VII SA/Wa 1182/22

VII SA/Wa 1182/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak /sprawozdawca/
Artur Kuś
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 40
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Aneta Żak (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2022 r. znak: DON.7100.46.2022.ABL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 kwietnia 2022 r. znak: DON.7100.46.2022.ABL, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 7 lutego 2022 r. nr 31/2022, którą organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...] (dalej: PINB) z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] nakazującej wskazanym w rozstrzygnięciu tej decyzji współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w [...] stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] [...] wykonanie w terminie do dnia 31 maja 2012 r. odprowadzenia wód opadowych do zbiornika retencyjnego na własnej działce nr [...] o średnicy 1 m zgodnie z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej opracowanej w dniu 22 kwietnia 2011 r. przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. M. F.
Z akt sprawy wynika, że ww. decyzja PINB z [...] kwietnia 2012 r. została wydana na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.), dalej jako: p.b. z 1974 r., w postępowaniu wszczętym z urzędu w sprawie garażu murowanego wybudowanego na działce nr [...] bez pozwolenia na budowę. W toku kontroli przeprowadzonej na przedmiotowej działce w dniu 12 stycznia 2006 r. pracownicy organu powiatowego ustalili, że znajduje się na niej, m. in., garaż murowany parterowy, niepodpiwniczony, kryty dachem płaskim, znajdujący się od strony południowej budynku nr 27b, zlokalizowany w granicy z działką sąsiednią, dobudowany do szczytowej ściany budynku jednorodzinnego mieszkalnego. Po wykluczeniu możliwości rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 37 p.b. z 1974 r., oraz wobec stwierdzenia, że zachodzi konieczność wykonania odprowadzenia wód opadowych do zbiornika retencyjnego, na którą wskazywała przedłożona w toku postępowania ekspertyza techniczna, aktualnym współwłaścicielom nieruchomości PINB nakazał wykonanie we wskazanym terminie odprowadzenia wód opadowych do zbiornika retencyjnego na własnej działce.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r. zostało wszczęte na wniosek J. S. z 21 lutego 2021 r.
Decyzją z 7 lutego 2022 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją GINB, MWINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2012r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że z pisma Urzędu Miasta K. z 22 grudnia 2006 r. wynika, że obszar w którym znajduje się działka nr [...] od dnia 2 stycznia 2003 r. nie podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) wszystkie plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.) utraciły moc prawną 1 stycznia 2003 r. W okresie od 20 sierpnia 1977 r. do 16 czerwca 1988 r. teren, na którym znajduje się ww. działka podlegał ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego Krakowskiego Zespołu Miejskiego zatwierdzonego Uchwałą nr 34 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 23 czerwca 1977 r. i znajdował się na ternach zaplecza gospodarki komunalnej [...] (przeważająca część działki) oraz na pograniczu strefy intensywnie zainwestowanej i terenów otwartych (północne obrzeże działki). Był to teren upraw polowych, fragmentarycznej zabudowy jednorodzinnej i mieszkaniowej. Natomiast od 31 grudnia 1994 r. do 1 stycznia 2003 r. teren ww. podlegał ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą nr VI1/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr 24, poz. 108) i znajdował się w Obszarze Mieszkaniowym - M4 302, w którym obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr 11, 13, 16, 19, który posiadał podstawowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi.
W aktach sprawy znajduje się również ekspertyza techniczna ww. garażu z dnia 22 listopada 2011 r., według której przedmiotowy budynek spełnia wymagania klasy odpornościowej pożarowej "C", lokalizacja budynku nie narusza bezpieczeństwa pożarowego ze względu na zastosowane materiały odpornościowe w poszczególnych elementach. Wody deszczowe ze stropodachu o nachyleniu 5 % odprowadzane są do rynny i rury spustowej na teren działki [...] na utwardzone betonem podłoże o naturalnym spadku. Przy gwałtownych opadach nadmiar wody może przelewać się na teren sąsiedni. Budynek garażu nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, usytuowanie budynku nie powoduje zagrożeń dla bezpieczeństwa budowli oraz zdrowia i życia użytkowników w miejscu zamieszkania i na działkach sąsiednich. Ekspertyza zalecała wykonanie odprowadzenia wód opadowych do zbiornika retencyjnego na własnej działce.
