VII SA/Wa 1169/20

VII SA/Wa 1169/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Izabela Ostrowska
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
arr. 49 ust 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] września 2019 r., na podstawie art. 49 ust. 1; art. 89 pkt 2; art. 91 ust. 4 pkt 4, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c; art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018r., poz. 2067 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) nakazał spółce J. Sp. z o.o., z siedzibą w [...], przeprowadzenie w terminie do 31 marca 2020 r. robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...], niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku, polegających na:
1. uprzątnięciu wnętrza budynku ze śmieci oraz gruzu ze zwalonych elementów substancji konstrukcyjnej: drewniane stropy belkowe, fragmenty więźby dachowej;
2. wykonaniu zabezpieczenia przed zwaleniem kominów, które straciły oparcie wskutek
zwalenia więźby dachowej;
3. wykonaniu tymczasowego usztywnienia ścian elewacyjnych i wewnętrznych konstrukcyjnych stalowymi ściągami (ankrowanie) w poziomie stropów nad parterem i I piętrem;
4. wykonaniu osłony budynku przed zalewaniem przez wody opadowe w formie przykrycia plandekami z tworzywa sztucznego całego rzutu obiektu; plandeki powinny być oparte na drewnianych, deskowych konstrukcjach ciesielskich z odpowiednim nachyleniem, umożliwiającym sprawny spływ wody deszczowej;
5. wykonaniu zabezpieczenia otworów okiennych ażurowym zamurowaniem, celem osłonięcia przed zalewaniem przez wody opadowe a jednocześnie zapewnienia przewietrzania.
Wymienione prace nakazał wykonać zgodnie z zaleceniami określonymi w "Ekspertyzie konstrukcyjno-budowlanej budynku frontowego kamienicy wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...].10.1992 r." oraz "Projekcie bieżącego zabezpieczenia budynku. Budynek frontowy kamienicy wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dniu [...].10.1992 r.", opracowanymi przez mgr inż. T. B. w lipcu 2019 r., stanowiącymi integralną część decyzji.
Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wzniesiony w 1878 r. i obecnie stanowi relikt zabudowy czynszowej i robotniczej na obszarze [...] dzielnicy [...]. Decyzją z dnia [...].10.1992 r. został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] i jest objęty ochroną na podstawie art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2018r., poz. 2067 ze zm. - zwanej dalej u.o.z.o.z).
Z uwagi na zły stan budynku, [...] Konserwator Zabytków decyzją z [...].12.2010 r. nakazał ówczesnemu właścicielowi - Miastu [...], wykonanie robót budowlanych niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczenia zabytku. Nakazano odtworzenie stropów międzykondygnacyjnych, drewnianej więźby dachowej, pokrycie dachu papą, montaż brakujących rynien i rur spustowych, wykonanie obróbek blacharskich, wzmocnienie nadproży i sklepienia nad przejazdem bramnym, osuszenie i odgrzybienie murów, wykonanie wokół budynku spadków odprowadzających wody opadowe.
Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w dzielnicy [...] [...] w dniu [...].07.2012 r. przekazał nieruchomość spadkobiercom dawnych właścicieli. W związku z tym [...] Konserwator Zabytków stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji.
Mając na uwadze pogarszający się stan kamienicy, organ konserwatorski wszczął z urzędu nowe postępowanie administracyjne, w którym stronami zostali spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości: W. J., I. M., M. M., P. M.
[...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...].05.2015 r. nr [...], nakazał ww. właścicielom przeprowadzenie konserwatorskich robót budowlanych i prac zgodnie z zaleceniami "Ekspertyzy konstrukcyjnej o stanie technicznym budynku frontowego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]", opracowanej przez mgr inż. A.G.i mgr inż. S.P.w lutym 2015 r.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].09.2015 r. uchylił ww. decyzję w zakresie części nakazanych prac oraz w części wyznaczonego terminu wykonania prac, wyznaczając jednocześnie nowy termin wykonania tych prac.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9.11.2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2767/15) po rozpoznaniu skargi W. J., I. M., M. M. i P. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].09.2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.2015 r., wskazując, że organ nie dokonał oceny stopnia degradacji obiektu na podstawie ustaleń własnych. Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ sprawdzi, jaki jest stopień degradacji budynku i w zależności od dokonanych ustaleń ocenił, czy nadal możliwe i uzasadnione jest zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, czy też obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po otrzymaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przystąpił do ponownego rozpatrzenia odwołania W. J., I. M., M. M. i P. M..
