VII SA/Wa 117/25

VII SA/Wa 117/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Nogal
Lucyna Staniszewska
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 107d ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal, asesor WSA Lucyna Staniszewska, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 listopada 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.434.2020 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. kwotę 2014 (dwa tysiące czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "organ odwoławczy", "Minister"), decyzją z 4 listopada 2024 r. DOZ-OAiK.650.434.2020 po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. (dalej: "spółka", "skarżąca", "inwestor") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ( dalej: "[...]WKZ", "organ wojewódzki", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], znak: [...], wymierzającej ww. Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 000 zł. z powodu uszkodzenia kopuły absydy budynku frontowego przy ul. S. w K. podczas wykonywanych robót budowlanych - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292, dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej: "k.p.a."), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i nałożeniu na spółkę A. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł, z powodu prowadzenia robót budowlanych przy kopule absydy budynku frontowego przy ul. S. w K., niezgodnie z warunkiem określonym w pozwoleniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]stycznia 2017 r., nr [...], tj. warunkiem niezwłocznego zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich oraz robót budowlanych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy [...]WKZ decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], pozwolił spółce na przeprowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich oraz robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego z garażem podziemnym na działkach nr [...]w obr. [...], rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz że zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługowo-hotelową na działkach nr [...] obr. [...], przebudowie i rozbudowie budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...] obr. [...]oraz budowie wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...], przy ul. S. w K..
W powyższej decyzji zastrzeżono warunek zobowiązujący wnioskodawcę do niezwłocznego zawiadomienia organu o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych. Termin ważności decyzji określono do dnia 31 grudnia 2020 r.
Następnie, decyzją z [...] lutego 2017 r., nr 199/17, [...]WKZ zmienił ww. pozwolenie w zakresie jednego z warunków badań archeologicznych, a decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], zmienił zapis dotyczący dokumentacji projektowej. Następnie organ zmienił zapis dot. osoby kierującej robotami budowlanymi i osoby wykonującej nadzór inwestorski, jak i w zakresie rozwiązań zamiennych.
W związku ze stwierdzeniem, że w toku prowadzonych robót budowanych, niezgodnie z zakresem i warunkami ww. pozwolenia została rozebrana część absydy dawnego kościoła, stanowiąca integralną część budynku przy ul. S. w K., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, decyzją z [...]grudnia 2019 r., nr [...], nakazał Spółce przywrócenie zabytku, tj. ceglanego sklepienia nad absydą d. kościoła św. J, w K. do poprzedniego stanu, poprzez rekonstrukcję ceglanego sklepienia z wykorzystaniem oryginalnego materiału, będącego pozostałością po robotach rozbiórkowych zgodnie z obowiązującą sztuką budowlaną - w terminie do 31 grudnia 2020 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Od ww. decyzji spółka złożyła odwołanie.
Minister decyzją z 3 listopada 2020 r. znak: DOZ.OAiK.650.314.2020.AJ, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał spółce doprowadzenie do jak najlepszego stanu zabytku, poprzez odtworzenie kopuły nad absydą dawnego kościoła p.w. św. J., z wykorzystaniem oryginalnego materiału budowlanego, będącego pozostałością po robotach rozbiórkowych, w oparciu o archiwalną inwentaryzację architektoniczno-budowlaną z lat 1798-1799 oraz rozwiązania architektoniczno-konstrukcyjne przyjęte w projekcie budowlanym autorstwa arch. J. K. z września 2016 r., stanowiącym załącznik do decyzji [...]WKZ z [...]stycznia 2017 r. nr [...]- w terminie do 30 kwietnia 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że kamienica przy ul. S. z bryłą dawnego kościoła p.w. św. J., nie tylko podlega indywidualnej ochronie konserwatorskiej, ale i leży w obszarze o wyjątkowych wartościach kulturowych. Minister ustalił, że wydając pozwolenie z 24 stycznia 2017 r. organ pierwszej instancji zaakceptował, m.in., adaptację budynku na hotel, z zachowaniem murowanej bryły danego kościoła p.w. św. J.. Dach kościoła miał być wymieniony na nowy, sklepienia wyeksponowane, wtórne otwory okienne w absydzie zamurowane, w jej sklepieniu miał zostać wykonany oculus, a nad nim latarnia. Organ podkreślił, że w projekcie zamiennym z maja 2017 r. ani z września 2019 r. nie wprowadzano zmian w architekturze i konstrukcji absydy. Dokumentacja nie przewiduje rozbiórek elementów konstrukcji budynku. W projekcie zamiennym z września 2019 r. zawarto notatki służbowe z oględzin, dokonanych przy udziale organu. Dowodzą one, że jeżeli w trakcie robót fragmenty zabytkowych struktur budowlanych typowano do rozbiórki, odbywało się to poprzez szczegółowe wskazanie ich fragmentów (opis lub opis z rysunkiem) w protokole, opatrzonym podpisem organu ochrony zabytków. Odnośnie do sklepienia nad absydą kościoła nie ma takiego protokołu w aktach.
W dniu [...]października 2019 r. w dzienniku budowy odnotowano, że nastąpiła "awaria" sklepienia absydy kościoła na poziomie +2 budynku, w związku z czym przystąpiono do zabezpieczenia konstrukcji. Inwestor jednak nie zawiadomił organu o wystąpieniu ww. zagrożenia, ani nie wystąpił o pozwolenie konserwatorskie na rozbiórkę niestabilnego fragmentu sklepienia. Z akt wynika ze o dokonanej samowoli organ dowiedział się przypadkiem, prowadząc inne postępowanie.
W dniu [...] listopada 2019 r. organ przeprowadził oględziny z udziałem inwestora. W protokole odnotowano m.in., że rozebrano część kopuły. Absydę prowizorycznie zabezpieczono plandeką. Na ww. roboty skarżąca nie uzyskała pozwolenia. Przedstawiciele inwestora wnieśli do protokołu, że na etapie sporządzania projektu budowlanego nie było możliwości szczegółowego ustalenia stanu zachowania sklepienia, ze względu na jego otynkowanie i obudowanie konstrukcją stropów i sufitów podwieszonych w dawnych mieszkaniach komunalnych. Po odsłonięciu konstrukcji kopuły stwierdzono liczne, głębokie, stare, pęknięcia i rozwarstwienia w murze. Kopuła posiadała liczne osłabienia w postaci wnęk po konstrukcji stropów, które rozebrano ze względu na stan awaryjny kopuły. Przedstawiciele Inwestora wyjaśnili, że podczas wznoszenia drewnianej konstrukcji zabezpieczającej zaobserwowano ubytki cegły w górnej partii kopuły, niewidoczne z poziomu stropu. Oceniono, że stan ten zagraża bezpieczeństwu, gdyż rozluzowanie kopuły może prowadzić do jej niekontrolowanego zawalenia się. Na tej podstawie podjęto decyzję o rozebraniu niestabilnych fragmentów. Oświadczono, że rozebrane fragmenty sklepienia będą odtworzone (odbudowane) z użyciem cegły z rozbiórki elementów.
Minister wskazał następnie, że na zlecenie organu rzeczoznawca sporządził w listopadzie 2019 r. opinię, w której stwierdził m.in., że dokumentacja budowlana oceniana w postępowaniu o wydanie pozwolenia konserwatorskiego zawiera omówienie złego stanu technicznego partii budynku, jak i adnotacje o potencjalnych zagrożeniach, jednak bez opracowań technicznych i wykonawczych wskazujących metody i sposób postępowania dla wyeliminowania ww. zagrożeń, bezpieczeństwa uczestników i zachowania zabudowy.
Dalej organ zaznaczył, że wobec wniosku spółki o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania: autora projektu budowlanego, inspektora nadzoru budowlanego pełnomocnika inwestora, przeprowadził 28 lipca 2020 r. oględziny, które wykazały, że zachowana część absydy kościoła jest w złym stanie technicznym. Widoczne są szczeliny i odspojenia. Kopułę rozebrano do nadproży otworów okiennych. Organ zaznaczył, że przedstawiciele inwestora podali do protokołu, że przywrócenie pierwotnej formy architektonicznej kopule absydy stanowiło jeden z wniosków z badań historycznych i architektonicznych. W tym celu należało wykonać oculus w zworniku sklepienia oraz latarnię, uzupełniono otwory okienne i gniazda po belkach stropowych. Cegłę z rozbiórki kopuły zmagazynowano i zabezpieczono poza budową. Przedstawiciele Inwestora podnieśli też, że nakaz decyzji z [...]grudnia 2019 r. jest sprzeczny z projektem budowlanym, na podstawie którego prowadzona jest cała inwestycja. Jego realizacja wiązałaby się bowiem z koniecznością przywrócenia kopuły do jej formy sprzed rozbiórki, a nie do historycznej formy, określonej w pozwoleniu.