W odniesieniu do ustalenia, że roboty budowlane rozpoczęto w 1985-86 roku, organy stwierdziły, że przedmiotowa samowola budowlana podlegała legalizacji na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej jako: p.b. i wskazały, że w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami prawa możliwe były dwa sposoby postępowania, normowane przepisami art. 37 i art. 40 p.b. z 1974 r. Najdalej idące rozwiązanie przewidywało sankcję przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany, bądź jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, bądź 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego traktowane być powinno jako ostateczność i stosowane wówczas, gdy nie ma możliwości sanowania wadliwości dokonanej budowy.
Drugie z kolei rozwiązanie, regulowane art. 40 p.b. z 1974 r., mające zastosowanie w razie braku okoliczności wskazanych w art. 37 tej ustawy, przewidywało wydanie decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Kolejnym etapem było ewentualne uzyskanie pozwolenia na użytkowanie danego obiektu, którego wydanie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem zdatności do użytkowania wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 p.b. z 1974 r.).
GINB stwierdził, że wobec ustalenia, że przedmiotowy budynek nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, organy były zobligowane do jego legalizacji. Wyjaśnił, że wymagania określone w art. 40 p.b. z 1974 r., co do zasady, powinny odnosić się do przepisów obowiązującego prawa, gdyż legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Wobec powyższych ustaleń, kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. PINB nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w [...] stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] [...] wykonanie odprowadzenia wód opadowych do zbiornika retencyjnego o średnicy 1 m na ww. działce, zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie) oraz zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej opracowanej w dniu 22 kwietnia 2011 r. Zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.
GINB ocenił następnie fakt wybudowania przedmiotowego garażu w granicy z działką sąsiednią nr [...]. Wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszczalne jest sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Pomimo, że długość i wysokość przedmiotowego garażu jest większa od długości przewiedzianej przez przepisy techniczno-budowlane, to organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. GINB zaznaczył, że dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarczy stwierdzić naruszenia prawa (w tym przypadku naruszenie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia), konieczne jest również wykazanie, że z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze naruszenie ma charakter rażący. Zatem sama niezgodność wymiarów garażu z przepisem § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych. W niniejszej sprawie żadnych innych uchybień nie stwierdzono. GINB podkreślił, że przedmiotowy garaż został sprawdzony przez rzeczoznawcę budowlanego, który potwierdził jego zgodność z przepisami ochrony przeciwpożarowej. Biorąc pod uwagę powyższe, nie można więc uznać, że wybudowanie garażu o długości 8,2 m w granicy z działką sąsiednią rażąco narusza przepisy techniczno-budowlane. Przeciwna wykładnia stałaby w oczywistej sprzeczności z podstawowym celem przepisów prawa budowlanego, które przede wszystkim mają służyć realizacji obiektów budowlanych w sposób, który nie będzie zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia.
Odnosząc się do zarzutu odwołującego się J. S. dotyczącego tego, że "przedmiotowy garaż nie znajduje się jedynie na działce nr [...], ale w części znajduje się też na działce nr ew. [...] obr. [...] [...] GINB wskazał, że kwestie związane z naruszeniem prawa własności wynikającym z usytuowania budynku częściowo na działce sąsiedniej orzecznictwo sądowoadministracyjne postrzega niejednolicie. Przykładowo, w wyroku z 17 marca 1998 r. IV SA 759/96 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 p.b. z 1974 r. opiera się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Natomiast w wyroku z dnia 11 września 2015 r., II OSK 112/14, NSA wskazał, że żaden z przepisów art. 37 oraz art. 40 p.b. z 1974 r. nie nakłada na organy obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 lub art. 40 tej ustawy od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. GINB podkreślił, że w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z 18 maja 2021 r. III OSK 423/21). W wyroku z 29 października 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1429/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny również przyjął, że nieuwzględnienie posadowienia budynku mieszkalnego w części na działce sąsiedniej nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Stosując się do jednej z prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni art. 37 p.b. z 1974 r. należy bowiem uznać, że jest to kwestia regulowana przepisami prawa cywilnego i może być dochodzona przed sądem powszechnym, a nie na drodze administracyjnej (art. 231 Kodeksu cywilnego).
