VII SA/Wa 1165/20

VII SA/Wa 1165/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 546/21 - Wyrok NSA z 2024-06-20
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2020r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Rada Powiatu w [...] (dalej: "Rada") podjęła [...] października 2019 r. uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2020 rok
Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała art. 130a ust. 2a i ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2018, poz.1990 z p. zm., dalej" u.p.r.d.") oraz art. 12 ust. 11 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2019, poz.511) Rada Powiatu w [...] Ww. uchwałą Rada uchwaliła, co następuje:
"§ 1. Ustala się następujące wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez Starostę [...]:
1) rower lub motorower - 118,00 zł,
2) motocykl - 232,00 zł,
3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t - 503,00zł,
4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t - 628,00zł,
5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t - 887,00zł,
6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t -1.308,00zł,
7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1.591,00zł.
§ 2. Ustala się następujące wysokości opłat za jedną dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę [...]:
1) rower lub motorower - 22,00 zł,
2) motocykl - 29,00 zł,
3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t - 42,00zł,
4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t - 54,00zł,
5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t - 79,00zł,
6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t -142,00zł,
7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 208.00zł.
§ 3. Ustala się wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na:
1) rower lub motorower - 50,00 zł,
2) motocykl - 100,00 zł,
3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t - 250,00zł,
4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t - 300,00zł,
5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t - 440,00zł,
6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t - 600,00zł,
7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 750,00zł.
§ 4. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu.
§ 5. Z dniem wejścia wżycie niniejszej uchwały traci moc uchwała Rady Powiatu w [...]z dnia [...] października 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018, poz. [...]).
§ 6.
1. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
2. Uchwała wchodzi w życie z dniem [...] stycznia 2020 r.".
W uzasadnieniu ww. uchwały Rada wyjaśniła, że jej podjęcie było konieczne w związku z obowiązkiem corocznego ustalania wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na terenie danego powiatu. Podstawą, a jednocześnie górnym limitem określenia wysokości stawek za usuwanie i parkowanie pojazdów w 2020 r. było obwieszczenie Ministra Finansów z [...] sierpnia 2019 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2020 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym.
Przy ustalaniu ww. stawek Rada - zgodnie z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. - zobowiązana jest do wzięcia pod uwagę konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 - 2 ustawy oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.
Ustalone opłaty oparte zostały, zdaniem Rady, na przesłankach ustawowych. Rada wyjaśniła też, ze ustalając stawki opłat "szeroko analizowała rzeczywisty koszt usuwania i przechowywania pojazdów również w oparciu o stawki opłat obowiązujące w powiecie [...] wśród przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi". Z analizy danych finansowych z ostatnich lat odnośnie realizacji zadań związanych z usuwaniem i parkowaniem pojazdów na podstawie art. 130a u.p.r.d. jednoznacznie wynika, że zadanie to nie tylko nie stanowi dochodu powiatu w wartości bezwzględnej, ale w związku z nierzadko nieodbieranymi pojazdami z parkingu powoduje konieczność dodatkowego finansowania tego zadania z innych środków właśnie w celu ustawowo wymaganej sprawnej jego realizacji. Dlatego też uchwalone stawki odpowiadają sprawnej realizacji zadań jak również kosztom usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu [...].
Uchwałę Rady zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...]pismem, datowanym na [...] czerwca 2020 r.
Zaskarżonej uchwale zarzucił, że "wydana została z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 130a ust. 6" u.p.r.d. przez "niezgodne z prawem wykonanie delegacji ustawowej określonej w wymienionym przepisie, w tym nieuwzględnieniu materialnoprawnego kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu i w efekcie ustaleniu w sposób arbitralny stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym, jak również wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, mimo że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Powiat [...]na podstawie umów zawartych z firmą zewnętrzną są znacząco niższe, niż stawki maksymalne określone w uchwale".
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator Okręgowy wniósł "o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2020 rok".
