VII SA/Wa 1200/21

VII SA/Wa 1200/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Antas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II OSK 647/22 - Wyrok NSA z 2023-07-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ zażaleniowy", "[...]WINB") zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r ., poz. 1333 ze zm., dalej jako "p.b.") po rozpatrzeniu zażalenia po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB w [...]", "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2021r., nr [...], wstrzymujące budowę obiektu socjalno-biurowego z zespolonych ze sobą dwóch kontenerów konstrukcji stalowej wraz z dobudowaną kotłownią konstrukcji drewnianej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] bez wymaganej decyzji pozwoleniu na budowę oraz informujące o możliwości złożenia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy - wniosku o legalizację ww. obiektu i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. w wysokości 300 000,00 zł, utrzymał w mocy postanowienie I instancji.
Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W unia 16 września 2020r. do PINB w [...] wpłynął wniosek J. G. "o sprawdzenie czy spółka [...] posiada wszystkie prawne pozwolenia na budowę hal we wsi [...] na działce [...]".
PINB ustalił, że właścicielem działki nr ew. [...], w miejscowości [...], gmina [...],[...] Spółka z o.o., z siedzibą przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa działka bezpośrednio graniczy z działką o nr ew. [...], będącą własnością J. i E. G.
W dniu 4 listopada 2020 r. upoważniony przedstawiciel PINB na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], stanowiącej własność [...] Spółka z o.o. z siedzibą przy ul. [...], w miejscowości [...], powiat [...].
W toku tych czynności ustalono, że cyt.: "Inwestor na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.2015r., Nr [...], znak: [...] realizuje budowę budynku socjalnego. No dzień kontroli zrealizowano część budynku, w postaci jednego pomieszczenia oraz pomieszczenia kotłowni z kotłem grzewczym na opał stały. W dniu kontroli nie przedłożono dziennika budowy. Obecny właściciel (Spółka [...]) oświadczył, że budowę zakupił w 2018 r., od Banku [...] w [...], w takim stanie jak jest. Jak ustalono część budynku zrealizowano z dwóch kontenerów połączonych ze sobą trwale, ustawionych na płycie betonowej, posiada okna, drzwi, tynki wew., zew., posiada instalację elektryczną i instalację co grzejnikową. Dach jednospadowy, kryty blachą stalową trapezową. Wybudowana część budynku socjalnego została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Obiekt usytuowany w odległości ok. 3,75 m od granicy działki skarżącej [...]. Wody opadowe z budynku odprowadzane są rynnami i rurami spustowymi na teren własnej działki, bez zalewania działki skarżącej nr [...]." Sporządzono dokumentację fotograficzną przedmiotowego , obiektu budowlanego.
Uczestniczący w czynnościach kontrolnych D. K. - Prezes Zarządu [...] s. z o.o. w [...] oświadczył cyt. "Taki stan budowy zastałem nabywając nieruchomość. Spółka ma w planie kontynuowanie budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Na dzień dzisiejszy budynku nie użytkujemy, jest jedynie ogrzewany ze względu na elektroniczną wagę. Zobowiązuję się dostarczyć dziennik budowy do PINB w [...][...] niezwłocznie".
J. G. oświadczyła cyt. "Budynek socjalny odprowadza wodę na naszą działkę nr [...]".
W dniu 12 listopada 2020r. D. K. telefonicznie poinformował organ I instancji że nie posiada dziennika budowy ww. budynku socjalnego (na tę okoliczność spisano notatkę). Następnie w dniu 24 listopada 2020 r. D. K., przedłożył akt notarialny umowy sprzedaży z dnia [...].08.2018r. Repertorium "A" Nr [...], z którego wynika, że Bank [...] w [...] sprzedał skarżącej spółce działkę nr ewid. [...] zabudowaną m.in. budynkiem socjalno-biurowym, z kotłownią na paliwa stałe.
Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2020 r. na ww. nieruchomości ustalono, że cyt.: "Kontrolowany obiekt budowlany zrealizowany na działce nr [...] w miejscu przeznaczonym zgodnie z posiadanym przez właściciela nieruchomości projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.2015r., Nr [...], znak: [...], to obiekt parterowy, niepodpiwniczony, przylegający do budynku magazynowego, składający się z połączonych ze sobą trwale dwóch kontenerów konstrukcji stalowej posadowiony wg. oświadczenia P. D. K. na betonowych płytach z dachem jednospadowym, konstrukcji drewnianej, krytym blachą stalową trapezową. (...) Zrealizowany obiekt składa się z dwóch pomieszczeń, tj. jednego dużego na cele socjalno-biurowe oraz pomieszczenia kotłowni z kotłem przeznaczonym na opał stały i stalowi/m przewodzie komina (...). Obiekt zrealizowany w odległości ok. 3,75m od działki nr [...] posiada zamontowane okna, drzwi, wykonane elewacje, wew. powłoki malarskie, instalację elektryczną i instalację c.o. grzejnikową oraz instalację odwodnienia dachu budynku w postaci rynien i rur spustowi/ch (...). jak ustalono właściciel nie posiada dziennika budowy, budowa nie jest oznaczona tablicą informacyjną, brak dowodu potwierdzającego wytyczenie geodezyjne obiektu. Stwierdzono także, że nie dokonano zawiadomienia PINB o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych dot. realizacji tegoż obiektu, w tym nie przedstawiono oświadczenia kierownika budowi/ pełnieniu funkcji kierownika budowy. (...) Reasumując dokonane ustalenia należy stwierdzić, że zrealizowany obiekt budowlany pomimo jego wykonania w miejscu zgodnym z projektem zagospodarowania działki na budowę budynku socjalnego jest to obiekt o innych parametrach technicznych (długość, wysokość, szerokość, pow. zabudowy, kubatura). Brak jest ciągłych fundamentów mogących świadczyć o realizacji części obiektu określonego w zatwierdzonym projekcie budowlanym, co dowodzi że jest on zrealizowany niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę z dni [...] kwietnia 2015r. Nr [...]. W wyniku budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, nie stwierdzono stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Obiekt stanowi samowolę budowlaną, nie jest tożsamy z obiektem określonym pozwoleniem na budowę z dnia [...].04.2015r., Nr [...], pomimo podobnego przeznaczenia."
PINB w [...] w dniu [...] lutego 2021 r. wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku socjalnego jednokondygnacyjnego składającego się z połączonych ze sobą kontenerów z przybudowaną kotłownią na paliwo stałe, usytuowanego na działce nr ew. [...] w odległości ok. 3,75m od działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], stanowiącej własność [...] sp. z o.o., zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust.3, ust. 4 i ust. 5, w zw. z art. 80 ust.2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 p.b., wstrzymał budowę obiektu socjalno-biurowego z zespolonych ze sobą dwóch kontenerów konstrukcji stalowej wraz z dobudowaną kotłownią konstrukcji drewnianej, na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], przez [...] Sp. z o.o. w [...], bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz poinformował o możliwości złożenia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy - wniosku o legalizację w/w obiektu konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. w wysokości 300 000,00 zł.
Organ I instancji przytoczył stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał, że podczas oględzin obiektu w dniu 4 listopada 2020 r. błędnie uznano, że inwestor realizuje budowę budynku socjalnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] i wybudował część budynku socjalnego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, co wiązałoby się z istotnymi odstępstwami i umożliwiałoby prowadzenie postępowania na podstawie art. 50, a następnie art. 51 p.b., a nie na podstawie art.48 p.b.. Zdaniem organu istotne odstąpienie, o którym mowa w art. 36a ust. 1 p.b. nie może prowadzić do wzniesienia innego obiektu, nawet w przypadku gdy jego przeznaczenie jest identyczne. Pojęcie odstępstwa zakłada bowiem, iż projekt zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, co do zasady jest realizowany, a jedynie w konkretnych szczegółach różni się od zatwierdzonych pierwotnych założeń. Jeżeli natomiast inwestor zrealizował już inną : inwestycję niż wskazana w pozwoleniu na budowę, to działanie takie nie stanowi prowadzenia robót z odstępstwami, lecz stanowi samowolę budowlaną.