Mając powyższe na względzie GINB konkludując stwierdził, że należy uznać, iż kwestia związana z naruszeniem prawa własności wynikającym z usytuowania budynku częściowo na działce sąsiedniej nie mogła mieć znaczenia prawnego w tej sprawie. Stwierdził ponadto, że decyzja PINB nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. nie została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest ponadto dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.
Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, że wydania przez PINB decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 par. 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w oparciu o przeprowadzone dowody, GINB zaznaczył, że celem postępowania nieważnościowego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wyłącznie z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z 19 kwietnia 2022 r. złożył J. S., wnosząc o jej uchylenie w całości, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja oraz decyzje organów I instalacji wydane zostały z rażącym lekceważeniem prawa - art. 7 kpa i 77 § 1 k.p.a., gdyż organy administracyjne zaniechały ustalenia stanu faktycznego w oparciu o przeprowadzone dowody. Skarżący podniósł, że przedmiotowy garaż nie znajduje się jedynie na działce nr [...], ale w części znajduje się na stanowiącej jego własność działce nr ew. [...]. Podniósł, że do dnia dzisiejszego wody opadowe z tego garażu kierowane są nadal na jego działkę i nigdy nie zostały skierowane na działkę nr [...], a stan ten jest bez zmiany od co najmniej 2005 roku. Zdaniem skarżącego, wszystkie te okoliczność organ powinien ustalić samodzielnie w oparciu o stosowne mapy oraz wizję na gruncie. Brak dokonania krytycznej oceny stanowiska zobowiązanych prowadzi do wydania decyzji niezgodnej z prawdą. Rozstrzygając o legalności obiektu budowlanego organ musi ustalić zakres przestrzenny i położenie obiektu. Z decyzji PINB wynika, iż nie wie on o jakim obiekcie rozstrzyga, gdyż nie zna jego położenia, podobnie MWINB i GINB. Pochodną tego problemu jest ustalenie, czy garaż można było legalnie wybudować na działce skarżącego oraz określić zakres prac naprawczych. Jak wskazał skarżący, żeby jednak to zrobić trzeba w postępowaniu administracyjnym samodzielnie ustalić jego przedmiot w oparciu o dowody. Nie jest wystarczające oparcie się na oświadczeniach stron, gdyż to na organie spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, a nie stanu deklarowanego. Odrębną sprawą, jak zaznaczył, jest przyjęcie przez organ oświadczenia, iż prace naprawcze zostały wykonane, bez weryfikacji prawdziwości tej tezy. Akceptacja wzniesienia garażu w wymiarach przekraczających dopuszczalne prawem budowlanym jest rażącym naruszeniem prawa regulującego gabaryty takiego obiektu.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 kwietnia 2022 r. wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego mającym na celu zweryfikowanie w trybie art. 156 k.p.a. decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] nakazującej współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w [...] stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] [...] wykonanie w terminie do dnia 31 maja 2012 r. odprowadzenia wód opadowych do zbiornika retencyjnego na własnej działce.
Sąd podziela ocenę GINB wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r.
Stwierdzenie nieważności decyzji następuje w jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. W odniesieniu do zarzutów skargi, w której skarżący zarzuca GINB i MWINB naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. z uwagi na "zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w oparciu o przeprowadzone dowody" Sąd przypomina, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzorczy nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga co do istoty sprawy rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). W zaskarżonej decyzji GINB zasadnie wskazał, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie organ administracji publicznej obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny sprawy na podstawie akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym.
Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji należy też wskazać, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują zaś łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie danej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tym samym, sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwa do zastosowania, gdy nie wystąpiło owo wskazane "oczywiste" naruszenie prawa. Brak jednoznaczności i pewności w tej materii, nie może tym samym skutkować zastosowaniem sankcji nieważności. Ta bowiem, jako stanowiąca wyjątek od zasady przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacjach ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a przy tym - niewątpliwych i bezspornych, po dokonaniu analizy treści badanego aktu.
Decyzja PINB z [...] kwietnia 2012 r., której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, została wydana na podstawie art. 40 p.b. z 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. z uwagi na ustalenie, że dotyczy obiektu samowolnie wybudowanego, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie p.b. z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 p.b. z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 103 ust. 2 tej ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Owe przepisy dotychczasowe to przepisy art. 37 oraz art. 40 p.b. z 1974 r. Organy obu instancji prawidłowo wskazały, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że decyzja o przymusowej rozbiórce wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. może zostać wydana tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 p.b. Podkreślić trzeba, że zastosowanie w tej sprawie przez PINB przepisu art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. zostało przez ten organ wykluczone w oparciu o ustalenie, że garaż będący przedmiotem postępowania przez PINB nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1) oraz że nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2) – co stwierdzono na podstawie opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego M. F. Wykluczenie zastosowania art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. prowadziło z kolei do wydania decyzji przez PINB na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r., zgodnie z którym, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
W odniesieniu do tego przepisu w orzecznictwie NSA trafnie zauważa się, że już prosta, gramatyczna, językowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, że obowiązkiem organu w ramach postępowania legalizacyjnego w omawianym trybie jest nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r. II OSK 2097/18). W rozważanym przypadku obowiązki te polegały na nałożeniu obowiązku polegającego na wykonaniu prac budowlanych polegających na wykonaniu odprowadzenia wód opadowych do zbiornika retencyjnego na własnej działce, czyli do stanu odpowiadającego dyspozycji § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez PINB ("W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych."). Nałożenie tego rodzaju nakazu, jako znajdującego wsparcie w pozyskanej w postępowaniu zwykłym opinii specjalisty, bez wątpienia nie może być w realiach tej sprawy traktowane jako rażące naruszenie art. 40 p.b. z 1974 r.
Sąd akceptuje ponadto stanowisko GINB, wedle którego stwierdzone w tej sprawie przez organ nadzoru naruszenie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia (w jego brzemieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji PINB) lokalizacją przedmiotowego garażu o długości większej niż dopuszczona ww. przepisem 5,5 m bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji PINB. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa niezbędne jest stwierdzenie, że zostały spełnione łącznie 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczno-gospodarcze, jakie decyzja ta wywołuje. Tego rodzaju skutków stwierdzonemu naruszeniu prawa w powyżej wskazanym zakresie nie sposób przypisać, co szczegółowo wyjaśnił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, a które to wyjaśnienia Sąd w całości aprobuje.