Uzasadniając skargę, Prokurator Okręgowy wyjaśnił, że przyjęte w uchwale stawki opłat za usunięcie pojazdu i przechowywanie pojazdów zostały ustalone na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z [...] sierpnia 2019 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2020 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym [...]z 2019 r. poz. [...]). Stawki określające wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, zostały w skarżonej uchwale ustalone w granicach określonych w zdaniu drugim art. 130a ust. 6 u.p.r.d.
Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała podjęta została "z rażącym naruszeniem art. 130a ust. 6 u.p.r.d.", gdyż przyjęte w niej stawki opłat i kosztów ustalono na podstawie innych okoliczności, niż przesłanki ustawowe – przez co są niezgodne z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez Powiat [...].
[...] grudnia 2019 r. Powiat [...], reprezentowany przez Starostę [...]. i Wice Starostę [...], zawarł umowę z J. R. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...]siedzibą w [...] o usługi związane z usuwaniem pojazdów z dróg, stref ruchu znajdujących się na terenie Powiatu [...]oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla usuwanych pojazdów.
Z § 3 umowy wynika, że realizowana ona będzie w okresie od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...]grudnia 2020 r. W § 7 ust. 1 pkt 1 umowy ustalono, że jej wykonawca za usuwanie (dojazd, załadunek, transport, rozładunek) otrzyma wynagrodzenie, które wynosi w zależności od typu pojazdu:
a) rower lub motorower - 12,30 zł,
b) motocykl - 49,20 zł,
c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 184,50 zł,
d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 123,00 zł,
e) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 123,00 zł,
f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 369,00 zł,
g) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 123,00 zł.
W § 7 ust. 1 pkt 2 umowy ustalono, że jej wykonawca za parkowanie na parkingu strzeżonym za jedną dobę parkowania otrzyma wynagrodzenie w zależności od typu pojazdu wynoszące:
a) rower lub motorower - 1,23 zł,
b) motocykl - 1,23 zł,
c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 1,23 zł,
d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 1,23 zł,
e) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 1,23 zł,
f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 1,23 zł,
g) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1,23 zł.
W § 7 ust. 1 pkt 3 umowy przewidziano zaś wynagrodzenie za odstąpienie od usunięcia pojazdu, które wynosiło w zależności od typu pojazdu:
a) rower lub motorower - 1,23 zł,
b) motocykl - 1,23 zł,
c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 250,00 zł,
d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 1,23 zł,
e) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton - 1,23 zł,
f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 1,23 zł,
g) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1,23 zł.
Ustalone w umowie koszty usunięcia pojazdów i ich przechowywania na parkingu strzeżonym, jak również koszty odstąpienia od usunięcia pojazdu są znacznie niższe od kosztów uchwalonych przez Radę. Koszt usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony i przechowywania go na parkingu strzeżonym przez okres 5 dni na podstawie stawek przyjętych w uchwale wyniesie 713,00 zł, zaś poniesiony przez Powiat koszt wynagrodzenia z tytułu zawartej umowy wyniesie w tym przypadku 190,65 zł.
Rażąco znaczne różnice dotyczą wysokości opłat określonych w uchwale za jedną dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym względem wynagrodzenia określonego w tym zakresie w umowie i w zależności od typu pojazdu wynoszą od 1788,62% do 16910,57% stawki wynagrodzenia.
Z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba wymienione warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość tych opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych, ustalonych w art. 130a ust. 6a u.p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.). Wysokość stawek na 2020 r. została więc określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z [...] sierpnia 2019 r.
Z zawartego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów 1. konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów).
Treść art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Natomiast Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyła art. 130a ust. 6 u.p.r.d., przez nieuwzględnienie wymienionych w nim kryteriów.
Rada nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu, jak również kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem.
