VII SA/Wa 1169/19

VII SA/Wa 1169/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Grzegorz Antas /przewodniczący/
Monika Kramek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1085/20 - Wyrok NSA z 2023-04-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi M Z na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania M Z, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], nakazującej inwestorowi - M Z - rozbiórkę placu manewrowego wykonanego z kostki betonowej i płyt eko oraz linii oświetleniowej służącej do obsługi placu, zrealizowanego na działkach nr ewid. [...] , [...],[...]przy ul. [...]w m. [...], gm. [...]. –
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] kwietnia 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej "PINB [...]") wpłynęło pismo H L z dnia [...] kwietnia 2018 r., którym wskazała na uciążliwość działalności i rozbudowy zakładu [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...]przy ul. [...]w [...], gm. [...].
W dniach [...] czerwca 2018 r. podczas kontroli doraźnej oraz [...]lipca 2018r., podczas oględzin dokonanych przez inspektorów PINB ustalono, że na terenie działek nr ew. [...],[...],[...]przy ul. [...]w miejscowości [...], gm. [...], wykonano utwardzenie posesji kostką betonową o powierzchni około 2800 m2. Roboty budowlane przy utwardzeniu terenu wykonano bez zgłoszenia bądź pozwolenia właściwego organu. Sporządzono protokoły kontroli oraz dokumentację fotograficzną.
W dniu [...] lipca 2018r. Firma [...] złożyła pomiary geodezyjne powierzchni utwardzonych na ww. działkach, z których wynikało, że powierzchnia utwardzona kostką brukową wynosi 2356 m2, zaś płytami eko – 146 m2.
W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. H L wskazała, że z ww. kontrole wykazały, że na przedmiotowych działkach prowadzone są roboty budowlane prowadzące do powstania placu manewrowego dla samochodów ciężarowych i dostawczych. Prowadzone prace budowlane są sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego
Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy placu manewrowego na działkach nr ew. [...],[...],,[...],przy ul. [...],w [...],, gm. [...],, przez inwestora R Z prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...],, bez decyzji o pozwoleniu na budowę.
W dniu [...],września 2018 r. na ww. działkach przeprowadzono koleją kontrolę doraźną
W toku oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...],października 2018r. M Z oświadczyła, iż jest właścicielką działek nr ew. [...] i [...], natomiast w zakresie działki nr ew. [...]ma podpisaną umowę przedwstępną kupna. Oświadczyła, również, że to ona wykonała utwardzenie działek nr ew. [...],[...],[...].
Wobec błędnie określonego inwestora robót budowlanych w zawiadomieniu z dnia [...]sierpnia 2018r. prowadzone postępowanie zostało przez PINB umorzone decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., a następnie zawiadomiono,\prawidłowo ustalone strony postępowania, o wszczęciu postępowania administracyjnego.
PINB [...]decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], powołując się na art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 p.b., nakazał M Z rozbiórkę placu manewrowego wykonanego z kostki betonowej i płyt eko oraz linii oświetleniowej służącej do obsługi placu, zrealizowanych na działkach nr ew. [...],[...],[...]przy ul. [...]w miejscowości [...], gm. [...] , bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Czynności wyjaśniające organu wykazały, że M Z wykonała na terenie posesji roboty budowlane, które w istocie polegały na budowie placu manewrowego, co potwierdza informację od stron postępowania. W art. 29 i 30 p.b. ustawodawca wskazał, że roboty związane z utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Hipoteza powyższej normy obejmuje jednak wykonanie utwardzenia terenu na działce budowlanej, związanego funkcjonalnie np. z budynkiem lub innym obiektem, jak np.: chodniki, dojścia, przejazdy, dojazdy do budynku, które wymienione są w art. 3 pkt 9 ustawy pod pojęciem "urządzeń budowlanych" związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W świetle powyższego, zdaniem organu I instancji należy uznać, że utwardzenie nawierzchni działek nr ew. [...],[...],[...]przy ul. [...]w miejscowości [...], wykracza poza zakres pojęcia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.. Funkcja i przeznaczenie tej części działki decydują o zakwalifikowaniu ich jako plac składowy.