PINB podniósł, że budowę budynku socjalnego, na działce nr ew. [...], w miejscowości [...], gmina [...], składającego się z zespolonych ze sobą kontenerów stalowych z przybudowaną kotłownią na paliwo stałe konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym krytym blachą stalową trapezową, zrealizowano w latach 2015br – 2016br., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budynek objęty niniejszym postępowaniem, pomimo podobnego przeznaczenia, nie jest tożsamy z projektowanym budynkiem socjalnym, objętym decyzją Starosty [...], o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...], wydaną na rzecz K. i D. K. i zatwierdzonym projektem budowlanym. Wykonane roboty budowlane nie odpowiadają warunkom udzielonego pozwolenia na budowę, gdyż obejmują wykonanie dwóch obiektów kontenerowych z przybudowanym pomieszczeniem kotłowni, w miejscu projektowanego budynku socjalnego murowanego. W tym samym miejscu, w którym miał powstać budynek socjalny objęty ww. pozwoleniem na budowę, wybudowano zupełnie inny obiekt z zespolonych ze sobą dwóch kontenerów stalowych i dobudowaną kotłownią, posadowionych na płycie betonowej, niż ten projektowany, konstrukcji murowanej z pustaków silikatowych Silka, ze stropem żelbetowym, posadowionym na ławach żelbetowych ze ścianami fundamentowymi murowanymi z bloczków betonowych.
Ponadto organ I instancji podkreślił, że wybudowany budynek socjalny w ścianie zewnętrznej, od strony granicy działki skarżącej, oznaczonej nr ew. [...], oddalonej ok. 3,75m od granicy tejże działki, posiada okno, co jest sprzeczne z przepisami § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2019r. poz.1065).
PINB stwierdził także, że z art. 3 pkt. 6 ustawy p.b. wynika, iż przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (podkreślenie PINB). Kontrolowany budynek socjalno-biurowy wybudowano samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem winien mieć do niego zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., w myśl którego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego tub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Pismem z dnia 1 marca 2021 r. strona skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji, stawiając zarzut błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę ww. postanowienia polegające na:
1) uznaniu, że istniejący obiekt jest obiektem o innych parametrach technicznych niż parametry wynikające z pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., podczas gdy parametry istniejącego obiektu nie różnią się od tych wskazanych w pozwoleniu na budowę,
2/ uznaniu, że obiekt nie jest zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., a ewentualne zmiany nie mogą być kwalifikowane jako zmiany nieistotne bądź istotne, ale nie wpływające na fakt realizacji obiektu zgodnie z wydanym pozwoleniem, podczas gdy niewielkie różnice przy rzeczywistej realizacji inwestycji w porównaniu do projektu mogą zostać zakwalifikowane jako nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego lub ewentualnie jako odstępstwo istotne wymagające jedynie uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę,
3. uznaniu, że brak jest ciągłości fundamentów mogących świadczyć o realizacji części obiektu określonego w zatwierdzonym projektem budowlanym.
Ponadto skarżąca spółka wskazała na naruszenie przepisów ustawy prawo budowlane:
1. art 48 ust 1 pkt 1 p.b. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie inwestycja była realizowana na podstawie wydanego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2015 r.,
2. art. 36a ust 1, 5 i 6 p.b. poprzez uznanie, że zmiany wprowadzone w przedmiotowej inwestycji nie mogą stanowić nieistotnego lub istotnego odstąpienia od projektu budowlanego w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy ewentualne zmiany dokonane podczas budowy istniejącego obiektu można zakwalifikować zgodnie z definicją zawarta w ww. przepisach,
3. art. 59f ust 3 p.b. oraz załącznika do ustawy prawo budowlane poprzez niewłaściwe skategoryzowanie obiektu budowlanego w kategorii XVI, podczas gdy budynek ten nie mieści się w swoim przeznaczeniu w tej kategorii.