W dniu [...].01.2017 r. spółka J. Sp. z o.o. w [...] poinformowała organ o nabyciu nieruchomości przy ul. [...] w [...] z dniem [...] grudnia 2016 r., po czym wnioskiem z dnia [...].03.2018 r. wystąpiła o wydanie zaleceń konserwatorskich, określających sposób korzystania z zabytku, dotyczących niezbędnych prac rekonstrukcyjnych budynku z uwzględnieniem załączonych: koncepcji wstępnej oraz ekspertyzy technicznej sporządzonej przez dr inż. S. N. na wniosek Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
W odpowiedzi na ten wniosek [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków przedstawił zalecenia konserwatorskie w których podkreślił, że: przedmiotowy budynek stanowi fragment wartościowego nośnika historycznego krajobrazu kulturalnego Dzielnicy [...] i przeszłości [...]. Istnieje konieczność zachowania obiektu z przeprowadzeniem rekonstrukcji brakujących elementów, dopuszczalne są prace remontowe, które poprawią stan techniczny obiektu i nie spowodują istotnych zmian w strukturze konstrukcyjnej oraz w elewacjach budynku.
Organ konserwatorski uznał za niedopuszczalną nadbudowę budynku zgodnie z przedłożona koncepcją projektu A. S.. Uznał, że projekt zmieniłby pierwotną koncepcję architektoniczną budynku, z uszczerbkiem dla walorów zabytkowych.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].12.2018 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. J., I. M., M. M. i P. M. od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].05.2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zobowiązał Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie aktualnego stanu zachowania kamienicy położonej przy ul. [...], zgodnie ze wskazaniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9.11.2016 r.
W dniu [...].04.2019 r. przedstawiciele Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przeprowadzili kontrolę budynku. Stwierdzono m. in. zły stan tynków, zdegradowaną więźbę dachową i pokrycie dachowe nad całym budynkiem, zarwane stropy nad I piętrem i w dużym stopniu nad parterem, obluzowania i wykruszenia cegieł w przyziemiu i gzymsie koronującym.
Ze względu na awaryjny stan techniczny budynku [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dniu [...] czerwca 2019 r. powołał mgr inż. T. B. - rzeczoznawcę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie architektura i budownictwo, w celu sporządzenia opinii w zakresie rodzaju robót budowlanych, jakie należy wykonać dla zabezpieczenia budynku przed zniszczeniem, z uwzględnieniem zachowania oryginalnej substancji zabytkowej w możliwie najszerszym zakresie.
Spółka J. wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. wystąpiła o zobowiązanie biegłego do uzupełnienia ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. T. B. z lipca 2019 r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...].09.2019r. odmówił uwzględnienia żądania strony.
Organ dokonał analizy aktualnego stanu zachowania budynku na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie. Stwierdził zły stan budynku, przyczyną powstania spękań i zarysowań są wstrząsy i drgania generowane podczas realizacji nowych inwestycji w bezpośredniej bliskości przedmiotowego zabytku.
Organ wskazał, że bardzo zły stan obiektu został potwierdzony oględzinami, wynika też z ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej T. B. z lipca 2019 r. Zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 49 u.o.z.o.z.
W ww. opracowaniu biegły potwierdził zły stan zachowania budynku i zalecił by obiekt zabezpieczyć przed postępującą destrukcją. Zaznaczył, że bieżące zabezpieczenie obiektu należy wykonać natychmiast, aby powstrzymać dalszą degradację. Określił rodzaj robót budowlanych, które należy wykonać w celu stabilizacji ścian budynku i wzmocnienia konstrukcji więźby oraz zachowanych połaci dachowych.
Organ w rozstrzygnięciu wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. nakazał wykonanie prac budowlanych, opierając się wskazaniach zawartych w ekspertyzie rzeczoznawcy.