Z powyższego wynika także, że przedmiotowy plac manewrowy utwardzony kostką betonową i płytami eko jest obiektem budowlanym - budowlą, do którego powołany art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie ma zastosowania. Przesądza o tym treść art. 3 pkt 3 p.b., w którym pod pojęciem budowli wymienione są obiekty o podobnym charakterze np. składowiska odpadów, jak też treść załącznika do ustawy, określającego kategorie obiektów budowlanych, w którym place manewrowe wymieniono wśród obiektów kategorii XXII.
Zdaniem PINB [...]na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym dokumentacji zdjęciowej należy stwierdzić, że przedmiotowe utwardzenie gruntu pełni funkcję placu manewrowego. W ocenie organu wykonane utwardzenie nie może być zakwalifikowane jako urządzenie budowlane, bowiem na działkach brak jakiejkolwiek zabudowy, wykonany plac manewrowy stanowi całość funkcjonalną ze zlokalizowanym na sąsiednich działkach zakładem produkcyjnym, brak widocznych oddzieleń w formie np: ogrodzenia bądź krawężników. Ponadto wykonany plac składowy wykorzystywany jest do prowadzenia działalności gospodarczej przez pobliski zakład produkcyjny, w tym miejsca postojowe dla pracowników.
Działki nr ew. [...],[...],[...]przy ul. [...]w miejscowości [...]położone są na terenie 12MN - teren zabudowy mieszkaniowej, objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...]z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]dla wsi [...]. Na terenie MN § 45 ust 1 pkt 1 jako przeznaczenie podstawowe wskazano: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca lub bliźniacza" oraz w ust 2 jako "przeznaczenie uzupełniające" wskazano: a) obiekty i urządzenia niezbędne ze względów technologicznych, socjalnych, ochrony przeciwpożarowej, b) urządzenia komunikacji, infrastruktury technicznej i ochrony środowiska dla potrzeb działki lub potrzeb lokalnych, c) garaże i budynki gospodarcze towarzyszące zabudowie wbudowane lub dobudowane, d) zieleń urządzona, obiekty małej architektury'. Plan nie dopuszcza możliwości lokowania innych obiektów budowlanych oraz placów manewrowych, tego typu zabudowa dopuszczalna jest na działach sąsiednich, oznaczonych symbolem 2U. Na działkach na których brak jest zabudowy mieszkaniowej, brak jest możliwości lokalizacji urządzeń budowlanych, do jakich zalicza się utwardzenia terenu tj: dojścia i dojazdy. Zdaniem organu I instancji sam fakt zachowania powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej 50% nie jest wystarczający do niekwestionowania wykonanego utwardzonego placu manewrowego. Zgodnie z § 45 ust 3 pkt 4 ww. planu, powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy jednorodzinnej winna wynosić co najmniej 50%, zaś § 45 ust 3 pkt 5 powierzchnia utwardzona może wynosić do 10% powierzchni działki. Oznacza to, że wykonane utwardzenie terenu w formie placu manewrowego o 40 % przekracza dopuszczalną miejscowym planem zagospodarowania powierzchnię utwardzeń, co narusza ustalenia obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]dla wsi [...].
Tym samym, w ocenie PINB [...], utwardzenie placu manewrowego oraz linia oświetleniowa służąca do obsługi placu, niezgodne są z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem plan dopuszcza wyłącznie zabudowę mieszkaniową tj: budynki mieszkalne oraz utwardzenie terenu do 10% powierzchni działek.
