strony frontowej [...] (szkoła, projektowany dom kultury) oraz uwzględnia zgrupowanie budynków wysokościowych w sąsiedztwie istniejącej zabudowy wysokościowej. Projekt planu został uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno Architektonicznej została wykorzystana w toku prac nad sporządzeniem projektu planu. Miejska Komisja Urbanistyczno Architektoniczna jest ciałem doradczym Prezydenta Miasta. Jej opinia jest brana pod uwagę w kontekście innych uzgodnień i opinii wydanych do projektu planu oraz w kontekście zobowiązań formalno-prawnych podejmowanych przez Urząd Miasta. Organ planistyczny podkreślił, że Plan miejscowy został opracowany zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy a zatem uwagi nie zostały uwzględnione.
Kolejno, doszło do modyfikacji w zapisach planu miejscowego. Między innymi w pierwszym wyłożeniu obszar A11 C-U/UK został przeznaczony pod teren śródmiejskiej zabudowy usługowej lub usług kultury, tymczasem w uchwalonej wersji planu obszar ten został określony jako A11C-MWU/U-K - teren śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej lub usług kultury.
W obwieszczeniu o drugim wyłożeniu miejscowego planu z dnia 11 maja 2023 r. wskazano na zmiany zapisów tekstowych w ustaleniach ogólnych w jednostkach redakcyjnych § 11 ust. 26 pkt 1 lit. a zapis dotyczący przeznaczenia terenu A11 C-MWU/U-K jednakże w zakresie części graficznej symbol ten nie został ujęty w drugim wyłożeniu.
Organ planistyczny w odpowiedzi na skargę, jak i podczas wystąpienia na rozprawie zajął stanowisko, w którym nie kontekstowa, że nie doszło do ponownego wyłożenia zapisów planu zarówno w części tekstowej jak i graficznej dla symbolu A11 C-MWU/U-K. Jednakże w ocenie Rady m.st. Warszawy zarzut ten jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw bowiem zapis dotyczący przeznaczenia terenu nie został zmieniony, lecz uzupełniony o zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a to w ocenie Organu planistycznego nie jest zmiana. Uzupełnienie to było konsekwencją uwag wniesionych do projektu miejscowego planu podczas jego wyłożenia do publicznego wglądu. Rada m.st. Warszawy podkreśliła, że uzupełniony zapis nie narusza ustaleń Studium, zgodnie z którymi wskazany teren znajduje się w zasięgu obszarów wielofunkcyjnych, łączących funkcje usługowe i mieszkaniowe. Podniosła nadto, że uzasadnione jest zapewnienie rozwoju funkcji mieszkaniowych wielorodzinnych.
Sąd jednak uwzględnił zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Sposób dokonania drugiego wyłożenia budzi poważne zastrzeżenia sądu.
Skarżąca zasadnie zarzuciła, że Prezydent m. st. Warszawy ograniczył ponowne wyłożenie projektu planu - jedynie do jego części pomijając przeznaczenie terenu A11 C-MWU/UK.
Art. 28 u.z.p, uprawnia do stwierdzenia nieważności uchwalonego planu w całości lub w części jedynie w sytuacji, gdy miało miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Istotność naruszenia trybu postępowania organu przy sporządzaniu planu miejscowego, należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego.
W związku z powyższym należy przyjąć, że każdy zarzut stawiany trybowi uchwalania planu miejscowego musi być postrzegany przez pryzmat istotności takiego naruszenia i powiązania tego faktu z treścią konkretnych rozwiązań przyjętych w akcie prawa miejscowego. Inaczej mówiąc, konieczne jest wykazanie, że zarzucane organowi uchybienie proceduralne, wpłynęło na treść przyjętych przez radę miasta rozwiązań planistycznych.
