VII SA/Wa 118/23

VII SA/Wa 118/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, 77 par. 1, 809, 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 66 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Pośpiech - Kłak, Protokolant st. spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2022 r. nr 1227/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 24 listopada 2022 r., nr 1227/2022, znak: WOP.7721.699.2022.MP, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania M D-S (dalej: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") z 29 lipca 2022 r., nr IIIOT/458/2022, znak: PINB.IIIOT.5140.15.2021.ŁS, umarzającej postępowanie administracyjne w części dotyczącej stanu technicznego instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że PINB prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. ze szczególnym uwzględnieniem stanu technicznego instalacji gazowej oraz instalacji wentylacyjnej w lokalu mieszkalnym nr 2 mieszczącym się w ww. budynku.
MWINB decyzją z 9 czerwca 2022 r., nr 645/2022 uchylił decyzję organu powiatowego z 28 marca 2022 r., nr IIIOT/190/2022 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Następnie, do organu powiatowego wpłynęło 13 lipca 2022 r., pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa"), dotyczące ww. budynku, w którym wskazano m.in, że wykonała ona naprawę instalacji gazowej. Na potwierdzenie powyższego do akt sprawy Wspólnota załączyła kopię głównego protokołu z próby szczelności instalacji gazowej z 17 grudnia 2021 r., wykonanej przez mgr inż. J L (kierownik budowy, upr. nr[...]), J K (upr. SPE sieci i instalacje gazowe, pomiary szczelności, [...]), M P (upr. SPE, pomiary szczelności, [...]), w którym podano, że nie stwierdzono nieszczelności instalacja gazowa nadaje się do eksploatowania.
Decyzją z 29 lipca 2022 r., nr IIIOT/458/2022, PINB umorzył postępowanie administracyjne prowadzenie w przedmiotowej sprawie.
Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji.
Organ odwoławczy (utrzymując w mocy zaskarżone do tut. Sądu rozstrzygnięcie) wyjaśnił, że uzyskał wyjaśnienia Wspólnoty Mieszkaniowej, zawarte w piśmie z 29 września 2022 r., w którym wskazano, że "(...) próbie został poddany odcinek od zaworu głównego do ostatniego lokalu na piętrze przed przyborami. Nie byłoby fizycznie możliwe ominąć ta próbą (...) kolan w piwnicy i na parterze w lok nr 2, ponieważ kolano w piwnicy znajduje się za zaworem głównym, a pion w mieszkaniu nr [...] znajduje się pod lokalem na piętrze, które tez były objęte próbą ciśnieniową. Wspólnota wykonała całościowe uszczelnienie instalacji gazowej, a nie miejscowe naprawy." Do ww. pisma załączono m.in. kopię protokołu oceny stanu technicznego instalacji gazowej w przedmiotowym budynku z 31 sierpnia 2022 r., w którym wskazano, że "instalacja gazowa jest sprawna technicznie i dopuszczona do dalszej eksploatacji. Instalacja gazowa po polimeryzacji".
MWINB przytoczył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 105 § 1 k.p.a. Ponowie podkreślił, że niniejsza sprawa była przedmiotem postępowania ll-go instancyjnego. W decyzji z 9 czerwca 2022 r., nr 645/2022 r., w części dot. instalacji gazu wskazał: "(...) w ocenie MWINB nakaz usunięcia nieprawidłowości w zakresie naprawy przecieku gazu był zasadny i wyczerpuje znamiona art. 66 ust. 1 pkt. 1 p.b.. Powyższe potwierdza kopia protokołu oceny stanu technicznego instalacji gazowej z dnia 07.09.2021 r, sporządzonego przez montera instalacji gazowej W J. W w/w protokole w pkt 16 zwrócono uwagę na "przeciek gazu na poziomie na kolanie 032 w piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] Przeciek gazu na kolanie 025 przy pionie w mieszkaniu nr [...] (zasilenie do lokalu nr [...])". We wnioskach i zaleceniach zawarto natomiast konieczność usunięcia w/w nieprawidłowości w terminie 3 dni od daty otrzymania protokołu. Z uwagi na wyznaczenie w/w terminu na usunięcie nieprawidłowości przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ powiatowy jest zobowiązany do ustalenia aktualnego stanu faktycznego, tj. czy ta nieprawidłowość została wyeliminowana".
