VII SA/Wa 1160/21

VII SA/Wa 1160/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Marta Kołtun-Kulik
Paweł Groński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II OSK 1094/22 - Wyrok NSA z 2025-01-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A Z i M Z na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - po rozpoznaniu zażalenia M. Ż. i A. Ż. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...]z dnia [...] lutego 2021 r., wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy nadbudowie, rozbudowie i przebudowie części budynku gospodarczego od strony zachodniej znajdującego się na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości D. oraz nakładające na inwestora A. Ż. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w określonym terminie wskazanych w rozstrzygnięciu dokumentów - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U z 2020 r. poz. 1333) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy nadbudowie i rozbudowie części budynku gospodarczego od strony zachodniej oraz nałożył na A. Ż. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w PINB w [...] w terminie do dnia [...] grudnia 2021 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego nadbudowanej i rozbudowanej części budynku od strony zachodniej oraz oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zaświadczenia o wpisie każdego z projektantów do właściwej izby samorządu zawodowego z określonym terminem ważności aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że sprawa dotycząca robót budowlanych prowadzonych przy budynku gospodarczym znajdującym się na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] była już przedmiotem rozpoznania organu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. uchylił w całości postanowienie PINB w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy wystąpił do Nadleśnictwa [...] o dokumentację dotyczącą pozwolenia na budowę budynków usytuowanych na ww. działce oraz osób, które użytkowały przedmiotowe obiekty, wezwał także E. i M. K. do udzielenia informacji na temat daty budowy budynku gospodarczego oraz jego kształtu. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. PINB w [...] zwrócił się ponadto do Starostwa Powiatowego w [...] o przedstawienie historii zmian naniesień geodezyjnych na mapach w zakresie dotyczącym obiektów usytuowanych na działce o nr ewid. [...].
W dniu [...] lipca 2020 r. w siedzibie organu powiatowego stawił się M. K., który pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył: "jestem właścicielem działek o nr [...] w [...] i mieszkam w budynku mieszkalnym na dz. [...] i jestem sąsiadem P. Ż. Mieszkam tam od urodzenia. W latach 70 XX w. Nadleśnictwo wybudowało budynek gospodarczy, parterowy z dachem jednospadowym, który składał się z dwuskrzydłowych wrót i drzwi i obecnie jest to część środkowa istniejącego budynku i pobudowana z cegły białej. Pod koniec lat 90 Pan [...] rozbudował istniejący budynek gospodarczy o część wschodnią, w której są wrota dwuskrzydłowe i zachodnią też parterową z dachem jednospadowym. W roku 2019 część zachodnia budynku gospodarczego została przebudowana na dom parterowy z poddaszem użytkowym. Długość i szerokość się nie zmieniła, tylko wysokość".
W odpowiedzi na wezwanie organu powiatowego Nadleśnictwo [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. wskazało, że nie posiada dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę obiektów znajdujących się na działce nr [...], podkreślając, że ww. nieruchomość nabyło w dniu [...] kwietnia 1977 r., a w dniu [...] marca 1995 r. sprzedało ją osobie prywatnej. Starostwo Powiatowe w [...] w korespondencji mailowej z dnia 27 sierpnia 2020 r. wskazało natomiast, że "budynek usytuowany w południowej części działki wykazywany był na mapach jako budynek gospodarczy, a w roku 2006 po przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków jego funkcja została zmieniona na inną z opisem "i2", co wynika z mapy do porównania z terenem z operatu [...]". Ww. odpowiedź uzupełniono o materiał geodezyjny. W dniu [...]października 2020 r. w siedzibie organu powiatowego stawił się M. Ż., który pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył: "Nie czynione były żadne prace budowlane w zakresie rozbudowy jak i nadbudowy budynku gospodarczego. Jak wynika z mapy z 2006 roku znajdującej się w aktach, przedmiotowy budynek znajduje się o takich samych wymiarach, co stan faktyczny na gruncie. Prawdą natomiast jest, że czyniono prace o charakterze remontowym w wyżej wymienionym budynku, polegające na montażu okien, zamontowaniu drzwi wewnętrznych i zewnętrznych, wylaniu posadzki, wymianie dachu i wybudowaniu ganku". Do akt sprawy załączono ponadto wydruk mapy ze strony geoportal.gov.pl obrazujący stan zagospodarowania działki o nr ewid. [...] w roku 1997.