Stwierdził, że konieczne jest zabezpieczenie obiektu przed zalewaniem wodami opadowymi oraz doraźne usztywnienie ścian elewacyjnych, które po zawaleniu stropów utraciły poziome przepony usztywniające. Zamocowanie kominów, które po zawaleniu więźby dachowej straciły podparcie w poziomie połaci dachowych. Usztywnienie ścian elewacyjnych i wewnętrznych konstrukcyjnych, zamiast zwalonych stropów między kondygnacyjnych, zapewni układ stalowych napinanych ściągów. W celu ochrony obiektu przed zalewaniem przez wody opadowe nakazał zakrycie całego obiektu tymczasowym zadaszeniem wykonanym z plandek z tworzywa sztucznego. Smukłe, wspornikowe kominy wzmocnić stalową spawaną konstrukcją wsporczą, zamocowaną w ścianach konstrukcyjnych I piętra.
Odwołanie od tej decyzji złożyła spółka J. sp. z o. o. w [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez bezzasadne nakazanie wykonania określonych robót budowlanych w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że stopień degradacji budynku jest tak daleko posunięty, że utracił już znikome wartości historyczne, stanowiące podstawę wpisu do rejestru zabytków. W obecnym stanie budynek nie świadczy już o historii czasów, z których pochodzi, a jakiekolwiek prace budowalne prowadzone w jego obrębie spowodują, że stanie się on współczesną atrapą i utraci cechy autentyczności.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. sp. z o. o. w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].09.2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części terminu wykonania nakazanych prac; wyznaczył nowy termin wykonania nakazanych prac - do dnia [...] kwietnia 2020 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że awaryjny, grożący katastrofą budowlaną, stan techniczny budynku przy ul. [...] w [...] - nie jest kwestionowany.
Organ II instancji wskazał na ekspertyzę techniczną sporządzonej w toku postępowania w sprawie skreślenia budynku z rejestru zabytków, przez dr. inż. S. N. [...].11.2017 r., gdzie stwierdzono, że obiekt znajduje się w stanie ruiny. Bryła budynku pozbawiona jest sztywności przestrzennej, ponieważ zachowane ściany nie mają (w wyniku zawalenia) poziomego usztywnienia tarczami stropów, które są współodpowiedzialne za przenoszenie sił poziomych działających na budynek.
Poważne zagrożenie stwarzają też wolnostojące trzony kominowe w partii powyżej poziomu piętra. Ich niekontrolowane zawalenie może spowodować uszkodzenia ścian i tym samym kolejną katastrofę budowlaną. Pozbawione dachu wnętrze budynku zalewane jest wodami opadowymi, natomiast stale zawilgocenie sprzyja porażeniu biologicznemu i stałej degradacji elementów i ustrojów budowlanych.
Rzeczoznawca podkreślił, że ze względu na awaryjny stan techniczny, konieczne jest niezwłoczne przeprowadzenie doraźnych robót zabezpieczających, mających na celu usunięcie zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego. Autor ekspertyzy wyjaśnił też, że ewentualny remont budynku jest możliwy do przeprowadzenia, wymagałby jednak wzmocnienia i usztywnienia konstrukcji, konserwacji murów, wymiany zawalonych i porażonych biologicznie stropów drewnianych na stropy o konstrukcji masywnej oraz wymiany konstrukcji dachu, która uległa zawaleniu. Jak wskazano, aktualnie substancja zabytkowa budynku ogranicza się zasadniczo wyłącznie do ścian zewnętrznych podłużnych, ścian szczytowych, części ścian wewnętrznych oraz kominów. W związku z tym oceniono, że z uwagi na konieczność wymiany na nową tak dużej jego części, budynek przy ul. [...] w [...] utraciłby walor autentyzmu.
Obecny awaryjny stan budynku został również potwierdzony w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu [...].04.2019 r., a przede wszystkim w ekspertyzie konstrukcyjno-budowlanej wykonanej przez mgr inż. T. B. w lipcu 2019 r.