Do organu powiatowego (w toku ponownego rozpatrzenia sprawy) wpłynęło pismo z 13 lipca 2022 r., Wspólnoty Mieszkaniowej ww. budynku, w którym poinformowano m.in., że wykonała ona naprawę instalacji gazowej. Na potwierdzenie powyższego do akt sprawy załączyła kopię głównego protokołu z próby szczelności instalacji gazowej z 17 grudnia 2021 r., wykonanej przez mgr inż. J L (kierownik budowy, upr. Nr [...]), J K (upr. SPE sieci i instalacje gazowe, pomiary szczelności, [...]), M P (upr. SPE, pomiary szczelności, [...]), w którym podano, że nie stwierdzono nieszczelności i instalacja gazowa nadaje się do eksploatowania. Natomiast w protokole oceny stanu technicznego instalacji gazowej w ww. budynku z 31 sierpnia 2022 r., autorstwa montera instalacji gazowych W J (Nr upr. [...], i [...]) wskazano: "(...) instalacja gazowa Jest sprawna technicznie i dopuszczona do dalszej eksploatacji. Instalacja gazowa po polimeryzacji." W protokole tym zawarto również informację, że przeprowadzono kontrolę we wszystkich lokalach (pkt 12) oraz, że w żadnym z lokali nie stwierdzono nieszczelności lub nieprawidłowości w działaniu instalacji.
Zdaniem MWINB, brak było podstaw do podejmowania działań w ramach nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ust. 1 p.b., w części dot. instalacji gazowej budynku. Z ww. protokołu wynika, że instalacja gazowa nadaje się do eksploatacji i jest szczelna. Zatem wbrew stanowisku reprezentowanemu w odwołaniu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie oparł się na opracowaniu z 7 września 2021 r., a na aktualnym protokole szczelności instalacji gazowej, sporządzonym przez uprawnione osoby. Ponadto, w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, do tut. organu wpłynęły wyjaśnienia Wspólnoty Mieszkaniowej oraz kopia protokołu oceny stanu technicznego instalacji gazowej w przedmiotowym budynku z 31 sierpnia 2022 r., autorstwa montera instalacji gazowych W J (Nr upr. [...], i [...]), z którego wynika, że instalacja gazowa jest sprawa i w żadnym z lokali nie stwierdzono nieprawidłowości. Organ uznał więc za zasadne umorzenie postępowania w tym zakresie (w trybie art. 105 § 1 k.p.a.).
Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że jakkolwiek w protokole z 7 września 2021 r., zaleca się wymianę instalacji gazowej ze skręcanej na spawaną, a w opinii mgr inż. P G z grudnia 2021 r. (kopia stanowiąca załącznik do pisma T D z 14 marca 2022 r.) zaleca się przebudowę istniejącej instalacji gazu, to organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku w ramach prowadzonego postępowania w oparciu art. 66 p.b.
Organ odwoławczy (powołując się na orzecznictwo) zaznaczył, że celem przepisu art. 66 p.b., jest usunięcie stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości powstałych podczas niewłaściwego użytkowania obiektu budowlanego lub utrzymania go w niewłaściwym stanie, a nie doprowadzenie instalacji do stanu zgodnego z przepisami. Art. 66 ust. 1 p.b. nie może stanowić podstawy do formułowania nakazów dostosowania budynków już istniejących do obowiązujących aktualnie przepisów techniczno-budowlanych. jeżeli w czasie ich budowy obowiązywały odmienne przepisy. Niedopuszczalny jest pogląd aby przepis powyższy służył organom nadzoru budowlanego do przymuszenia właścicieli lub zarządców budynków by dostosowali parametry tych budynków do aktualnie obowiązujących norm. Wykonane na podstawie art. 66 p.b., roboty budowlane mają charakter naprawczy, a decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia należytego stanu technicznego, a nie do wykonania nowej instancji czy jej przebudowy.