W uzasadnieniu zażaleniu skarżąca ponownie podniosła, że nie była inwestorem przedmiotowej inwestycji. Spółka kupiła nieruchomość wraz ze spornym obiektem budowlanym od poprzedniego właściciela. W czasie dokonywania czynności prawnej zmierzającej do przeniesienia własności nieruchomości inwestycja ta nie była kontynuowana. Spółka tez nigdy później nie kontynuowała robót na tym obiekcie. Obiekt budowalny nie miał nigdy przeznaczenia jak w kategorii XVI - budynki biurowe i konferencyjne. W jego zamyśle było przeznaczenie przedmiotowego obiektu tak, jak w kategorii II - budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe
W wyniku rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] kwietnia 2021 r. zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zażaleniowy podzielił stanowisko organu I instancji. Dodatkowo wskazał, że ustalenia kontroli z dnia 12 stycznia 2021 r. w zakresie zrealizowania obiektu budowlanego składającego się z dwóch połączonych ze sobą trwale kontenerów konstrukcji stalowej, usytuowanych na betonowej płycie w sposób jednoznaczny wskazują, że zrealizowany obiekt nie stanowi murowanego budynku socjalnego wykonanego w technologii tradycyjnej posadowionego na ścianach fundamentowych i ławach. Różnią się również jego parametry techniczne oraz inne umiejscowienie kotłowi, która wg. rzutu przyziemia będącego elementem projektu budowlanego sporządzonego przez mgr inż. arch. B. D. miała znajdować się we wschodniej części budynku, zaś obecnie została dobudowana do dwóch zespolonych ze sobą kontenerów stalowych od strony południowej. Ponadto wykonano budynek z dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej natomiast projekt budowlany przewidywał, że budynek socjalny posiadał będzie stropodach pokryty papą termozgrzewalną. Tym samym zdaniem [...]WINB przed przystąpieniem do w/w inwestycji należało uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej, w związku z brakiem takiego pozwolenia zasadne było zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 48 p.b.
Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu przez skarżącą [...]WINB wskazał, że pojęcie odstępstwa zawarte w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. zakłada, iż projekt zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę co do zasady jest realizowany, a jedynie w konkretnych szczegółach różni się od zatwierdzonych pierwotnych założeń. Jeśli natomiast inwestor realizuje całkowicie inną inwestycję niż wskazana w pozwoleniu na budowę, to działanie takie nie stanowi prowadzenia robót z odstępstwami, lecz rozważane winno być jako ewentualna samowola budowlana, o której mowa w art. 48 p.b. z wszystkimi płynącymi z tego faktu konsekwencjami. O odstąpieniu od warunków i ustaleń zatwierdzonego projektu budowlanego pozwolenia na budowę można mówić tylko wówczas, gdy zachodzi tożsamość obiektu wymienionego w tym pozwoleniu i obiektu, którego odstępstwa dotyczą. Gdy w rzeczywistości wybudowano całkiem inny obiekt, nie można mówić o odstępstwach od projektu i pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019r., sygn. akt: VII SA/Wa 2286/18). Zdaniem [...]WINB zrealizowanie obiektu budowlanego o innych parametrach, konstrukcji oraz o innym układzie funkcjonalnym pomieszczeń, z zastosowaniem stalowych kontenerów w miejsce projektowanej konstrukcji murowanej, umiejscowionych na płycie betonowej, w miejsce projektowanych fundamentów prawidłowo zakwalifikowane zostało jako budowa innego obiektu budowlanego, nieprzewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym i uzasadnia wydanie w sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. W zakresie zaś kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego wg. załącznika do ustawy Prawo budowlane organ zażaleniowy podniósł, że zakwalifikowania projektowanego budynku socjalnego do kategorii obiektu XVI dokonano w decyzji Starosty [...] Nr [...]. Jakkolwiek wykonany obiekt nie odpowiada warunkom technicznym przewidzianym w projekcie budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją, tak ustalenia organu powiatowego wskazują, że jest to obiekt socjalny z kotłownią, co jest zbieżne z ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie ma zaś podstaw do uznania - zgodnie z wolą właściciela przedmiotowej nieruchomości - iż sporny obiekt budowlany to budynek służący gospodarce rolnej.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2021 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i oraz postanowienia organu I instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w zażaleniu. Podniosła, że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a wprowadzone do projektu zmiany mogą być jak najbardziej uznane za istotne odstępstwa od projektu, a nawet za odstępstwa nieistotne. Organ twierdzi, iż obiekt rzeczywisty ma inne parametry techniczne - długość, szerokość, pow. zabudowy czy kubaturę, ale nie wskazuje dokładnie jakie są to różnice i czy w ogóle takie istnieją, bowiem w rzeczywistości, nawet jeśli są jakieś różnice co do parametrów to mieszczą się one w granicach mogących zakwalifikować je jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego, a nawet nieistotne. Również sam fakt użycia innych materiałów nie przesądza, że budynek ten jest inny niż ten dla którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę bowiem i takie odstępstwo może zostać uznane za nieistotne bądź istotne. Skoro organ uważa, że zrealizowany obiekt posiada inne, nie podpadające pod "odstępstwo" parametry w porównaniu do obiektu pierwotnego to powinien wskazać dokładnie które parametry różnią się i w jakim zakresie (np. porównać powierzchnię czy wysokość zabudowy). Sam organ na stronie 5 uzasadnienia do postanowienia stwierdza, iż "jest to obiekt socjalny z kotłownią, co jest zbieżne z w/w decyzją o pozwoleniu na budowę". Tym samym organ tam gdzie jest to dla niego "korzystne" uznaje budynek za tożsamy, aby móc nałożyć na inwestora większą kwotowo opłatę legalizacyjną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako "p.p.s.a.").
