VII SA/Wa 1164/22

VII SA/Wa 1164/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Artur Kuś
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 37a ust. 1-3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w metalu (...) w drewnie (...) w kamieniu naturalnym (...) w tynku"; 2. stwierdza nieważność § 6 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), z zastrzeżeniem § 3 pkt 5 lit. b i § 3 pkt 6 lit. a"; 3. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Rada Gminy I. (dalej jako "organ" lub "Rada Gminy") w dniu [...] grudnia 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (powoływanej dalej jako "uchwała").
Wojewoda [...] (dalej jako "skarżący" lub "Wojewoda") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, zarzucając Radzie Gminy naruszenie:
1) art. 37a ust. 1-2 oraz art. 2 pkt 16a, pkt 16b, pkt 16c i pkt 16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), powoływanej dalej jako "u.p.z.p", w zw. z art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP", a także art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia uchwały Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c oraz § 21 pkt 4 lit. c w zakresie szyldów;
2) art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 94 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 3, § 6, § 7, § 8 ust. 1 i § 11 w zw. z § 143 i § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), powoływanego dalej jako "załącznik do Zasad techniki prawodawczej", a także art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały, zawierającym błędne odniesienia wewnętrzne, które wpływają na komunikatywność, a tym samym wykonalność uchwały.
Mając powyższe na uwadze Wojewoda, na podstawie art. 93 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń: 1) § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c w zakresie sformułowania: "(...) w metalu (...) w drewnie (...) w kamieniu naturalnym (...) w tynku (...)"; 2) § 21 pkt 4 lit. c w zakresie szyldów; 3) § 6 ust. 3 pkt 4, w zakresie sformułowania: "(...), z zastrzeżeniem § 3 pkt 5 lit b i § 3 pkt 6 lit. a (...)"; 4) § 8 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania: "(...), określoną w § 5 pkt 1 (...)"; 5) § 8 ust. 2 pkt 2, w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania: "(...), z zastrzeżeniem § 5 pkt 1 (...)", jak też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że art. 37a u.p.z.p., na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę, upoważnia radę miasta do ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale takiej określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale krajobrazowej można ponadto ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, przy czym powyższe zakazy nie mogą dotyczyć szyldów (ust. 3). Przepisy te należy także skorelować z ustawowymi definicjami, o których mowa w art. 2 pkt 16a, pkt. 16b, pkt 16c i pkt 16d u.p.z.p., zawierających definicje kolejno "reklamy", "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego" oraz "szyldu". Prawidłowa wykładnia art. 37a ust. 1-3 u.p.z.p., w powiązaniu z ww. definicjami winna natomiast prowadzić do wniosku, że cechą wspólną regulacji zarówno szyldów, jak i tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami, są ustalenia dotyczące zasad i warunków ich sytuowania oraz ich gabarytów. Z kolei cechą rozłączną przedmiotu regulacji uchwały krajobrazowej, w odniesieniu szyldów i do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami są kwestie związane ze: standardami jakościowymi oraz rodzajami materiałów budowalnych z jakich mogą być wykonane, których to regulacja odnosić się może jedynie do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami; liczbą szyldów, których to regulacja odnosić się może jedynie do szyldów. Jak natomiast wynika z zaskarżonej uchwały, w jej § 3 ust. 1 pkt 8 zdefiniowano pojęcie "formy ażurowej", przez którą należy rozumieć "tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, których powierzchnię ekspozycyjną tworzą płaskie lub przestrzenne litery bądź grafiki - w tym szczególnie napisy, znaki, logo, symbole: (...) c) w układzie wklęsłym, t.j. wytrawionym w metalu, wypalonym bądź wyrzeźbionym w drewnie, wyrzeźbionym w kamieniu naturalnym lub wyrytym w tynku". Jednocześnie ustalenia uchwały krajobrazowej w zakresie szyldów wprost odnoszą się do formy ażurowej zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały, który wprowadza ustalenia dotyczące rodzajów materiałów budowlanych. Powyższe znajduje się w § 6 ust. 2 pkt 1 uchwały, w którym wskazano: "2. Ustala się zasady i warunki sytuowania szyldów na budynkach: 1) sytuowanie szyldów na budynkach wyłącznie bezpośrednio na elewacji lub w witrynie oraz ponad elewacją pod warunkiem zastosowania formy ażurowej" i w § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały, w którym wskazano: "2. Ustala się zasady i warunki sytuowania oraz gabaryty szyldów na ogrodzeniach: (...) 