VII SA/Wa 1193/20

VII SA/Wa 1193/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 959/21 - Wyrok NSA z 2024-01-25
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 43 ust 1 pkt 2 i art. 44 ust 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji oddala skargę
Uzasadnienie
1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: ,,MKiDN’’, ,,organ odwoławczy’’), decyzją z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: ,,k.p.a.’’), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: ,,skarżąca spółka", ,,inwestor’’, "[...]") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: ,, [...]WKZ’’, ,,organ I instancji’’) z [...] października 2019 r., Nr [...] (znak: [...]), wstrzymującej [...] roboty budowlane, przeprowadzone w zakresie przebudowy budynku frontowego przy ul. [...], opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że [...]WKZ decyzją z [...]stycznia 2017 r., nr [...] (znak: [...]), udzielił [...]pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich oraz robót budowlanych, polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...],[...],[...]obr. [...], rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na funkcję usługowo-hotelową, na działkach nr [...],[...] i [...] obr. [...], przebudowie i rozbudowie budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...]obr. [...]oraz budowie wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...].[...],[...]obr. [...] przy ul. [...] , w oparciu o przedłożoną dokumentację pn.: "Projekt budowlany. Budowa zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach NR [...]>[...],[...],[...] obr[...] , rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na funkcję usługową - hotel na działkach nr [...],[...] i [...]obr. [...], przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...]obr. [...]oraz budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...]obr. [...] , przy ul. [...] opracowaną przez mgr inż. arch. J K z zespołem we wrześniu 2016 r. oraz dokumentację pn.: "[...] , ul. [...]d. zespół szpitalno-klasztorny pw. [...]. Program prac konserwatorskich, dotyczących polichromii wraz z transfermowaniem, sztukaterii, tynków wewnętrznych, wątków ścian i sklepień, wystroju architektonicznego eleweji, kamieniarki oraz stolarki" opracowaną przez mgr M S i mgr A C w 2016 r. W decyzji tej określono także warunki prowadzenia ww. działań.
Kolejno, decyzją z [...] lutego 2017 r., znak: [...][...]WKZ zmienił ww. pozwolenie nr [...], w zakresie zmiany dotychczasowego zapisu na stronie 2 ww. pozwolenia o brzmieniu: "(...) 13. przed przystąpieniem do realizacji inwestycji należy wykonać pełne badania archeologiczne, wyniki których mogą spowodować konieczność korekty projektu (na prowadzenie badań archeologicznych należy uzyskać w tut. Urzędzie pozwolenie konserwatorskie)", na zapis o treści "(...) 13. po rozpoczęciu realizacji inwestycji należy - jako I etap - całkowicie odsłonić relikty budynku z XVI wieku, którego fragmenty zostały odsłonięte podczas badań archeologicznych - w przypadku konieczności utrzymania reliktów ww. budynku należy wprowadzić, w trybie nadzoru autorskiego, odpowiednie korekty w projekcie budowlanym (na prowadzenie badań archeologicznych należy uzyskać w tut. Urzędzie pozwolenie konserwatorskie)".
Kolejnej zmiany przedmiotowego pozwolenia dokonano na podstawie decyzji organu I instancji z [...] lipca 2017 r., nr [...] (znak: [...]). Zgodnie z tą decyzją, dotychczasowy zapis na stronie 1. ww. pozwolenia o brzmieniu: "(...) w oparciu o przedłożoną dokumentację pn.: "Projekt budowlany. Budowa zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...], rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na funkcję usługową - hotel na działkach nr [...],[...]i [...] obr[...] przebudowa i przebudowa budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...]obr. [...]oraz budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...].[...],[...] obr. [...], przy ul. [...]" opracowaną przez mgr inż. arch. J K z zespołem we wrześniu 2016 roku oraz dokumentację pn.: "[...], ul. [...]. zespół szpitalno- klasztorny pw. [...]. Program prac konserwatorskich dotyczących polichromii wraz z transformowaniem, sztukaterii, tynków wewnętrznych, wątków ścian i sklepień, wystroju architektonicznego elewacji, kamieniarki oraz stolarki" opracowaną przez mgra M S i mgr A C w 2016 roku (...)", zastąpiono postanowieniem o treści: "(...) w oparciu o przedłożoną dokumentację pn.: »Projekt budowlany. Budowa zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...],[...],[...]obr. [...], rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na Funkcję usługową - hotel na działkach nr [...],[...]i [...] obr. [...], przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...]obr. [...]oraz budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...]obr. [...], przy ul. [...]» opracowaną przez mgra inż. arch. J K z zespołem we wrześniu 2016 roku oraz dokumentację pn.: "[...] , ul. [...]. zespół szpitalno- klasztorny pw. [...]. Program prac konserwatorskich dotyczących polichromii waz z transformowaniem, sztukaterii, tynków wewnętrznych, wątków, ścian i sklepień, wystroju architektonicznego elewacji, kamieniarki oraz stolarki" opracowaną przez mgr M S i mgr A C w 2016 roku oraz dokumentację zamienną pn.: »Projekt budowlany zamienny. Budowa zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego, z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...],[...],[...]obr. [...], rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na funkcję usługową - hotel na działkach nr [...],[...]i [...] obr. [...], przebudowa i rozbudowa budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...]obr. [...]oraz budowa wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...])[...])[...],[...]obr. [...], przy ul. [...]» opracowaną przez mgra inż. arch. J K z zespołem w maju 2017 roku (...)’’