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Rada ustalając opłaty, opierając się na przesłankach ustawowych tj. potrzebie sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz rzeczywistych kosztach usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu [...] kierowała się także innymi kryteriami takimi, jak brak dochodu budżetu z wykonania przedmiotowego zadania. Wynika to z przywołanej w uzasadnieniu uchwały analizy danych finansowych z ostatnich lat odnośnie realizacji zadań związanych z usuwaniem i parkowaniem pojazdów na podstawie art. 130a u.p.r.d. Z analizy tej wynika, że zadanie to nie tylko nie stanowi dochodu powiatu w wartości bezwzględnej, ale w związku z nierzadko nieodebranymi pojazdami z parkingu powoduje konieczność dodatkowego finansowania tego zadania z innych środków właśnie w celu ustawowo wymaganej sprawnej jego realizacji.
Rada błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Odczytanie bowiem treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu do budżetu dochodu oznacza bowiem jego wadliwą wykładnię. W takim zakresie Prokurator Okręgowy powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1916/16, LEX nr 2203389; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. I OSK 2735/17, LEX nr 2713934).
Konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 u.p.r.d., oznacza tyle, że chodzi o kwestie organizacyjne usuwania pojazdów i ich przechowywania. Zatem dążenie do wyrównania, bądź zminimalizowania strat z powodu nieuiszczania opłat przez niektórych właścicieli pojazdów, nie uzasadnia ustalania wyższych opłat, niż wynagrodzenie firm, świadczących usługi na rzecz powiatu. W istocie bowiem oznacza to bezpodstawne obciążenie takimi opłatami osób, które uiszczą należne koszty.
Powiat ma prawną możliwość ustalania kosztów holowania i przechowywania pojazdów w drodze decyzji administracyjnej, której wykonanie podlega egzekucji administracyjnej. W wielu wypadkach koszty te nie zostaną wyegzekwowane, lecz nie pozwala to na przerzucanie takich kosztów na inne osoby.
Przesłanki wymienione w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. nie upoważniają zatem do obciążania obywateli częścią kosztów funkcjonowania powiatu w związku z realizacją przedmiotowego zadania (w tym zakresie Prokurator Okręgowy powołał się na szereg wyroków sądów administracyjnych).
Wzięcie pod uwagę tej przesłanki przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza, gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte pod uwagę rzeczywiste koszty usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym, jak również wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, ustalone na 2020 rok w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na znacznie niższym poziomie w stosunku do stawek przyjętych w uchwale.
Z protokołu z sesji Rady, na której podjęto uchwałę, nie wynika, jakimi kryteriami kierowała się Rada przyjmując stawki opłat w maksymalnej wysokości, bowiem zabrano jedynie głos z zapytaniem, czy są to stawki maksymalne.
Stawki opłat w zaskarżonej uchwale zostały zatem określone arbitralnie i są niezgodne z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 u.p.r.d.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej i "zasądzenie od skarżącego na rzecz Rady Powiatu w [...] kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych u przypadku reprezentowania Rady Powiatu przez profesjonalnego pełnomocnika".
Uzasadniając swoje stanowisko, Rada wyjaśniła, że już wcześniej Prokurator Okręgowy w [...] ([...] listopada 2018 r.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analogiczną uchwałę Rady Powiatu w [...]z [...] września 2017 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 130 a ust. 6 u.p.r.d. poprzez przekroczenie kompetencji określonej tym przepisem. WSA w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2019 r. w sprawie sygn. akt: VII SA/Wa 2897/18 oddalił skargę, jako w całości bezzasadną.
Zgodnie z art. 130 a ust. 6 u.p.r.d. rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów z ust. 2a. nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.
Zaskarżona uchwała była przedmiotem rzetelnej analizy nie tylko samej Rady, ale również wewnętrznych komisji i w związku z tym ustalone opłaty oparte zostały nie tylko na przesłankach ustawowych tj. potrzebie sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, ale także na podstawie rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu [...].