Jedną z istotnych reguł procesowych w obrębie procedury planistycznej jest konieczność ponowienia czynności planistycznych w zakresie niezbędnym do wprowadzonych zmian w treści projektu planu miejscowego. Obowiązek taki został przewidziany wprost w art. 17 pkt 13 u.p.z.p. (a więc w przypadku wprowadzenia przez organ wykonawczy zmian w planie wynikających z rozpatrzonych uwag) jak i w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. (jeżeli konieczność dokonania zmian w palnie stwierdzi rada gminy). W orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę, że reguła ta znajdzie zastosowanie także w przypadku, gdy wójt z urzędu stwierdzi niezbędność wprowadzenia określonych zmian (zob. np. motywy wyroku NSA z 3 października 2008 r., II OSK 367/08 - publ. CBOSA).
W świetle treści art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, iż skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed uwzględnienia uwag. Taka sytuacja, gdy zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego ma w ocenie Sądu znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podnosi się w literaturze, istotne naruszenie trybu sporządzania planu oznacza takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Jakkolwiek z art. 19 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego nie muszą być następstwem wyłącznie uwzględnienia uwag do projektu planu, to w sytuacji, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z pominięciem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów, konieczne staje się ponowienie co najmniej tych etapów procedury planistycznej, w których gwarancje tego rodzaju ustawodawca przewidział, tj. etapów od wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w pełnym zakresie.
Sąd podziela przy tym stanowisko judykatury, zgodnie z którym za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów, czy też zmieniono nieprzekraczalną linie zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2011 r., II OSK 1281/11, LEX nr 1068984). W związku z tym w orzecznictwie wskazuje się, że zadaniem sądu administracyjnego kontrolującego legalność zaskarżonej uchwały jest w pierwszej kolejności szczegółowa i skonkretyzowana ocena poczynionych już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zmian w jego treści, a następnie ocena skutków braku ponownego wyłożenia projektu planu po zmianach z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może też w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1718/11, LEX nr 1107628).
Zdaniem sądu, w świetle art. 17 pkt 13 u.z.p. Organ wykonawczy dążąc do zapewnienia zainteresowanym osobom prawa do czynnego udziału w procedurze planistycznej ponownie wykłada projekt planu, gdy wprowadzone zostały do niego nowe regulacje, wynikające z faktu uwzględnienia zgłoszonych uwag. Takie bowiem procedowanie, umożliwia zgłaszanie dalszych uwag do projektu, a w konsekwencji też dalszą zmianę tej części planu. Nie można uznać za trafny pogląd, organu planistycznego, że sama zgodność ze studium, czy zasadność wprowadzenia symbolu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej sanuje brak pełnego wyłożenia istotnej zmiany planu miejscowego.
W ocenie Sądu, dodanie symbolu MW do zabudowy oznaczonej przed zmianą symbolem A11 C-U/UK a zatem o przeznaczeniu pod teren śródmiejskiej zabudowy usługowej lub usług kultury stanowi istotny stopień modyfikacji treści uchwały. A dopiero z analizy części graficznej planu można ustalić chociażby linie zabudowy. Tymczasem plan w części graficznej nie został wyłożony co do symbolu A11 C-U/UK, czego organ planistyczny nie zaprzeczył wskazują, że jednak nie doszło do zmiany parametrów zabudowy a zatem zmiana nie jest istotna.
Dokonana w powyższym zakresie zmiana jest zbieżna z interesami i oczekiwaniami wybranych inwestorów, wyrażonymi we wniesionych do wyłożonego projektu planu uwagach. Jednocześnie jednak jest sprzeczna z interesami skarżącej a zatem wprowadzona zmiana treści planu jest klasyczną zmianą leżącą w interesie jednych, a niezgodną z interesami innych właścicieli, co kwalifikuje ją jako zmianę istotną, dla swojej legalności wymagającą ponowienia czynności wyłożenia zmienionego zapisu projektu planu tak w części tekstowej jak i graficznej.