Następnie w dniu 22 października 2019 r., w dzienniku budowy prowadzonym dla przedmiotowej inwestycji - T A, kierownik budowy odnotował, że: "Z uwagi na awaryjny stan węzła ściany frontowej oś HA ze ścianą prostopadłą oś H20, na piętrze 4, 3 i 2, budynku H1, w dniu 22 października 2019 r., wyłączony z ruchu pieszych został odcinek ul. [...] w strefie niebezpiecznej pod ww. węzłem, w celu zabezpieczenia miejsca awarii przed dostępem ludzi. Ściana frontowa w tym zakresie odspaja się od ściany w osi H20 i możliwe jest jej niekontrolowane oderwanie. Wykonane zostały awaryjne zabezpieczenia ww. ścian konstrukcją stalową. W celu utrzymania narożnika do czasu rozbiórki konieczny jest jego natychmiastowy demontaż w celu uniknięcia niekontrolowanego odspojenia. Stan awarii jest na tyle poważny, że nie ma możliwości zespolenia części odpadającej ściany. Jakakolwiek naprawa zagrażałaby życiu i zdrowiu ludzi." Pod tą samą datą w dzienniku budowy, Pan Ł M oraz Pan M S, projektanci, wpisali, iż potwierdzają konieczność rozbiórki awaryjnego węzła ściany frontowej oś HA ze ścianą prostopadłą oś H20 na piętrze 4, 3 w zakresie, w którym jest odspojony. Odspojenie powstało w wyniku oderwania ściany w osi H11. Kolejnego wpisu dokonał Pan S S, inspektor nadzoru, zalecając "(...) rozbiórkę węzła ściany frontowej w osi HA/H20 zgodnie z wytycznymi konserwatora. Zabezpieczyć roboty rozbiórkowe od strony zewnętrznej (zamknięcie ulicy, zadaszenie) i zamknąć (...) rejon także od strony wew. budynku (...)".
[...]WKZ w dniu [...]października 2019 r., przeprowadził kontrolę doraźną elewacji budynku przy ul. [...]. W protokole kontroli stwierdzono w pierwszej kolejności, że jest ona przeprowadzana w związku z zawiadomieniem z dnia [...] października 2019 r. o rozbiórce ryzalitu zlokalizowanego w prawej osi kamienicy. W wyniku kontroli zanotowano rozebranie części elewacji od strony prawej osi do poziomu gzymsu parteru. Stwierdzono widoczne ugięcie gzymsu w partii środkowej tej części elewacji oraz wykonane zabezpieczenie za pomocą stalowych belek opinających narożnik budynku - kotwiona ściana frontowa do ścian poprzecznych. Ł K - przedstawiciel inwestora, podał do protokołu, że w trakcie rozpoczęcia prac związanych z rozbiórką awaryjnego przęsła ujętego w projekcie budowlanym do rozbiórki (str. 11 projektu konstrukcji), stwierdzono, że poziom uszkodzenia ryzalitu nie pozwala na jego utrzymanie. Okoliczność ta została potwierdzona przez kierownika budowy i głównego projektanta konstrukcji oraz głównego inspektora nadzoru wpisem do dziennika budowy. Następnie rozebrano uszkodzony i zagrażający bezpieczeństwu fragment ryzalitu i pilastra oraz wykonano prace zabezpieczające pozwalające na dalsze prowadzenie robót budowlanych oraz zapewniające bezpieczeństwo przechodniów na ulicy [...] . Zabezpieczenie zostało wykonane z dwuteowników stalowych". M S natomiast podał do protokołu, iż rozbierane przęsło/ryzalit uległo awarii w latach 80- tych XX w. poprzez bardzo duże osiadanie wspólnej ściany na styku ściany [...]. Proces tego osiadania został zahamowany w latach 90- tych poprzez podbicie fundamentów. Uszkodzenia i permanentna awaria przęsła występowała w latach 90- tych. Na etapie wykonywania projektu budowlanego, z racji awarii konstrukcji podjęto decyzję o jego rozbiórce i ponownym jego odtworzeniu. W trakcie tych prac okazało się, że fragment ściany elewacyjnej rozbieranego przęsła o wymiarach w rzucie 60x60 cm., jest całkowicie odspojony od budynku [...], a jego pozostawienie zagrażało katastrofą budowalną. W protokole odnotowano także, iż przedstawiciel [...]WKZ powiadomił przedstawiciela inwestora o konieczności przedstawienia w formie pisemnej ekspertyzy konstrukcyjnej wykonanych działań. Ponadto w toku kontroli wykonano dokumentację fotograficzną.