Podejmując uchwałę Rada kierowała się również rzeczywistym kosztem usuwania i przechowywania pojazdów. Szeroko analizowała rzeczywisty koszt usuwania i przechowywania pojazdów również w oparciu o stawki opłat obowiązujące w powiecie [...] wśród przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi. W związku z tym za niezasadne tym, bardziej należy uznać twierdzenie Prokuratora Okręgowego, że stawki w zaskarżonej uchwale zostały określone w oderwaniu od kryterium wskazanych w ustawie i z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.
Ustawodawca wskazując na konieczność uwzględnienia kryterium sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 u.p.r.d.. pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny. W zakresie tego kryterium mieszczą się różne inne koszty ponoszone przez powiat, które niewątpliwie współkształtują wysokość ustalonej przez Radę w uchwale opłaty. W ramach klauzuli "sprawnej realizacji zadań", o której mowa w ww. artykule, rada powiatu może dokonać kalkulacji (a w konsekwencji uwzględnić i odzwierciedlić w wysokości uchwalonej stawki) także kosztów zabezpieczających efektywną wykonalność przez powiat wskazanych zadań, niezależnie od wzięcia pod uwagę wysokości rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat na podstawie umów zawartych z podmiotami świadczącymi tego typu usługi komercyjne na terenie danego powiatu, co z kolei mieści się w zakresie drugiego kryterium wskazanego w u.p.r.d. ("kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu"), współkształtującego wysokość ustalanej przez radę powiatu w uchwale opłaty.
Jeśli zatem rada powiatu udowodni, że przy ustalaniu stawek opłat kierowała się wskazanymi w ww. przepisie kryteriami, to nie może być mowy o dowolności i przekroczeniu luzu decyzyjnego, a więc nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż nie jest to istotnym naruszeniem prawa.
W niniejszej sytuacji biorąc pod uwagę treść uzasadnienia do zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w [...] należy stwierdzić, że przy ustalaniu opłat brała ona pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a więc nie przekroczyła przysługującej jej luzu decyzyjnego.
W judykaturze wyraża się też pogląd, że braki uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (Rada powołała się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r., nie wskazując jednak sygnatury tego orzeczenia).
Odnośnie pierwszej przesłanki, rada powiatu zobowiązana jest do przeanalizowania, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług. Natomiast w przypadku drugiej przesłanki chodzi o relatywizację do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, czyli wynagrodzenie uzyskiwane przez firmy zewnętrzne świadczące usługi w zakresie usuwania i przechowania pojazdów. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie więc zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Powyższe prowadzi do wniosku, że wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową przewidzianych w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. obu kryteriów materialnoprawnych. Wobec powyższego nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Koszty te stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu ww. kryteriów może zostać ustalona ponad tą wysokość osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Rada powołała się na wyrok WSA w Szczecinie z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/SZ 277/19, w zakresie elementów uchwalanej wysokości jednostkowej stawki. Wyjaśniła, że koszty stanowią tylko element opłaty, "która przy zachowaniu obu ww. kryteriów może zostać ustalona ponad tę wysokość, osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Ustalenie opłat ma działać także prewencyjnie, a więc mobilizować właścicieli pojazdów do przestrzegania zasad ruchu drogowego i niepozostawiania pojazdów w miejscach niedozwolonych oraz dyscyplinować do niezwłocznego samodzielnego usuwania pojazdów z dróg bez angażowania środków publicznych. Sprawność realizacji zadania polega nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, ale także na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdów z dróg. A oczywiste jest, że przyjęcie opłat na zbyt niskim poziomie może spowodować nasilenie zjawisk wymagających interwencji organu. Dlatego też uwzględnienie wskazanej okoliczności mieści się w pozostawionym przez ustawodawcę swobodnym uznaniu powiatu".