Dalej Minister wyjaśnił, że odtworzenie kopuły nad absydą z przywróceniem jej historycznej formy architektonicznej z XVIII w. skutecznie doprowadzi do osiągnięcia celów, zgodnie z chronionym interesem społecznym i pozwoli na uwzględnienie interesu strony, dążącej do przywrócenia absydzie jej historycznego wyglądu z końca XVIII w. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Minister podkreślił, że strona z naruszeniem prawa przeprowadziła prace bez uprzedniego wystąpienia o nowe pozwolenie, a więc zobowiązana jest do wykonania opisanych prac.
Minister przypomniał, że na ww. decyzję Ministra Spółka wniosła skargę, domagając się m.in. uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania.
Wyrokiem z dnia lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 241/21, WSA w Warszawie oddalił skargę.
Od wyroku tego spółka złożyła skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 2866/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., z dnia [...]grudnia 2019 r., nr [...].
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że nie zasługują na uzasadnienie zarzuty związane z wyłączeniem osoby sprawującej funkcję [...]WKZ.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwie Sąd pierwszej instancji ocenił, że kontrolowana decyzja została wydana w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej i należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanej decyzji, okolicznością z powodu której organ konserwatorski nałożył na Inwestora obowiązek doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, było rozebranie podczas prowadzonych robót budowlanych - części ceglanego sklepienia nad absydą dawnego kościoła p.w. św. J.. Sam fakt rozbiórki i jej zakres nie był kwestionowany przez spółkę. Nie ulega wszak wątpliwości, że inwestor dokonał rozbiórki części kopuły, a roboty te nie były objęte pozwoleniem konserwatorskim z 2017. r. Zdaniem Sądu, spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy rozbiórka ta stanowiła jedynie doraźne konieczne zabezpieczenie konstrukcji do poziomu zapewniającego bezpieczeństwo pozostałej części zabytku - jak twierdzi skarżąca kasacyjnie spółka, czy też konieczność ich wykonania nie miała takiego charakteru i - jak twierdzi organ administracji - winna być ona poprzedzona po pierwsze, zawiadomieniem konserwatora zabytków o konieczności ich wykonania, po drugie - pozwoleniem na dokonanie rozbiórki niestabilnego fragmentu sklepienia.
Zdaniem NSA, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji wskazuje, że organ oparł swoje stanowisko co do braku zagrożenia katastrofą budowlaną o treść opinii technicznej listopada 2019 r. sporządzonej przez D. B.. Tymczasem, jak trafnie wskazała skarżąca kasacyjnie spółka, opinia ta nie pozwala na przyjęcie tak jednoznacznych wniosków i ocen, jakie zostały dokonane przez organ administracji i Sąd Wojewódzki. Po pierwsze, biegły stwierdził, że analiza dokumentacji, w oparciu o którą sporządzał opinię, jednoznacznie wskazuje na zagrożenie, jakie stanowił stan techniczny sklepienia absydy. Oceniając stan techniczny sklepienia biegły wskazał, że niewątpliwie należało przystąpić do jego wzmocnienia w całości, a nie tylko jego fragmentów, ponieważ sytuacja stanowiła zagrożenie katastrofą budowlaną. Wprawdzie w dalszej części operatu rzeczoznawca stwierdził, że katastrofa konstrukcji nastąpiła pod wpływem zewnętrznego czynnika, jakimi były prace rozbiórkowe prowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie absydy, jednak podsumowując i odpowiadając na poszczególne pytania organu zlecającego wykonanie opinii stwierdził że wszelkie roboty budowlane przy zabytku wykonywane były zgodnie z założeniami zawartymi w dokumentacji projektowej. Opiniujący przyznał także, że założenia mówiące o możliwych zagrożeniach były prawidłowe, wymagały jedynie stałego uaktualniania. W żadnej części opinii rzeczoznawca nie wskazał natomiast, które prace prowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie absydy spowodowały katastrofę konstrukcji. Tym samym należało przyznać, że trafnie wskazała skarżąca kasacyjnie, iż przedmiotowa opinia jest niekonkretna i wymagająca uzupełnienia. Dość zauważyć, że wniosek o jej uzupełnienie został złożony na etapie postępowania odwoławczego, lecz organ go pominął.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stwierdzenie dotyczące opinii jest tym bardziej uzasadnione, że jej wnioski pozostają w sprzeczności z opinią zespołu badawczo-projektowego, sporządzoną 12 marca 2020 r. Sąd zaznaczył, że dostrzegł, że w skład tego zespołu wchodziły głównie osoby związane z Inwestorem (architekci, projektanci konstrukcji), jednakże sama ta okoliczność nie uzasadnia ewentualnego twierdzenia o braku obiektywizmu jej autorów. Z opinii tej wskazano, że "w trakcie realizacji podstemplowania w ramach prac zabezpieczających zauważono i stwierdzono znaczną degradację kopuły w postaci rys, szczelin oraz ubytki cegły, co nie było widoczne z poziomu stropu. Ubytki występowały w górnej partii kopuły, co miało znaczenia z punktu widzenia bezpieczeństwa i pracy konstrukcji (rozluźnienie i brak przewiązania górnej partii kopuły mogło spowodować jej niekontrolowane zawalenie). Problem został przekazany do projektanta konstrukcji i po dokonaniu odpowiedniego wpisu w dzienniku budowy przez kierownika budowy niezwłocznie została dokonana wizja lokalna, w trakcie której stwierdzono, że w części absydy d. kościoła nastąpiło lokalne przemieszczenie fragmentów sklepienia. Konstrukcja kopuły wykazała poważne zagrożenie zawalenia się i wystąpienia katastrofy postępującej. Opiniujący w dalszej części opinii opisali możliwe niebezpieczeństwa związane bezpośrednio z ujawnionym stanem konstrukcji i stwierdzili, że niekontrolowane zawalenie się fragmentów konstrukcji stwarzało realne niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia objętego ochroną konserwatorską. Powyższe, zdaniem opiniujących, stanowiło bezpośrednią przyczynę, dla której zdecydowano o podjęciu doraźnych zabezpieczeń w postaci rozebrania niestabilnych luźnych partii sklepienia w ramach prac zabezpieczających.
NSA stwierdził, że ani organ administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie ocenił ww. dowodów, co stanowi naruszenie przez organ administracji art. 80 k.p.a., albowiem organy administracji oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Dodatkowo z opinii technicznej D. B. wynika, że zdarzenie katastrofy było możliwe do przewidzenia przez inwestora. Autor tej tezy nie przedstawił jednak żadnych argumentów na jej uzasadnienie, które były tym bardziej niezbędne, że jak twierdził, wszelkie prace wykonywane były zgodnie z projektem budowlanym. Teza ta wymaga również weryfikacji, gdy weźmie się pod uwagę konsekwentne twierdzenia inwestora co do tego, że stan techniczny m.in. sklepienia był oceniany podczas kontroli [...] maja 2019 r. i pomimo wyraźnie widocznego stanu awaryjnego nie wydano żadnych zaleceń pokontrolnych. Tym samym zatem wymagało szczegółowego wyjaśnienia, któremu to obowiązkowi uchybiły organy administracji, a co błędnie nie zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, czy odsłonięcie tynku ze sklepienia kopuły, jak twierdzi inwestor oraz wykonywanie prac zabezpieczających ujawniło tego rodzaju wady, które wymagały natychmiastowej interwencji mającej na celu zabezpieczenie zabytku przed dalszą: degradacją oraz osób przy nim pracujących. Innymi słowy, znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, zdaniem Sądu, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy przeprowadzone roboty budowlane polegające na rozbiórce części absydy, miały charakter prac zabezpieczających, chroniących przed katastrofą budowlaną polegającą na niekontrolowanym jej zawaleniu się, czy też dla zabezpieczenia obiektu, nawet w przypadku stwierdzenia konieczności rozebrania części absydy, wystarczyłyby doraźnie innego rodzaju prace, a rozbiórka winna być bezwzględnie poprzedzona wydaniem zezwolenia przez konserwatora zabytków.
Ponadto Sąd wskazał, że nawet jeśli obowiązki nałożone na inwestora, mające na celu doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu pokrywają się z zakresem robót objętych pozwoleniem konserwatorskim i pozwoleniem na budowę, to nie można mówić o bezprzedmiotowości czy bezcelowości wydawania pierwszej z wymienionych decyzji. W przypadku bowiem odstąpienia od zamiaru realizacji inwestycji zabytek nie zostałby doprowadzony do stanu sprzed jego "zniszczenia", albowiem w obrocie prawnym brak byłoby decyzji, której wykonanie mogłoby być egzekwowane przez organ administracji w drodze egzekucji administracyjnej.
Minister po przytoczeniu powyższego stanu faktycznego i prawnego, dotyczącego postępowania prowadzonego na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z., przypomniał, że organ I instancji, w dniu 21 listopada 2019 r., wszczął postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i przesłał inwestorowi zawiadomienie w sprawie.
Minister wskazał, że organ I instancji decyzją z dnia 3 marca 2020 r., nr [...], wymierzył inwestorowi administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 000 zł. z powodu uszkodzenia kopuły absydy budynku frontowego przy ul. S. w K. podczas wykonywanych robót budowlanych. Jako podstawa prawna decyzji został wskazany art. 107d ust. 2 u.o.z.