Decyzją z [...] października 2019 r., Nr [...] (znak: [...]),[...]WKZ wstrzymał inwestorowi roboty budowlane przeprowadzone w zakresie przebudowy budynku frontowego przy ul. [...]. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a jako jej podstawę prawną wskazano art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że kamienica przy ul. [...] w [...] jest wpisana jest do rejestru zabytków pod nr [...]decyzją z [...]lutego 1975 r. Nieruchomość, na której kamienica jest położona, znajduje się ponadto w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta [...]ze [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]oraz leży w granicach pomnika historii "[...]- historyczny zespół miasta". W wyniku przeprowadzonej kontroli doraźnej stwierdzono, iż podczas wykonywania robót budowlanych dokonano rozbiórki części elementu ryzalitu południowego w osi prawej od strony nieruchomości przy ul. [...] do poziomu gzymsu parteru. Przeprowadzane roboty budowlane wykroczyły swoim zakresem poza warunki wydanego pozwolenia konserwatorskiego Nr [...]z [...]stycznia 2017 r. (znak: [...]) oraz dokumentacji projektowej będącej podstawą jego wydania. W ocenie [...]WKZ zaistniała sytuacja stworzyła realne zagrożenie dla obiektu wpisanego do rejestru zabytków. W związku z tym organ i instancji wyjaśnił, że decyzja o wstrzymaniu przedmiotowych robót do czasu przeprowadzenia niezależnej ekspertyzy konstrukcyjnej, dotyczącej sposobu prowadzenia robót budowlanych przy przebudowywanym obiekcie w obliczu zaistniałych okoliczności, została wydana w obawie przed dalszą destrukcją budynku. Odnosząc się natomiast do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ umotywował to faktem znacznego przekroczenia wydanego pozwolenia Nr [...]z [...]stycznia 2017 r. Zdaniem [...]WKZ pominięcie tej klauzuli oznaczałoby skazanie na dewastację budynku wpisanego do rejestru zabytków.
[...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie, a także błędną ocenę materiału dowodowego, skutkujące błędnym przyjęciem, iż prowadzone przez Spółkę prace w zakresie przebudowy budynku frontowego przy ul. [...] wykroczyły swoim zakresem poza warunki wydanego pozwolenia konserwatorskiego oraz dokumentacji projektowej będącej podstawą jego wydania, co doprowadziło do realnego zagrożenia dla obiektu, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż skarżący działa zgodnie z wydanym pozwoleniem konserwatorskim a prowadzone roboty budowlane nie wykraczały swoim zakresem poza warunki ww. pozwolenia konserwatorskiego nr [...]z [...]stycznia 2017 r., a nadto skarżący podejmuje wszelkie niezbędne czynności zabezpieczające mające na celu ochronę obiektu przed jego zawaleniem i zniszczeniem pozostałych, dających się zmodernizować zabytkowych ścian i jego elementów;
b) art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.;
c) art. 31 ust. 5 p.b., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przeprowadzona rozbiórka odspajającego się pilastra o szerokości ok. 100 cm i głębokości ok. 50 cm miała na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz mienia;
d) art. 108 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż zachodzą przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji nr [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy brak było podstaw faktycznych do jego wydania z uwagi na brak istnienia obawy destrukcji budynku, gdyż skarżący prowadząc prace podejmował czynności mające na celu zabezpieczenie obiektu przed zawaleniem się ściany budynku oraz ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Natychmiastowa wykonalność decyzji wstrzymującej prace spowoduje niemożność dokończenia prac konstrukcyjno - budowlanych zamykających i zabezpieczających budynek: odkryte fragmenty ścian przed czynnikami atmosferycznymi, w tym przed nadchodzącą zimą, a w konsekwencji doprowadzi to do zniszczenia budynku, w tym elementów, które zostały objęte szczególną ochroną konserwatorską. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych doprowadzi do rzeczywistego i realnego zagrożenia dla substancji budynku i dalszej jego destrukcji.
Spółka w uzasadnieniu odwołania przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zakresu wstrzymanych robót i orzeczenie, że decyzja obejmuje swym zakresem roboty prowadzone w skrajnym przęśle od strony ul. [...] (oś H20 według projektu budowlanego stanowiącego podstawę wydania pozwolenia konserwatorskiego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę).