Wobec tego, Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że powyższe zmiany ze względu na swój ogólny i antagonizujący charakter oraz wpływ na nieokreślony krąg podmiotów, powodowały obowiązek ponowienia czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p. w stosownym zakresie. Sąd uznał, po ocenie rozmiaru i rangi naruszeń procedury, że zmiany wprowadzone do projektu planu w zakresie dodania symbolu ,,MW" do terenu objętego symbolem ,,A11 C-U/U-K, odnośnie których nie ponowiono w niezbędnym zakresie procedury planistycznej są na tyle doniosłe, że należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej dotyczącej § 18 ust. 26 pkt 1a planu miejscowego w zakresie, w jakim ustala on przeznaczenie terenu dla śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo – usługowej i w części graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem A11 C-MWU/U-K w tym zakresie.
Ponadto, skarżąca nie rozwijając zarzutu wskazuje w uzasadnieniu na naruszenie procedury planistycznej w stosunku do symbolu A.9.3 KDw. Podkreślić należy, że powtórne wyłożenie w przypadku zmiany przeznaczenia terenu dla symbolu A.9.3 KDw miało miejsce zarówno co do zapisów tekstowych w ustaleniach szczególnych jak i dla części graficznej a zatem Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej w tym zakresie.
7. Przystępując do oceny czy doszło do naruszenia zasad sporządzania planu wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Jako naruszenie zasad sporządzania planu należy również traktować naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide wyrok z 11 września 2008 r., II OSK 215/08 oraz z 9 października 2007 r., II OSK 401/07, publ. CBOSA). Zgodność ze studium jest warunkiem określonej treści planu, bowiem stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Z uwagi więc na wymaganą zgodność zapisów planu miejscowego z treścią obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, badanie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego musi poprzedzać analiza zgodności zapisów planu ze studium.
Przystępując do oceny negowanej uchwały w pierwszej kolejności zając się należy zarzutem jej niezgodności ze Studium.
Na samym początku zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Ponadto zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie znajdzie zastosowanie - mimo uchylenia - art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zastosowanie też znajdzie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Także mimo, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w nowym brzmieniu wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, to w tym przypadku, zgodność ta ma dotyczyć przedmiotowego studium.
Analiza tych uregulowań prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21, Lex nr 3321133). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, Lex nr 3242011).
Uwzględniając poczynione wyżej uwagi stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wykroczył poza ramy określone w Studium.
Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Warszawy - stanowi załącznik do uchwały LXXXII/2746/2006 Rady Miasta st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys lub kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Formułując zarzuty, skarżąca powinna mieć na względzie, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu. W ramach tego władztwa nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który w zależności od szczegółowości ustaleń studium może być silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi konkretyzując swoje zarzuty podkreśliła w odniesieniu do obszaru A9.1 (§ 18 ust. 21 Planu miejscowego), że zgodnie ze Studium plan w tym obszarze powinien przewidywać jedynie, zgodnie z projektem pierwotnym, maksymalną wysokość zabudowy 20 m. Niezgodne ze Studium jest zlokalizowanie w tym obszarze dominanty wysokościowej - 80 metrów, która doprowadzi do zniszczenia historycznego charakteru zabytkowej [...] i tzw. [...], których wartość historyczna powinna zostać skutecznie ochroniona przez zapisy planu miejscowego.
Sąd nie podzielił wskazanego powyżej zarzutu niezgodności ze studium, bowiem plan miejscowy nie jest wyłącznie odzwierciedleniem zapisów studium, powstaje on na podstawie analizy stanu istniejącego, w zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i wymaganiami m. in. ładu przestrzennego. W otoczeniu [...] przeważa już zabudowa wysoka. W obszarze położonym pomiędzy al. J. a placem [...] znajdują się budynki wysokościowe o wysokościach ok. 150 - 160 m, w tym budynek skarżącej oraz budynki wysokie, w tym bloki osiedla [...]. Plan dopuszcza zabudowę niższą od strony frontowej [...] (szkoła, projektowany dom kultury) oraz uwzględnia zgrupowanie budynków wysokościowych w sąsiedztwie istniejącej zabudowy wysokościowej. Obszar objęty miejscowym planem, w Studium znajduje się w centrum miasta, na terenach wielofunkcyjnych o wysokości powyżej 30 m - C.>30. Na terenie kwartału pomiędzy ulicami G., Placem [...], T. i aleją J. znajduje się 5 budynków wysokościowych o wysokości od 130 do 160 metrów. Budynek [...] należący do Skarżącej jest najwyższym budynkiem przy Placu [...] i ma 160 m. Jest to teren bardzo dobrze skomunikowany, także komunikacją publiczną - w pobliżu metro ( 2 linie), tramwaje, autobusy. Istniejące jak i ustalone w miejscowym planie zagospodarowanie - w tym skarżone dominanty wysokościowe są zgodne ze Studium miasta.