Dalej Minister przypomniał, że w wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 4 listopada 2019 r., przedstawiciele organu zauważyli brak ceglanej kopuły (substancji murowanej) na ścianach nawy dawnego kościoła Św. J. i wykonanie przekrycia ścian obwodowych folią budowlaną. Jak zapisano w notatce służbowej, na pytanie zadane przedstawicielowi inwestora w sprawie zaistniałej sytuacji, poinformował on (inwestor), że z uwagi na jej stan techniczny, została podjęta decyzja o rozbiórce ceglanego sklepienia kopuły - potwierdzona wpisem do dziennika budowy. Organ stwierdził, że wbrew warunkowi zawartemu w pozwoleniu nr [...], inwestor nie dokonał zawiadomienia w trybie niezwłocznym do [...]WKZ. W dniu 8 listopada 2019 r., przedstawiciele [...]WKZ przeprowadzili oględziny, zgodnie z art. 85 k.pa.
Jak zapisano w protokole z oględzin "(..) nad absydą d. Kościoła Św. J. została rozebrana część kopuły (część sklepienia ceglanego) od zewnątrz widoczne zabezpieczenia w postaci zielonej plandeki rozpiętej nad absydą d. Kościoła. Od wewnątrz - przestrzeń pod rozebranym sklepieniem - została wykonana drewniana konstrukcja posadowiona na drewnianym stropie, jak również część sklepienia. W partii ścian została zabezpieczona drewnianymi płytami OSB, rozpartymi drewnianymi deskami. Widoczne w południowej ściany absydy pęknięcia od strzępia muru do poziomu stropu. W górnej części sklepienia -pozostawione góra strzępie muru ceglanego. (...)".
Organ I instancji stwierdził, że pełnomocnicy i przedstawiciele inwestora w trakcie oględzin udzielili wyjaśnień co do zaistniałego stanu sprawy, przedłożyli także notatkę z dnia 18 października 2019 r. na okoliczność jak wyżej, dołączono także dokumentację fotograficzną stanu przed wykonaniem robót rozbiórkowych oraz wyciąg z dziennika budowy nr [...], jednakże dokumentacja ta została dopiero przekazana w trakcie kontroli, a nie przy zgłoszeniu zaistniałego zdarzenia - do czego był inwestor zobowiązany.
Ponadto, organ I instancji wskazał, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego w zaistniałej sytuacji, zlecił wykonanie niezależnego audytu przez rzeczoznawcę ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w zakresie opieki nad zabytkami na okoliczność poprawności wykonywanych robót budowlanych przy ryzalicie jak w temacie rozebranego sklepienia w tym czy zanotowane pęknięcia zaobserwowane na przesłanych zdjęciach mogły się przyczynić do zawalenia sklepienia oraz czy istniały inne możliwości konstrukcyjne wzmocnienia sklepienia bez konieczności jego rozbiórki. Z treścią opinii zapoznała się pełnomocnik inwestora w dniu 2 grudnia 2019 r., jak również opinia została przekazana pełnomocnikowi inwestora w dniu 6 grudnia 2019 r.
W treści opinii wskazano między innymi, że oceniając stan techniczny sklepienia na podstawie gęstości; długości i wielkości rozwarcia pęknięć, należało przystąpić do wzmocnienia całego sklepienia - nie tylko jego fragmentów, ponieważ sytuacja ta stanowiła zagrożenie katastrofa budowlaną. Zdaniem autora opinii, katastrofa tej konstrukcji nastąpiła pod wpływem zewnętrznego czynnika (obciążenia) np. jakim mogły być prace rozbiórkowe prowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie absydy. Zdarzenie to należy uznać za niezamierzone, chociaż możliwe do przewidzenia.
Po otrzymaniu ww. opinii, organ poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz że przed wydaniem decyzji istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy, wniesienia, uwag i żądań. Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r., inwestor złożył uwagi do opinii, w podsumowaniu których stwierdził, że autor opinii nie dokonał analizy całej dokumentacji dotyczącej inwestycji, m.in. projektu rozbiórek, projektu wykonawczego oraz nadzorów. W szczególności opinia została sporządzona bez uwzględnienia projektu robót rozbiórkowych, który został przedłożony do organu. Przy robotach wykonywanych przy zabytku wykonywane są stale wszelkie wymagane prawem nadzory przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, jak również odpowiednia specjalistyczna wiedzę i kwalifikacje. Zespół ten powyżej na bieżąco nadzoruje roboty oraz wydaje bieżące wytyczne w postaci licznych modyfikacji procesów konstrukcji, nadzorów autorskich czy wpisów do dziennika budowy oraz instrukcji. Inwestor kwestionuje wnioski opinii. W szczególności odnoszące się do uszkodzeń kopuły absydy w tym do zagadnienia prawdopodobnych przyczyn powstania tych uszkodzeń, rzekomo mających leżeć po stronie Inwestora. Opinia jest niepewna, niestanowcza jak również nierzetelna z powodu braku wskazania konkretnych robót budowlanych mających stanowić rzekomą przyczynę uszkodzeń absydy. Autor opinii opiera się na przypuszczeniach. Zarówno przed odsłonięciem sklepienia jak i po jego odsłonięciu przy absydzie oraz w jej bezpośrednim rejonie nie były prowadzone żadne roboty budowlane mogące w sposób negatywny wpłynąć na stan techniczny sklepienia. Na etapie uzgodnień i projektów nie było możliwości ustalenia w sposób szczegółowy dalszego sposobu postępowania z przedmiotowym sklepieniem absydy z powodu jego otynkowania i obudowania konstrukcji stropów i sufitów podwieszanych stanowiących fragmenty (byłych) mieszkań komunalnych. Autor opinii nie uczestniczył w oględzinach budynku/absydy i czerpał wiedzę wyłącznie z udostępnionej mu dokumentacji w tym fotograficznej. W świetle wyżej wskazanych zarzutów i argumentów, opinia wymaga co najmniej uzupełnienia i w odległej postaci nie może stanowić wystarczającego dowodu pozwalającego Organowi na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy (w sposób zgodny z treścią opinii). Ponadto inwestor podtrzymał wszelkie oświadczenia i wyjaśnienia złożone przez jego przedstawicieli, pełnomocników lub projektantów w protokole z oględzin w dniu [...]listopada 2019 r.
Odnosząc się do tych uwag organ I instancji stwierdził, że autor opinii otrzymał całą posiadaną dokumentację w sprawie, w tym przekazany do urzędu przez inwestora w formie elektronicznej plik zawierający całościowy projekt budowlany oraz projekty dla koniecznych robót rozbiórkowych. Jak wynika z akt sprawy, na etapie sporządzania opracowań, nie zawierały one informacji dotyczącej konieczności wykonania robót rozbiórkowych przy ceglanym sklepieniu, które to zostały wykonane po przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych, o których [...]WKZ winien być powiadomiony niezwłocznie.
[...]WKZ zwrócił uwagę na fakt, że inwestycja prowadzona jest na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, dlatego też wszelkie roboty budowlane winny być prowadzone z najwyższą starannością, a wszelkie działania powinny w pierwszej kolejności mieć na uwadze zastosowanie rozwiązań konstrukcyjnych, mających na względzie ochronę zabytkowej struktury budynku. Roboty rozbiórkowe winny być ostatecznością i winny być poparte specjalistyczną opinią.
Odnosząc się do wysokości kary, organ I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie administracyjnej kary pieniężnej dotyczy podejmowania przez spółkę działań niezgodnie z warunkami pozwolenia nr [...], z dnia [...]stycznia 2019 r., podczas realizacji inwestycji, które spowodowały uszkodzenie kopuły absydy budynku frontowego przy ul. S. w K. - bez powiadomienia o tym fakcie [...]WKZ.
Organ przypomniał, że kamienica przy ul. S. w K. jest wpisana do rejestru zabytków. Nieruchomość oraz działka na której jest położona - w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta [...] ze [...], również wpisanego do rejestru zabytków oraz na Listę Dziedzictwa Światowego. Ponadto leży w granicach pomnika historii "K. - historyczny zespół miasta". Zdaniem [...]WKZ, okolicznością obciążającą Inwestora było działanie, o którym mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o chronię zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązkiem Inwestora było niezwłoczne zgłoszenie organowi zaistniałej sytuacji. Sprawa zniszczenia kopuły była stwierdzona przez przedstawicieli organu przypadkowo, podczas wizji lokalnej innej części inwestycji. W ocenie [...]WKZ można więc przypuszczać, inwestor celowo nie dokonał tego zgłoszenia, pomimo że jak między innymi oświadcza, inwestycję prowadzą osoby wysoko wykwalifikowane ze specjalistyczną wiedzą oraz że w tym dniu nie prowadzono robót budowlanych.