[...] WKZ decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] (znak: [...]), zobowiązał [...] do doprowadzenia zabytku - budynku frontowego przy ul. [...] w [...] do jak najlepszego stanu, w terminie do 15 stycznia 2020 r., w następujący sposób:
1. należy wykonać profesjonalne scalenie ryzalitu z konstrukcją podłużnej ściany nośnej budynku (w osi HA) i ścianą w osi H20 budynku przy ul. [...] . Przy wykonywaniu przedmiotowego scalenia należy uwzględnić również zaproponowane rozwiązania przedstawione w opinii technicznej pt: "Ustalenie przyczyn lokalnych uszkodzeń w zabytku rejestrowym, znajdującym się w [...] przy ul. [...]", opracowaną przez rzeczoznawcę ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w zakresie opieki nad zabytkami w dziedzinie architektura i budownictwo w specjalizacji konstrukcje budowlane i inżynierskie, procesy fizykalne w obiektach zabytkowych - dr. hab. inż. D B, cyt. "proponuje się scalenie tego elementu z konstrukcją podłużnej ściany nośnej budynku (w osi HA) i ścianą w osi H20, za pomocą wiotkich prętów spiralnych o średnicach U6mm, osadzonych na zaprawach lub żywicach systemowych’’;
2. wobec nowych faktów ujawnionych podczas wykonywania robót budowlanych, należy skorygować oraz uaktualnić projekt rozbiórki, który będzie uwzględniał nowe rozwiązania dla prowadzenia robót w oparciu o stan rzeczywisty obiektu. Skorygowany projekt winien zawierać takie rozwiązania, które w pełni zabezpieczą budynek przed dalszą jego degradacją. Skorygowane opracowanie należy przedłożyć w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków,
3. wszelkie prace rozbiórkowe -ujęte w zatwierdzonym pozwoleniem [...] WKZ Nr [...]z dnia [...] stycznia 2017 r. projekcie budowlanym oraz następnie skorygowane zgodnie z powyższym zapisem winny być prowadzone przy udziale specjalistycznego zespołu w tym: projektantów konstrukcji, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego,
4. podczas wykonywania robót budowlanych należy uwzględnić również zalecenia wskazane w ww. opinii, cyt: "aby wszelkie prace rozbiórkowe prowadzone były z ograniczeniem do niezbędnego minimum stosowania urządzeń emitujących i przenoszących drgania na elementy obiektu - zaleca się usuwanie elementów lub ich fragmentów metodą wycinania, aby elementy wykazujące niską stabilność lub odspajające zostały połączone ze stabilnym podłożem za pomocą wiotkich, spiralnych prętów wykonanych ze stali o wysokiej wytrzymałości i kotwionych w murach (cegłach, spoinach) za pomocą zapraw lub żywic systemowych",
5. w przypadku nowych istotnych odkryć na obiekcie, które mogą mieć wpływ na wykonywanie robót budowlanych należy zastosować konieczne rozwiązania zabezpieczające obiekt przed dalszą jego degradacją.
W dniu 10 grudnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo [...] informujące, że inwestor wykonał obowiązki nałożone n ww. decyzją nr [...]z [...] grudnia 2019 r., tj.:
1) inwestor wykonał profesjonalne scalenie ryzalitu z konstrukcją podłużnej ściany nośnej budynku (w osi HA) i ścianą w osi H20 budynku przy ul. [...], zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji,
2) inwestor wykonał aktualizację projektu rozbiórki, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji,
3) stały nadzór nad przebiegiem prac prowadzi specjalistyczny zespół, w skład którego wchodzą m.in.: projektanta konstrukcji: M S, kierownik budowy: T A, inspektor nadzoru: S S, nadzór konserwatorski: N S, kierownik robót rozbiórkowych: M L.
W związku z tym inwestor zwrócił się do [...]WKZ o dokonanie odbioru ww. prac w dniu [...] grudnia 2019 r. W tymże dniu dokonano oględzin "dotyczących realizacji decyzji [...]WKZ nr [...]z [...] grudnia 2019 r. dotyczącej doprowadzenia zabytku - budynku frontowego przy ul. [...] - do jak najlepszego stanu, poprzez wykonanie określonych czynności." W protokole stwierdzono, że z uwagi na spełnienie warunków ww. decyzji, inwestor może kontynuować dalsze roboty budowlane przy przedmiotowym budynku frontowym.
MKiDN decyzją z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
Organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 43 ust. 1 pkt 2 oraz art. 44 ust. 4 u.o.z. Minister stwierdził, że z akt postępowania wynika, iż Spółka dokonała rozbiórki części ryzalitu południowego budynku frontowego, położonego przy ul. [...] , w sposób wykraczający poza zakres zaakceptowany przez [...]WKZ w pozwoleniu z [...] stycznia 2017 r., nr [...] zmienionym następnie kolejnymi ww. decyzjami. Okoliczność ta obligowała organ I instancji do wydania decyzji wstrzymującej roboty budowlane. Jednocześnie przed wydaniem decyzji organ nie był uprawniony do badania przyczyn, dla których inwestor odstąpił od zaakceptowanej pozwoleniem konserwatorskim dokumentacji projektowej. Jak wynika bowiem z powyższych wywodów, dla wstrzymania robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wystarczające jest stwierdzenie prowadzenie ich bez pozwolenia lub niezgodnie z warunkami pozwolenia wydanego. Zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 31 ust. 5 p.b., nie może być skuteczny, gdyż przepis ten, jak wyjaśniono powyżej, nie ma zastosowania do pozwoleń konserwatorskich, wydawanych na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.
Organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane prowadzone przy danym obiekcie budowlanym stanowią z reguły pewną całość, jako ciąg działań wzajemnie powiązanych i wpływających na siebie. Te powiązania powinny zostać uwzględnione przez organ ochrony zabytków na etapie wydawania decyzji wstrzymującej roboty budowlane przy danym zabytku. Podkreślił, iż należy mieć także na uwadze cel normy zawartej w art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy, którym jest jak najszybsze zatrzymanie działań prowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego lub niezgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu. Dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 u.o.z. następuje szczegółowe wyjaśnienie stanu obiektu oraz ocena wpływu działań prowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego lub niezgodnie z pozwoleniem na zabytek, a także ustalenia sposobu dalszego postępowania, optymalnego z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej. Zaznaczył przy tym, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 u.o.z. może dojść do zalegalizowania prac, robót lub innych działań prowadzonych bez wymaganej akceptacji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ust. 1 pkt 2 tego artykułu przewiduje bowiem możliwość uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wstrzymane działania.