3) szyldy te zachowują formę ażurową". Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Wojewody, Rada Gminy odwołując się w definicji, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały do: metalu, drewna, kamienia naturalnego oraz tynku, odnosi się wprost do rodzajów materiałów budowlanych, z których mogą być one wykonane. Jeżeli zatem brak jest upoważnienia ustawowego do określenia materiałów budowlanych, z których mogą być wykonane szyldy, to ta część definicji formy ażurowej, wydana została z naruszeniem upoważnienia ustawowego. Powyższe dotyczy również ustaleń zawartych w § 21 pkt 4 lit. c uchwały, w ramach którego sformułowano ustalenia w brzmieniu: "Ustala się następujące warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, do zasad i warunków w niej określonych: (...) 4) warunkiem dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnych z postanowieniami uchwały krajobrazowej jest doprowadzenie ich do stanu: (...) c) braku występowania rdzy na elementach metalowych, z wyłączeniem cortenu". Powyższa regulacja odnosi się do wszystkich tablic i urządzeń reklamowych, a więc również szyldu. Tymczasem, mimo że w uchwale krajobrazowej nie jest możliwe formułowanie ustaleń dotyczących zarówno standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane szyldy, w ww. ustaleniach odwołano się do rodzaju materiału budowlanego, tj. cortenu, a więc stali o podwyższonej odporności na warunki atmosferyczne. W tej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie nieważności również ustaleń § 21 pkt 4 lit. c uchwały w zakresie szyldów. Wojewoda zwrócił uwagę, że w zaskarżonej uchwale nie zastosowano się także do zasad prawidłowej legislacji, znajdujących podstawę w konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego oraz przepisach załącznika do Zasad techniki prawodawczej wymienionych w skardze. Zaskarżona uchwała zawiera bowiem błędne odesłania wewnętrzne, które wpływają na jej treść, a także na jej komunikatywności i wykonalność. Powyższe dotyczy ustaleń zawartych w Rozdziale 2 regulującym zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabarytów oraz liczby szyldów, w ramach: 1) § 6 ust. 3 pkt 4 w brzmieniu: "3. Ustala się gabaryty szyldów na budynkach: (...) 4) dla szyldów w witrynach - przez dopuszczenie maksymalnego przesłonięcia 25% przestrzeni otworu okiennego lub drzwiowego w której jest umieszczony, z zastrzeżeniem § 3 pkt 5 lit b i § 3 pkt 6 lit a", podczas gdy: w § 3 pkt 5 brak jednostki redakcyjnej w postaci literowej, zaś ustalenia tego punktu, dotyczą gabarytów "elementów tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, znajdujących się powyżej gruntu lub nawierzchni na której się znajdują oraz poza licem muru, do którego są przytwierdzone", a więc nie dotyczą kwestii związanych z szyldami realizowanymi w witrynach, również z uwagi na § 2 ust. 1 pkt 22 uchwały; w § 3 pkt 6 lit. a sformułowano ustalenia dotyczące sposobu pomiaru powierzchni ekspozycyjnej odnoszących się do tablic lub urządzeń reklamowych, a zatem nie dotyczą kwestii związanych z szyldami realizowanymi w witrynach, również z uwagi na § 2 ust. 1 pkt 12 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 22 uchwały, a tym samym różnice w definicji powierzchni ekspozycyjnej, a pojęcia witryny; 2) § 8 ust. 2 pkt 1 w brzmieniu: "2. Ustala się zasady i warunki sytuowania oraz gabaryty szyldów o formie wolnostojącej w obrębie jednej nieruchomości: 1) w przypadku jednej działalności zgodnie z dopuszczalną maksymalną liczbą szyldów, określoną w § 5 pkt 1", podczas gdy § 5 składa się z dwóch ustępów, przy czym w ust. 1 zawiera cztery punkty a także oznaczenia literowe oraz tiret; 3) § 8 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu: "2. Ustala się zasady i warunki sytuowania oraz gabaryty szyldów o formie wolnostojącej w obrębie jednej nieruchomości: (...) 