Sąd nie podzielił argumentów skarżącej, iż projekt planu miejscowego narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Warszawy dla terenu A11 C-U/U-K, ponieważ analiza zapisów Studium skłania do zwrócenia szczególnej uwagi na Plac [...] jako jeden z 7 placów Warszawy wokół [...].
Rada m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wyjaśniła intencję prawodawcy lokalnego, podkreślając, że w historycznej panoramie od strony Wisły nowe dominanty wchodzą w skład skupiska wieżowców mieszcząc się w założonej [...] - budynek wysokościowy [...], najdalej wysunięty na północ położony w terenie A1. 1CU, o wysokości 160 m oraz istniejące budynki, położone po stronie południowej pomiędzy ul. Ś. a terenem A1.1C-U mają wysokość odpowiadającą [...] (teren A9.2 C-MWU) - 160 m, [...] (teren A4. 1 C-U) - 130 m, [...] (teren B1. 2 C-U) - 155 m. Wieżowce otaczające skarżone tereny są wyższe od dopuszczonych na nich dominant. Nowa zabudowa ma uzupełnić istniejącą zabudowę nie dominując ją, tworząc kompleks 3 wież wysokościowych, z których największym jest wieżowiec [...].
Ponadto, umknąć uwadze nie może, że nie zachodzi sprzeczność z zapisami studium, które podkreśla znaczenie Placu [...]. Cała zachodnia strona Placu [...], w tym tereny oznaczone w miejscowym i planie symbolami A9.1, A9.2 i A11, na których znajduje się istniejący wysokościowiec [...], jak i na których zaproponowano w planie lokalizację kolejnych dominant, kwestionowanych przez skarżącą - znajduje się w wydzieleniu Studium o symbolu C.>30, któremu przypisano w Studium najwyższą kategorię wysokościową zabudowy. Kategoria ta nie limituje maksymalnej wysokości zabudowy ustalanej w miejscowym planie. Jednocześnie zapisy Studium dopuszczają, na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowego planu uzasadniających ich lokalizację, wskazywanie dominant wysokościowych również w wydzielinach niższych kategorii wysokościowych.
Nietrafnie skarżąca upatruje niezgodności ze Studium zapisów planu w dotyczącego obszaru A.11 C-MWU/U-K ze względu na to, że są one dewastujące dla historycznego charaktery Placu [...] i powinny zostać uchylone jako niezgodne ze Studium.
Przytoczone przez skarżącą zapisy studium odnoszą się do obszarów wpisanych do rejestru zabytków oznaczonych na rysunku studium symbolem KZ-RZ (Schemat Nr 69). Dla obszarów określa się zasady ich ochrony do uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym. W pkt 2.2. lit c Studium wskazano powyżej wymienione zasady ochrony. Obszar objęty miejscowym planem, w Studium znajduje się w centrum miasta, na terenach wielofunkcyjnych o wysokości powyżej 30 m - C.>30. Zmiany w zagospodarowaniu tego obszaru nastąpiły jeszcze przed rozpoczęciem prac nad projektem miejscowego planu. W stanie istniejącym na terenie kwartału pomiędzy ulicami G., Placem [...], T. i aleją J. znajduje się 5 budynków wysokościowych o wysokości od 130 do 160 metrów. Budynek [...] należący do Skarżącej jest najwyższym budynkiem przy Placu [...] i ma 160 m. Jest to teren bardzo dobrze skomunikowany, także komunikacją publiczną - w pobliżu metro ( 2 linie), tramwaje, autobusy. Istniejące jak i ustalone w miejscowym planie zagospodarowanie - w tym skarżone dominanty wysokościowe są zgodne ze Studium miasta.