Zaskarżoną decyzją [...]WKZ ograniczył wstrzymanie robót do budynku frontowego położonego przy ul. [...] . Mając na uwadze fakt, że roboty prowadzone przy południowym ryzalicie tego budynku stanowią część robót związanych z przebudową ww. obiektu, a ewentualne ustalenia co do dalszego sposobu postępowania będą miały wpływ na całość działań, [...]WKZ zasadnie wstrzymał roboty w zakresie szerszym niż wyłącznie dotyczące południowego ryzalitu budynku.
Zdaniem MKiDN nieuzasadniony jest pogląd Spółki, że wstrzymanie robót mogło być orzeczone wyłącznie w takim zakresie, w jakim dokonano kontroli. Ponadto, z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w żadnej mierze nie wynika, aby wydanie decyzji z art. 43 ust. 3 musiało być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli, o której mowa w art. 38 - 42 tej ustawy. W szczególności nie może o tym przesądzać treść art. 40 ust. 2 ustawy. Przepis ten jedynie pozwala na pomięcie zaleceń pokontrolnych, jako aktu kończącego kontrolę, jeżeli konieczne jest wydanie wskazanych w tym przepisie decyzji. Informacje uzasadniające wydanie ww. decyzji wstrzymującej prace, roboty budowlane i inne działania przy zabytku, organ właściwy może powziąć z różnych źródeł, a czynności kontrolne są tylko jednym z nich.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że nadanie tego rygoru w niniejszej sprawie było uzasadnione zarówno charakterem decyzji z art. 46 ust. 1 pkt 2, ale także wartością przedmiotowego budynku, wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków oraz jego stanem technicznym. W ocenie organu odwoławczego, konieczne było jak najszybsze przerwanie robót budowlanych prowadzonych wbrew warunkom pozwolenia konserwatorskiego i poddanie ich wszechstronnej ocenie wyspecjalizowanego organu.
W ocenie MKiDN decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a jej wydanie - uzasadnione w danym stanie faktycznym. Organ podał, że rozpatrując sprawę jest zobowiązany uwzględniać zaistniałe w niej zmiany stanu faktycznego i prawnego. Z akt postępowania wynika, że podczas oględzin [...]grudnia 2012 r. stwierdzono, że spełniono warunki określone ww. decyzją [...]WKZ z [...] grudnia 2019 r., nr [...]. W związku z tym w protokole odnotowano, że inwestor może kontynuować dalsze roboty budowlane przy przedmiotowym budynku frontowym. Tym samym pozostawianie w obrocie prawnym decyzji wstrzymującej te roboty jest bezcelowe.
W konsekwencji, MKiDN decyzją z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.
2. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję z [...] kwietnia 2020 r., wniosła [...]reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a także błędną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, iż:
a) inwestor dokonał rozbiórki części ryzalitu w sposób wykraczający poza zakres zaakceptowany przez [...]WKZ w pozwoleniu z [...] stycznia 2017 r., nr [...], zmienionym następnie kolejnymi ww. decyzjami. Okoliczność ta obligowała organ pierwszej instancji do wydania decyzji wstrzymującej roboty budowlane;
b) przed wydaniem decyzji organ nie był uprawniony do badania przyczyn, dla których inwestor odstąpił od zaakceptowanej pozwoleniem konserwatorskim dokumentacji projektowej;
c) [...]WKZ zasadnie wstrzymał roboty w zakresie szerszym niż wyłącznie dotyczące południowego ryzalitu budynku;
d) z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w żadnej mierze nie wynika, by wydanie decyzji z art. 43 ust. 3 musiało być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli, o której mowa a art. 38-42 tej ustawy;
e) nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w niniejszej sprawie było uzasadnione zarówno charakterem decyzji z art. 46 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale także wartością przedmiotowego budynku, wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków oraz jego stanem technicznym. W ocenie MKiDN konieczne było jak najszybsze przerwanie robót budowlanych prowadzących wbrew warunkom pozwolenia konserwatorskiego i poddanie ich wszechstronnej ocenie wyspecjalizowanego organu;
f) decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona z uwagi na jej bezprzedmiotowość - pozwolenie na kontynuację wstrzymanych prac, nie zaś z uwagi na wydanie jej bez spełniania przesłanek z art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - przekroczenia pozwolenia konserwatorskiego;
2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie faktu, iż:
a) zagrożenia katastrofą budowlaną od 2010 r., budynku frontowego przy ul. [...] , które to zagrożenia spowodowało wyłączenie budynku z użytkowania decyzją PINB nr [...]z [...]marca 2010 r., zaś działania skarżącego związane z odbudową budynku zmierzają do rewitalizacji budynku i pozwalają na odtworzenie jego dawnej świetlności;