Minister uznał, że istniały podstawy do wydania decyzji nakazującej władającym zabytkiem, podjęcie ratowniczych działań, gdyż nie ulega wątpliwości, że stan zachowania zabytku wymaga natychmiastowego wykonania prac, rozumianych jako działania mające na celu zahamowanie procesów destrukcji substancji budowlanej, a wręcz uchronienia zabytkowego budynku przed zawaleniem.
Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego, zakres prac nakazanych zaskarżoną decyzją odpowiada dyspozycji przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i jest adekwatny do aktualnego stanu technicznego budynku. Zobowiązano dysponenta zabytkowego budynku do przeprowadzenia niezbędnych robót zabezpieczających wskazanych w ekspertyzie powołanego biegłego, wyjaśniając iż prace są konieczne, aby obiekt nie uległ zawaleniu.
Integralną część orzeczenia stanowi projekt bieżącego zabezpieczenia budynku, opracowany w lipcu 2019 r. przez biegłego mgr. inż. T. B., zakres nakazanych działań został ustalony w sposób jednoznaczny i nie powodujący wątpliwości, a jednocześnie w sposób pozwalający na zachowanie warunków bezpieczeństwa przy ich realizacji.
Minister dodał, że katastrofalny stan techniczny omawianego budynku potwierdzają także ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...].
Dalej organ wskazał, że budynek przy ul. [...] w [...] nadal pozostaje zabytkiem. Wprawdzie decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].02.2018 r., o odmowie skreślenia z rejestru zabytków omawianego budynku, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5.12.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 689/18, to jednak wyrok nie jest prawomocny wobec wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Argumenty skarżącej spółki, o braku wartości zabytkowych budynku, nie mogą wpłynąć na rozstrzygnięcie, gdyż budynek nie został skreślony z rejestru zabytków, a nakazane prace nie mają na celu przywrócenia jego walorów, czy też jego kompleksowego remontu, a jedynie mają prowadzić do niezbędnego wzmocnienia konstrukcji, aby uchronić obiekt przed katastrofą budowlaną.
Minister powołał się na opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa, opracowaną [...].05.2017 r. przez mgr. E. P.-B., w której oceniono, że budynek w dalszym ciągu pozostaje reliktem XIX-wiecznej zabudowy czynszowej i robotniczej na terenie [...], zachował bowiem część autentycznej substancji zabytkowej i część rozwiązań materiałowych stosowanych w XIX w. Bez zmian pozostał także zasadniczy obrys budynku, artykulacja ścian obwodowych, skromny detal i częściowo jeszcze czytelny rozkład wnętrz. Znaczny stopień zniszczenia obiektu nie przesądza o utracie walorów zabytkowych, lecz wskazuje na konieczność niezwłocznego przeprowadzenia odpowiednich robót budowlanych zabezpieczających.
Adresatem decyzji jest aktualny jest spółka dysponent nieruchomości - J. sp. z o. o. Z aktu notarialnego repertorium A nr [...], oraz z treści księgi wieczystej prowadzonej dla omawianej nieruchomości wynika, że spółka nabyła przedmiotową nieruchomość [...].12.2016 r.
Przepis art. 49 ust. 1 ww. ustawy upoważnia organ ochrony zabytków do wydania nakazu, o którym mowa, osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. Obowiązek sprawowania przez właściciela lub posiadacza opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy, zgodnie z którym, opieka ta polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości. Zabytek nie jest tylko prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, stosownie do art. 5 pkt 3 i 4 tej ustawy.
W ocenie Ministra, wskazany w decyzji organu I instancji termin wykonania obowiązków był realny, niemniej z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] .01.2020 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]wynika, iż zobowiązana spółka nie przystąpiła do realizacji nakazanych robót budowlanych. Aby wykonanie obowiązku było nadal realne, organ odwoławczy zmienił termin wykonania nakazanych prac do dnia [...].04.2020 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie złożyła spółka J. Sp. z o.o. w [...].