Uchwała podejmowana jest przez Radę z wyprzedzeniem w stosunku do wyłonienia i podpisania umowy z podmiotem świadczącym usługę holowania i parkingu dla usuniętych pojazdów. Zatem nie jest możliwe przewidzenie wysokości stawek zaproponowanych przez ewentualnych wykonawców na etapie postępowania ofertowego. Niemniej jednak taka analiza została przeprowadzona w oparciu o umowy zawierane z wykonawcami w latach poprzednich. Dane zaś z lat ubiegłych nie muszą być adekwatne do roku kolejnego.
Podejmując skarżoną uchwałę Rada kierowała się również rzeczywistym kosztem usuwania i przechowywania pojazdów. Zestawienie jednak stawek wynikających z uchwały z tymi zawartymi w umowie z wykonawcą, jest zabiegiem upraszczającym sprawę i nieuwzględniającym całokształtu jej charakteru. Taki bilans nie bierze w rachubę faktu, że w przypadku części usuniętych z drogi i przechowywanych samochodów nie jest możliwe ustalenie ich właściciela i narosłe z tego tytułu koszty obciążają wyłącznie Powiat. Poza tym często egzekucja skierowana do osoby zobowiązanej do uiszczenia naliczonych kosztów okazuje się bezskuteczna, generując jedynie dodatkowe straty dla Powiatu (w aktach sprawy zestawienie dochodów i wydatków Powiatu za holowanie i parkowanie za rok 2019 i 2020).
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1634/19, również odpowiedź na skargę może stanowić ten rodzaj dokumentu, który pozwala na odkodowanie motywów uchwałodawcy. Ponadto, jak stwierdził NSA w wyroku z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt: I OSK 973/19, jeśli rada powiatu wykaże, że całkowite koszty usuwania, holowania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdem są przynajmniej równe lub niewiele niższe od całkowitego wpływu z opłat, wówczas nie można mówić, że podczas podejmowania uchwały, o której mowa w art. I30a ust. 6 u.p.r.d., doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności takiej uchwały.
W związku z powyższym nie sposób uznać, że przyjęte przez Radę Powiatu w [...] stawki nie są oparte na kryterium sprawnej realizacji zadań oraz rzeczywistych kosztów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność danej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w [...] z [...] października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2020 r. naruszała prawo w sposób nakazujący Sądowi stwierdzić jej nieważność.
Na wstępie wyjaśnić należy, że dyspozycja art. 130a ust. 6 u.p.r.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały była jasna i precyzyjna. Zgodnie z tym przepisem, rada powiatu ustalała corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a - biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie mogła być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.
Opłaty i koszty, które w ten sposób mogły być uchwalane przez radę powiatu, dotyczyły więc opłat za umieszczenia pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w ust. 1-2 oraz art. 140ad ust. 7 u.p.r.d. na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie oraz kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu (w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2 art. 130a u.p.r.d.).
Zgodnie z art. 130a ust. 6a u.p.r.d. ustawodawca wprowadził maksymalną, kwotowo określoną, wysokość stawek opłat, o których mowa w ust. 5c, zastrzegając jednocześnie, że stawki te ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.).
Zgodnie z art. 130a ust. 6c u.p.r.d. ustalenie tych maksymalnych stawek (z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b) na każdy rok kalendarzowy powierzone zostało ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym [...].
Wykonując delegację ustawową, zawartą w art. 130a ust. 6c u.p.r.d., Minister Finansów określił maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym w obwieszczeniu z [...] sierpnia 2019 r. ([...] z 2019 r., poz. [...]).
Jak wynika z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. przesłankami, warunkującymi ustalenie przez rady powiatów wysokości opłat w granicach określonych stawkami maksymalnymi, była po pierwsze konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań powiatu (określonych w ust. 1-2 tego artykułu), a po drugie ponoszone przez powiat koszty usuwania i przechowania pojazdów na jego terenie.