b) prowadzone przez skarżącego prace były zgodne z projektem budowlanym oraz pozwoleniem konserwatorskim, natomiast rozbiórka niestabilnego fragmentu konstrukcji - ryzalitu - podyktowana była koniecznością ochrony zdrowia i życia ludzi lub mienia oraz istniejącym co najmniej od 2010 r., zagrożeniem katastrofy budowlanej;
c) na etapie uzgodnień i projektów budowlanych nie było możliwości określania rzeczywistego stanu technicznego ryzalitu z powodu istnienia niewidocznych ubytków w łączeniach elementów murowych (brak wiązań w elementach murowych), w konsekwencji rozmiar ubytków w elementach konstrukcyjnych budynku mógł zostać określony dopiero po odsłonięciu kolejnych warstw konstrukcji budynku;
d) strona informowała organ konserwatorski o ujawnionym, w toku prowadzonych prac, awaryjnym stanie technicznym ryzalitu i konieczności dokonania zabezpieczeń polegających na rozebraniu części elementu ryzalitu południowego w osi prawej od strony nieruchomości przy ul. [...] do poziomu gzymsu partery ([...]października 2019 r.) wykonując tym samym obowiązki wynikające z pozwolenia konserwatorskiego nr [...], tj. niezwłocznego zawiadomienia organu konserwatorskiego;
3) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję oraz naruszenie zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także przez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji;
4) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość następczą;
5) art. 108 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż zachodzą przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji nr [...]rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy brak było podstaw faktycznych do jego nadania z uwagi na brak zniszczenia (uszkodzenia) zabytku; a wręcz przeciwnie skarżący prowadząc prace podejmował czynności mające na celu zabezpieczenie zabytku przed dalszymi uszkodzeniami wywołanymi jego stanem technicznym, a w konsekwencji powyższego:
II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
6) art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, gdyż wykonane prace polegające na rozebraniu części elementu ryzalitu południowego w osi prawej od strony nieruchomości przy ul. [...] do poziomu gzymsu parteru (stanowią prace wykonane w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu konserwatorskim nr [...]z [...]stycznia 2017 r., podczas gdy prace te stanowiły wyłącznie niezbędne czynności zapobiegające przed zwiększeniem, już istniejącego zagrożenia katastrofą budowlaną, a zatem -prace te były realizowane na podstawie i zgodnie z uzyskanym przez stronę pozwoleniem konserwatorskim nr [...][...]WKZ w [...]z [...] stycznia 2017 r., oraz w celu zabezpieczenia budynku przed dalszą degradacją;
Wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi oraz pismach procesowych z 17 czerwca 2020 r., 19 października 2020 r., oraz 7 stycznia 2021 r., przedstawiono stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
3. W piśmie procesowym z 17 czerwca 2020 r., skarżąca spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: postanowienia Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wyłączenia M B od postępowań dotyczących inwestycji przy ul. [...] .
W piśmie procesowym z 19 października 2020 r., skarżąca spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.:
1) prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Karny Odwoławczy Sekcja ds. Postępowań Szczególnych i Wykroczeń z [...] września 2020 r., sygn. akt [...] o uchyleniu postanowienia o umorzeniu postępowania prywatnoskargowego p-ko dr hab. M B w przedmiocie zniesławienia [...] Sp. z o.o. Sp. k. i przekazaniu sprawy Sądowi Rejonowemu dla [...] w [...]do dalszego prowadzenia;
2) protokołu posiedzenia Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Karny Odwoławczy Sekcja ds. Postępowań Szczególnych i Wykroczeń z [...] września 2020 r., sygn. akt [...] na okoliczność (w szczególności):
a) braku obiektywizmu i przymiotu bezstronności dr hab. M B jako piastuna organu, który wydał zaskarżoną decyzję;
b) toczenia się przed Sądem sprawy karnej p-ko dr hab. M B;
c) motywów Sądu, który uchylił postanowienie umarzające postępowanie karne p-ko dr hab. M B.
3) aktu notarialnego, rep A. nr [...] - protokołu z otwarcia stron internetowych, na okoliczność (w szczególności):
a) składania publicznych, nieprawdziwych oświadczeń, że "wyłączenie jest bezskuteczne jako bezpodstawne";
b) naruszania przez dr hab. M B wiążących ją decyzji przełożonego służbowego - Wojewody [...] ;
Strona wyjaśniła, iż powołanie faktów i dowodów objętych niniejszym pismem w skardze nie było możliwe, gdyż dotyczą one okoliczności, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Dopuszczenie i przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów, z racji na ich charakter (dokumenty) nie przedłuży postępowania.