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez bezzasadne nakazanie wykonania robót budowlanych w budynku, przy ul. [...] w [...] ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego a w szczególności ekspertyz technicznych budynku, wynika, że stopień degradacji budynku jest tak dalece posunięty, że utracił on już i tak znikome wartości historyczne, stanowiące podstawę do wpisu w rejestrze zabytków. W obecnym stanie, nie świadczy już o historii czasów, z których pochodzi, a jakiekolwiek prace budowlane prowadzone w jego obrębie, spowodują, że stanie się on współczesną atrapą i utraci cechę autentyczności;
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Zabytków oraz umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że budynek przy ul. [...] nie jest już zabytkiem i figuruje w rejestrze zabytków, tylko formalnie, na skutek niezrozumiałych działań urzędników Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którzy wbrew jednoznacznym dowodom odmawiają skreślenia ruiny przy ul. [...], z rejestru zabytków, jednocześnie ignorując wniosek właściciela o dofinansowanie prac przy zabytku, co świadczy o braku jakiegokolwiek zainteresowania organów konserwatorskich budynkiem. Tym samym organy konserwatorskie potwierdzają, że budynek nie zasługuje na dalsze figurowanie w rejestrze zabytków.
Spółka wniosła o zobowiązanie biegłego T. B. do uzupełnienia sporządzonej w sprawie ekspertyzy technicznej i udzielenia odpowiedzi na pytanie czy wykonanie wskazanego remontu nie spowoduje że obiekt stanie się "współczesną atrapą" i nie utraci waloru autentyzmu oraz czy wykonanie prac zabezpieczających, o których mowa, nie będzie stanowić zagrożenia dla życia i zdrowia osób je wykonujących.
Główna przesłanka wpisu obiektu do rejestru zbytków nieruchomych, czyli zachowany autentyzm typowej kamienicy czynszowej na [...], bardzo straciła na swoim znaczeniu, a w obecnym stanie zachowania, budynek może być co najwyżej świadkiem XIX w. czynszowej zabudowy [...], a nie jej reprezentatywnym przykładem.
Budynek przy ul. [...] w [...], na skutek daleko posuniętej degradacji utracił walory, uprawniające go do pozostania w rejestrze zabytków, bowiem jedyne, co można o nim powiedzieć w znaczeniu historycznym, to właśnie to, że jest stary, i pozostaje historycznym świadkiem czynszowej zabudowy XIX wiecznej [...] ale odpadły przesłanki do jego pozostawania w rejestrze zabytków - przestał być reprezentatywnym przykładem. Abstrahując od celowości przeprowadzania prac remontowych budynku z uwagi na utratę waloru autentyzmu, zakwestionowała ekonomiczny sens takich prac i duże prawdopodobieństwo, że budynek skreślony zostanie z rejestru zabytków (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 roku, uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiającą skreślenia budynku przy ul. [...] z rejestru zabytków). Możliwe będzie jego wyburzenie i wybudowanie budynku odpowiadającego założeniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy jednoczesnym uwzględnieniu elementów upamiętniających uprzednio istniejący w tym miejscu budynek będący świadkiem XIX wiecznej zabudowy czynszowej.
Zawarte w ekspertyzie stwierdzenie, że brak usztywnienia kominów na poziomie poddasza użytkowego i połaci dachowych, z powodu zawalenia dachu i poddasza użytkowego, stwarza zagrożenie katastrofy budowlanej, rodzi przypuszczenie, że jakiekolwiek prace zabezpieczające czy remontowe w obrębie budynku doprowadzą do katastrofy budowlanej. Wojewódzki Urzędu Ochrony Zabytków, powinien ponieść odpowiedzialność jeżeli w trakcie takich prac dojdzie do powstania szkody na osobie lub mieniu.
Przyjęta przez organy podstawa prawna była wadliwa, gdyż stopień degradacji budynku, powoduje że jest on istotnie uszkodzony, a wręcz zniszczony. Już w 2012 r., stopień zniszczenia budynku określony został na 85,20 %. Rozsądnym rozwiązaniem byłoby jego natychmiastowe wyburzenie i upamiętnienie budynku w inny sposób np. poprzez: zachowanie części elewacji budynku, wbudowanie tablicy pamiątkowej.