PINB w [...]uznał, że z uwagi na brak dokumentacji projektowej i decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego w postaci parterowej nie ma podstaw do twierdzenia, że powstał on w ramach samowoli budowlanej. Zdaniem organu I instancji zgromadzony materiał dowodowy potwierdza jednak fakt dokonania rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego od strony zachodniej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z tego względu organ powiatowy kierując się dyspozycją art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 24 lutego 2021 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy nadbudowie, rozbudowie i przebudowie części budynku gospodarczego od strony zachodniej oraz nałożył na A. Ż. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w określonym terminie dokumentów wskazanych w sentencji rozstrzygnięcia.
Rozpoznając zażalenie M. Ż. i A. Ż. na powyższe rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wątpliwości nie budzi dokonanie nadbudowy i rozbudowy części budynku gospodarczego od strony zachodniej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przypomniał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego "ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Obowiązujące przepisy nie formułują definicji pojęcia rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną z tym obiektem. W wyniku nadbudowy zaś powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, w wyniku czego zwiększa się wysokość obiektu i powierzchnia użytkowa.
Odnosząc się do legalności "pierwotnego" parterowego budynku gospodarczego wykazanego w wypisie z kartoteki budynków z dnia [...] stycznia 2020 r. o powierzchni zabudowy 122 m2, którego budowę zakończono w 1975 roku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pomimo podjętych prób nie udało się pozyskać dokumentacji projektowej i decyzji o pozwoleniu na budowę budynku. Podkreślił, iż obowiązujące w dacie budowy przepisy ustawy z dnia[...] października 1974 r. Prawo budowlanie nie nakładały na właściciela obowiązku przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją. Zdaniem organu wobec nieistnienia w latach siedemdziesiątych regulacji prawnej zobowiązującej inwestorów czy zarządców nieruchomości do przechowywania dokumentacji budowlanej, w tym wydanych pozwoleń na budowę i przyjętych zgłoszeń robót budowlanych, a także istnienia tego obowiązku w stosunku do organów administracji jedynie przez okres pięciu lat, nie sposób przyjąć, że brak tych dokumentów oznacza realizację robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia bądź zgłoszenia. Okoliczność nieodnalezienia stosownej dokumentacji nie stanowi żadnego dowodu na to, że obiekt został wybudowany samowolnie.
W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego fakt nadbudowy budynku w jego części zachodniej potwierdza informacja pozyskana ze Starostwa Powiatowego w [...]w dniu 27 sierpnia 2020 r. (e-mail) oraz materiał geodezyjny zgromadzony w sprawie. Wynika z niego, że w roku 2006 nastąpiła zmiana w oznaczeniu budynku na "[...]i", czyli inny budynek dwukondygnacyjny (mapa z operatu [...] podczas gdy pierwotnie budynek był parterowy. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego bez znaczenia w tym zakresie pozostaje fakt niewykorzystywania poddasza na cele użytkowe. Wystarczającym wyznacznikiem nadbudowy obiektu jest powstanie nowej części, w wyniku czego zwiększa się wysokość obiektu i powierzchnia użytkowa, co może przejawiać się m.in. w realizacji dodatkowej kondygnacji w rozumieniu definicji zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził przy tym, że wykonanie kondygnacji (w rozumieniu ww. definicji) nie jest jedynym kryterium przesądzającym, że miała miejsce nadbudowa obiektu, może to bowiem wystąpić np. na skutek podniesienia ścian istniejącej już kondygnacji. Rozbudowę budynku gospodarczego od strony zachodniej potwierdza natomiast analiza mapy pobranej z serwisu geoportal.gov.pl, obrazującej stan zagospodarowania działki o nr ewid. [...] w roku 1997 w zestawieniu z aktualnym stanem faktycznym sprawy. Wynika z niej, że w roku 1997 budynek swoją długością nie wystawał od strony zachodniej, jak obecnie, poza obrys budynku mieszkalnego zlokalizowanego w północnej części działki. Dodatkowo z wypisu z kartoteki budynku z dnia 2 stycznia 2020 r. wynika, że w roku 1975 posiadał on powierzchnię zabudowy 122 m2, podczas gdy obecnie wynosi ona ok. 130 m2 (6,41 m x 20,28 m), co potwierdza jej zwiększenie o ok. 8 m2.