Pismem z dnia 4 lutego 2018 r, odwołanie od tej decyzji wniosła M Z (zwana dalej "skarżącą"). Postawiła zarzuty:
1) naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie prze organ, że przedmiotowy plac stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. w sytuacji, gdy przedmiotowy plac nie stanowi obiektu budowlanego niebędącego budynkiem lub obiektem małej architektury, w szczególności gdt przepis zawiera wyczerpującą listę obiektów, które mogą zostać uznane za budowle i pośród tych obiektów nie został wymieniony utwardzony plac czy też rzekomy plac manewrowy, a co więcej w treści uzasadnienia decyzji jako obiekt najbardziej zbliżonu do przedmiotowego placu, jako uzasadnienie zastosowania art. 3 pkt 3 p.b. wskazano wysypisko śmieci, które z oczywistych względów nie może być porównywane do utwardzonego placu lub nawet placu manewrowego;
2) naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, ze utwardzenie terenu na przedmiotowej działce wykracza poza pojęcia, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. q sytuacji, gdy w art. 3 pkt 9 p.b. wprost wymienione zostały takie elementy jak np. przejazdy czy place postojowe (pominięte w uzasadnieniu decyzji) jako "urządzenia budowlane" związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem;
3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu przedmiotowego terenu za plac manewrowy, gdy w rzeczywistości stanowi on sieć przejazdów oraz plac postojowy, co potwierdzone zostało w samej decyzji, a sam fakt braku krawężników czy też wyraźnych ogrodzeń nie może przesądzić, że teren jest placem manewrowym, w szczególności przy braku wskazania jakichkolwiek innych dowodów mających potwierdzić tę okoliczność.
4) naruszenie art. 9 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że wykonane utwardzenie przekracza o 40% dopuszczalną miejscowym planu zagospodarowania powierzchnię utwardzeń, gdy z treści decyzji nie wynika, w jaki sposób organ wyliczył ww. powierzchnię, decyzja nie zawiera bowiem żadnego uzasadnienia w tym zakresie;
5) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie w niniejszej sprawie wystarczającego postępowania dowodowego pozwalającego na wyciągnięcie wniosków o wykorzystywaniu przedmiotowego terenu jako placu manewrowego, w sytuacji, gdy w toku postępowania nie zgromadzono w tym zakresie przekonywujących dowodów, co doprowadziło do sytuacji, ze strona skarżąca nie jest w stanie wywieść z treści decyzji podstawy zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy.
[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB [...]z dnia [...]stycznia 2019 r.
Organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwolenia na budowę me wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednakże wyznacznikiem rozumienia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej będącego urządzeniem budowlanym jest jego funkcja, polegająca na przyporządkowaniu tego urządzenia celom związanym ze sposobem korzystania z działki budowlanej. W ocenie organu odwoławczego z analizy materiału dowodowego wynika, że organ I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowe utwardzenie stanowi plac manewrowy. Okoliczności faktyczne (trwałe utwardzenie gruntu, rozmiary obszaru utwardzonego, rzeczywiste jego wykorzystywanie) dają zatem podstawy do uznania, że zrealizowanie tego utwardzenia stanowi wykonanie budowli w postaci placu manewrowego. Wybudowanie placu manewrowego wraz z linią oświetleniową to coś więcej niż utwardzenie terenu działki budowlanej, ponieważ polega na wzniesieniu nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. i nie ogranicza się wyłącznie do nadania nowych cech (właściwości) gruntu, który został utwardzony. Odrębność konstrukcji i funkcjonalności placu manewrowego musi przesądzić o uznaniu jego wykonania za budowę obiektu budowlanego. Na przeszkodzie zaliczeniu placu do kategorii budowli nie stoją zresztą unormowania art. 3 pkt 3 p.b., który definiując pojęcie budowli, nie przybrał charakteru zamkniętego. Wskazuje on bowiem jedynie przykładowo na określonego rodzaju obiekty. Ponadto, nie jest możliwe przyjęcie, że sporny plac stanowi urządzenie budowlane. Co prawda art. 3 pkt 9 p.b.do urządzeń budowlanych zalicza m. in. place postojowe, a więc obiekty o zbliżonej konstrukcji i przeznaczeniu, jednak warunkiem zakwalifikowania placu do urządzeń budowlanych jest jego techniczne związanie z obiektem umożliwiające użytkowanie tego obiektu zgodnie ż przeznaczeniem. W przypadku budowy placu manewrowego dla samochodów dostawczych na terenie, na którym zgodnie z przepisami planistycznymi obowiązuje jedynie zabudowa jednorodzinna, takiego związku nie sposób się doszukać, gdyż plac jest obiektem samodzielnym, służącym do realizacji funkcji tylko jemu przypisanych.