Wbrew stanowisku, prezentowanemu przez Radę w odpowiedzi na skargę, konieczność należytego umotywowania zasadności uchwalenia określonych kwotowo stawek opłat dotyczy powyżej określonych kryteriów ustawowych. W taki też sposób uznaniowość stanowienia prawa miejscowego przez powiat doznaje istotnego ograniczenia, gdyż wysokość uchwalanych opłat nie może być oderwana od rzeczywistych uwarunkowań sprawności w realizowaniu przez powiat zadań, określonych w art. 130a ust. 1-2 u.p.r.d. i ponoszonych przez powiat (a więc rzeczywistych) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. W przeciwnym razie, jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny, uchwała może nosić cechy arbitralności, przez co nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (wyrok z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2888/19, CBOSA).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że wprowadzenie przez ustawodawcę jednej z przesłanek ustalania przez radę powiatu wysokości opłat - przez odniesienie zawarte w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. do "kosztów, o których mowa w ust. 2a" tej ustawy - oznacza konieczność uwzględniania przez organ stanowiący rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg (por. np. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1612/19, CBOSA). W kategorii rzeczywistych kosztów usług nie mieści się zaś finansowy skutek braku sprawności powiatu w egzekucji tychże kosztów lub niemożności ich wyegzekwowania.
Ta ostatnia okoliczność – wbrew przekonaniu Rady, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę – nie uzasadnia również poglądu, że rady powiatów mogą w uchwalanych opłatach i kosztach uwzględniać straty budżetowe z powody ich niepełnego wyegzekwowania za okresy poprzedzające – pod pozorem "konieczności sprawnej realizacji zadań powiatu określonych w ust. 1-2" art. 130a u.p.r.d. Przeniesienie bowiem na wszystkich członków wspólnoty samorządowej ciężaru nieskutecznej lub nieskutecznie prowadzonej przez powiat egzekucji należności od właścicieli pojazdów jest niedopuszczalne i nie ma nic wspólnego z ww. sprawną realizacją zadań powiatu. Oznacza zaś wyłącznie uzupełnienie braku wpływu niewyegzekwowanych kosztów i opłat do budżetu powiatu poprzez podwyższenie stawek.
Należy też wyjaśnić, że żadne inne przesłanki, niż wymienione w art. 130a ust. 6, 6b i 6c u.p.r.d., nie mogą stanowić dla powiatu podstawy do kształtowania prawa miejscowego w zakresie wysokości opłat i kosztów, o których w tych przepisach jest mowa. Jak słusznie wyjaśnił to NSA, "organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, aby możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych" (wyrok z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1658/19, CBOSA).
Prawdą jest – jak podnosi Rada w odpowiedzi na skargę - że NSA w wyroku z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1634/19 wyraził pogląd, że "odpowiedź na skargę może stanowić ten rodzaj dokumentu, który pozwala na odkodowanie motywów uchwałodawcy. Brak jest bowiem ustawowego zakazu, aby uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat nie mogło być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego".
Tym niemniej, tut. Sąd nie podziela takiego stanowiska. Zdaniem Sądu meriti, wyrok ten jest jednostkowy i nie wynika z utartej już linii orzeczniczej. Natomiast, słusznym i przekonywującym jest stwierdzenie NSA, wyrażone w wyroku z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 668/19 (CBOSA), że "nie ulega wątpliwości, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji. Organ wydający taki akt ma obowiązek sporządzenia jego uzasadniania nie tylko ze względu na treść § 131 w związku z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", ale też dlatego, że uzasadnienie takie odgrywa ważną rolę w samym procesie prawotwórczym poprzez ujawnienie intencji lokalnego prawodawcy i jednocześnie jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej. Ponadto warunkuje ono dokonanie kontroli aktu prawa miejscowego przez organy nadzoru, a także przez sądy administracyjne. Obowiązkiem sądu jest eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i stosowanego prawa. Z istoty praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, iż w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowane arbitralne rozstrzygnięcie organów publicznych, niepodporządkowane celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 251/03, Lex nr 453765). Niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w związku z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" kwalifikowane jest jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1070/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem dobrze sporządzone uzasadnienie aktu może pozytywnie wpłynąć na jego legitymizację (vide: postanowienia TK z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt SK 78/06, OTK-A 2007/2/21), zaś brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania może potwierdzić zarzut arbitralności prawodawcy (vide: wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt U 5/06, OTK-A 2007/1/3)".