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji naruszyli w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB w [...]", "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2021r., nr [...], wstrzymujące budowę obiektu socjalno-biurowego z zespolonych ze sobą dwóch kontenerów konstrukcji stalowej wraz z dobudowaną kotłownią konstrukcji drewnianej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] bez wymaganej decyzji pozwoleniu na budowę oraz informujące o możliwości złożenia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy - wniosku o legalizację ww. obiektu i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. w wysokości 300 000 zł
Podkreślić należy, że organy orzekając w sprawie działały w oparciu o art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania. Zmiana brzmienia art. 48 p.b. nastąpiła w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie z jego treścią:
1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:
1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz
2) usunięcie stanu zagrożenia.
3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.
5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Wskazać należy, że art. 48 reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. Od wejścia w życie z dniem 19 września 2020 r. noweli z dnia 13 lutego 2020 r. komentowany artykuł nie dotyczy już nakazu rozbiórki w drodze decyzji administracyjnej (kwestię tę po nowelizacji reguluje art. 49e p.b.), a "jedynie" wstrzymania budowy w drodze postanowienia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ ma przy tym poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację". Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. otwiera zatem drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie (inne przypadki samowoli budowlanej i możliwość ich legalizacji regulowane są przepisami art. 49f–49i oraz art. 50–51 p.b..). Ponadto jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia.
Poszczególne tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo wzajemnie się wykluczają, dotyczą bowiem innych przypadków samowoli budowlanej i nie mogą być łączone w jednym postępowaniu administracyjnym. Zakresy stosowania poszczególnych trybów legalizacji są rozłączne . Organ na wstępie musi więc ustalić, z jakim charakterem samowoli budowlanej ma do czynienia w konkretnej sprawie (czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – art. 48, czy też nastąpił inny przypadek nielegalnego prowadzenia robót budowlanych – art. 50–51 p.b.., albo też czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat – art. 49f p.b., aby móc następnie zastosować odpowiedni tryb postępowania..
Wskazać należy, że organ administracji prowadząc postępowanie jest zobligowany do wyczerpującego zebrania materiałów dowodowych w taki sposób, aby ustalenia faktyczne co do charakteru i zakresu wykonywanych robót budowlanych nie budziły wątpliwości.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ustalenia faktyczne oraz ich ocena nie są wystarczające do wydania końcowego rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku socjalnego (obiekt kategorii XVI) na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] Organy w niniejszej sprawie wskazały na zasadność zastosowania art. 48 p.b., albowiem w ich ocenie zrealizowanie obiektu budowlanego składającego się z dwóch połączonych ze sobą trwale kontenerów konstrukcji stalowej, usytuowanych na betonowej płycie w sposób jednoznaczny wskazują, nie stanowi zrealizowania murowanego budynku socjalnego wykonanego w technologii tradycyjnej posadowionego na ścianach fundamentowych i ławach. Różnią się również jego parametry techniczne oraz inne umiejscowienie kotłowi, która wg. rzutu przyziemia będącego elementem projektu budowlanego sporządzonego przez mgr inż. arch. B. D. miała znajdować się we wschodniej części budynku, zaś obecnie została dobudowana do dwóch zespolonych ze sobą kontenerów stalowych od strony południowej. Ponadto wykonano budynek z dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej natomiast projekt budowlany przewidywał, że budynek socjalny posiadał będzie stropodach pokryty papą termozgrzewalną,
W ocenie Sądu powyższe ustalenia organu w żaden sposób nie wskazują, że jak podkreślają organy, powstał zupełnie inny obiekt budowalny stanowiący samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 p.b. sam organ wskazuje, że pozwolenie budowę odnosi się do obiektu socjalnego, a został zrealizowany obiekt socjalno-biurowy. Słusznie wskazuje strona skarżąca, że organy podnoszą, iż zrealizowany obiekt ma inne parametry techniczne niż projektowany, jednakże nie wskazują, co rozumieją przez parametry techniczne oraz na czym te różnice mają polegać. Podkreślić należy, że, w art. 36a ust. 5 pkt 2 zawiera pojęcie "charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego", przez co rozumie się powierzchnię zabudowy, wysokość, długość lub szerokość oraz liczbę liczby kondygnacji. Organy nie wskazały w sposób wyraźny na różnice dotyczące ww. parametrów obiektu zrealizowanego wobec obiektu projektowanego.