Ponadto organ odwoławczy podniósł, że z ustaleń organu I instancji dokonanych podczas licznych kontroli wynika, że w północnej części przedmiotowego utwardzenia terenu wyznaczono 15 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. pozwolenia na budowę oraz z głoszenia nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Z powyższego wynika zatem, że budowa powyżej 10 miejsc postojowych nie została zwolniona od obowiązku posiadania pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu ponieważ wymóg uzyskania pozwolenia na budowę nie został spełniony, słusznie stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, regulowanej art. 48 p.b. Organ odwoławczy zaaprobował ustalenia organu I instancji, że lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego jest niezgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym brak jest prawnej możliwości jego legalizacji.
W ocenie organu odwoławczego PINB [...]nie dopuścił się naruszenia art. 7 i 11 k.p.a., a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, na jakim dowodach opierał się organ rozpatrując niniejszą sprawę. W celu kwalifikacji spornego obiektu budowlanego organ powiatowy wykorzystał zarówno ustalenia własne dokonane podczas licznych kontroli, jak również oświadczenia świadków i inwestora. Rozliczenie powierzchni utwardzonej oraz biologicznie czynnej uwzględnia zapisy kopii mapy zasadniczej z dnia [...] lipca .2018 r., przedłożonej do akt sprawy przez [...]w dniu [...] lipca 2018r. Strona skarżąca nie przedłożyła na żadnym etapie postępowania dokumentów, które mogłyby stanowić kontrdowód dla ustaleń dokonanych przez organ powiatowy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M Z, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, wstrzymanie wykonania decyzji obu instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.
Postawiła zarzuty:
- naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 15 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i powtórzenie przez organ II instancji błędnego stwierdzenia organu I instancji, iż naniesienia na przedmiotowym placu stanowią budowlę w rozumieniu wyżej przywołanego przepisu ustawy - Prawo budowlane, w sytuacji gdy naniesienia te są typowym urządzeniem budowlanym - mającym funkcjonalne i techniczne powiązanie z obiektem budowlanym, któremu służą poprzez zapewnienie możliwości użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, co więcej pośród takich urządzeń enumeratywnie wymienione zostały w art. 3 pkt 9 p.b. urządzenia jak przejazdy, ogrodzenia czy place postojowe, przy jednoczesnym braku odniesienia się szczegółowego przez organ II instancji do argumentów analogicznego zarzutu zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
- naruszenia art. 9 k.p.a. oraz błędu w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż wykonane utwardzenie przekracza o 40 % dopuszczalną miejscowym planem zagospodarowania powierzchnie utwardzeń, gdy z treści decyzji organu II instancji nie wynika w jaki sposób organ wyliczył ww. powierzchnię oraz decyzja ta zawiera znikome uzasadnienie w tym zakresie;
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu przedmiotowego terenu za plac manewrowy gdy w rzeczywistości stanowi on sieć przejazdów oraz plac postojowy, a twierdzenia organu II instancji, iż okoliczności faktyczne takie jak: trwałe utwardzenie gruntu, rozmiary obszaru utwardzonego i jego rzeczywiste wykorzystanie na miejsca parkingowe dla ponad 15 samochodów nie mogą przesądzać, iż teren jest placem manewrowym w szczególności przy braku wskazania jakichkolwiek innych dowodów mających potwierdzać tą okoliczność. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Pismem z dnia 16 września 2019 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawiła uczestniczka postępowania H L, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]wydając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji nie naruszyli przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia 3 stycznia 2019 r. nr [...], nakazującą inwestorowi M Z rozbiórkę placu manewrowego wykonanego z kostki betonowej i płyt eko oraz linii oświetleniowej służącej do obsługi placu, zrealizowanych na działkach nr ew. [...],[...],[...]przy ul. [...]w miejscowości [...], gm. [...], bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ zasadnie stwierdził, że sporny plac manewrowy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie ww. budynku powinno być realizowane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno–budowlanej, stosownie do art. 28 p.b.