2) w przypadku dwóch lub trzech działalności stosuje się zamiennie, z zastrzeżeniem § 5 pkt 1: a) wspólną konstrukcję formatu A, formatu B, formatu C, formatu D, formatu E lub formatu F, b) oddzielne konstrukcje formatu A, formatu B, formatu C lub formatu D", podczas gdy w § 5 składa się z dwóch ustępów, przy czym ustęp zawiera cztery punkty, pięć oznaczeń literowych a także jedenaście tiret. W tej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie nieważności również ustaleń: § 6 ust. 3 pkt 4 w zakresie sformułowania: "(...), z zastrzeżeniem § 3 pkt 5 lit b i § 3 pkt 6 lit a (...)", § 8 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania: "(...), określoną w § 5 pkt 1 (...)"; § 8 ust. 2 pkt 2, w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania: "(...), z zastrzeżeniem § 5 pkt 1 (...)". Na koniec Wojewoda zauważył, że zaskarżona uchwała z dokumentacją z przebiegu jej podjęcia, wpłynęła do organu nadzoru w dniu 29 grudnia 2021 r., a zatem ekspirował mu termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie. W tej sytuacji niezbędne było skorzystanie z trybu określonego w art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda wskazał, że z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Stąd też wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o:
1) oddalenie skargi w zakresie zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności § 3 ust 1 pkt 8 lit. c uchwały w zakresie sformułowania: "(...) w metalu (...) w drewnie (...) w kamieniu naturalnym (...) w tynku (...)" - przy czym odnośnie do tego zarzutu organ wskazał, że Wojewoda błędnie podał, że jest to § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, a biorąc pod uwagę treść zarzutu, odnosić się on powinien do § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c uchwały; § 21 pkt 4 lit. c uchwały w zakresie szyldów; § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały w zakresie sformułowania "(...), określoną w § 5 pkt 1 (...)"; § 8 ust. 2 pkt 2 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania: "(...), z zastrzeżeniem § 5 pkt 1 (...)";
2) stwierdzenie nieważności § 6 ust. 3 pkt 4 uchwały w zakresie sformułowania "(...), z zastrzeżeniem § 3 pkt 5 lit. b i § 3 pkt 6 lit a (...)", jednocześnie wskazując, że organ rozpoczął czynności zmierzające do zmiany zaskarżonej uchwały w celu wyeliminowania zawartych w niej błędnych odesłań zaskarżonych przez Wojewodę;
3 skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Rada Gminy wskazała, że nie zgadza się z dokonaną przez Wojewodę wykładnią zaskarżonych postanowień § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c oraz § 21 pkt 4 lit. c uchwały. Postanowienia ta nie regulują bowiem standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych w odniesieniu do szyldów. § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c uchwały zawiera jedynie definicję "formy ażurowej". Wskazano w niej, że przez formę ażurową należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, których powierzchnię ekspozycyjną tworzą płaskie lub przestrzenne litery bądź grafiki - w tym szczególnie napisy, znaki, logo, symbole: a) mieszczące się we własnym obrysie i nieposiadające tła, b) w układzie rewersowym, t.j. wycięcia w płaszczyźnie lub wycięcia z bryły - kształt formy nadaje obrys wycięcia widoczny w pozostawionym elemencie, c) w układzie wklęsłym, t.j. wytrawionym w metalu, wypalonym bądź wyrzeźbionym w drewnie, wyrzeźbionym w kamieniu naturalnym lub wyrytym w tynku. Wyliczenie od a) do c) wskazuje w sposób opisowy, poprzez odwołanie do techniki wykonania, na czym polega "forma ażurowa" rozumiana jako "powierzchnia ekspozycyjna tworzona przez płaskie lub przestrzenne litery bądź grafiki". Wyliczenie to jedynie uzupełnia opis, a nie stanowi ograniczenia dopuszczalnych materiałów. Inaczej mówiąc wyliczenie w lit. c służy jedynie do opisu pojęcia "układu wklęsłego", w którym może być wykonany szyld w "formie ażurowej". Samo posłużenie się terminem "układu wklęsłego" mogłoby być niezrozumiałe. Również § 21 pkt 4 lit. c uchwały nie wprowadza regulacji standardów jakościowych ani materiałów budowlanych dotyczących szyldów. Przepis ten wskazuje jedynie, że tablice reklamowe i urządzenia reklamowe już istniejące powinny być doprowadzone do stanu bez występowania rdzy na elementach metalowych, z wyłączeniem cortenu. Jest to warunek utrzymania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, w