Z ekspertyzy sporządzonej dr inż. S. N. wynika, że nie ma możliwości przeprowadzenia remontu budynku przy jednoczesnym zachowaniu jego wartości zabytkowej. Jedyną możliwą metodą ratowania obiektu byłaby rekonstrukcja brakujących elementów, wzmocnienie i naprawa (w tym fundamentów, ścian nośnych) i doprowadzenie do stanu pozwalającego na jego użytkowanie. Działanie takie spowodowałoby jednak utratę wartości zabytkowych i waloru autentyzmu. Natomiast zachowanie kamienicy, jako świadka historii w stanie obecnym (ruiny), o autentycznej, choć zrujnowanej substancji, jest sprzeczne z zapisem w rejestrze zabytków.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzji z [...].01.2012 r., stwierdził, że obiekt nigdy nie posiadał wartości artystycznych (architektonicznych) jako budynek w typie skromnej zabudowy utylitarnej i minimalistycznym programie architektonicznym. O braku wartości budynku, uprawniających do dalszego jego funkcjonowania w rejestrze zabytków wypowiedziało się szereg ekspertów.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zasadniczym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którą nałożono na spółkę [...] [...] sp. z o. o. w [...], będącą właścicielem budynku wpisanego do rejestru zabytków, wykonanie określonych prac konserwatorskich i robót budowlanych niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Decyzja organu pierwszej instancji wzruszona została jedynie w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018r., poz. 2067 ze zm.), stosownie do którego wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Decyzja przewidziana w art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy może być wydana przez właściwy organ, po kontroli zabytku i w ramach sprawowanego nadzoru konserwatorskiego. Obejmować może wyłącznie obowiązki z zakresu prac konserwatorskich lub robót budowlanych, które są niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a więc te które chronią zabytek przed dalszą degradacją.
Nie budzi wątpliwości, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nakłada na jej właściciela (posiadacza) obowiązek opieki nad zabytkiem. Opieka ta sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, tj. utrzymania go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepszego jego wykorzystania dla dobra ogółu ze względu na jego walory zabytkowe. Obowiązek dbałości o stan zachowania zabytku ma charakter publicznoprawny i wynika wprost z ustawy.
Decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma charakter decyzji konstytutywnej, dlatego, że na jej podstawie dochodzi do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m.in. ograniczeniem uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu.
Podkreślenia wymaga, że zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z).
Zastosowany przez organ przepis art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z należy wykładać w taki sposób, aby zapewnić osiągnięcie założonego przez ustawodawcę celu, którym jest zapewnienie możliwie szybkiej i efektywnej ochrony wartości zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji fizycznej przez podjęcie przy nim aktywnego działania w możliwie najkrótszym czasie.
Art. 3 pkt 6 i pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawiera legalną definicję prac konserwatorskich i robót budowlanych, przez które odpowiednio należy rozumieć działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań oraz roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku.
Mając na względzie przytoczone regulacje prawne uznać należy, iż zakres i charakter nałożonych w niniejszej sprawie obowiązków ma wyłącznie na celu zahamowanie procesu degradacji zabytku, co oznacza, że organ nie przekroczył kompetencji wynikających z art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy.
Poza sporem jest, że kamienica położona w [...] przy ul. [...], została wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 1992 r. Obecny stan prawny jest zatem taki, że kamienica jest obiektem zabytkowym.
Niesporne jest też, że zabytkowy budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, wymagającym natychmiastowych działań. Przeprowadzona w dniu[...] kwietnia 2019 r. przez organ konserwatorski kontrola potwierdziła ten stan. Również wszystkie ekspertyzy powoływane w sprawie wykazały, że budynek jest w bardzo złym stanie technicznym.
W ekspertyzie technicznej z [...] listopada 2017 r., sporządzonej przez dr. inż. S. N. stwierdzono, że przedmiotowy obiekt znajduje się w stanie ruiny. W wykonanej w lipcu 2019 r. na zlecenie organu I instancji ekspertyzie konstrukcyjno-budowlanej autorstwa mgr inż. T. B., rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie architektura i budownictwo stwierdzono, że obiekt jest w zdecydowanie złym stan zachowania. Jednocześnie biegły zalecił aby obiekt koniecznie zabezpieczyć przed stale postępującą destrukcją, przy czym bieżące zabezpieczenie obiektu należałoby wykonać natychmiast, aby powstrzymać dalszą degradację substancji budowlanej. Wskazanych okoliczności (złego stany technicznego budynku) nie kwestionuje strona skarżąca.