W niniejszej sprawie w wyniku dniu [...] lutego 2018r. na działkach nr ewid. [...],[...], i [...],przy ul. [...], przeprowadzono kontrolę doraźną, podczas której ustalono, że cyt.: "na przedmiotowych działkach prowadzone są roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu docelowo pod kostką budowlaną z przeznaczeniem na plac manewrowy dla samochodów dostawczych ciężarowych. Odwodnienie utwardzonego terenu odbywać się będzie poprzez separator usytuowany w południowej części placu manewrowego do własnego szczelnego zbiornika usytuowanego za rowem melioracyjnym. Ze zbiornika pobierana jest woda technologiczna do chłodzenia maszyn. W/w roboty budowlane są prowadzone z pominięciem procedur administracyjno-budowlanych (...)."
Podczas kolejnych czynności kontrolnych w dniu [...]lipca 2018 r. potwierdzono trwające roboty budowlane przy realizacji utwardzenia terenu. Jak wskazano w protokole kontroli "Utwardzenia realizowane są w odległości około 3m od działek nr ew. [...],i [...],. Wg oświadczenia Pana P P w/w utwardzenie jako teren manewrowy dla wózków załadunkowych. Pan P poinformował, że zostało zlecone geodecie wykonanie procedury scalenia w/w działek. Przedstawiciele firmy [...], zobowiązani zostali do przedłożenia w PINB WZ szkicu geodezyjnego z podaniem powierzchni utwardzonej oraz terenów zielonych na działkach w terminie do[...].07.2018r."
Następnie w dniu [...] września 2018 r. na ww. nieruchomościach przeprowadzono kolejną doraźną kontrolę podczas której ustalono, że cyt.: "Utwardzenia w części północnej są użytkowane jako miejsca postojowe dla samochodów osobowych wyznaczonych jest 15 miejsc postojowych. W odległości ok. 3,0m wykonano 10 słupów oświetleniowych stalowych o wys.
6m (cała instalacja oświetleniowa liczy 12 słupów)."
Powyższe ustalenia zostały następnie potwierdzone podczas kolejnej kontroli doraźnej w dniu [...], października 2018 r. Ponadto stwierdzono, że cyt.: "do dnia dzisiejszego nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Przyjęto dodatkowe wyjaśnienia od P. M Z - utwardzenia działek nr ew. [...], i [...],wykonała jak inwestor z zamiarem użyczenia firmie [...], (...). ".
Wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działkach budowlanych, a zgodnie z art. 30 ust. 1 p.b. takie roboty nie podlegają także obowiązkowi zgłoszenia. Bez wątpienia przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b stanowiąc wyjątek od reguły wynikającej z art. 28 ust. 1 p.b. ma charakter przepisu szczególnego. Zatem jako przepis szczególny powinien być poddawany ścisłej wykładni. Zagadnienie dotyczące prawnej kwalifikacji tego rodzaju robót było wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie. W wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1722/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, analizując treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Do tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 701/16 opubl. w CBOSA, przekonując, że w celu ich prawidłowej kwalifikacji prawnej jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 p.b. prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 p.b.) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą) należy uwzględnić istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając - zgodnie z art. 3 pkt. 9 ustawy - możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt 9 omawianej ustawy jest nieuzasadnione.