Ponadto, rozmieszczenie przestrzenne funkcji (właściwe funkcje w optymalnych miejscach)-funkcje terenów A9.1 U-KS/U-HB i A11 C-MWU/U-K jest kontynuacją istniejącej w tym miejscu funkcji w zgodzie z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Nadto, odpowiednie sąsiedztwo funkcji - zgodnie z miejscowym planem oba skarżone tereny A9.1 U-KS/U-HB i A11 C-MWU/U-K z jednej strony otoczone są buforem przestrzeni publicznych - ulic, placów, terenu zieleni, a z drugiej kontynuują istniejące zagospodarowanie. Natomiast, odpowiednia struktura pionowa (zachowanie proporcji wysokości, występowanie dominanty) - wysokości minimalne i maksymalne są adekwatne do istniejących w sąsiedztwie. Dominanty o wysokości 80 m oraz 120/95 m zlokalizowane są od strony północnej budynku Skarżącej i niższe od niego, którego wysokość wynosi 160 m, co oznacza, że budynku [...] nie zacieniają. Zaproponowana zabudowa jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania. Zgodzić się należy z Radą m.st. Warszawy, że dominanty wpisują się w zaistniały kontekst urbanistyczny i są kontynuacją istniejącego zagospodarowania w sąsiedztwie. Z Placu [...] byłyby widoczne na tle innych istniejących budynków wysokościowych. Tereny skarżone mają podstawową zabudowę na maksymalnym poziomie 20 m wysokości, natomiast dominanty zostały ograniczone poprzez ustalenie stref, w których mogłyby powstać.
Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że wszystkie, już istniejące w dacie sporządzania i uchwalania miejscowego planu, wieżowce otaczające skarżone tereny są wyższe od dopuszczonych na nich dominant. Nowa zabudowa ma uzupełnić istniejącą zabudowę nie dominując ją, tworząc kompleks 3 wież wysokościowych, z których największym jest wieżowiec [...].
Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać zatem należy zarzut naruszenia Studium jak i przekroczenia przez Radę m. st. Warszawy władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności, który Skarżąca oparła na pozbawionym jakichkolwiek racji, przekonaniu, że w otoczeniu istniejącego wysokościowego budynku T. nie mogą być sytuowane inne budynki wysokościowe.
Podkreślić należy, że zapisy Studium m.st. Warszawy nie przyjmują formę precyzyjnych ustaleń wyrażonych konkretnymi parametrami lecz przyjmują formę bardziej ogólnych, kierunkowych wytycznych, rekomendacji, zaleceń a zatem stopień i sposób ich realizacji w miejscowym planie uzależniony jest od specyfiki danego obszaru objętego planem. Zgodzić się należy z Radą m.st. Warszawy, że skarżąca zapisy studium traktuje wybiórczo nie wskazując precyzyjnie ich lokalizacji, co powoduje, że błędnie łączy w całość i nie wyróżnia graficznie lub redakcyjnie fragmentów pochodzących z różnych rozdziałów i podrozdziałów Studium, co zmienia ich sens (np. strona 18 skargi: cztery ostatnie wiersze na stronie pochodzą z rozdz. XIV.A.2 (str. 129 Studium), natomiast wszystkie wiersze poprzedzające - z rozdz. XII.A. 1 (str. 105 Studium); strona 19 skargi: 4 tiret licząc od góry strony pochodzi z rozdziału XIV.A.2. pkt 2.2 lit. c (str. 130 Studium), która nie odnosi się do Placu [...], natomiast pierwszy, drugi oraz trzeci tiret pochodzą z rozdziału XIV.A.2. pkt 2.2 lit. b (str. 129 Studium), która odnosi się m.in. do Placu [...]).