W związku z tym za w pełni uzasadnione Sąd uznał nałożenie obowiązku wykonania niezbędnych prac zabezpieczających.
Sąd stwierdza, że nałożone w trybie art. 49 obowiązki dotyczą wyłącznie zakresu prac konserwatorskich lub robót budowlanych, które są niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, które chronią zabytek przed dalszą degradacją. Nie nałożono na właściciela obiektu innych obowiązków, które nie miałyby na celu zabezpieczenia zabytku przez dalszą destrukcją. Uprzątnięcie wnętrza i odgruzowanie, wykonanie zabezpieczeń kominów przed zawaleniem, tymczasowe usztywnienie ścian elewacyjnych i wewnętrznych konstrukcyjnych, ankrowanie w poziomie stropów, wykonanie osłony budynku przed zalewaniem przez wody opadowe, wykonanie zabezpieczenia otworów okiennych - są to wszystko działania doraźne i zabezpieczające, które w pełni mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Przepis ten został zatem właściwie zastosowany i organy nie przekroczyły granic w nim określonych dla jego zastosowania. Zakres prac konserwatorskich lub robót budowlanych, które mogą być nałożone na mocy art. 49 ust. 1 ww. ustawy determinowany jest wyłącznie niezbędnością ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Z treści przytoczonego przepisu wynika, że jednym z obowiązków, który może zostać nałożony na jego podstawie jest wykonanie odpowiednich robót budowlanych przy zabytku, a najistotniejsze znaczenie ma cel, jakiemu służyć mają wykonane roboty budowlane. Jak już zaznaczono jest nim zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, czy inaczej: przeciwdziałanie dewastacji i pogorszeniu substancji zabytkowej obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Dlatego, o ile konieczne jest wykonanie robót budowlanych w celu zabezpieczenia obiektu budowlanego przed dalszym pogorszeniem jego stanu technicznego, to taki obowiązek powinien zostać nałożony.
Każdy z nałożonych obowiązków ma na celu zabezpieczenie zabytku przed niszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, dlatego mogły być przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ww. ustawy. Nie ma przy tym istotnego znaczenia czy ww. czynności stanowią roboty budowlane, czy prace konserwatorskie w sytuacji, gdy zarówno jedne i drugie mogą być przedmiotem nakazu wydanego w oparciu o ww. art. 49 ust. 1, jeśli tylko ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku.
Z powyższych względów Sąd uznał za prawidłowe zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organy konserwatorskie zobowiązane były wydać decyzję nakazującą skarżącej spółce, w terminie określonym w decyzji, wykonanie oznaczonych robót budowlanych przy zabytku, gdyż ich wykonanie rzeczywiście stało się niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Zarzuty skargi koncentrują się na kwestionowaniu faktu, iż przedmiotowy budynek nadal pozostaje zabytkiem. Zdaniem skarżącej budynek utracił walory pozwalające na uznawanie go za zabytek, a dodatkowo ewentualne prace zabezpieczające całkowicie pozbawią go tych walorów. Podniesiono, że z ekspertyz technicznych budynku, wynika, iż stopień jego degradacji jest tak dalece posunięty, że budynek utracił już i tak znikome wartości historyczne, stanowiące podstawę do jego figurowania w rejestrze zabytków i w obecnym stanie, nie świadczy o historii czasów, z których pochodzi, a jakiekolwiek prace budowlane prowadzone w jego obrębie, spowodują, że stanie się on współczesną atrapą i utraci cechę autentyczności.
Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że są one co najmniej przedwczesne, a przede wszystkim podniesione w nieodpowiednim postępowaniu.
Przypomnieć należy, że w celu określenia czy przedmiotowy budynek zachował swoje walory zabytkowe i czy można wykreślić go z rejestru zabytków, toczy się osobne postępowanie przed organami administracji. Na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 689/18) organy administracyjne zobowiązane zostały do zbadania tej kwestii.