Powyższe stanowisko było również wyrażone w prawomocnej decyzji z 9 czerwca 2022 r., nr 645/2022 (żadna ze stron nie złożyła sprzeciwu do sądu administracyjnego). Zadaniem organów nadzoru budowlanego było konieczne ustalenie, czy w świetle zebranego materiału dowodowego instalacja gazowa nadaje się do eksploatacji, co zostało potwierdzone protokołem z 17 grudnia 2021 r. oraz 31 sierpnia 2022 r. W takim wypadku podjęcie decyzji o wymianie obecnej instalacji gazowej na nową lub jej przebudowie, celem dostosowania do aktualnych przepisów techniczno-budowlanych pozostaje wyłącznie w gestii właściciela obiektu.
W ocenie MWINB, organowi I instancji nie można było zarzucić obrazy przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Organ powiatowy wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Dokonał również oceny zebranego materiału dowodowego, zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami k.p.a.
W konsekwencji, MWINB decyzją z 24 listopada 2022 r., nr 1227/2022, znak: WOP.7721.699.2022.MP, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
2. M D-S, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MWINB z 24 listopada 2022 r., zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przejawiające się w:
a) pominięciu dowodu z opinii rzeczoznawcy budowalnego mgr inż. P G o specjalizacji instalacyjnej z grudnia 2021 r., podczas gdy wynika z niej, że instalacja gazowa w tym budynku jest niezgodna z warunkami technicznymi, a samo usuniecie nieszczelności w jakiejkolwiek technologii nie ma sensu, instalacja gazu posiada wady dyskwalifikujące możliwość jej użytkowania w sposób gwarantujący bezpieczeństwo, naprawa instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. powinna nastąpić wyłącznie w drodze przebudowy istniejącej instalacji gazu poprzez likwidację wykonanych niezgodnie, z prawem budowlanym i zasadami wiedzy technicznej odcinków na kondygnacji podziemnej oraz w lokalach;
b) pominięciu wniosku dowodowego o zobowiązanie Wspólnoty do okazania dokumentacji wykazującej zgodność z normami i dopuszczenie do stosowania w Polsce metody, która została użyta do uszczelniania instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w W. w dniach 16-17 grudnia 2021 r., mimo że zastosowana została tzw. polimeryzacja, która nie została formalnie dopuszczona do stosowania w Polsce i stanowi metodę eksperymentalna, niegwarantująca bezpieczeństwa w użytkowaniu instalacji gazowej;
2) art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w:
a) utrzymaniu w mocy decyzji organu l instancji o umorzeniu postępowania w części dotyczącej stanu technicznego instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. jako bezprzedmiotowego, podczas gdy nawet z protokołu oceny stanu technicznego instalacji gazowej z 7 września 2021 r., sporządzonego przez montera instalacji gazowych W J wynika, że powinna nastąpić wymiana instalacji gazowej ze skręcanej na spawaną, a przede wszystkim z opinii rzeczoznawcy budowalnego mgr inż. P G o specjalizacji instalacyjnej z grudnia 2021 r., wynika, że naprawa instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. powinna nastąpić w drodze przebudowy istniejącej instalacji gazu poprzez likwidację wykonanych niezgodnie, z prawem budowlanym i zasadami wiedzy technicznej odcinków na kondygnacji podziemnej oraz w lokalach;
b) ustaleniu, że skarżącej, a wcześniej jej matce T D chodzi o wykonanie nowej instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w W., czego zdaniem organu odwoławczego nie możne on nakazać na podstawie art. 66 p.b., podczas gdy wymiana jakiś zużytych elementów na nowe elementy może stanowić naprawę, co znajduje potwierdzenie w opinii rzeczoznawcy budowalnego o specjalizacji instalacyjnej mgr inż. P G, który uważa, że instalacja gazowa w budynku powinna zostać naprawiona w drodze przebudowy istniejącej instalacji gazu poprzez likwidację wykonanych niezgodnie, z prawem budowlanym i zasadami wiedzy technicznej odcinków na kondygnacji podziemnej oraz w lokalach;
c) uznaniu lakonicznie, że rzeczoznawca budowalny mgr inż. P G o specjalizacji instalacyjnej w opinii z grudnia 2021 r., jedynie zaleca przebudowę istniejącej instalacji gazu, podczas gdy z opinii wynika, że instalacja gazu posiada wady dyskwalifikujące możliwość jej użytkowania w sposób gwarantujący bezpieczeństwo, tak że usunięcie nieszczelności w jakiejkolwiek technologii nie ma sensu, w związku z czym nie zaleceniem a koniecznością jest naprawa instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., co powinno nastąpić przez przebudowę istniejącej instalacji gazu, poprzez likwidację wykonanych niezgodnie z prawem budowlanym i zasadami wiedzy technicznej odcinków na kondygnacji podziemnej oraz w lokalach;