Zasadniczą kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy organy obu instancji prawidłowo uznały, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2013 r. w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego, w postępowaniu w którym decyzja ta została wydana pominięto, że garaż, będący przedmiotem jej rozstrzygnięcia, częściowo usytuowany jest na działce należącej do skarżącego. Również i ta kwestia, w ocenie Sądu, została oceniona przez organy nadzoru niewadliwie. W kontrolowanych rozstrzygnięciach trafnie wskazano bowiem, że kwestia badania przez organy nadzoru budowlanego prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w orzecznictwie sądowym była rozstrzygana niejednolicie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane było zarówno stanowisko wedle którego legalizacja samowoli budowlanej w trybie przepisów tejże ustawy nie obejmowała badania prawa do nieruchomości (tak, m.in., NSA w wyrokach z: 10 marca 2017 r., II OSK 1753/15; z 13 lutego 2016 r., II OSK 2330/14), jak i stanowisko przeciwne, przyjmujące, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było uwzględnienie na gruncie regulacji art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której samowolnie wzniesiono obiekt budowlany (por. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 2764/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny za zasadne uznaje ponadto zauważyć, że w sprawach, w których doszło nie tyle do realizacji obiektu na cudzym gruncie, lecz ewentualnie z przekroczeniem granic nieruchomości sąsiedniej, w orzecznictwie NSA również przyjmuje się, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla procesu legalizacji, gdyż kwestia przekroczenia granic powinna zostać wyjaśniona w postępowaniu rozgraniczeniowym, a właścicielom rozgraniczanych nieruchomości służą stosowne roszczenia windykacyjne lub odszkodowawcze (zob. wyrok NSA z 17 października 2019 r. II OSK 2674/18; z 2 grudnia 2021 r., II OSK 397/19; podobnie - wyrok NSA z 11 września 2015 r. II OSK 112/14, w którym sąd kasacyjny stwierdził, że okoliczność przekroczenie granicy działki przy wznoszeniu budynku nie może mieć wpływu na stosowanie przepisów art. 37 oraz art. 40 p.b. z 1974 r.).
Konsekwencją zastosowania jednej z możliwych wykładni przepisu nie może być uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., I OSK 713/18; z 20 grudnia 2023 r. I OSK 1804/22). Stwierdzenie, że przepis może budzić wątpliwości interpretacyjne i nie mają one charakteru jedynie pozornego każe przyjąć, że nadanie przepisowi znaczenia odbiegającego od sposobu jego rozumienia przez inny podmiot uniemożliwia postawienie organowi administracji zarzutu podjęcia rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 28 listopada 2013 r. II OSK 1605/12 i powołane tam wyroki NSA z: 16 czerwca 2011r. II OSK 1155/10; z 14 września 2011r. II OSK 1779/10; z 12 października 2011 r. II OSK 2007/10).
Niezależnie od akceptacji stanowiska organów o braku podstaw do uznania na gruncie tej sprawy, że decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Sąd za zasadne uznaje wskazać, że ewentualne uznanie, iż wydanie decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa nie mogłoby prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, gdyż zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania objętych skargą decyzji, organy zobowiązane były uwzględnić zakaz stwierdzania nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten w powyżej zacytowanym brzmieniu ma zastosowanie w tej sprawie z uwagi na treść art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., która weszła w życie w dniu 16 września 2021 r., tj. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) w brzmieniu: "Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.".
Sąd nie stwierdził ponadto jakichkolwiek innych wad w objętych skargą decyzjach, które nakazywałby uznać je za akty wydane z naruszeniem prawa w sposób wskazany w art. 145 § 1 p.p.s.a., prowadzący do ich uchylenia. Nie budzi żadnych wątpliwości, że w postępowaniu nieważnościowym organ powinien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie kompleksowo, tzn. pod względem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od tego, czy postępowanie to toczy się z urzędu, czy na wniosek strony i niezależnie od tego, na jakie przesłanki nieważności wskazuje strona. Sąd stwierdza, że obowiązek ten organy orzekające w tej sprawie wykonały, analizując kwestionowaną decyzję PINB pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w wyniku czego zasadnie, zdaniem Sądu, uznały, że na gruncie tej sprawy żadna z nich nie zachodzi.
Zarzuty skargi dotyczące niewykonania decyzji z [...] kwietnia 2012 r. nie podlegają uwzględnieniu, gdyż nie mają wpływu na wynik sprawy. Trafnie odnośnie do tej kwestii wypowiedział się organ odwoławczy w końcowym fragmencie zaskarżonej decyzji wyjaśniając odwołującemu się, że to, czy obowiązek nałożony decyzją PINB został przez jej adresatów wykonany nie podlega analizie w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru, w którym bada się istnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie to, czy do wykonania kwestionowanej decyzji faktycznie doszło.
Z przedstawionych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.