W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że Minister winien był ocenić, czy możliwym jest zachowanie zabytkowej kamienicy (jej elementów autentycznych), wobec konieczności wykonania przy tym obiekcie prac/robót budowlanych. Należy przy tym dostrzec, że z uwagi na katastrofalny stan budynku, na potrzebę przeprowadzenia postępowania w takim zakresie (tj. w kontekście wystąpienia przesłanki z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków związanej ze zniszczeniem zabytku a uzasadniającej wykreślenie jego z rejestru), zwrócił uwagę także WSA w Warszawie w wyroku z 9 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2767/15, kontrolując decyzję Ministra w sprawie dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych w tym budynku (...). Z ekspertyzy technicznej dr inż. S. N. wynika bowiem, że zakres koniecznych do przeprowadzenia prac, w tym polegających na rekonstrukcji, pozbawi budynek "waloru autentyzmu". Pomimo takiego stwierdzenia, Minister orzekając w sprawie zaprezentował odmienne stanowisko. Mógł to uczynić (bo nie jest związany konkluzją wynikającą z opinii), ale obowiązany był wyjaśnić z czego powyższe wywodzi, a przy tym odnieść się do zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza do ww. ekspertyzy technicznej, stanowiącej zasadniczy dowód dla wyjaśnienia czy możliwym jest przeprowadzenie prac z jednoczesnym zachowaniem substancji zabytkowej przedmiotowego budynku.
Wskazanym wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 689/18, Sąd zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania, które ustali, czy budynek, obecnie wpisany do rejestru zabytków, uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej i czy w związku z tym nadal powinien być wpisany do rejestru zabytków. Postępowanie w tym przedmiocie nie zostało zakończone, gdyż od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 689/18 została złożona skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny do dnia sporządzenia niniejszego uzasadnienia jeszcze jej nie rozpatrzył.
Dopiero wynik tego postępowania przesądzi o zasadności argumentów podnoszonych w skardze, w zakresie tego czy budynek nadal ma wartość zabytkową.
Podnoszenie takich argumentów w niniejszym postępowaniu - zmierzającym wyłącznie do zabezpieczenia obiektu przed dalszą destrukcją, wpisanego obecnie do rejestru zabytków, nie może odnieść zamierzonego skutku.
Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej spółki mające wskazywać na okoliczność, iż z uwagi na stan techniczny przedmiotowego budynku, podjęcie przy nim prac wiązać się może z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zakres prac konserwatorskich lub robót budowlanych, które mogą być nałożone na mocy ww. regulacji prawnej determinowany jest bowiem wyłącznie niezbędnością ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a to nie jest równoznaczne z wystąpieniem ww. niebezpieczeństw.
Ponadto Sąd zaznacza, że z artykułu 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyraźnie wynika, że kwestie ekonomiczno-techniczne nie mogą mieć w sprawie prawnego znaczenia. Celem tego przepisu jest uchronienie zabytku przed jego całkowitą degradacją; z uwagi na jego treść - argumenty natury ekonomicznej a nie prawnej, nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Aspekty ekonomiczno-gospodarcze nie mieszczą się pośród przesłanek warunkujących stosowanie art. 49 ust. 1 ww. ustawy (por. NSA w wyroku z dnia 28 października 2016 r., II OSK 158/15).
Podsumowując w obecnym stanie prawnym ww. budynek posiada status zabytku, jego aktualny stan uzasadnia nałożenie w trybie art. 49 ust. 1 ww. ustawy obowiązków, które zmierzają do zabezpieczenia zabytku. Nie ma podstaw do kwestionowania obowiązków nałożonych decyzją, gdyż zmierzają one wyłącznie do zabezpieczenia obiektu, a nie jego remontu czy odbudowy.
Należy także podkreślić, że decyzja podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 ww. ustawy ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, czego w tej sprawie nie stwierdzono. Materiał dowodowy w pełni potwierdza potrzebę wykonania prac wymienionych w treści kwestionowanej decyzji.
Mając na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.