d) ograniczeniu zakresu przedmiotowego sprawy w części dotyczącej instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w W. wyłącznie do wątku uszczelnienia instalacji gazowej, podczas gdy jak wynika z opinii biegłego mgr inż. P G instalacja gazowa w tym budynku wykazuje dalsze nieprawidłowości stanowiące zagrożenie, chodzi mianowicie o znajdowanie się w mieszkaniach przewodów instalacyjnych z połączeniami gwintowanymi, niewłaściwą odległość przewodów gazowych do przewodów elektrycznych, a także brak objęcia metalowych elementów instalacji gazowej połączeniami wyrównawczymi;
e) oparciu się co do stanu technicznego instalacji gazowej na ustaleniach montera instalacji gazowych W J, zawartych w protokole oceny stanu technicznego instalacji gazowej z 31 sierpnia 2022 r., a pominięciu ustaleń rzeczoznawcy budowalnego mgr inż. P G o specjalizacji instalacyjnej, który ponadto jest biegłym sądowym wpisanym na listę biegłych sądowych przy Sądzie Okręgowym w W.;
3) art. 8 ust. 1 k.p.a., polegające na tym, że naruszono zasadę działania organu w sposób pogłębiający zaufanie do organu, z uwagi na to, że w zakresie przecieków gazu w instalacji gazowej organy obu instancji pominęły opinię rzeczoznawcy budowalnego mgr inż. P G o specjalizacji instalacyjnej z grudnia 2021 r., pomimo tego, że nie dysponowały żadną konkurencyjną opinią, z której wynikałyby inne wnioski aniżeli z tej opinii; strona wręcz domagała się, żeby w oględzinach budynku uczestniczył i oględzin instalacji gazowej dokonał w końcu inspektor nadzoru budowalnego z uprawnieniami w specjalności instalacyjnej, a także żeby został dopuszczony dowód z opinii biegłego o specjalizacji instalacyjnej, ale organy całkowicie zlekceważył ten wniosek; skoro tak postąpiły, to powinny oprzeć się na tej jedynej funkcjonującej w sprawie opinii wydanej przez specjalistę z zakresu instalacji rzeczoznawcę budowalnego mgr inż. P G, który na dodatek jest także biegłym sądowym wpisanym na listę biegłych przy Sądzie Okręgowym w W.;
4) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że organ odwoławczy nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji i nie wskazał w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. i art. 105 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, który umorzył postępowanie w części dotyczącej stanu technicznego instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. jako bezprzedmiotowe, podczas gdy postępowanie w tej części nie jest bezprzedmiotowe, gdyż instalacja gazowa w tym budynku w dalszym ciągu stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa życia, zdrowia i mienia mieszkańców budynku;
6) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że organ odwoławczy wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy powinien uchylić ją i nakazać Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] wykonanie naprawy instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości przy ul. [...] w W., w drodze przebudowy istniejącej instalacji gazu, poprzez likwidację wykonanych niezgodnie z prawem budowlanym i zasadami wiedzy technicznej odcinków na kondygnacji podziemnej oraz w lokalach, zgodnie z wytycznymi wskazanymi w opinii rzeczoznawcy budowalnego mgr inż. P G z grudnia 2021 r.;
- naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w części jako bezprzedmiotowe, podczas gdy jak wynika z opinii rzeczoznawcy budowalnego o specjalizacji instalacyjnej mgr inż. P G należy przebudować istniejącą instalację gazu, poprzez likwidację wykonanych niezgodnie, z prawem budowlanym i zasadami wiedzy technicznej odcinków na kondygnacji podziemnej oraz w lokalach, a usuniecie nieszczelności w jakiejkolwiek technologii nie ma sensu, ponieważ jak wykazano w opinii instalacja gazu posiada wady dyskwalifikujące możliwość jej użytkowania w sposób gwarantujący bezpieczeństwo, pomimo że uszczelnienie instalacji gazowej w drodze tzw. polimeryzacji już miało miejsce w dniach 16-17 grudnia 2021 r.;
2) § 164 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późń. zm.; dalej: "rozporządzenie"), poprzez ich niezastosowanie i brak nakazania wyprowadzenia przewodów instalacji gazowej znajdujących się w lokalach mieszkalnych na zewnątrz tych lokali, wobec faktu, że jest zabronione prowadzenie przez pomieszczenia mieszkalne przewodów instalacji gazowej z zastosowaniem połączeń gwintowanych, podczas gdy w mieszkaniach w budynku przy ul. [...] w W., w tym w lokalu nr [...] są zastosowane właśnie połączenia gwintowane w instalacji gazowej;
3) § 164 ust. 3 i 4 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie i brak nakazania wyprowadzenia przewodów instalacji gazowej znajdujących się w piwnicy przynależnej do lokalu nr [...], podczas gdy nie jest zachowana wymagana warunkami technicznymi odległość od przewodów instalacji elektrycznej, co stanowi realne i bezpośrednie zagrożenie;
4) § 183 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i brak nakazania objęcia metalowych elementów instalacji gazowej połączeniami wyrównawczymi, których wykonania nie stwierdził podczas oględzin rzeczoznawca budowalny mgr inż. P G.
Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu odwoławczego "w określonym terminie do uchylenia decyzji organu I instancji i nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] wykonania naprawy instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości przy ul. [...] w W. w drodze przebudowy istniejącej instalacji gazu poprzez likwidację wykonanych niezgodnie z prawem budowlanym i zasadami wiedzy technicznej odcinków na kondygnacji podziemnej oraz w lokalach, zgodnie z wytycznymi wskazanymi w opinii rzeczoznawcy budowalnego mgra inż. P G z grudnia 2021 r.". Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów w których umorzono (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) postępowanie administracyjne w części dotyczącej stanu technicznego instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.
Zdaniem organów, w sytuacji wykonania naprawy instalacji gazowej, brak było podstaw do podejmowania działań w ramach nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ust. 1 p.b. w części dotyczącej instalacji gazowej budynku.
Zdaniem skarżącej, konieczne jest w niniejszej sprawie nakazanie Wspólnocie Mieszkaniowej wykonania naprawy instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w drodze przebudowy istniejącej instalacji gazu poprzez likwidację wykonanych niezgodnie z prawem budowlanym i zasadami wiedzy technicznej odcinków.
Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom nie skarżącej. Zatem wszelkie zarzuty zawarte w skardze związane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego są bezzasadne.
2. W pierwszej kolejności wskazać należy na istotne okoliczności faktyczne mające zasadnicze znaczenie dla sprawy:
- PINB prowadził postępowanie administracyjne dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. ze szczególnym uwzględnieniem stanu technicznego instalacji gazowej oraz instalacji wentylacyjnej w lokalu mieszkalnym nr [...] mieszczącym się w tym budynku;
- 13 lipca 2022 r. do PINB wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej, w którym wskazano m.in, że wykonała ona naprawę instalacji gazowej;
- do akt sprawy załączono kopię głównego protokołu z próby szczelności instalacji gazowej z 17 grudnia 2021 r. wykonanej przez mgr inż. J L (kierownik budowy, upr. nr [...]), J K (upr. SPE sieci i instalacje gazowe, pomiary szczelności, [...]), M P (upr. SPE, pomiary szczelności, [...]), w którym podano, że nie stwierdzono nieszczelności a instalacja gazowa nadaje się do eksploatowania;
- decyzją z 29 lipca 2022 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej stanu technicznego instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...];
- organ II instancji uzyskał wyjaśnienia Wspólnoty Mieszkaniowej w piśmie z 29 września 2022 r., w którym wskazano, że "(...) próbie został poddany odcinek od zaworu głównego do ostatniego lokalu na piętrze przed przyborami. Nie byłoby fizycznie możliwe ominąć ta próbą (...) kolan w piwnicy i na parterze w lok nr [...], ponieważ kolano w piwnicy znajduje się za zaworem głównym, a pion w mieszkaniu nr [...] znajduje się pod lokalem na piętrze, które tez były objęte próbą ciśnieniową. Wspólnota wykonała całościowe uszczelnienie instalacji gazowej, a nie miejscowe naprawy." Do w/w pisma załączono m.in. kopię protokołu oceny stanu technicznego instalacji gazowej w w/w budynku z dnia 31.08.2022 r., w którym wskazano, że "instalacja gazowa jest sprawna technicznie i dopuszczona do dalszej eksploatacji. Instalacja gazowa po polimeryzacji";
- MWINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie PINB decyzją z 24 listopada 2022 r.