Natomiast w piśmie procesowym z 7 stycznia 2021 r., skarżąca spółka zarzuciła dodatkowo zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w ten sposób, że:
a) pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów procedury, tj. art. 24 § 3 k.p.a., poprzez nie wyłączenie się od rozpoznania sprawy mimo istnienia uzasadnionych wątpliwości bezstronności piastuna organu I instancji (i który został następnie wyłączony), a organ II instancji zaakceptował decyzję wydaną w takich warunkach, a ponadto,
b) organ II instancji, zamiast wyeliminować wadliwą decyzję wydaną przez organ I instancji (niezdolny do jej wydania) i wydać decyzję kasatoryjną, czynił na jej podstawie ustalenia i wydał decyzję merytoryczną, wskutek czego pozbawił skarżącego prawa do bezstronnego i rzetelnego postępowania w dwóch instancjach;
c) zignorowanie faktu, iż skarżący nie tylko złożył (w dniu 27 grudnia 2019 r.) wniosek o wyłączenie M B (piastuna urzędu [...] WKZ) od prowadzenia spraw inwestycji przy ul. [...] , ale także sygnalizował o rozlicznych przejawach nieobiektywnego zachowania M B wobec skarżącego inwestora, organ II instancji winien był samodzielnie, z własnej inicjatywy zbadać istnienie tych okoliczności, o których mowa w art. 24 k.p.a., aby ustalić czy decyzja organu I instancji została wydana przez piastuna organu, który jest nieobiektywny i czy skarżący miał zapewnione prawo do dwukrotnego obiektywnego rozstrzygnięcia swojej sprawy (art. 15 k.p.a.), gdyż to organ administracji winien stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) i prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a nie pomijać takich okoliczności i "zabierać" obywatelowi prawo do rozpatrzenia sprawy dwukrotnie (przez dwie rzetelne i prawidłowe instancje), zwłaszcza, że przeciwko M B toczy się postępowanie karne związane z jej licznymi zachowaniami wobec skarżącego;
2) art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez całkowite zignorowanie faktu, iż decyzję I instancji (na podstawie której organ II instancji opierał swe ustalenia) wydał organ - [...] WKZ w [...] - piastunem urzędu, w osobie - M B, wobec której zachodziły przesłanki z art. 24 § 3 k.p.a., przez co organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, a zatem decyzja I instancji została wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu w trybie art. 24 § 3 k.p.a. - a zatem postępowanie zakończone decyzją I instancji podlegało wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś Minister (organ II instancji) nie podjął w związku z powyższym jakiejkolwiek czynności mającej na celu zapewnienie skarżącemu rzetelnego i obiektywnego dwuinstancyjnego postępowania.
5. W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z 11 stycznia 2021 r., organ (podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie), wniósł m.in. o oddalenie skargi oraz oddalenie złożonych przez stronę skarżącą wniosków dowodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zasadności decyzji w której organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w całości (wstrzymującej Inwestorowi roboty budowlane przeprowadzone w zakresie przebudowy budynku frontowego przy ul. [...] ) i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Ze skargi wynika to, że: "rozstrzygnięcie (sentencja) decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020 roku, znak sprawy [...], co do zasady jest zgodna z żądaniem Skarżącego, jednak ustalenia faktyczne poczynione przez Organ oraz podstawa wydania takiego rozstrzygnięcia jest błędna i Skarżący nie zgadza się z nią (..., s. 4 skargi)".
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego.
2. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do szeregu wniosków dowodowych zawartych w pismach procesowych zarówno skarżącego, jak i organu. Przypomnieć trzeba, że kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na dokonywanie ustaleń w sprawie. Dodatkowo, Sąd administracyjny nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku, choćby był on uzasadniony w okolicznościach sprawy.
Wskazać należy, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że: po pierwsze - powyższy przepis stwarza sądowi jedynie możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, a nie nakłada na niego takiego obowiązku, po drugie - przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podstawowym zatem warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest "niezbędność" dowodu z dokumentu dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (por. wyrok NSA z 2 października 2020 r., sygn. akt I OSK 782/20). Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3138/19).
W ocenie Sądu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest konieczne (niezbędne) odniesienie sią do wskazywanych w pismach procesowych problemów związanych między innymi z wyłączeniem pracownika organu. Ewentualne naruszenia z tym związane mogą być bowiem podnoszone w nadzwyczajnych, odrębnych postępowaniach administracyjnych lub w postępowaniach przed sądami powszechnymi. W związku z tym, wskazane przez skarżącą jak i pełnomocnika organu wnioski dowodowe – Sąd oddalił, gdyż w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Taka nadzwyczajna sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
3. Podstawą prawna dla wydania decyzji był z art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem, "wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu: (...) 2) robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu". Istotą decyzji nakazującej wstrzymanie prac prowadzonych samowolnie przy zabytku wpisanym do rejestru, jest jej natychmiastowość. Skuteczność działań konserwatorskich w takich sprawach zależy od szybkości wydania nakazu wstrzymania prac, tak aby uszczerbek dla wartości zabytku był jak najmniejszy (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 177/18). Z akt sprawy wynikała konieczność wstrzymania prac wykraczających poza warunki uzyskanego przez Inwestora pozwolenia konserwatorskiego.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.o.z. "Decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji: 1) prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich lub architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru; 2) robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu; 3) badań archeologicznych lub poszukiwań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 12; 4) innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8, 10 i 11, przy zabytku wpisanym do rejestru".
Przesłanką zastosowania art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. jest fakt wykonywania prac, robót lub innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru bez pozwolenia albo wbrew określonym w nim warunkom. Trzeba przy tym podkreślić, że w sytuacji takiej, organ właściwy zobowiązany jest do wydania decyzji wstrzymującej prowadzone działania i nie ma w tym zakresie swobody decyzyjnej. Norma zawarta w cytowanym przepisie ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co jednoznacznie wynika z jego treści. Wykładnia literalna przepisu jest zresztą zgodna z jego celem, którym było zapewnienie możliwości sprawowania przez wyspecjalizowany organ ochrony zabytków ścisłego nadzoru na inwestycjami prowadzonymi przy zabytkach wpisanych do rejestru. Przepisy u.o.z. nie przewidują, w odróżnieniu od p.b., instytucji nieistotnego odstąpienia od projektu budowlanego.