Z powyższego stanowiska NSA wynika też jednoznacznie, że przyczyna podjęcia uchwały o danej treści ma wynikać z uzasadnienia uchwały, a nie "z odpowiedzi na skargę". W przeciwnym wypadku – o ile uchwała nie zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego – motywy jej podjęcia nigdy nie zostaną obiektywnie "odkodowane".
Owo uzasadnienie aktu prawa miejscowego pozwala ponadto skontrolować prawidłowość uchwały rady powiatu w odniesieniu do materialnoprawnych przesłanek jej podjęcia na etapie pozasądowym – a więc bez konieczności poznawania rzeczywistego uzasadnienia uchwały dopiero z pisma procesowego. Słusznie też zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku, że nie pismo procesowe (będące odpowiedzą na skargę) "odkodowuje" motywy rady powiatu, ale motywy takie wynikać mogą ewentualnie z dokumentów przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę – a więc dokumentów źródłowych, branych pod rozwagę przez radę powiatu podczas uchwalania stawek i opłat, a nie dopiero podczas formułowania stanowiska prawnego w sporze zawisłym przed sądem administracyjnym.
Jak to bardzo trafnie wyjaśnił NSA w wyroku z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2106/19 (CBOSA) "Należy wskazać, że wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, CBOSA)".
Z treści uzasadnienia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wynika ponadto, że istotną przesłanką ustalenia wysokości opłat i kosztów była dokonana przez Radę "analiza danych finansowych z ostatnich lat odnośnie realizacji zadań związanych z usuwaniem i parkowaniem pojazdów na podstawie art. 130a" u.p.r.d. Z analizy tej wynikało, że "zadanie to nie tylko nie stanowi dochodu powiatu w wartości bezwzględnej, ale w związku z nierzadko nieodbieranymi pojazdami z parkingu powoduje konieczność dodatkowego finansowania tego zadania z innych środków właśnie w celu ustawowo wymaganej sprawnej jego realizacji". Innymi słowy, Rada uznała, że podwyższając wysokość opłat i kosztów pozyska dodatkowe środki na pokrycie straty budżetowej za lata poprzedzające, wynikłe z nieskutecznej egzekucji ww. należności. Jest to niedopuszczalne prawnie poszerzenie katalogu przesłanek, określonych przez ustawodawcę w art. 130a ust. 2 u.p.r.d.
Również w tym kontekście należy zwrócić uwagę na doniosłość uzasadnienia uchwały rady powiatu, podejmowanej w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów. Od tego bowiem, czy rada wykaże, że "całkowite koszty usuwania, holowania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdem są przynajmniej równe lub niewiele niższe od całkowitego wpływu z opłat" zależy, czy podczas podejmowania uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. "doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności takiej uchwały" (tak NSA w wyroku z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 973/19, CBOSA).
Istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów będzie również ustalenie stawek w sposób istotnie wyższy niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat (por. też wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 813/19, CBOSA). Słusznie więc w tym zakresie Prokurator Okręgowy wskazuje w skardze, że ustalone w zaskarżonej uchwale stawki opłat i kosztów wielokrotnie przewyższają wysokość opłat i stawek, określonych w umowie z [...] grudnia 2019 r., zawartej z J. R.. Oczywistym jest, że w dacie podejmowania uchwały (październik 2019 r.) Rada nie znała jeszcze wysokości przyszłych stawek umownych. Tym niemniej, rzeczywiste koszty Powiatu z tego tytułu wynikały z umów, które Powiat zawarł w latach poprzedzających. Fakt zaś, na który powołuje się Prokurator Okręgowy (wysokość opłat z ww. umowy) potwierdza natomiast, że ustalenie przez Powiat stawek w ich maksymalnej wysokości nie tylko nie uwzględniało stanu w zakresie już poniesionych rzeczywistych kosztów i opłat (w znaczeniu dokonanych wydatków budżetowych), znanego Powiatowi z lat ubiegłych, ale również w żaden sposób nie uzyskało potwierdzenia w warunkach przedmiotowo istotnych umowy zawartej z J. R..