tym szyldów, w odpowiednim stanie estetycznym. Odnosząc się natomiast do zarzutu zastosowania w uchwale nieprawidłowych odesłań zawartych w § 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały, organ nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że oczywista pomyłka sprowadzająca się do użycia skrótu "pkt" zamiast "ust." powinna być przyczyną nieważności ww. przepisów w zakresie użytych sformułowań "(...), z zastrzeżeniem § 5 pkt 1 (...)". Treść § 8 ust. 2 koreluje z treścią § 5 ust. 1 uchwały i nie powinno więc budzić wątpliwości, że ww. pomyłka ma charakter oczywistej pomyłki pisarskiej i jako taka nie uniemożliwia stosowania zaskarżonego przepisu z zastosowaniem wykładni logicznej pozwalającej na ustalenie prawidłowej jego treści. Odnośnie natomiast do zarzutu związanego z § 6 ust. 3 pkt 4 uchwały, organ zgodził się z zarzutami Wojewody co do nieprawidłowości sformułowania "(...), z zastrzeżeniem § 3 pkt 5 lit. b i § 3 pkt 6 lit a". W tym zakresie oświadczył, że na chwilę obecną podejmowane są czynności zmierzające do zmiany tych przepisów i wyeliminowania ww. błędów zgodnie z procedurą obowiązującą przy dokonywaniu zmiany uchwały.
Rada Gminy pismem z 2 sierpnia 2022 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu z 28 lipca 2022 r., poinformowała, że na dzień dzisiejszy zaskarżona uchwała nie została przez organ zmieniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienie do złożenia skargi przez Wojewodę na uchwałę Rady Gminy z [...] grudnia 2021 r. nr [...] wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten daje organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Postępowanie ze skargi z art. 93 ust. 1 u.s.g. jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.
Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, z 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, https://cbois.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie Wojewoda zarzucił Radzie Gminy istotne naruszenie prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do wydania przedmiotowej uchwały, a określonej w art. 37a u.p.z.p. W konsekwencji zarzucił organowi naruszenie art. 37a ust. 1-2 oraz art. 2 pkt 16a, pkt 16b, pkt 16c i pkt 16d u.p.z.p w zw. z art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 94 Konstytucji RP w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c oraz § 21 pkt 4 lit. c w zakresie szyldów oraz art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 94 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 3, § 6, § 7, § 8 ust. 1 i § 11 w zw. z § 143 i § 142 ust. 2 załącznika do Zasad techniki prawodawczej, a także art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, zawierającym błędne odniesienia wewnętrzne, które wpływają na komunikatywność, a tym samym wykonalność uchwały.
Mając powyższe na uwadze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń:
1) § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c w zakresie sformułowania: "(...) w metalu (...) w drewnie (...) w kamieniu naturalnym (...) w tynku (...)";
2) § 21 pkt 4 lit. c w zakresie szyldów;
3) § 6 ust. 3 pkt 4, w zakresie sformułowania: "(...), z zastrzeżeniem § 3 pkt 5 lit b i § 3 pkt 6 lit. a (...)";
4) § 8 ust. 2 pkt 1 w zakresie sformułowania: "(...), określoną w § 5 pkt 1 (...)";
5) § 8 ust. 2 pkt 2, w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania: "(...), z zastrzeżeniem § 5 pkt 1 (...)".
W ocenie Sądu, powyższa skarga zasługiwała na uwzględnienie jedynie w części.
Sąd za zasadny uznał wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c uchwały w zakresie sformułowania: "(...) w metalu (...) w drewnie (...) w kamieniu naturalnym (...) w tynku", przy czym za oczywisty błąd pisarski Sąd uznał wniosek skargi o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, bowiem z treści skargi dokładnie wynika przedmiot zaskarżenia. Uzasadniając powyższe stanowisko zauważyć należy, że zgodnie z art. 37a u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Stosownie przy tym do art. 2 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o: "reklamie" - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (pkt 16a); "tablicy reklamowej" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (pkt 16b); "urządzeniu reklamowym" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (pkt 16c); "szyldzie" - należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują (pkt 16d).