[...]WKZ stwierdził ponadto, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument na okoliczność zgłoszenia tej sprawy do organu nadzoru budowlanego, który posiada kompetencje w zakresie ustawy Prawo budowlane. Jeśli więc taka sytuacja nastąpiła, należało oprócz urzędu konserwatorskiego zawiadomić PINB Powiat [...], celem prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego. W ocenie organu, waga i okoliczność naruszenia prawa (art. 189 pkt 1 k.p.a.) jest znacznych rozmiarów, zważywszy na fakt wysokiej ochrony tego obiektu oraz terenu z ustawy o ochrony zabytków i opiece nad zabytkami, zarządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej o ustanowieniu pomnika historii, a także wpisu na Listę Dziedzictwa Światowego. W specjalistycznej opinii z dnia [...] grudnia 2019 r. wprawdzie znalazło się stwierdzenie, że zdarzenie to należy uznać za niezamierzone, chociaż możliwe do przewidzenia, jednakże okolicznością obciążającą inwestora jest fakt, że niezależnie od okoliczności wystąpienia tego zdarzenia, jego obowiązkiem było dokonanie zgłoszenia do [...]WKZ i innych właściwych organów administracji publicznej. Inwestor nie podejmował także zgodnie z obowiązkiem ustawowym działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, poprzez brak dokonania zgłoszenia jak wyżej i podejmowania działań w zakresie własnym. Z tych względów organ I instancji nie znalazł okoliczności łagodzących, wpływających na wymiar administracyjnej kary pieniężnej.
Od decyzji tej odwołanie złożyła spółka. W toku postępowania odwoławczego inwestor wniósł o uwzględnienie postanowienia Wojewody [...] z dnia 1 czerwca 2020 r., o wyłączeniu M. B., [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, od postępowań dotyczących inwestycji prowadzonej przy ul. S. w K..
Minister po rozpoznaniu ww. odwołania wydał wspomnianą na wstępie skarżoną decyzję z dnia 4 listopada 2024 r.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Minister wskazał, że szczegółowe zasady wydawania pozwoleń konserwatorskich, w tym treść takich aktów, w dacie wydania przez [...]WKZ pozwolenia nr 100/17, określało rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. poz. 1798). Zgodnie z przepisami § 13 ust. 2 pkt 3 oraz § 14 ust. 2 pkt 3, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych oraz pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich mogło zawierać warunek niezwłocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia robót budowlanych.
Minister wyjaśnił, że celem instytucji pozwoleń konserwatorskich jest zapewnienie prowadzenia działań przy zabytku wpisanym do rejestru z maksymalnym poszanowaniem substancji zabytkowej. Zgodnie z art. 107 ust. 2 u.o.z., prowadzenie ww. prac lub robót budowlanych, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł.
Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 189d k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wymierzając karę bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochronę życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełnienia w przyszłości obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara finansowa do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą osiągnęła strona, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej- warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Minister stwierdził, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że powodem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na spółkę było naruszenie zamieszczonego w pozwoleniu warunku obligującego inwestora do niezwłocznego zawiadomienia [...]WKZ o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich oraz robót budowlanych.
W związku z tym, za nieprawidłową należy uznać treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, odnoszącą się do "uszkodzenia kopuły absydy budynku frontowego".
Zdaniem Ministra, w pozwoleniu nr 100/17 w istocie zamieszczony jest wyżej wspomniany warunek. Jednocześnie analiza akt sprawy uzasadnia stwierdzenie, że o ile stan sklepienia kopuły, a także stan budynku jako całości w istocie był organowi ochrony zabytków znany, to ww. pozwolenie, a także kolejne decyzje je zmieniające, nie przewidywały rozbiórki kopuły. Kwestię tę przesadził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, stwierdzając, że nie ulega wątpliwości, że inwestor dokonał rozbiórki części kopuły, a roboty te nie były objęte pozwoleniem konserwatorskim z 2017 r.
Zdaniem Ministra, z akt sprawy wynika, że inwestor nie poinformował organu pierwszej instancji o tym, że stan ceglanego sklepienia wymaga zabezpieczenia poprzez rozebranie jego niestabilnych fragmentów do poziomu zapewniającego bezpieczeństwo i w związku z zaistniałą sytuacją konieczna jest rozbiórka jego części. Poinformowanie przedstawicieli organu o tej okoliczności w dniu 4 listopada 2019 r., tj. w sytuacji, gdy sami stwierdzili fakt rozebrania części kopuły, nie stanowi działania spełniającego ww. warunek.
Brak informacji uniemożliwił organowi dokonanie oceny stanu zachowania kopuły, w tym także tego, czy w istocie rozbiórka jej fragmentu jest zasadna i konieczna. Organ podkreślił, że budynek jest nie tylko wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, ale także znajduje się na terenie uznanym za pomnik historii oraz wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Akty te potwierdzają najwyższe wartości nie tylko obiektu, ale także obszaru, którego jest istotnym elementem. W związku z tym, inwestor, prowadząc roboty budowlane oraz prace konserwatorskie i restauratorskie, winien był dochowywać najwyższej staranności, w zakresie nałożonych w ww. pozwoleniu obowiązków informacyjnych. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor jest podmiotem profesjonalnym, a w prowadzeniu prac i robót brały udział osoby o wysokich kwalifikacjach zawodowych i specjalistycznym przygotowaniu, które powinny mieć świadomość konieczności przestrzegania warunków nałożonych w pozwoleniu konserwatorskim.
Powyższe okoliczności przesadzają zdaniem Ministra o konieczności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 107d ust. 2 cytowanej ustawy i mają istotny wpływ na jej wysokość.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że administracyjna kara pieniężna została na spółkę przez organ wojewódzki nałożona w nadmiernej wysokości, tj. wysokości maksymalnej przewidzianej w art. 107d ust. 2 u.o.z. Nie można bowiem pominąć faktu, że naruszenie, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, dotyczyło wyłącznie obowiązku informacyjnego. W związku z tym, mając ten fakt na uwadze, a także okoliczności przedstawione powyżej, w ocenie organu odwoławczego adekwatna będzie kara w wysokości 50 000 zł.
Odnosząc się do ww. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. organ stwierdził, że zostało ono wydane już po wydaniu przez [...]WKZ zaskarżonej decyzji, więc nie może być uwzględnione w niniejszym postępowaniu.
Skargę na powyższą decyzję Ministra złożyła Spółka.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez błędną i nierzetelną ocenę materiału dowodowego, polegające w szczególności na:
- pominięciu okoliczności, że decyzje nakazujące przywrócenie zabytku w postaci budynku przy ul. S. w K. do jak najlepszego stanu poprzez odtworzenie kopuły nad absydą dawnego kościoła p.w. św. J.: tj. decyzja [...]WKZ z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]oraz decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r., zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2866/21, podczas gdy w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej organy administracji obu instancji oparły się w całości na ustaleniach i ocenach poczynionych w ramach postępowania administracyjnego I zakończonego ww. opisanymi decyzjami nakazowymi, zaś samo nałożenie kary jest wprost konsekwencją tych ustaleń;
- pominięciu okoliczności, że Skarżący prowadził roboty budowlane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...]z dnia [...]maja 2017 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzją [...]WKZ o pozwoleniu konserwatorskim nr [...]z dnia [...]stycznia 2017 roku, które to decyzje przewidywały, iż kopuła absydy d. kościoła św. J. przy ul. S. w K. ma zostać przywrócona do formy sprzed 1800 roku (przedmiotowe sklepienie miało być otworowane tj. odtworzony miał zostać jego pierwotny kształt, zaś w celu osiągnięcia powyższego efektu należało m.in. wykonać otwór - usunąć wtórne zamurowanie okulusa oraz wykonać latarnię), a zatem należało wykonać prace polegające na rozbiórce niektórych elementów kopuły;
- pominięciu okoliczności, że na etapie sporządzania projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, nie było ani obowiązku, ani możliwości przewidzenia rozwiązań wykonawczych, w tym szczegółowego ustalenia postępowania ze sklepieniem absydy, a to z powodu jego otynkowania i zasłonięcia m.in. przez stropy i sufity podwieszane (stanowiące fragmenty byłych mieszkań komunalnych);
- pominięciu okoliczności, że rozbiórka niestabilnego fragmentu konstrukcji sklepienia ceglanego do określonej granicy zapewniającej bezpieczeństwo była robotą zabezpieczającą niecierpiącą zwłoki, wywołaną koniecznością ochrony zdrowia i życia ludzi oraz mienia i usunięcia zagrożenia katastrofy budowlanej;
- błędnym ustaleniu, że kopuła absydy została rozebrana, podczas gdy Spółka dokonała doraźnie koniecznych zabezpieczeń polegających na rozebraniu jedynie niektórych niestabilnych fragmentów murowanej konstrukcji ceglanego sklepienia do poziomu zapewniającego bezpieczeństwo;
- błędnym przyjęciu, że Spółka nie dokonała zawiadomienia w trybie niezwłocznym do [...]WZK, podczas gdy Spółka informowała [...]WZK o awaryjnym stanie technicznym sklepienia kopuły już w dniu [...]maja 2019 roku, a następnie informowała [...]WKZ w dniu [...]listopada 2019 roku o wykonaniu, w trybie nagłym, prac zabezpieczających polegających na rozebraniu niestabilnych fragmentów murowanej konstrukcji ceglanego sklepienia;
- pominięciu okoliczności, że prowadzone przez Skarżącego prace były zgodne z projektem budowlanym, natomiast rozbiórka niestabilnego fragmentu konstrukcji sklepienia ceglanego podyktowana była przyjętą technologią robót związanych z przywróceniem kopule pierwotnego kształtu, jak również ochroną zdrowia, życia ludzi i mienia oraz koniecznością uniknięcia realnego zagrożenia katastrofy budowlanej całej kopuły, zaś nakrycie sklepienia służyło zapewnieniu ochrony przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - przez brak dokonania przez Organ prawidłowej i rzetelnej oceny całokształtu materiału dowodowego poprzez jego dowolną ocenę, co miało wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, że gdyby Organ prawidłowo dokonał oceny materiału dowodowego, powinien dojść do przekonania, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 107d ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. przesłanki nałożenia kary pieniężnej;
II. naruszenie przez Organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 107d ust. 2 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 Ustawy poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzi przesłanka do nałożenia kary pieniężnej na Spółkę, a polegająca na prowadzeniu robót budowlanych niezgodnie z warunkiem określonym w pozwoleniu konserwatorskim nr [...]z dnia [...]stycznia 2017 r., tj. warunkiem niezwłocznego zawiadomienia [...]WKZ o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich oraz robót budowlanych, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do nakładania kary.