W ocenie Sądu bezsporne i nie negowane przez stronę skarżąca jest, że obiekt został wybudowany w zupełnie innej technologii (kontenery usytuowane na betonowej płycie, zamiast tradycyjnego budynku murowanego posadowionego na ścianach fundamentowych i ławach), że inne jest usytuowanie kotłowni oraz inna jest konstrukcja dachu. Bezsporne jest, że są to odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowalnego. Jednakże słusznie zauważył skarżący, powyższe odstępstwa powinny być zbadane na podstawie art. 36a p.b., a następnie zdaniem Sądu, organ winien rozważyć, czy nie zachodzi przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 (wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach), a tym samym nie należy przeprowadzić postepowania naprawczego, w trybach wskazanych w art., 51 p.b. Sąd podziela pogląd skarżącego, że sam fakt użycia przy realizacji obiektu innych materiałów nie przesądza, że budynek ten jest inny niż ten dla którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę bowiem i takie odstępstwo może zostać uznane za nieistotne bądź istotne.
Sąd podkreśla, że podziela podgląd zaakcentowany przez organ I instancji, że usytuowanie budowlanego w innym miejscu, niż wynika to z pozwolenia na budowę, w świetle art. 3 pkt. 6 p.b., może wskazywać, iż zrealizowano zupełnie inny obiekt niż wskazany w pozwoleniu na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn.. akt II OSK 1264/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 919/16). W niniejszej sprawie organy nie podnosiły, że omawiany budynek został zrealizowany w innej lokalizacji niż wynikająca z pozwolenia na budowę, wprost przeciwnie, w protokole z oględzin z dnia 12 stycznia 2021 r. wskazano, że zrealizowany obiekt jest usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki.
Wskazać jednakże dodatkowo należy, że w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn.. akt II OSK 2355/15 wskazano, że nawet jeśli zrealizowany budynek zmienił wielkość i usytuowanie, to stanowi to zaistnienie istotnych odstępstw nie stanowi natomiast o tym, że został wykonany całkowicie inny obiekt niż zatwierdzony pierwotnym projektem budowlanym, Jest to ciągle ten sam obiekt budowlany, który jednak stał się niezgodny z prawem i który w toku postępowania naprawczego ma zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.
Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać czynności wyjaśniających usytuowanie zrealizowanego obiektu ewentualnie rozważyć umorzenie postepowania
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ administracji publicznej zobowiązany jest działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i rozstrzygać sprawę dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) w oparciu o zebrane i właściwie rozpatrzone dowody (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
W ocenie Sądu nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w konsekwencji pociąga za sobą niemożność oceny, czy, uwzględniając przedstawione wyżej uregulowania, w niniejszej sprawie wydanie powyższych rozstrzygnięć przez organy znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami.
Podnieść również w tym miejscu należy, że Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego.
Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., przez brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 48 ust. 2 i ust.3 p.b. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto naruszono art. 48 p.b. poprzez jego przedwczesne zastosowanie, pomimo braku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
Ponownie przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ I instancji winien mieć na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu w zakresie konieczności wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji, w szczególności winien dokonać czynności wyjaśniających kwestię usytuowania zrealizowanego obiektu w kontekście decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie rozważyć umorzenie niniejszego postępowania i zbadanie kwestii istotności ww. odstąpień od projektu budowlanego i zasadności wszczęcia postepowania w trybie art. 50-51 p.b.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 powołanej ustawy.