Jak trafnie zauważył Wojewoda, z powyższych przepisów wynika, że przedmiotem regulacji uchwały krajobrazowej w zakresie tablic i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów, są ustalenia dotyczące zasad i warunków ich sytuowania, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mają być one wykonane, przy czym w uchwale takiej może zostać ustalony zakaz ich stosowania. Z kolei odnośnie do tablic i urządzeń reklamowych, będących szyldami, uchwała ta może ustalać zasady i warunki ich usytuowania, ich gabaryty oraz ich liczbę. Prawidłowa wykładnia art. 37a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że cechą wspólną regulacji zarówno szyldów, jak i tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami, są ustalenia dotyczące zasad i warunków ich sytuowania oraz ich gabarytów. Z kolei cechą rozłączną przedmiotu regulacji uchwały krajobrazowej w odniesieniu szyldów i do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami są kwestie związane ze: standardami jakościowymi oraz rodzajami materiałów budowalnych z jakich mogą być wykonane, a których to regulacja odnosić się może jedynie do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami; liczbą szyldów, których to regulacja odnosić się może jedynie do szyldów.
Tymczasem w § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c) uchwały zdefiniowano pojęcie formy ażurowej przez którą, na potrzeby uchwały krajobrazowej, należy rozumieć "tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, których powierzchnię ekspozycyjną tworzą płaskie lub przestrzenne litery bądź grafiki - w tym szczególnie napisy, znaki, logo, symbole: w układzie wklęsłym, t.j. wytrawionym w metalu, wypalonym bądź wyrzeźbionym w drewnie, wyrzeźbionym w kamieniu naturalnym lub wyrytym w tynku". Co dodatkowo istotne poszczególne ustalenia uchwały krajobrazowej w zakresie szyldów wprost odnoszą się do formy ażurowej, zdefiniowanej w ramach ww. § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały, a który to wprowadza również ustalenia dotyczące rodzajów materiałów budowlanych. Do przepisów tych należy § 6 ust. 2 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym "Ustala się zasady i warunki sytuowania szyldów na budynkach: 1) sytuowanie szyldów na budynkach wyłącznie bezpośrednio na elewacji lub w witrynie oraz ponad elewacją pod warunkiem zastosowania formy ażurowej", czy też § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym "Ustala się zasady i warunki sytuowania oraz gabaryty szyldów na ogrodzeniach: 3) szyldy te zachowują formę ażurową". Jak wynika przy tym z treści zaskarżonej uchwały, pojęcie "formy ażurowej" użyte zostało jedynie w odniesieniu do szyldów, bo miało miejsce tylko w przytoczonych wyżej przepisach.
Biorąc powyższe pod uwagę, zgodzić się należy z Wojewodą, że Rada Gminy odwołując się w definicji, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c uchwały do: metalu, drewna, kamienia naturalnego oraz tynku, odnosi się wprost do rodzajów materiałów budowlanych, z których mogą być wykonane szyldy. Jeżeli zatem brak jest upoważnienia ustawowego do określenia materiałów budowlanych, z których mają być wykonane szyldy, to ta część definicji formy ażurowej, wydana została z naruszeniem upoważnienia ustawowego, tj. z istotnym naruszeniem art. 37a ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 94 Konstytucji RP. Nie sposób przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu przywołanym w odpowiedzi na skargę, że postanowienia § 2 ust. 1 pkt 8 nie regulują standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych w odniesieniu do szyldów, a jedynie zawierają definicję "formy ażurowej", zaś wyliczenie w nim zawarte jedynie uzupełnia opis, a nie stanowi ograniczenia dopuszczalnych materiałów. Wbrew twierdzeniu organu, w § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c uchwały użyto bowiem przy doprecyzowaniu "układu wklęsłego" skrótu "t.j." stanowiącego "frazę spójnikową, która wprowadza wyjaśnienie dla wcześniejszych treści w celu ich doprecyzowania. Wyrażenie "to jest" możemy zastąpić również takimi zwrotami jak: a więc, a zatem, mianowicie, to znaczy, czyli" (por. https://sjp.pwn.pl, czy https://polszczyzna.pl). Użyty skrót "t.j." w treści omawianego przepisu wskazuje zatem na wyliczenie materiałów budowlanych, z których szyldy mogą być wykonane. To zaś skutkowało stwierdzeniem nieważność § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w metalu (...) w drewnie (...) w kamieniu naturalnym (...) w tynku" (pkt 1 sentencji wyroku).