W świetle powyższych wywodów prawnych, w ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że przedmiotowe utwardzenie stanowi plac manewrowy i nie może być zakwalifikowane jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej z dnia [...] lipca 2018 r., przedstawionej przez przedstawicieli firmy [...], uwzględniającej plan zagospodarowania i rozliczenie powierzchni biologicznie czynnej działek nr ewid. [...],,[...],i [...],, utwardzony plac o powierzchni 2429 m2 wykonany został z kostki brukowej o powierzchni 2356 m2 oraz płyt eko o powierzchni 73 m.2 Zarówno z protokołów licznych kontroli oraz załączonej do nich dokumentacji fotograficznej oświadczeń świadków oraz inwestora wynika, że ww. plac wraz z linią oświetleniową objęty nakazem rozbiórki powstał w związku z prowadzoną na działkach nr ewid. [...], , [...],[...],[...],,[...],i [...],działalnością produkcyjną - do parkowania samochodów podczas załadunku i rozładunku towarów.
Podkreślić należy, że na przedmiotowych działkach w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza, natomiast na omawianych działkach nie został wybudowany jakikolwiek budynek mieszkalny, a tym samym omawiane utwardzenie gruntu nie pełni funkcji służebnej wobec takiego budynku i nie spełnia przesłanki z art. z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.. Prawidłowo organ I instancji ustalił, że działkach brak jest jakiejkolwiek zabudowy, wykonany plac manewrowy stanowi całość funkcjonalną ze zlokalizowanym na sąsiednich działkach zakładem produkcyjnym, brak jest też widocznych oddzieleń w formie np.: ogrodzenia bądź krawężników. Ponadto wykonany plac składowy wykorzystywany jest do prowadzenia działalności gospodarczej przez pobliski zakład produkcyjny. W świetle powyższego bezpodstawny jest zarzut skarżącej dotyczący błędu w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu przedmiotowego terenu za plac manewrowy gdy w rzeczywistości stanowi on sieć przejazdów oraz plac postojowy. Nieznane Sądowi jest pojęcie "sieci przejazdów", natomiast nie można przyjąć, że omawiany obiekt stanowi plac postojowy o którym mowa w art. 3 pkt 9 p.b. Sąd w pełni podziela pogląd organu, że przeszkodzie zaliczeniu placu do kategorii budowli nie stoją unormowania art. 3 pkt 3 p.b. który definiując pojęcie budowli, nie przybrał charakteru zamkniętego. Wskazuje on bowiem jedynie przykładowo na określonego rodzaju obiekty. Co prawda art. 3 pkt 9 p.b. do urządzeń budowlanych zalicza m. in. place postojowe, a więc obiekty o zbliżonej konstrukcji i przeznaczeniu, jednak warunkiem zakwalifikowania placu do urządzeń budowlanych jest jego techniczne związanie z obiektem umożliwiające użytkowanie tego obiektu zgodnie ż przeznaczeniem. W przypadku budowy placu manewrowego dla samochodów dostawczych na terenie, na którym zgodnie z przepisami planistycznymi obowiązuje jedynie zabudowa jednorodzinna, takiego związku nie sposób się doszukać. Tym samym bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 p.b
W ocenie Sądu rację mają organy, że skoro obiekt wymagał pozwolenia na budowę, a inwestor pozwolenia nie uzyskał, to trybem właściwym w odniesieniu do tak wzniesionego obiektu jest tryb wynikający z art. 48 p.b..
