VII SA/Wa 1198/08

VII SA/Wa 1198/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Stopczyński
Leszek Kamiński /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 157  par. 1 i 2,  art. 158  par. 1 w zw. z  art. 156  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2008r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. L. z Kancelarii Adwokackiej w [...] W. przy ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych).
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], znak : [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po przeprowadzeniu na wniosek J. R. postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak : [...], odmówił stwierdzenia jej nieważności.
Tło sprawy będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego przedstawiało się następująco. Decyzją z dnia [...] wydaną w postępowaniu zwykłym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie J. R., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] znak : [...], i nakazał J. R. wykonanie w miejscu ścian szczytowych budynku stodoły (usytuowanej na działce nr ew. gr. [...], w miejscowości T.) ściany oddzielenia pożarowego o wym. 8,03 m x 13,7 m. Uzasadniając decyzję organ II instancji wskazał, że po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania w latach 1978-1979 bez pozwolenia na budowę murowano - drewnianego budynku stodoły, na działce nr ew. [...] w miejscowości T., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] powołując się na art. 40 i 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane i uznając, że nie zachodziły przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, nakazał
1) usunięcie w przedmiotowym obiekcie drewnianych elementów w ścianach szczytowych zlokalizowanych w odległości 4,69 m od murowanego budynku garażowo - gospodarczego usytuowanego na posesji zobowiązanego oraz w odległości 14,33 m od murowano - drewnianego budynku stodoły, usytuowanego na sąsiedniej działce nr ewid. [...],
2) wymurowanie w przedmiotowym obiekcie w miejscu usuniętych elementów drewnianych, ścian osłonowych z cegły o grubości 12 cm.
Organ II instancji uznał, że budynek będący przedmiotem nakazu naruszał obowiązujące w czasie jego budowy przepisy Rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego a w szczególności § 20 ust. 1 tego rozporządzenia określający na 25 m odległość szop i stodół oraz baraków (tymczasowych budynków) ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych nie osłoniętych ścianą przeciwpożarową od innego budynku ze ścianami z materiałów palnych lub z pokryciem z materiałów łatwozapalnych, odległości mierzone w toku postępowania okazały się zaś mniejsze od przewidzianych przepisami. Jednakże zadaniem organu II instancji rozpatrującego sprawę w postępowaniu zwykłym usunięcie drewnianych elementów w ścianach szczytowych i wymurowanie w ich miejscu ścian osłonowych o grubości 12 cm, nie jest wystarczające, gdyż tylko wykonanie ścian oddzielenia pożarowego w miejscu ścian szczytowych mogłoby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] sygn. akt II SA/Rz 1152/06 z przyczyn formalnych odrzucił skargę J. R. na ww. decyzję, wobec czego złożył on wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając wniosek J. R. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ocenił, że decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa., które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności, w postępowaniu zwykłym przyjęto bowiem prawidłową podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia, prawidłowo też ustalono stan faktyczny sprawy.
Decyzję tę zakwestionował w ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. R. podnosząc, że nakaz wykonania robót winien być skierowany nie do niego, lecz do sąsiada, który popełnił samowolę budowlaną, budując swoje budynki na działce nr [...], nie zachowując przepisów przeciwpożarowych, w okresie, w którym stał jeszcze na działce [...] budynek mieszkalno - składowy, na miejscu którego wybudowana została w latach 1978 - 1979 r. stodoła wraz z przybudówką.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...] utrzymał w mocy decyzję własną, a odnosząc się do zarzutów skarżącego, podtrzymał w całości swoje argumenty zawarte w decyzji z dnia [...].
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]. Jednocześnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie zasad ogólnych postępowania zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, a w szczególności art. 6,7,8,9 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie jego uprawnień. Skarżący podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zarzutów skarżącego podanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 9 maja 2008r. i dlatego decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W uzasadnieniu swej skargi skarżący wskazał, że nie został potwierdzony zarzut, że to on naruszył przepisy Prawa budowlanego a nie jego sąsiad - G. C., co znajduje potwierdzenie w materiale zebranym w sprawie. Skarżący zarzucił, że [...] WINB nie podał najbardziej istotnego faktu dla sprawy, że stodoła murowano - drewniana na działce nr [...] sąsiada G. C. zbudowana została w latach 1968-70, co potwierdził w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] w punkcie drugim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. Skarżący wskazał, że budynek mieszkalny jego matki został wybudowany na działce nr [...] w latach 1973-1978, co wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz z decyzji o pozwoleniu na jego budowę z dnia [...]. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że stodoła na działce nr [...] G. C. została wybudowana wcześniej tj. w latach 1968-1970, co oznacza, że matka skarżącego mieszkała jeszcze w starym budynku mieszkalno - składowym, gdy sąsiad budował z naruszeniem prawa budowlanego budynek stodoły, bez pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, skarżący zarzucił, że to sąsiad a nie on powinien wybudować ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Skarga podlega uwzględnieniu, przede wszystkim ze względu na trafność zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.
Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu z dnia [...] zostały wydane w postępowaniu nadzorczym, które polega na badaniu decyzji pod kątem ustalenia czy nie jest ona dotknięta jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji kontrolując decyzję pod tym kątem, niezależnie od zarzutów zgłaszanych przez wnioskodawcę, bada ją również w świetle innych, niż podniesiono, przesłanek powodujących stwierdzenie nieważności decyzji.
Oceniając zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższą regulacją, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, szczególnie w świetle podnoszonych przez skarżącego zarzutów, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a ponadto nie uzasadnił należycie swojego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Oceniając decyzję będącą przedmiotem postępowania nadzorczego organ przeoczył też, że została ona wydana w warunkach naruszających art. 139 k.p.a., skutkiem czego organ nie ocenił stopnia tego naruszenia pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80. W związku z powyższym, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w trybie nadzorczym, prowadzić powinno nie tylko do wyjaśnienia wszelkich zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców, ale i czynienia przez organ własnych ustaleń oraz dociekania, czy poza argumentacją stron, nie występują inne okoliczności objęte przedmiotem prowadzonej sprawy. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. Pominięcie, czy też nie odniesienie się przez organ do dowodu, szczególnie takiego, na który powołuje się strona, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Rozpatrując sprawę w trybie nadzorczym organ nie wyjaśnił zaś najistotniejszej kwestii, dotyczącej podstaw prawnych kontrolowanej decyzji, a mianowicie tego, czy przedmiotowy budynek był wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Nie wyjaśniono więc, czy organy wydające kontrolowaną decyzję w postępowaniu zwykłym miały podstawy do uznania, że budynek został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, a także jaki był ewentualny zakres tej samowoli. Wyjaśnienie tej kwestii, szczególnie wobec twierdzeń wnioskodawcy i zgromadzonych dowodów, było podstawowym obowiązkiem organu, gdyż od tego ustalenia zależała ocena, czy organy prowadzące postępowanie zwykłe miały dostateczną podstawę faktyczną i prawną do stwierdzenia samowoli i w konsekwencji legalizacji obiektu poprzez nakazanie wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami.
W aktach sprawy znajduje się kserokopia strony tytułowej projektu typowego stodoły nr [...], na której znajduje się pieczęć Urzędu Gminy R. oraz pieczęć o treści, iż jest to "...załącznik do decyzji z dnia [...] Nr [...] R.[...]." Projekt zaś typowy stodoły (taką wersję katalogową wypożyczono i dołączono do akt sprawy) przewidywał w obiekcie tego rodzaju wybudowanie szczytowych ścian z cegły wapienno-piaskowej o grubości 12 cm, a nie ścianę oddzielenia pożarowego.
Organ nie dokonał też oceny okoliczności podnoszonych w pismach skarżącego, że to nie on lecz sąsiad popełnił samowolę budowlaną, budując w latach 1968-70 swoje budynki na działce nr [...] i nie zachowując przepisów przeciwpożarowych w okresie, kiedy na jego działce nr [...] stał jeszcze budynek mieszkalno - składowy, od którego na działce sąsiedniej można było wznieść obiekt z zachowaniem zasad przeciwpożarowych ujętych w przepisach wykonawczych.
Organ nadzorczy nie ustosunkował się do powyższych kwestii, pomijając je bez wyjaśnienia swego stanowiska, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.
Zauważyć też należało, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności była decyzja uchylająca decyzję organu I instancji w całości i nakazująca wykonanie w miejscu ścian szczytowych budynku stodoły ścian oddzielenia pożarowego, zakresem zaś decyzji organu I instancji objęto tylko usunięcie drewnianych fragmentów ścian i wypełnienie otworów cegłą o takiej samej grubości co istniejąca ściana. Organ odwoławczy uzyskał kompetencję do rozpatrzenia sprawy wyłącznie z tego powodu, iż odwołał się od decyzji organu I instancji jej adresat, wnosząc o uchylenie tej decyzji, gdyż nie naruszył on prawa. Tymczasem organ II instancji nie tylko nie rozpoznał sprawy w zakresie objętym zakresem odwołania, lecz zmienił decyzję I instancji nakazując wykonanie nowych ścian o odpowiedniej odporności przeciwpożarowej. Oznacza to, że na odwołującą się stronę nałożono nowy obowiązek o zwiększonym zakresie, niż wynikał z decyzji organu I instancji. Jest też oczywiste, że gdyby postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte wnioskiem adresata decyzji I instancji, to nie mogłaby na skutek tego zaistnieć w obrocie decyzja nakazująca wykonanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Zgodnie zaś z treścią art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny.
Rozstrzygając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania, mając na uwadze, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.