3. Podkreślić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Po 950/22). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1222/22).
W postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia administracyjnego w formie decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie (tj. zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto mając na uwadze art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Urzeczywistnienie tych zasad sprowadza się zatem do przyznanej organom administracji publicznej możliwości odmowy wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśnieniu przyczyn takiej ich oceny, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Rozpatrywana sprawa była przedmiotem postępowania przez organ ll instancji. W decyzji Nr 645/2022 z 9 czerwca 2022 r. MWINB w części dotyczącej instalacji gazu wskazał, że: "(...) w ocenie MWINB nakaz usunięcia nieprawidłowości w zakresie naprawy przecieku gazu był zasadny i wyczerpuje znamiona art. 66 ust. 1 pkt. 1 p.b.". Potwierdza to kopia protokołu oceny stanu technicznego instalacji gazowej z 7 września 2021 r. (sporządzonego przez montera instalacji gazowej W J). W protokole w pkt 16 zwrócono uwagę na "(...) przeciek gazu na poziomie na kolanie 032 w piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] Przeciek gazu na kolanie 025 przy pionie w mieszkaniu nr [...] (zasilenie do lokalu nr [...])." We wnioskach i zaleceniach zawarto natomiast konieczność usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie 3 dni od daty otrzymania protokołu. Z uwagi na wyznaczenie takiego terminu na usunięcie nieprawidłowości przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB jest zobowiązany został do ustalenia aktualnego stanu faktycznego, tj. "(...) czy ta nieprawidłowość została wyeliminowana".
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy do PINB wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej z 13 lipca 2022 r, w którym poinformowano m.in., że wykonała ona naprawę instalacji gazowej (dołączono kopię głównego protokołu z próby szczelności instalacji gazowej z 17 grudnia 2021 r. w którym podano, że nie stwierdzono nieszczelności i instalacja gazowa nadaje się do eksploatowania). W protokole oceny stanu technicznego instalacji gazowej w budynku z 31 sierpnia 2022 r. autorstwa montera instalacji gazowych W J (Nr upr. [...], i [...]) wskazano: "(...) instalacja gazowa jest sprawna technicznie i dopuszczona do dalszej eksploatacji. Instalacja gazowa po polimeryzacji." W protokole tym zawarto również informację, iż przeprowadzono kontrolę we wszystkich lokalach (pkt 12) oraz że w żadnym z lokali nie stwierdzono nieszczelności lub nieprawidłowości w działaniu instalacji.
Biorąc pod uwagę powyższe, zasadnie organy przyjęły, że w obecnym stanie faktycznym brak było podstaw do podejmowania działań w ramach nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ust. 1 p.b. w części dot. instalacji gazowej budynku. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Istotą nakazu wydanego na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.b. nie jest przywrócenie stanu sprzed wystąpienia stwierdzonych okoliczności powodujących zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, lecz doprowadzenie do stanu, w którym zagrożenia te zostaną wyeliminowane. Rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2051/22). Roboty budowlane objęte nakazem wydanym w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b. mają charakter naprawczy. Celem bowiem tego przepisu jest zapewnienie właściwego stanu technicznego oraz bezpiecznego użytkowania istniejącego obiektu budowlanego w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym, a zatem rodzaj i zakres wystosowanych nakazów przez organ nadzoru budowlanego powinien być dostosowany do ustalonych konkretnych potrzeb w danym przypadku (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 963/21).
W ocenie Sądu, organy zasadnie przyjęły, biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że instalacja gazowa nadaje się do eksploatacji i jest szczelna. Zatem wbrew skarżącej, organ wydając skarżoną decyzję nie oparł się na opracowaniu z 7 września 2021 r., a na aktualnym protokole szczelności instalacji gazowej, sporządzonym przez uprawnione osoby. Ponadto do organu wpłynęły wyjaśnienia Wspólnoty oraz kopia protokołu oceny stanu technicznego instalacji gazowej w w/w budynku z 31 sierpnia 2022 r. autorstwa montera instalacji gazowych W J (Nr upr. [...] i [...]), z którego wynika, że instalacja gazowa jest sprawa i w żadnym z lokali nie stwierdzono nieprawidłowości. Tak więc umorzenie postępowania w tym zakresie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. było w pełni uzasadnione.