Dlatego też zaskarżona uchwała naruszała art. 130a ust. 6 u.p.r.d. w sposób nakazujący stwierdzenie jej nieważności w całości.
Odnosząc się do zarzutu Prokuratora Okręgowego, że uchwała ta "wydana została z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, co następuje.
Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 konstytucji R.P., wszelkie organa władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy publicznej (jakiejkolwiek), w tym rady powiatu, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. "Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, i którego działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia" (wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1042/19, CBOSA).
Jeżeli więc – zgodnie z dokonana powyżej oceną prawna tut. Sądu - uchwała Rady naruszała art. 130a ust. 6 u.p.r.d., to Rada Powiatu w [...] naruszyła też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji R.P. oraz art. 6 k.p.a.).
Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji R.P. organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wyrażona w tym artykule zasada praworządności polega na tym, że organ władzy publicznej może stanowić prawo miejscowe wyłącznie wówczas, gdy został do tego upoważniony przepisem rangi ustawowej i może działać wyłącznie w ramach tego upoważnienia.
W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Przedmiot uchwały (granice upoważnienia) również z tego przepisu wynikają. Rada podejmując zaskarżoną uchwałę działała więc zarówno z upoważnienia ustawowego, jak i w jego granicach. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzut naruszenia przez Radę art. 94 Konstytucji R.P. za niezasadny.
Odnosząc się do podnoszonego w odpowiedzi na skargę argumentu, że w podobnej sprawie "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 2897/18 oddalił skargę, jako w całości bezzasadną" tut Sąd stwierdza, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy. Oznacza to, że wiążą go wyłącznie przepisy prawa, których zastosowania sąd dokonuje w konkretnym, zindywidualizowanym stanie faktycznym. Wyjątki od tej reguły są zawarte m.in. w art. 153 i 170 oraz 187 § 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest jednak związany wyrokiem sądu równorzędnego, wydanym w innej – choćby i podobnej – sprawie.
Nie jest przedmiotem sprawy niniejszej porównywanie stanów faktycznych tej sprawy ze stanem faktycznym sprawy przesądzonej nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 15 lutego 2019 r. Sąd, orzekający w sprawie o sygn. akt VII SA 2897/18, dokonał własnej subsumpcji prawnej, również w granicach sprawy, wytyczonych stanem faktycznym. Tym niemniej, dla tut. Sądu istotna była wyłącznie ocena tego, czy zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała naruszała prawo.
WSA w Warszawie, w wyroku z 15 lutego 2019 r., oddalił skargę, uznając, że "Rada zobowiązana (...) również do sprawnej realizacji zadań związanych zarówno z usuwaniem jak i przechowywaniem pojazdów działając w ramach upoważnienia ustawowego, w racjonalnych granicach ustaliła wysokość tych opłat". Takie ustalenie pozwalało więc Sądowi na oddalenie skargi.
Tym niemniej, takiego ustalenia nie dokonał w niniejszej sprawie tutejszy Sąd, analizując treść zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia i przedstawionych dokumentów.
To, że sąd administracyjny w innym postępowaniu i dotyczącym innej niż zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwały Rady Powiatu w [...] skargę oddalił nie oznacza, że kolejne uchwały tejże Rady nie będą podlegały merytorycznej kontroli sądu administracyjnego.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.