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Wojewody odnośnie do przekroczenia przez Radę Gminy z tych samych co powyżej przyczyn, upoważnienia ustawowego przy uchwalaniu § 21 pkt 4 lit. c uchwały. Zgodnie z tym przepisem "Ustala się następujące warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej, do zasad i warunków w niej określonych: (...) 4) warunkiem dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnych z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej jest doprowadzenie ich do stanu: (...) c) braku występowania rdzy na elementach metalowych, z wyłączeniem cortenu". Zdaniem Sądu, w przepisie tym, a dotyczącym również szyldów (zgodnie bowiem z art. 2 pkt 16d u.p.z.p. szyld kwalifikowany jest jako "tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują"), nie wskazano na materiały budowlane, z których szyldy mogą być wykonane (w przyszłości), a wskazano jedynie, jak powinny być utrzymane te, które istnieją już na terenie objętym uchwałą krajobrazową (tj. doprowadzenie ich do braku występowania rdzy na elementach metalowych, z wyłączeniem cortenu). W ocenie Sądu, art. 37a u.p.z.p., wbrew stanowisku Wojewody, pozwala uchwale krajobrazowej na określenie zasad i warunków utrzymywania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń pod względem estetycznym. Przemawia za tym przede wszystkim cel wprowadzenia powyższej regulacji, którym jest ochrona krajobrazu a także to, że w przywołanym przepisie mowa jest o "sytuowaniu" tego rodzaju obiektów jak również o standardach jakościowych materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Pojęcie sytuowanie, z uwagi na cel regulacji art. 37a u.p.z.p., należy rozumieć jako istnienie obiektów w określonym krajobrazie w czasie. Natomiast na jakość materiałów, z których są one wykonane niewątpliwie wpływa erozja postępująca w czasie, mając wpływ na estetykę krajobrazu. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1-2 oraz art. 2 pkt 16a, pkt 16b, pkt 16c i pkt 16d u.p.z.p w zw. z art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 94 Konstytucji RP w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 21 pkt 4 lit. c uchwały w zakresie szyldów i w tym zakresie oddalił skargę (pkt 3 sentencji wyroku).
Zdaniem Sądu, zasadny jest z kolei zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 3, § 6, § 7, § 8 ust. 1 i § 11 w zw. z § 143 i § 142 ust. 2 załącznika do "Zasad techniki prawodawczej" w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 6 ust. 3 pkt 4 w zakresie sformułowania "(...), z zastrzeżeniem § 3 pkt 5 lit. b i § 3 pkt 6 lit a". Co istotne, powyższy zarzut, jako zasadny uznany został również przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę. Zauważyć trzeba, że powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w załączniku rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 załącznika do Zasad techniki prawodawczej, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z wymienionymi zasadami każdy akt normatywny, w tym również akt prawa miejscowego, powinien zawierać właściwie oznaczone przepisy. Podstawową jednostką redakcyjną i systematyzacyjną uchwały jest paragraf. Paragrafy dzielą się na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery itd. (§ 124 załącznika do Zasad techniki prawodawczej). Ponadto zgodnie z regułami określonymi w załączniku do Zasad techniki prawodawczej wyrażonych: § 4 ust. 3 w zw. z § 143 - w uchwale można stosować odwołania wewnętrzne; § 6 w zw. z § 143 - przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy; § 7 w zw. z § 143 - zdania w uchwale redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych; § 8 ust. 1 w zw. z § 143 - w uchwale należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu; § 11 w zw. z § 143 - w uchwale nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Chociaż przepisy załącznika do Zasad techniki prawodawczej nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonej uchwały, to jednak wskazane w nim zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny w wydanym akcie reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2498/16; https://cbois.nsa.gov.pl). Sytuacja tak będzie występować także wówczas, gdy Rada Gminy, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, zastosuje odwołania wewnętrzne do przepisów, których w uchwale jest brak lub regulują inną materię.