Ponadto, niezależnie od tego, że Spółka - z uwagi na brak przesłanek do nałożenia kary - kwestionuje zaskarżoną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej co do zasady i w całości, jedynie z daleko posuniętej ostrożności Spółka podnosi dodatkowo zarzut naruszenia przepisu postępowania, mianowicie art. 189d k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł stanowiącej stukrotność minimalnej kwoty kary, w szczególności poprzez błędną ocenę kryteriów i okoliczności wskazanych w art. 189 k.p.a., a które organ administracji bierze pod uwagę przy wymierzaniu kary pieniężnej.
Powyższe zarzuty świadczą o naruszeniu interesu prawnego Skarżącego, na którego bezzasadnie została nałożona administracyjna kara pieniężna.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. oraz – w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a - umorzenie postępowania administracyjnego.
W oparciu o art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zatwierdzony przez [...]WKZ projekt przewidywał przebudowę całego budynku frontowego, w tym również dawnego kościoła św. J.. Przedmiotowe sklepienie absydy miało być otworowane tj. odtworzony miał zostać jego pierwotny kształt. W tym celu należało wykonać otwór (usunąć wtórne zamurowanie okulusa oraz wykonać latarnię. Tym samym, skarżący zauważyła, że z technicznego punktu widzenia zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym należało w istocie rozebrać część kopuły absydy, jako element zatwierdzonego zakresu prac.
Wszelkie roboty budowlane w ramach inwestycji były zgodne z projektem budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, jak również przez [...]WKZ. Projekt budowlany od początku przewidywał przebudowę kopuły wieńczącej absydę poprzez otworowanie mające na celu odtworzenie zburzonej latarni, przy czym z uwagi na stan techniczny kopuły projekt zakładał rozebranie części kopuły (luźne elementy murowe doprowadzone do bardzo złego stanu technicznego, jak opisano powyżej) w celu wykonania jej rekonstrukcji przy wykorzystaniu materiału rozbiórkowego. Technologia wykonania robót budowlanych związanych z przebudową kopuły wieńczącej absydy została przyjęta dopiero po rozpoznaniu stanu technicznego budynku i uwzględniała bardzo zły stan kopuły oraz związane z tym ryzyko katastrofy budowlanej. Na etapie sporządzenia projektu do uzyskania pozwolenia na budowę nie było obowiązku ani możliwości ustalania i opisywania w projekcie budowlanym tej technologii wykonywania robót, ponieważ należało najpierw ustalić stan techniczny, a to nastąpiło po zdjęciu tynków i usunięciu stropów.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca wskazała, że organ nie wyjaśnił dokładnie okoliczności sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący ani też nie rozpatrzył rzetelnie materiału dowodowego sprawy. W szczególności organ dopuścił się błędnej i nierzetelnej oceny materiału dowodowego, jak również pominął szereg istotnych okoliczności sprawy, co w efekcie doprowadziło do wydania błędnej decyzji.
Skarżąca zaznaczyła, że niniejsza sprawa jest nierozerwalnie związana z postępowaniem zakończonym decyzją [...]WKZ nr [...]z [...]grudnia 2019 r. jak również decyzją Ministra z 3 listopada 2020 r., nakazującymi doprowadzenie zabytku do poprzedniego stanu. Kluczowe znaczenie ma okoliczność, że u podstaw obu spraw i decyzji, tj. decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu oraz decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, leżą ustalenia dokonane przez organy w postępowaniu w sprawie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, zgodnie z którym spółka dopuściła się prowadzenia robót budowlanych przy zabytku, tj. rozbiórki kopuły absydy dawnego kościoła św. J., niezgodnie z warunkami pozwolenia konserwatorskiego.
W decyzjach obu instancji o nałożeniu kary zarówno [...]WKZ, jak i Minister wprost i w całości oparły się na ustaleniach poczynionych w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do poprzedniego stanu. W ramach postępowania dotyczącego nałożenia kary pieniężnej Organ I instancji ani też Minister nie dokonywali żadnych własnych czynności ani ustaleń dotyczących rzekomego samowolnego uszkodzenia zabytku przez Spółkę niezgodnie z pozwoleniem konserwatorskim, lecz zastosowały przepisy o karze pieniężnej (w tym art. 107d ust. 2 oraz art. 189 k.p.a.) w odniesieniu do okoliczności faktycznych ustalonych w innym postępowaniu, tj. postępowaniu dotyczącym nakazania przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu.
Decyzja w sprawie nałożenia kary nigdy nie zostałaby wydana, gdyby uprzednio [...]WKZ nie dokonał ustaleń dotyczących rzekomego uszkodzenia zabytku oraz naruszenia przez spółkę warunków pozwolenia konserwatorskiego.
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2866/21, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2020 r. jak również poprzedzającą decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. nr [...] z [...]grudnia 2019 r. (czyli decyzje organów obu instancji w sprawie nakazania przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu). NSA orzekł, że istota sprawy nie została należycie wyjaśniona przez organy administracji, zaś rozstrzygnięcie zostało wydane co najmniej przedwcześnie.
Skarżąca wskazała, że powyżej powołany wyrok ma kluczowe znaczenie dla postępowania, w którym ustalenia dotyczące stanu faktycznego poczynione (właściwie automatycznie przyjęte) przez organy opierały się w całości na ustaleniach z decyzji uchylonych ww. wyrokiem NSA z dnia 25 stycznia 2024 r. W szczególności należy zwrócić uwagę na ocenę wyrażoną przez NSA w odniesieniu do stanowiska organów administracji dotyczącego robót wykonanych przez Spółkę przy zabytku w obrębie kopuły absydy:
"Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanej przez ten Sąd decyzji okolicznością, z powodu której organ konserwatorski nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, było rozebranie - podczas prowadzonych robót budowlanych - części ceglanego sklepienia nad absydą dawnego kościoła p.w. [...]. Sam fakt rozbiórki i jej zakres nie był kwestionowany przez Spółkę. Nie ulega wszak wątpliwości, że inwestor dokonał (opisanej szczegółowo w aktach sprawy) rozbiórki części kopuły, a roboty te nie były objęte pozwoleniem konserwatorskim z 2017 r. Zdaniem skarżącej, spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy rozbiórka ta stanowiła jedynie doraźne konieczne zabezpieczenie konstrukcji do poziomu zapewniającego bezpieczeństwo pozostałej części zabytku - jak twierdzi skarżąca kasacyjnie spółka, czy też konieczność ich wykonania nie miała takiego charakteru i - jak twierdzi organ administracji - winna być ona poprzedzona: po pierwsze, zawiadomieniem konserwatora zabytków o konieczności ich wykonania, po drugie, pozwoleniem na dokonanie rozbiórki niestabilnego fragmentu sklepienia. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie dał podstaw jednoznacznej oceny odnośnie do prawidłowości któregoś z ww. stanowiska".
W konsekwencji powyższego NSA, odnosząc się do błędów organów w zakresie postępowania dowodowego, wskazał w uzasadnienia wyroku:
"Tym samym zatem wymagało szczegółowego wyjaśnienia, któremu to obowiązkowi uchybiły organy administracji, a co błędnie nie zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, czy odsłonięcie tynku ze sklepienia kopuły, jak twierdzi inwestor oraz wykonywanie prac zabezpieczających ujawniło tego rodzaju wady, które wymagały natychmiastowej interwencji mającej na celu zabezpieczenie zabytku przed dalszą degradacją oraz osób przy nim pracujących. Innymi słowy, znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy przeprowadzone roboty budowlane polegające na rozbiórce części absydy miały charakter prac zabezpieczających, chroniących przed katastrofą budowlaną polegającą na niekontrolowanym jej zawaleniu się, czy też dla zabezpieczenia obiektu, nawet w przypadku stwierdzenia konieczności rozebrania części absydy, wystarczyłyby doraźnie innego rodzaju prace, a rozbiórka winna być bezwzględnie poprzedzona wydaniem zezwolenia przez konserwatora zabytków".