4. W ocenie Sądu, rację ma skarżąca, że w protokole z 7 września 2021 r., stwierdzono, iż zaleca się wymianę instalacji gazowej ze skręcanej na spawaną, a w opinii mgr inż. P G z grudnia 2021 r. (kopia stanowiąca załącznik do pisma T D z 14 marca 2022 r.) zaleca się przebudowę istniejącej instalacji gazu. Podkreślić jednak trzeba, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku w ramach prowadzonego postępowania w oparciu art. 66 p.b.
Podstawowym celem art. 66 p.b. jest usunięcie stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości powstałych podczas niewłaściwego użytkowania obiektu budowlanego lub utrzymania go w niewłaściwym stanie, a nie doprowadzenie instalacji do stanu zgodnego z przepisami. Art. 66 ust. 1 p.b. nie może stanowić podstawy do formułowania nakazów dostosowania budynków już istniejących do obowiązujących aktualnie przepisów techniczno- budowlanych, jeżeli w czasie ich budowy obowiązywały odmienne przepisy. Niedopuszczalny jest pogląd aby przepis powyższy służył organom nadzoru budowlanego do przymuszenia właścicieli lub zarządców budynków by dostosowali parametry tych budynków do aktualnie obowiązujących norm. Wykonane na podstawie art. 66 p.b. roboty budowlane mają charakter naprawczy, a decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia należytego stanu technicznego, a nie do wykonania nowej instancji czy jej przebudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 100/10).
Takie stanowisko było również wyrażone w prawomocnej decyzji MWINB Nr 645/2022 z 9 czerwca 2022 r. Zadaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu konieczne było ustalenie, czy w świetle zebranego materiału dowodowego instalacja gazowa nadaje się do eksploatacji, czy też nie nadaje się. To, że się nadaje do eksploatacji zostało potwierdzone protokołem z 17 grudnia 2021 r. oraz z 31 sierpnia 2022 r. W takim wypadku podjęcie decyzji o wymianie obecnej instalacji gazowej na nową lub jej przebudowie, celem dostosowania do aktualnych przepisów techniczno-budowlanych pozostaje wyłącznie w gestii właściciela obiektu. W niniejszej sprawie takiego "właściciela" reprezentuje zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Sposób reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej określony został w przepisach ustawy o własności lokali. Wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, ale ma ona z mocy prawa zdolność prawną, co wynika wprost z art. 6 ustawy o własności lokali. Podmiotem uprawnionym do występowania w niniejszym postępowaniu w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd tej wspólnoty. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona. Zarząd wspólnoty, powołany przez właścicieli lokali w drodze uchwały, reprezentuje przy tym wspólnotę. Zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (ust. 1) a gdy zarząd jest kilkuosobowy oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie (ust. 2 – por. postanowienie WSA w Szczecinie z 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 113/19).
Zatem podnoszona w skardze kwestia "(...) zobowiązania Organu II instancji w określonym terminie do uchylenia decyzji Organu i instancji i nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości P. wykonania naprawy instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości przy ul. [...] w W. w drodze przebudowy istniejącej instalacji gazu poprzez likwidację wykonanych niezgodnie z prawem budowlanym i zasadami wiedzy technicznej odcinków na kondygnacji podziemnej oraz w lokalach, zgodnie z wytycznymi wskazanymi w opinii rzeczoznawcy budowalnego mgra inż. P G z grudnia 2021 r.", czy też sugestia, że: "powinna nastąpić wymiana instalacji gazowej ze skręcanej na spawaną" - pozostają w niniejszym postępowaniu kwestią wtórną, gdyż postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie art. 66 ust. 1 p.b.
Brak jest zatem podstaw do podejmowania przez organ nadzoru budowlanego dalszych czynności w sprawie dotyczącej stanu technicznego instalacji gazowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. W sytuacji gdy postepowanie stało się "bezprzedmiotowe" organy prawidłowo umorzyły postępowanie (zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.), gdyż orzekanie w niniejszej sprawie stało się zbędne.
5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.