II SA/Kr 443/20

II SA/Kr 443/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 905/21 - Wyrok NSA z 2024-01-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 162
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie nakazu wykonania rozbiórki skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 sierpnia 2019 r. ([...]) na podstawie art. 162 §1 pkt 1, §3 i art. 104 kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. 2019.1186.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. po rozpatrzeniu wniosku W. P., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w M. z dnia 22 marca 2016 r. ([...]) nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji mieszanej – częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej o wymiarach w rzucie ok. 18,30 x 12,00 m, posadowionego na działkach nr [...] w miejscowości K..
We wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 22 marca 2016 r. W. P. wskazał, że decyzja z dnia 22 marca 2016 r. skierowana została do niego jako inwestora przedmiotowego obiektu. Z. P. i J. P. (właściciele działek nr [...] użyczyli bowiem W. P. m. in. działki nr [...] na czas określony od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 1 czerwca 2020 r. Po wydaniu przedmiotowej decyzji wnioskodawca utracił tytuł prawny do działki [...] z uwagi na fakt, że właściciele nieruchomości zbyli ją na rzecz osoby trzeciej i doszło do wygaśnięcia umowy użyczenia. Według wnioskodawcy decyzja z dnia 22 marca 2016 r. stała się bezprzedmiotowa i z tej przyczyny winna zostać wygaszona.
Organ ustalił, że decyzją z dnia 22 marca 2016 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W. P. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji mieszanej – częściowo żelbetowej, częściowo murowanej oraz drewnianej o wymiarach w rzucie ok. 18,30 x 12,00 m, posadowionego na działkach nr [...] w miejscowości K.. Decyzją z dnia 31 maja 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 31 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję z dnia 31 października 2016 r., a wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. II OSK 901/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku z dnia 31 maja 2016 r. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 25 czerwca 2016 r. ustalono, że W. P. nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją z dnia 22 marca 2016 r.
Wyjaśniono, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Żaden przepis ustaw Prawo budowlane, Kodeks postępowania administracyjnego czy postępowania egzekucyjnego w administracji nie nakazuje wygaszenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w przypadku zmiany właściciela podmiotowej nieruchomości. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. W przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę zmiana właściciela nieruchomości, czy utrata przez inwestora prawa do nieruchomości wynikającego ze stosunku prawa cywilnego (umowa użyczenia) nie powoduje jej bezprzedmiotowości, bowiem w dalszym ciągu istnieje przedmiot, w tym przypadku w postaci nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego, jak i podmiot który może ten obowiązek wykonać. Wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki budynku nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym związanym wyłącznie z adresatem tej decyzji. Obowiązek ten może przechodzić na kolejnych właścicieli nieruchomości. Jednocześnie decyzja o nakazie rozbiórki nie staje się bezprzedmiotowa przez fakt, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. P., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 7 i 77 kpa poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego ;
- art. 11 kpa poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracji zasadności przesłanek, którymi się kierował, przy wydawaniu decyzji;
- art. 162 §1 pkt 1 i art. 162 § 3 kpa poprzez brak ich zastosowania w przedmiotowej sprawie wskutek braku merytorycznego rozpoznania sprawy.
Decyzją z dnia 14 lutego 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 §2 oraz 104 kpa, art. 80 ust.2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa odmówił stwierdzenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 22 marca 2016 r. ([...]) oraz decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2016 r. ([...]).
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz, przytaczając fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt: II OSK 1488/17, podał, co następuje:
Utrata przez podmiot, wobec którego został orzeczony nakaz rozbiórki prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wypełnia dyspozycji normy wskazanej w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, bowiem utrata ta nie spowodowała ustania bytu prawnego żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją rozbiórkową. W dalszym ciągu istnieje zobowiązany do wykonania tej decyzji podmiot, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z dalej obowiązującej normy administracyjnoprawnej. Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej jest konieczną przesłanką do stwierdzenia jej wygaśnięcia.
Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2016 r. utrzymana w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2016 r. nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 §1 pkt 1 kpa. Decyzja organu I instancji nie funkcjonuje w obrocie prawnym samodzielnie, lecz łącznie z decyzją utrzymująca ją w mocy. Wobec tego rozstrzygnięcie organu I instancji należało skorygować poprzez orzeczenie o odmowie wygaśnięcia zarówno decyzji z dnia 22 marca 2016 r jak
i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 31 maja 2016 r.
Na powyższą decyzję W. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisu art. 15 kpa przez pominięcie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego skutkującej nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy na nowo, a w szczególności nieodniesienie się do o wszystkich zarzutów podniesionych w złożonym przez skarżącego odwołaniu.
Podniósł, że nierealnym jest osiągnięcie celu, dla którego decyzja ta została wydana wskutek tego, że skarżący całkowicie został pozbawiony możliwości wykonania obowiązku rozbiórki. W dacie realizacji inwestycji posiadał tytuł prawny do nieruchomości, na których powstał sporny obiekt budowlany. Umowa użyczenia nieruchomości wygasła z uwagi na fakt, iż współwłaściciele ww. nieruchomości dokonali zbycia przysługującego im prawa własności na rzecz osoby trzeciej. Z chwilą wygaśnięcia umowy użyczenia skarżący utracił tytuł prawny do ww. nieruchomości. Skarżący nie dysponuje również narzędziami, za pośrednictwem których mógłby zobowiązać obecnego właściciela nieruchomości do umożliwienia mu wejścia na teren ww. nieruchomości i wykonania prac rozbiórkowych. Niemożność wykonania przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku ma charakter obiektywny.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji konieczne jest więc spełnienie łącznie przesłanek: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Brak którejkolwiek z w/w przesłanek powoduje niemożność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uzasadniać może zatem choćby tylko brak jej bezprzedmiotowości. Taki właśnie zaś stan ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Bezprzedmiotowość decyzji zachodzi wówczas, kiedy następuje brak podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Przedmiot rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki istnieje nadal, obowiązek bowiem wynikający z decyzji z dnia 22 marca 2016 r. objętej wnioskiem, nie został wykonany. Nadal też istnieje podmiot, którego omawiany obowiązek dotyczy. Wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym związanym wyłącznie z adresatem tej decyzji. Obowiązek ten zresztą, jako mający rzeczowy charakter, w określonych sytuacjach, może "przechodzić" na inne osoby. Istotne jest to, że istnieje podmiot, od którego, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, można domagać się wykonania nakazanej rozbiórki. Podnoszone w skardze okoliczności mające stanowić przeszkodę w wykonaniu rozbiórki przez skarżącego, w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie mają znaczenia. Rozwiązanie tego rodzaju problemów jest możliwe przy użyciu określonych instrumentów prawnych. Jest to już jednak kwestia wykonania, czy egzekwowania decyzji, a nie kwestia jej bezprzedmiotowości.
Powyższe stanowisko prezentowane jest w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt: II OSK 1488/17, z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt: II OSK 434/17 (baza orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przesądzenie, że decyzja z dnia 22 marca 2016 r. nie stała się bezprzedmiotowa na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa wyeliminowało konieczność rozważania pozostałych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.
Wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie została naruszona zasada dwuinstancyjności. To, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji nie jest jednoznaczne z brakiem rozpoznania sprawy w drugiej instancji. Stan faktyczny sprawy nie był wszak kwestionowany i jego ustalenie nie wymagało uzupełnienia materiału. Kwestia prawna zaś została prawidłowo przez organ rozstrzygnięta, a stosowny wywód jasno in klarownie przedstawiono w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wobec powyższego skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.