W ocenie skarżącej, w świetle cytowanego wyroku NSA nie ulega wątpliwości, że w związku z błędami popełnionymi przez organy obu instancji w toku postępowania w przedmiocie nakazania przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu nie zostało wyjaśnione ani też stwierdzone, jakiego rodzaju prace oraz w jakich okolicznościach zostały wykonane przez spółkę. W szczególności nie zostało w tym postępowaniu wyjaśnione, czy odsłonięcie tynku ze sklepienia kopuły oraz wykonywanie prac zabezpieczających ujawniło tego rodzaju wady, które wymagały natychmiastowej interwencji mającej na celu zabezpieczenie zabytku przed dalszą degradacją oraz osób przy nim pracujących jak również to, czy mieliśmy do czynienia z robotami wymagającymi ewentualnego pozwolenia [...]WKZ. Z cytowanego uzasadnienia wyroku NSA jasno i wprost wynika, że jedną z możliwych ocen zaistniałej sytuacji jest taka, wedle której: rozbiórka elementów kopuły stanowiła jedynie doraźne konieczne zabezpieczenie konstrukcji do poziomu zapewniającego bezpieczeństwo pozostałej części zabytku, oraz odsłonięcie tynku ze sklepienia kopuły oraz wykonywanie prac zabezpieczających ujawniło tego rodzaju wady, które wymagały natychmiastowej interwencji mającej na celu zabezpieczenie zabytku przed dalszą degradacją oraz osób przy nim pracujących.
Z powodu opisanych wyżej wad i błędów NSA uchylił zarówno zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 241/21, jak również decyzje nakazowe organów administracji obu instancji w tej sprawie. Wobec powyższego, zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak również w dniu formułowania niniejszej skargi mamy do czynienia z sytuacją, w której kwestia charakteru i okoliczności robót wykonanych przez Spółkę przy kopule absydy (a co za tym idzie, ich skutków prawnych również w zakresie odnoszącym się do obowiązku informowania organu konserwacji zabytków oraz ewentualnie uzyskania stosownego pozwolenia) nie została wyjaśniona i rozstrzygnięta ostateczną decyzją właściwego organu. W obrocie prawnym brak jest obecnie decyzji właściwego organu stwierdzającej, że spółka wykonała przy zabytku roboty niezgodnie z pozwoleniem konserwatorskim. Ponieważ, jak wskazano, w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej organy administracji obu instancji oparły się w całości wyłącznie na ustaleniach i ocenach poczynionych w ramach postępowania administracyjnego zakończonego ww. opisanymi decyzjami nakazowymi, zaś samo nałożenie kary jest wprost konsekwencją tych ustaleń. W obecnej sytuacji i stanie prawnym kształtowanym przez (prawomocnie uchylone przez NSA) rozstrzygnięcia ww. organów nie ma żadnych podstaw do nakładania na spółkę kary pieniężnej. Skarżąca kategorycznie podnosi, że nie można nakładać kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie został wyjaśniony i rozstrzygnięty we właściwym postępowaniu rodzaj dokonanych robót i ich uwarunkowania prawne (a w szczególności to, czy roboty te jako zabezpieczające wymagały nagłego natychmiastowego wykonania). Wydanie w tych okolicznościach faktycznych i stanie prawnym decyzji o nałożeniu kary jest całkowicie nieuzasadnione, a co najmniej przedwczesne.
W tej sytuacji zarówno decyzja [...]WKZ nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. o wymierzeniu kary pieniężnej, jak i zaskarżona decyzja powinny zostać uchylone, zaś postępowanie administracyjne w pierwszej instancji - umorzone na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a.
W związku z powyższymi argumentami i stanowiskiem opartym na wyżej cytowanym wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2024 r. zauważono, że całkowicie wadliwa i nieuprawniona jest interpretacja tego wyroku prezentowana przez Ministra w zaskarżonej decyzji. Minister wskazał, że w ww. wyroku NSA przesądził, że spółka dokonała rozbiórki części kopuły, a roboty te nie były objęte pozwoleniem konserwatorskim z 2017 r. Z tego Minister dalej wywiódł, że inwestor naruszył warunki pozwolenia konserwatorskiego, ponieważ nie poinformował organu ochrony zabytków o tym, że stan ceglanego sklepienia wymaga zabezpieczenia poprzez rozebranie jego niestabilnych elementów. W efekcie Minister uznał, że opisana sytuacja uzasadnia nałożenie kary pieniężnej.
Tymczasem NSA wyraźnie wskazał, że organy obu instancji w ramach postępowania nie ustaliły, "czy odsłonięcie tynku ze sklepienia kopuły, jak twierdzi inwestor oraz wykonywanie prac zabezpieczających ujawniło tego rodzaju wady, które wymagały natychmiastowej interwencji mającej na celu zabezpieczenie zabytku przed dalszą degradacją oraz osób przy nim pracujących". Jak zatem trafnie dostrzegł NSA, istotą problemu jest zatem nie to, czy elementy kopuły zostały rozebrane, ale jaki charakter i przyczyny miały te prace, w szczególności czy miały one charakter zabezpieczający i "wymagały natychmiastowej interwencji mającej na celu zabezpieczenie zabytku przed dalszą degradacją oraz osób przy nim pracujących".
Stanowisko prezentowane przez Ministra na gruncie ww. wyroku NSA jest zatem nieuprawnione i błędne oraz opiera się na jednym wyrwanym z szerszego kontekstu stwierdzeniu, a ponadto pomija pełne znaczenie wskazanego orzeczenia i zawarte w nim wyraźne wskazania dla dalszego postępowania administracyjnego.
Niezależnie od powyżej omówionych zarzutów i argumentów spółka wskazała że uzyskane przez nią pozwolenie na budowę oraz pozwolenie konserwatorskie są ostateczne, wykonalne i obowiązują w obrocie prawnym. Zatwierdzony nimi projekt budowlany przewidywał przebudowę całego budynku frontowego, w tym również dawnego kościoła św. J.. Zgodnie z projektem sklepienie miało być otworowane tj. odtworzony miał zostać jego kształt sprzed roku 1800. W tym celu należało wykonać otwór (usunąć wtórne zamurowanie oculusa oraz wykonać latarnię). Wszelkie roboty budowlane w ramach inwestycji były wykonywane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem konserwatorskim.
Projekt budowlany przewidywał otworowanie mające na celu odtworzenie latarni. Ze względu na brak możliwości pełnego rozpoznania stanu technicznego konstrukcji na etapie projektowym, technologia realizacji prac związanych z przywróceniem stanu kopuły nie została wówczas sprecyzowana. Technologia wykonania robót związanych z przebudową kopuły wieńczącej absydy została natomiast przyjęta po rozpoznaniu stanu technicznego budynku i uwzględniała bardzo zły stan kopuły oraz związane z tym ryzyko katastrofy budowlanej.
Spółka wskazała ponadto na bezsporny fakt, że zrealizowała założenia określone w projekcie i odtworzyła kopułę zgodnie z zatwierdzonym projektem. Zabytek, w tym kopuła absydy, zostały doprowadzone do stanu zgodnego z projektem.
Organ pominął również okoliczność, że na etapie sporządzania projektu budowlanego nie było możliwości przewidzenia oraz opisania rozwiązań wykonawczych, w tym szczegółowego ustalenia postępowania ze sklepieniem absydy z powodu jego otynkowania i obudowania m.in. stropami i sufitami odwieszanymi (które stanowiły fragmenty byłych mieszkań komunalnych). Brak szczegółowych rozwiązań wykonawczych na etapie sporządzania projektu budowlanego nie oznacza jednak, że projekt ten nie obejmował robót rozbiórkowych dotyczących kopuły absydy.
Podniesiono, że całkowicie wadliwe i sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy jest ustalenie, że spółka nie dokonała zawiadomienia do [...]WZK o stanie kopuły absydy. Organ całkowicie pominął, że spółka informowała [...]WKZ o bardzo złym stanie technicznym sklepienia kopuły już 15 maja 2019 r. Następnie podczas wizji lokalnej [...] listopada 2019 r., spółka poinformowała [...]WZK o dokonaniu robót zabezpieczających polegających na rozebraniu niestabilnych fragmentów murowanej konstrukcji oraz przedłożył [...]WKZ notatkę dnia 18 października 2019 r. na okoliczność częściowego osunięcia się fragmentów sklepienia w części absydy dawnego kościoła św. J. - jak zaznaczono w pkt 2 notatki w związku z zagrożeniem zawalenia się konstrukcji sklepienia, wykonawca dokonał doraźnie koniecznych zabezpieczeń polegających na rozebraniu niestabilnych fragmentów murowanej konstrukcji do poziomu zapewniającego bezpieczeństwo. Dokonanie zabezpieczeń w sytuacji nagłej (gdy po odkryciu pewnych elementów kopuły pozostawienie jej w tym stanie zagrażało zarówno pracującym w budynku osobom jak i całej strukturze i stabilności tego budynku) z oczywistych względów musiało nastąpić niezwłocznie.