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r. sygn. akt KP 3/09 (OTK-A 2009/9/138) zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć przyjdzie, że zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymogów z uwagi na zastosowanie błędnych odesłań wewnętrznych, które wpływają na jej treść, a w konsekwencji na jej komunikatywności i wykonalność. Powyższe dotyczy ustaleń zawartych w Rozdziale II uchwały, regulującym zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabarytów oraz liczby szyldów. Jak wskazano bowiem w § 6 ust. 3 pkt 4 uchwały: "Ustala się gabaryty szyldów na budynkach: (...) 4) dla szyldów w witrynach - przez dopuszczenie maksymalnego przesłonięcia 25% przestrzeni otworu okiennego lub drzwiowego w której jest umieszczony, z zastrzeżeniem § 3 pkt 5 lit. b i § 3 pkt 6 lit. a". Zauważyć jednak należy, że w § 3 pkt 5 uchwały brak jednostki redakcyjnej w postaci literowej, zaś ustalenia tego punktu dotyczą gabarytów "elementów tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, znajdujących się powyżej gruntu lub nawierzchni na której się znajdują oraz poza licem muru, do którego są przytwierdzone", a więc nie dotyczą kwestii związanych z szyldami realizowanymi w witrynach, również z uwagi na dyspozycję § 2 ust. 1 pkt 22 uchwały. Z kolei w § 3 pkt 6 lit. a uchwały sformułowano ustalenia dotyczące sposobu pomiaru powierzchni ekspozycyjnej odnoszących się do tablic reklamowych, a zatem nie dotyczą kwestii związanych z szyldami realizowanymi w witrynach, również z uwagi na dyspozycję § 2 ust. 1 pkt 12 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 22 uchwały. Skoro zatem § 3 pkt 5 lit. b w uchwale nie istnieje, zaś § 3 pkt 6 lit. a nie dotyczy szyldów, to tym samym odwołanie się do nich w treści § 6 ust. 3 pkt 4 uchwały przy określeniu gabarytów szyldów w witrynach należało uznać za istotne naruszenie ww. zasad techniki prawodawczej oraz przywołanych przepisów Konstytucji RP, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 6 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), z zastrzeżeniem § 3 pkt 5 lit. b i § 3 pkt 6 lit. a" (pkt 2 sentencji wyroku).
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Wojewody odnoszącego się do istotnego naruszenia art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 94 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 3, § 6, § 7, § 8 ust. 1 i § 11 w zw. z § 143 i § 142 ust. 2 załącznika do Zasad techniki prawodawczej w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały.
Trafnie wprawdzie Wojewoda zauważył, że w § 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały zawarto odesłania do "§ 5 pkt 1" uchwały, podczas gdy § 5 zaskarżonej uchwały składa się z dwóch ustępów, przy czym w ust. 1 zawiera cztery punkty, a także pięć oznaczeń literowych i jedenaście tiret, to jednak, w ocenie Sądu naruszenia tego nie można uznać za istotnego, które skutkować miałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Treść § 8 ust. 2 koreluje bowiem z treścią § 5 ust. 1 uchwały (błędnie wskazanego jako "§ 5 pkt 1") i nie budzi wątpliwości, że opisana powyżej pomyłka ma charakter oczywistej pomyłki pisarskiej i jako taka nie uniemożliwia stosowania zaskarżonego przepisu z zastosowaniem wykładni logicznej pozwalającej na ustalenie prawidłowej jego treści. Chociaż więc zaskarżona regulacja § 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały jest wadliwa poprzez swoje nieprecyzyjne odesłanie, to jednak wada ta nie jest na tyle istotna, by konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. Wystarczające będzie dokonanie zmiany tego zapisu poprzez poprawne odesłanie do § 5 ust. 1 uchwały, tym bardziej, że jak wskazała Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, na chwilę obecną podejmowane są czynności zmierzające do zmiany niektórych przepisów uchwały i wyeliminowania błędów zgodnie z procedurą obowiązującą przy dokonywaniu zmiany uchwały. Jak wskazuje się natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, to takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1413/21, LEX nr 3344623), a taka sytuacja miała miejsce w omawianym przypadku. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 94 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 3, § 6, § 7, § 8 ust. 1 i § 11 w zw. z § 143 i § 142 ust. 2 załącznika do Zasad techniki prawodawczej w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 8 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżący i organ wystąpili o rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.
Sąd nie zasądził natomiast na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, bowiem ze względu na charakter sprawy i treść art. 100 u.s.g. skarżący nie był zobowiązany do uiszczenia wpisu sądowego. Z akt sądowych nie wynika również, by pełnomocnik skarżącego podejmował w toku postępowania sądowego jakiekolwiek czynności procesowe (jedyne pismo w sprawie, tj. skarga podpisana została osobiście przez Wojewodę).