4. W rozpatrywanej sprawie wynikają następujące okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia:
- inwestor dokonał rozbiórki części ryzalitu południowego budynku frontowego położonego przy ul. [...] , w sposób wykraczający poza zakres zaakceptowany przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w pozwoleniu z [...] stycznia 2017 r. nr [...];
- okoliczność ta obligowała organ I instancji do wydania decyzji wstrzymującej roboty budowlane;
- przed wydaniem decyzji organ nie był uprawniony do badania przyczyn, dla których inwestor odstąpił od zaakceptowanej pozwoleniem konserwatorskim dokumentacji projektowej (dla wstrzymania robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wystarczające jest samo stwierdzenie prowadzenie ich bez pozwolenia lub niezgodnie z warunkami pozwolenia wydanego).
W ocenie Sądu, zgodzić się można z organem, że roboty budowlane prowadzone przy danym obiekcie budowlanym stanowią z reguły pewną całość, jako ciąg działań wzajemnie powiązanych i wpływających na siebie. Te powiązania powinny zostać uwzględnione przez organ ochrony zabytków na etapie wydawania decyzji wstrzymującej roboty budowlane przy danym zabytku. Celem normy zawartej w art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. jest jak najszybsze zatrzymanie działań prowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego lub niezgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu. Dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 u.o.z. następuje szczegółowe wyjaśnienie stanu obiektu oraz ocena wpływu działań prowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego lub niezgodnie z pozwoleniem na zabytek, a także ustalenia sposobu dalszego postępowania, optymalnego z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 u.o.z., może dojść do zalegalizowania prac, robót lub innych działań prowadzonych bez wymaganej akceptacji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ust. 1 pkt 2 tego artykułu przewiduje bowiem możliwość uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wstrzymane działania.
Zaskarżoną decyzją organ ograniczył wstrzymanie robót do budynku frontowego położonego przy ul. [...] . W ocenie Sądu, mając na uwadze fakt, że roboty prowadzone przy południowym ryzalicie tego budynku stanowią część robót związanych z przebudową ww. obiektu, a ewentualne ustalenia co do dalszego sposobu postępowania będą miały wpływ na całość działań, organ zasadnie wstrzymał roboty w zakresie szerszym niż wyłącznie dotyczące południowego ryzalitu budynku. Z powyższych względów, nieuzasadniony jest pogląd Spółki, że wstrzymanie robót mogło być orzeczone wyłącznie w takim zakresie, w jakim dokonano kontroli.
Z przepisów u.o.z. nie wynika, by wydanie decyzji z art. 43 ust. 3 u.o.z. musiało być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli (o której mowa w art. 38-42 u.o.z.). W szczególności nie może o tym przesądzać art. 40 ust. 2 u.o.z. Przepis ten jedynie pozwala na pomięcie zaleceń pokontrolnych, jako aktu kończącego kontrolę, jeżeli konieczne jest wydanie wskazanych w tym przepisie decyzji. Informacje uzasadniające wydanie ww. decyzji wstrzymującej prace, roboty budowlane i inne działania przy zabytku, organ właściwy może powziąć z różnych źródeł, a czynności kontrolne są tylko jednym z nich.
Zasadnie również organy nadały decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Nadanie tego rygoru w niniejszej sprawie było uzasadnione zarówno charakterem decyzji z art. 46 ust. 1 pkt 2 u.o.z. jak i wartością przedmiotowego budynku, wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków oraz jego stanem technicznym. W ocenie Sądu, konieczne było jak najszybsze przerwanie robót budowlanych prowadzonych wbrew warunkom pozwolenia konserwatorskiego i poddanie ich wszechstronnej ocenie wyspecjalizowanego organu.
Zdaniem Sądu, decyzja organu I instancji była zatem prawidłowa, a jej wydanie - uzasadnione w danym stanie faktycznym. Dodatkowo należy wskazać, że zasadnie organ II instancji uwzględnił zasadniczą zmianę stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w dniu wydawania decyzji przez organ odwoławczy. Z akt postępowania wynika bowiem, że:
- podczas oględzin w dniu [...] grudnia 2019 r. stwierdzono spełnienie warunków wynikających z decyzji [...]WKZ z [...] grudnia 2019 r.;
- w protokole z [...]grudnia 2019 r. odnotowano, że inwestor może kontynuować dalsze roboty budowlane przy przedmiotowym budynku frontowym;
- a zatem pozostawianie w obrocie prawnym decyzji wstrzymującej te roboty jest bezcelowe.
4. W związku z zaistniałym stanem faktycznym i prawnym, zasadnie zatem organ uchylił zaskarżona decyzję organ I instancji i umorzył postępowanie (art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.).
Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 k.p.a. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanych przepisów wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 889/19).
Właściwą drogą do zakończenia postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - w razie stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o jego wstrzymaniu - jest jego umorzenie (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 700/19). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji
5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sad oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.