W kontekście powyższych uwag zdaniem spółki nie jest zatem prawdziwe stwierdzenie, że dopiero pracownicy podlegli [...]WKZ wykryli prace dotyczące kopuły, które rzekomo były przez spółkę celowo i świadomie zatajane.
Przypominano okoliczność wskazywaną przez spółkę już w toku postępowania administracyjnego w sprawie, że uszkodzenia ceglanego sklepienia nad absydą d. kościoła św. J. wynikały wyłącznie z istniejącego już od dawna (przed rozpoczęciem robót przez spółkę) stanu technicznego kopuły, spowodowanej jeszcze przez poprzedniego właściciela. Już w decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia nr [...]z [...]marca 2010 roku stwierdzono, że stropy w budynku znajdują się w bardzo złym stanie i należy je rozebrać, czego jednak nie uczyniono (zagrożenie katastrofą budowlaną stwierdzono już w 2010 r.).
[...]WKZ jak również Minister, błędnie przyjął, że spółka samowolnie wykonała roboty rozbiórkowe w obrębie kopuły absydy z naruszeniem uzyskanego pozwolenia na budowę i pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy w rzeczywistości prowadzone przez stronę prace były zgodne z projektem budowlanym, natomiast rozbiórka części niestabilnego fragmentu konstrukcji sklepienia ceglanego miała charakter nagłych niezbędnych prac zabezpieczających i podyktowana była ochroną zdrowia, życia ludzi i mienia oraz realnym zagrożeniem katastrofy budowlanej całej kopuły (przy czym samo nakrycie sklepienia służyło zapewnieniu ochrony przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych).
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. spółka wskazała, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej i rzetelnej oceny całokształtu materiału dowodowego, lecz ocenił ten materiał w sposób całkowicie dowolny. Zaskarżona decyzja została przy tym wydana w oparciu o ustalenia poczynione w całości w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nakazowych, które zostały następnie uchylone przez NSA. Gdyby organ prawidłowo zebrał materiał i dokonał jego rzetelnej oceny powinien dojść do przekonania, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 107d ust. 2 ustawy, tj. przesłanki nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie robót budowlanych niezgodnie z warunkami pozwolenia konserwatorskiego.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107d ust. 2 ustawy spółka wskazała, że w ocenie skarżącej organ I Instancji naruszył również art. 107d ust. 2 Ustawy, błędnie przyjmując, że w stanie faktycznym sprawy zachodzi przesłanka, do nałożenia kary pieniężnej na spółkę, a polegająca na prowadzeniu robót budowlanych niezgodnie z warunkami pozwolenia konserwatorskiego nr [...]z dnia [...]stycznia 2019 r. Gdyby organ prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, doszedłby do wniosku, że nie jest spełniona przesłanka nałożenia kary pieniężnej.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 189d k.p.a. spółka wskazała, że kwestionuje zaskarżoną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej co do zasady oraz w całości z uwagi na brak przesłanek do nałożenia takiej kary, co zostało wykazane wyżej przedstawionymi zarzutami. Tym samym spółka uważa, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do nałożenia kary. Jednakże spółka wskazała, że Minister dopuścił się w tej sprawie naruszenia art. 189d k.p.a. poprzez niezastosowanie dyrektyw dotyczących określenia wysokości kary oraz błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł, a zatem w stukrotnej wysokości kary minimalnej (wynoszącej 500 zł. - art. 107d ust. 2 Ustawy).
Bardzo zły stan absydy był znany od wielu lat. Taki stan był również znany [...]WZK, gdyż organ ten m.in. uczestniczył w postępowaniach prowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K., a dodatkowo był informowany przez spółkę o stanie absydy najpóźniej w maju 2019 r. W aktach sprawy znajduje się m.in. notatka wewnętrzna z 15 maja 2019 r., której kopię spółka dodatkowo załączano skargi. Pomimo informacji przykazywanych [...]WZK organ ten nie podjął żadnych działań, w szczególności nie wydał żadnych odpowiednich instrukcji ani poleceń dotyczących postępowania z absydą). Roboty zabezpieczające były wywołane nagłą potrzebą, zaś samo otworowanie było przewidziane w projekcie budowlanym, wbrew błędnym ocenom organów w sprawie. W wyniku ścisłej współpracy pomiędzy kierownikiem budowy, spółką, inspektorem, a projektantem podjęto natychmiast działania mające na celu wyeliminowanie stwierdzonego zagrożenia oraz ochronę zabytku poprzez rozbiórkę niestabilnego fragmentu konstrukcji sklepienia ceglanego do poziomu zapewniającego bezpieczeństwo. Decyzja ta podyktowana była ochroną zdrowia i życia ludzi oraz mienia oraz realnym zagrożeniem katastrofy budowlanej całej kopuły, zaś nakrycie sklepienia służyło zapewnieniu ochrony przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych. Działania spółki zostały przy tym należycie udokumentowane, w tym wpisami do Dziennika budowy.
Nawet gdyby przyjąć stanowisko Ministra, że zaistniały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej - z czym skarżąca stanowczo się nie zgadza - to wobec powyższych okoliczności nie sposób uznać, że kryteria wskazane w art. 189d k.p.a. pozwalały na nałożenie kary czy to w maksymalnej wysokości czy też - jak uczynił to Minister - w wysokości stukrotności minimalnej kwoty kary.
Szczególną uwagę zwracają przy tym dwie dyrektywy zawarte w art. 189d k.p.a., mianowicie:
- dyrektywa z art. 189d pkt 1, nakazująca uwzględnić wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Z kolei waga naruszenia prawa powinna być oceniana w kategoriach jego stopnia, tj. znikomego, zwykłego lub rażącego/poważnego niedopełniania obowiązku/naruszenia zakazu. W okolicznościach sprawy nie sposób uznać, że doszło do naruszenia obowiązku w stopniu uzasadniającym nałożenie dotkliwej kary w wysokości stukrotności minimalnej kwoty kary.
Dyrektywa z art. 189d pkt 4 k.p.a., nakazująca uwzględnić stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa; w odniesieniu do tej dyrektywy w doktrynie zwraca się uwagę, że ratio legis art. 189d pkt 4 k.p.a. było uzależnienie wysokości administracyjnej kary pieniężnej od ustalenia czy strona z pełnym rozeznaniem samodzielnie doprowadziła do naruszenia prawa - wtedy kara powinna być wyższa; czy naruszenie prawa współdeterminowane jest działaniem innych osób lub zaistnieniem innych zjawisk - wtedy kara powinna być niższa.
Skarżąca wskazała, że nie ulega wątpliwości, że kopuła absydy była w awaryjnym stanie od dłuższego czasu (co było okolicznością obiektywną niezależną od Spółki i po części wynikającą z wieloletnich zaniedbań poprzedniego właściciela w odniesieniu do stanu zabytku) oraz to, że [...]WKZ miał o tym fakcie co najmniej ogólną wiedzę, w szczególności było o tym informowany przez Spółkę, co najmniej od maja 2019 r. Nie jest prawdą, że [...]WKZ nie znał bardzo złego stanu kopuły, ponieważ znał stan całego budynku. Wydając pozwolenie konserwatorskie [...]WKZ, musiał znać również przedłożony przez Spółkę projekt, przewidujący otworowanie i usunięcie wtórnego zamurowania okulusa oraz wykonanie latarni. Dokonana przez Spółkę rozbiórka jedynie pewnej części kopuły absydy w celu uchylenia ryzyka katastrofy nie zmierzała do uszkodzenia ani zniszczenia zabytku, lecz do uniknięcia katastrofy oraz do ochrony zabytku oraz usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi. Okoliczności tej sprawy powodowały, że roboty zabezpieczające wymagały niezwłocznego wykonania.
Przy stosowaniu ww. dyrektyw i ustalaniu wysokości ewentualnej kary nie sposób również pominąć okoliczności, że w kontekście powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2024 r, II OSK 2866/21, kwestia charakteru i okoliczności robót wykonanych przez Spółkę przy kopule absydy (a co za tym idzie ich skutków prawnych również w zakresie odnoszącym się do obowiązku informowania organu konserwacji zabytków oraz ewentualnie uzyskania stosownego pozwolenia lub innej reakcji [...]WKŻ) nie została wyjaśniona i rozstrzygnięta ostateczną decyzją właściwego organu.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i argumenty okazały się zasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 4 listopada 2024 r., znak: DOZ-OAiK.650.434.2020, który po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2020 r., nr [...], znak: [...], wymierzającej skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 000 zł. z powodu uszkodzenia kopuły absydy budynku frontowego przy ul. S. w K. podczas wykonywanych robót budowlanych – uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o nałożeniu na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł, z powodu prowadzenia robót budowlanych przy kopule absydy budynku frontowego przy ul. S. w K., niezgodnie z warunkiem określonym w pozwoleniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]stycznia 2017 r., nr [...], tj. warunkiem niezwłocznego zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich oraz robót budowlanych.