Przepis ten w ust. 1 nakazuje organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 p.b. w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas stosuje się tryb legalizacji.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jednakże jest, że działki nr ewid. [...],,[...],i [...],na których został zrealizowany przedmiotowy plac manewrowy wraz z linią oświetleniową, znajdują się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], ustanowiony uchwałą Rady Gminy [...],z dnia [...], grudnia 2005 r. nr [...],, oznaczonym symbolem MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. W myśl § 45 ust. 1 pkt 2 ww. planu jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza zaś a) obiekty i urządzenia niezbędne ze względów technologicznych, socjalnych, ochrony przeciwpożarowej; b) urządzenia komunikacji, infrastruktury technicznej i ochrony środowiska dla potrzeb działki lub potrzeb lokalnych; c) garaże i budynki gospodarcze towarzyszące zabudowie wbudowane lub dobudowane; d) zieleń urządzona, obiekty małej architektury. § 45 ust. 1 pkt 3 lit. a wskazuje zaś na dopuszczalne przeznaczenie w postaci wolnostojących lub wbudowanych usług towarzyszących, poprzez które należy rozumieć usługi z wykorzystaniem urządzeń służących działalności, której celem jest zaspokajanie podstawowych potrzeb ludności, a które nie wytwarzają dóbr materialnych bezpośrednimi metodami przemysłowymi (usługi handlu, usługi oświaty, gabinet lekarski, gabinet stomatologiczny, biuro firmy, kancelaria adwokacka, notarialna, prywatne pracownie projektowe, agroturystyka itp.). W świetle ww. zapisów planu organy prawidłowo ustaliły. że zrealizowany do obsługi zakładu produkcyjnego plac manewrowy jest niezgodny z ww. zapisami planu miejscowego, ponieważ ww. plan nie dopuszcza w ogóle na analizowanym terenie realizowania zabudowy związanej z działalnością produkcyjną.
Ponadto prawidłowo ustalono, że zgodnie z § 45 ust. 3 pkt 4 ww. planu minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 50%, zaś dla zachowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zachowanej zabudowy zagrodowej wynosi 40%, natomiast w niniejszej sprawie wykonane utwardzenie terenu wynosi 50% powierzchni działek. Ponadto § 45 ust. 3 pkt 5 ww. planu wyznacza maksymalny wskaźnik powierzchni utwardzonej na analizowanym terenie w wysokości 10%. Słusznie zatem organ I instancji stwierdził, że wykonane utwardzenie terenu (50%) w sposób znaczny przekracza dopuszczalną wielkość.
Biorąc pod uwagę, że lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego jest niezgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest prawnej możliwości jego legalizacji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. oraz błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na uznaniu, iż wykonane utwardzenie przekracza o 40 % dopuszczalną miejscowym planem zagospodarowania powierzchnie utwardzeń, gdy z treści decyzji organu II instancji nie wynika w jaki sposób organ wyliczył ww. powierzchnię, wskazać należy, że jest on bezpodstawny. Nie uszło uwadze Sądu, że organy nie dokonały dokładnych wyliczeń, jaką powierzchnię zajmuje przedmiotowy plac manewrowy. Jednakże ze znajdujących siew aktach administracyjnych sprawy informacji z rejestru gruntów wynika, że łącznie omawiane działki mają powierzchnię 4900 m2. Powyższa powierzchnia działek wynika także z kopii mapy zasadniczej z dnia 12 lipca 2018 r., przedstawionej przez przedstawicieli firmy [...], uwzględniającej plan zagospodarowania i rozliczenie powierzchni biologicznie czynnej działek. W trakcie oględzin w dniu [...], lipca 2018 r. pracownicy organu I instancji ustalili powierzchnie placu manewrowego na 2800 m2. Jednakże organy przyjęły za prawidłowe ustalenia wskazane w ww. z kopii mapy zasadniczej z dnia [...],lipca 2018 r., przedstawionej przez przedstawicieli firmy [...],, użytkownika omawianego placu. W ocenie Sądu utwardzony plac o powierzchni 2429 m2 znacznie przekracza wynikający z § 45 ust. 3 pkt 5 ww. planu maksymalny wskaźnik powierzchni utwardzonej na analizowanym terenie w wysokości 10% (w realiach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę powierzchnie działek, maksymalny wskaźnik powierzchni utwardzonej wynosi 490 m2), nawet mimo braku dokładniejszych badań powierzchni placu. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnych dokumentów, które mogłyby stanowić kontrdowód dla ustaleń dokonanych przez organ I instancji w zakresie powierzchni placu manewrowego.
Dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne decyzje, oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie, a także na wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania przez strony. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów stron dla toczącej się sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji. spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżącej.
Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.