Nadto, jako niezgodne ze Studium skarżąca podaje oznaczenie symbolem A9.3 KDw (§ 18 ust. 23 Planu miejscowego). Skarżący uważa, że konieczna jest zmiana przeznaczenia terenu oznaczonego jako obszar A9.3 i przywrócenie proponowanego w pierwszym wyłożeniu z 2021 roku, przeznaczenia terenu jako ciąg pieszy.
Zmiana ciągu pieszego na drogę wewnętrzną ma na celu jedynie zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej dla planowanego wieżowca na obszarze A11, który z budynku biurowego uległ przekształceniu na obiekt mieszkalno-usługowy.
Skarżący nie chce, aby ciąg pieszy, który ma służyć komunikacji pieszo-rowerowej, został zamieniony w drogę wewnętrzną i zjazd z ulicy. Ciąg pieszy powinien służyć do zapewnienia sprawnej komunikacji wewnętrznej dla pieszych i rowerów nie zaś dla samochodów. Jedynym argumentem przemawiającym za zmianą ciągu pieszego na drogę wewnętrzną jest umożliwienie właścicielowi działki nr [...] bezpośredniego dojazdu z placu [...] zamiast planowanego dojazdu od ulicy G. Należy dodać, ze działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej i nie ma sensu zmieniać stanu istniejącego. Nie służy to interesom mieszkańców, lecz jedynie deweloperowi.
Zarzut niezgodności ze Studium dla terenu oznaczonego w miejscowym planem symbolem A9.3 KDw (§18 ust. 23 miejscowego planu) nie zasługiwał także na uwzględnienie w ocenie Rady m.st. Warszawy. Zgodnie z rozpatrzeniem zgłoszonych uwag przeznaczenie projektowanego układu terenów publicznych obejmujących: ciągi piesze (4KP, 5KP), plac publiczny (5KD-PM) oraz ciąg pieszo jezdny - ulicę publiczną (8KDD-Pj) zostało zmienione na drogi wewnętrzne. Uwagi zgłaszane przez wszystkie podmioty zostały rozpatrzone identycznie, a przyjęte w miejscowym planie rozwiązanie wyznaczające układ przestrzeni wewnętrznych jest spójne. Przy tym zachowano jako publiczny bezpośredni układ dojść i dojazdów do znajdującego się w środku kwartału skupiska istniejących i projektowanych inwestycji celu publicznego.
Natomiast tereny (prywatnej) zabudowy mieszkaniowo - usługowej są obsługiwane istniejącymi drogami wewnętrznymi. Dodatkowo dla najważniejszego układu powiązań przestrzeni publicznych i wewnętrznych, w tym dla drogi wewnętrznej A9.3 KDw, określono zasady zagospodarowania poprzez oznaczenie miejsc wymagających specjalnego opracowania posadzki dla których ustalono opracowanie spójnych projektów architektonicznych dla poszczególnych zespołów przestrzeni publicznej. Taki ciąg prowadzi między innymi z placu przed [...] 2KD-PM wraz z terenem 4KDD-Pj i dojściem do placu od strony placu [...] - na terenach dróg wewnętrznych: A9.3 KDw, A8.5 KDw i A8.6 KDw. Aby zapewnić ciągłość dojścia pieszego w zapisach dla w/w terenów dróg publicznych ustalono zakaz ich grodzenia.
8. Uwzględniając powyższe na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części w zakresie jej unormowań, o których mowa w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku albowiem organ planistyczny naruszył tryb sporządzenia planu miejscowego. W pozostałym zakresie skarga została oddalona (pkt. 2 sentencji wyroku).
9. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się: wpis od skargi (300 zł), dwie opłaty od pełnomocnictwa (34 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.