Podstawę prawną decyzji Ministra stanowił art. 107d ust. 2 u.o.z., zgodnie z którym, "Kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł".
W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że inwestor prowadził działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. a mianowicie prowadził roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru. Kamienica przy ul. S. w K. jest wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] lutego 1975 roku. Nieruchomość oraz działka na której jest położona, znajduje się w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta K. ze [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]oraz na Listę Dziedzictwa Światowego. Ponadto leży w granicach obszaru uznanego za pomnik historii "Kraków-historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 roku.
Minister zarzucił inwestorowi, że prowadził roboty budowlane przy kopule absydy budynku frontowego przy ul. S. w K., niezgodnie z warunkiem określonym w pozwoleniu [...]WKZ z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], znak: [...]., tj. warunkiem niezwłocznego zawiadomienia [...]WKZ o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich oraz robót budowlanych.
Powyższe pozwolenie [...]WKZ z [...] stycznia 2017 r. zezwalało inwestorowi na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych polegających na "budowie zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego z garażem podziemnym na działkach nr [...] w obr. [...], rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz że zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługowo-hotelową na działkach nr [...]obr. [...], przebudowie i rozbudowie budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...]obr. [...]oraz budowie wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]obr. [...], przy ul. S. w K., na podstawie projektu budowlanego arch. J. K. z września 2016 r.
Jak wynika z ust. IV pkt. 3 ww. pozwolenia – "Wnioskodawca zobowiązany jest do zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich".
Z sentencji decyzji Ministra nie wynika o jakich konkretnie okolicznościach inwestor nie zawiadomił organu konserwatorskiego.
Jak wynika natomiast z uzasadnienia decyzji Ministra (str. 26 i nast.), analiza akt sprawy uzasadnia zdaniem Ministra stwierdzenie, że o ile stan sklepienia kopuły, a także stan budynku jako całości w istocie był organowi ochrony zabytków znany, to ww. pozwolenie, a także kolejne decyzje je zmieniające, nie przewidywały rozbiórki kopuły.
Zauważyć zatem należy, że sam Minister stwierdza, że nie było potrzeby zawiadamiania organu o złym stanie technicznym kopuły, ponieważ był on znany organowi a kwestią sporną jest jedynie to, czy inwestor dokonał jej rozbiórki niezgodnie z pozwoleniem a więc niezgodnie z zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym.
Minister wskazał, że inwestor dokonał rozbiórki części kopuły, a roboty te nie były objęte pozwoleniem konserwatorskim z 2017.
Dalej Minister stwierdził, że "Z akt sprawy wynika, że Inwestor nie poinformował organu pierwszej instancji o tym, że stan ceglanego sklepienia wymaga zabezpieczenia poprzez rozebranie jego niestabilnych fragmentów do poziomu zapewniającego bezpieczeństwo i w związku z zaistniałą sytuacją konieczna jest rozbiórka jego części. Poinformowanie przedstawicieli organu o tej okoliczności w dniu [...] listopada 2019 r., tj. w sytuacji, gdy sami stwierdzili fakt rozebrania części kopuły, nie stanowi działania spełniającego ww. warunek".
Zatem dyspozycję przepisu stanowiącego podstawę decyzji, wyczerpuje w ocenie Ministra fakt niepowiadomienia przez inwestora [...]WKZ o rozbiórce.
Inwestor argumentował, że jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...]z dnia [...]maja 2017 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzją [...]WKZ o pozwoleniu konserwatorskim nr [...]z dnia [...] stycznia 2017 roku, przewidziano , że kopuła absydy d. kościoła św, J. przy ul. S. w K. ma zostać przywrócona do formy sprzed 1800 roku (przedmiotowe sklepienie miało być otworowane i odtworzony miał zostać jego pierwotny kształt, zaś w celu osiągnięcia powyższego efektu należało m.in. wykonać otwór - usunąć wtórne zamurowanie okulusa oraz wykonać latarnię), a zatem należało wykonać pewne prace polegające na rozbiórce. Zatem zdaniem inwestora rozbiórka już była przewidziana w pozwoleniu konserwatorskim i nie można mówić o jej wykonaniu niezgodnie z tym pozwoleniem.
Zdaniem Sądu nie można podzielić powyższej argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2866/21, dotyczącym decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., przesądził kwestię braku pozwolenia inwestora na rozbiórkę kopuły stwierdzając: "Sam fakt rozbiórki i jej zakres nie był kwestionowany przez Spółkę. Nie ulega wszak wątpliwości, że inwestor dokonał (opisanej szczegółowo w aktach sprawy) rozbiórki części kopuły, a roboty te nie były objęte pozwoleniem konserwatorskim z 2017 r."
Zaznaczyć jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie negując faktu wykonania przez inwestora rozbiórki kopuły niezgodnie z pozwoleniem konserwatorskim, zwrócił uwagę na konieczność dokonania oceny charakteru przeprowadzonych przez inwestora robót. NSA wskazał: "Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy rozbiórka ta stanowiła jedynie doraźne konieczne zabezpieczenie konstrukcji do poziomu zapewniającego bezpieczeństwo pozostałej części zabytku - jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Spółka, czy też konieczność ich wykonania nie miała takiego charakteru i - jak twierdzi organ administracji - winna być ona poprzedzona: po pierwsze, zawiadomieniem konserwatora zabytków o konieczności ich wykonania, po drugie, pozwoleniem na dokonanie rozbiórki niestabilnego fragmentu sklepienia. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie dał podstaw jednoznacznej oceny odnośnie do prawidłowości któregoś z ww. stanowisk."
NSA wskazuje zatem, że ocena charakteru przeprowadzonych przy kopule robót ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem w przypadku uznania, że rozbiórka ta stanowiła jedynie doraźne konieczne zabezpieczenie konstrukcji do poziomu zapewniającego bezpieczeństwo pozostałej części zabytku, nie było konieczności zawiadamiania o tym organu konserwatorskiego. Gdyby NSA traktował fakt dokonania doraźnej rozbiórki części kopuły na równi z dokonaniem rozbiórki bez stosownego zawiadomienia organu konserwatorskiego, to nie uchylał by decyzji nakazującej doprowadzenie do jak najlepszego stanu lecz podzielił stanowisko organów i sądu I instancji, który orzekał w sprawie tej decyzji.
Mając na uwadze powyższe, należy zdaniem Sądu stwierdzić, że w dacie wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji Ministra, nie została przesądzona i rozstrzygnięta kwestia charakteru i okoliczności robót wykonanych przez inwestora przy kopule absydy. Formułowanie zatem przez organy konserwatorskie wniosków o niespełnieniu przez inwestora wymogu poinformowania o rozbiórce, możliwe było dopiero po wyjaśnieniu charakteru tych robót i kategorycznym stwierdzeniu, że stanowiły one rozbiórkę bez wymaganego zezwolenia a nie, że konieczne było natychmiastowe wykonanie prac służących zapobieżeniu niebezpieczeństwu dla zabytku oraz ludzi wykonujących roboty budowlane.
Zgodzić należy się zatem ze skarżącą, że brak jest w obrocie prawnym decyzji właściwego organu stwierdzającej, że inwestor dokonał rozbiórki kopuły niezgodnie z pozwoleniem konserwatorskim, co w sposób oczywisty przekłada się także na możliwość ukarania inwestora karą administracyjną za brak zawiadomienia o rozbiórce.
W tym zakresie niestety organy w całości oparły swoje ustalenia na wynikach postepowania administracyjnego zakończonego decyzjami nakazowymi wydanymi w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. i niewątpliwie nałożenie kary jest konsekwencją tych ustaleń.
Zdaniem Sądu w obecnym stanie prawnym ukształtowanym przez wyrok NSA, brak jest podstaw do nakładania na inwestora kary pieniężnej i decyzja w tym przedmiocie jest przedwczesna. Dopiero ewentualne ustalenie (co nie jest przedmiotem niniejszego postepowania), że dokonanie rozbiórki nie stanowiło doraźnego i koniecznego zabezpieczenia budowy w sytuacji, gdy po odkryciu jej elementów okazało się że kopuła zagraża zarówno pracującym w budynku osobom jak i całej strukturze i stabilności tego budynku, można rozważać wymierzenie kary i jej wysokość. Sąd w niniejszym postepowaniu tych kwestii nie bada i nie może ich przesądzać determinując rozstrzygnięcie w sprawie której dotyczył wyrok NSA.
Umorzenie zatem postępowania w sprawie kary administracyjnej, jak domaga się inwestor, byłoby na tym etapie także przedwczesne. Charakter robót oceniony zostanie dopiero w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. zgodnie z wytycznymi NSA.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
.