Odnosząc do kwestii przebudowy obiektu organ drugiej instancji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że miała ona miejsce. Przypomniał, iż przebudowa definiowana jest jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Organ zauważył, że zgodnie z zapisami zawartymi w kartotece budynku z 2 stycznia 2020 r. jako materiał jego ścian zewnętrznych wskazano na "mur". Organ wskazał, że wschodnia parterowa część obiektu objętego prowadzonym postępowaniem nie jest jednolita z zachodnią częścią parterową, bowiem wschodnia wykonana jest z cegły silka, tj. bloczka wapienno-piaskowego, natomiast zachodnia z pustaka żużlowego, bloczka kominkowego oraz cegły silka, tak wszystkie z tych materiałów można zakwalifikować do ogólnego pojęcia "muru", które widnieje w kartotece. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zatem twierdzeń organu I instancji o odmienności, tj. użyciu innych materiałów, w parterowej części wschodniej i zachodniej obiektu, albowiem w obu częściach użyto cegły silka, który dodatkowo w części zachodniej został uzupełniony o pustak żużlowy i bloczek kominkowy, a więc materiały podobne. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że w przypadku samowolnej przebudowy obiektu właściwym trybem postępowania pozostaje tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego (przebudowa bowiem nie wchodzi w skład definicji budowy i jest innym przypadkiem, niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy).
Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem przepisów art. 29-31, które (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.) wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania organowi administracji architektoniczno-budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że rozbudowa i nadbudowa budynku nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z nałożonego w ww. przepisach obowiązku, zdaniem organu zasadne było zatem wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2).
Zgodnie z art. 48 ust. 3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Wątpliwości [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie budziło oparcie rozstrzygnięcia organu powiatowego o przepisy obecnej ustawy Prawo budowlane, tj. z 1994 roku. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, zarówno rozbudowa, jak i nadbudowa budynku gospodarczego, nastąpiły po dniu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., tj. po 1 stycznia 1995 r. Analiza mapy pobranej z serwisu geoportal.gov.pl potwierdza, że w roku 1997 budynek nie wystawał od strony zachodniej (jak obecnie) poza obrys budynku mieszkalnego zlokalizowanego w północnej części działki (tj. nie istniała jeszcze jego rozbudowa), natomiast materiał geodezyjny potwierdza okoliczność nadbudowy obiektu co najmniej od 2006 roku (kiedy to zmieniono oznaczenie budynku). Zdaniem organu powyższe koresponduje z oświadczeniem M. K. złożonym do protokołu w dniu 27 lipca 2020 r., który wskazał na fakt rozbudowy budynku pod koniec lat 90 - tych XX wieku oraz zmianę wysokości obiektu (tj. wykonanie poddasza) w roku 2019.
W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie organu powiatowego rozstrzygające kwestię rozbudowy i nadbudowy ww. budynku zostało podjęte na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego. Z uwagi na brak potwierdzenia okoliczności przebudowy obiektu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego za zasadną uznał ingerencję w treść postanowienia, w którego sentencji zawarto ww. pojęcie.
M. Ż. i A. Ż. złożyli skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2021 r., zarzucając m.in. naruszenie art. 7, 77, 80, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie błędnej, dowolnej oceny dowodów, przejawiającej się między innymi w oparciu postanowienia na oświadczeniu M. K., w sytuacji gdy osoba ta pozostaje w sporze ze skarżącymi, ponadto od ponad 30 lat nie była na przedmiotowej nieruchomości.
Skarżący wskazali ponadto, że organ podejmuje ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym, przejawiające się w uznaniu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadbudową, przebudową, rozbudową budynku gospodarczego, podczas gdy z dokumentów wynika, że budynek gospodarczy był wybudowany w 1975 roku, od tamtej pory jego powierzchnia wynosi 122 m2, ponadto w niniejszej sprawie nie można mówić o poddaszu użytkowym. Skarżący podnieśli, że poddasze nieużytkowe nie stanowi kondygnacji budynku w rozumieniu definicji zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co organy błędnie pominęły.
Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie można mówić co najwyżej o remoncie. Jak wskazali, nie zwiększono powierzchni, którą zajmuje budynek, doszło do zmiany pokrycia dachowego, a takie roboty nie stanowią rozbudowy, czy nadbudowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r., którym organ uchylił postanowienie PINB w [...]z dnia 24 lutego 2021 r. i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy nadbudowie i rozbudowie części budynku gospodarczego od strony zachodniej znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości [...] oraz nałożył na A. Ż. obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego nadbudowanej i rozbudowanej części budynku od strony zachodniej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że postępowanie dotyczące opisanego obiektu zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie (19 września 2020 r.) nowelizacji Prawa budowlanego, dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Jak wynika z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych zmienianą ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (z 13 lutego 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Zastosowanie w niniejszej sprawie mają zatem przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Natomiast na mocy art. 48 ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
Art. 48 ust. 3 ustawy stanowi zaś, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4), natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Rozpoczęcie robót budowlanych powinno być zatem co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Według art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę rozumie się natomiast wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy), z kolei przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, o czym stanowi art. 3 pkt 7a ustawy.
Przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęć "rozbudowy" i "nadbudowy", jednak w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że skoro przebudowę stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji nawet nieznacznej zmiany tej bryły będziemy mieć do czynienia z rozbudową lub nadbudową (por. wyroki: WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 521/10, WSA w Łodzi z dnia 13 marca 2020 r. sygn. II SA/Łd 785/19). Za rozbudowę uznaje się zatem zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2020 r. sygn. II OSK 1254/18, z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. II OSK 668/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 lutego 2021 r. sygn. II SA/Go 226/20).
Nadbudowa stanowi zaś specyficzny rodzaj rozbudowy. Polega ona na podwyższeniu bryły budynku, powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (zob. T. Asman, Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Bk 886/21).
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego była legalność robót budowlanych prowadzonych przy budynku gospodarczym znajdującym się na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Jak wynika z kartoteki budynków z dnia 2 stycznia 2020 r., jego budowę zakończono w 1975 r., budynek był jednokondygnacyjny, miał powierzchnię 122 m2. Organom w toku prowadzonego postępowania, pomimo podejmowanych prób, nie udało się odnaleźć pozwolenia na budowę ww. budynku. Jak jednak słusznie zauważył [...]Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego, przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, w przeciwieństwie do art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponadto organy wydające pozwolenia na budowę zobligowane były do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Z tego względu okoliczność, że nie udało się odnaleźć dokumentów dotyczących ww. obiektu, w tym samego pozwolenia na budowę, nie pozwalała na przyjęcie, że został on zrealizowany bez pozwolenia na budowę.
Organy ustaliły jednak, że już pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zrealizowana została nadbudowa i rozbudowa budynku w jego części zachodniej.
Z mapy pobranej z serwisu geoportal.gov.pl wynika, że w roku 1997 budynek nie wystawał od strony zachodniej (tak jak jest obecnie) poza obrys budynku mieszkalnego zlokalizowanego w północnej części działki nr ewid[...] . Ponadto jak wynika z wypisu z kartoteki budynku z dnia 2 stycznia 2020 r., w roku 1975 posiadał on powierzchnię zabudowy 122 m2. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2019 r. wynika natomiast, że obiekt ma wymiary 6,41 m x 20,28 m, a więc powierzchnia wynosi ok. 130 m2. Wskazuje to zatem na rozbudowę budynku po 1997 roku.
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza również zrealizowanie nadbudowy pierwotnie parterowego obiektu. Jak wynika z informacji udzielonej przez Starostwo Powiatowe w [...] w dniu 27 sierpnia 2020 r., "budynek usytuowany w południowej części działki wykazywany był na mapach jako budynek gospodarczy, a w roku 2006 po przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków jego funkcja została zmieniona na inną z opisem "[...]", co wynika z mapy do porównania z terenem z operatu [...]". W dniu 13 września 2020 r. informacja ta została uzupełniona o materiał geodezyjny, z którego wynika, że obecnie budynek ma oznaczenie "2i", co oznacza inny budynek dwukondygnacyjny. Zauważyć trzeba, że jak ustalono w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2019 r., część zachodnia obiektu jest parterowa z poddaszem, z dachem dwuspadowym, "w poziomie poddasza istnieje jedno pomieszczenie nad całością parteru części zachodniej obiektu, wys. ścianki kolankowej – 0,76 cm".
Twierdzenia skarżących, że dokonano jedynie "zmiany pokrycia dachowego" czy też remontu nie podważają skutecznie ustaleń organów obu instancji, że nastąpiła nadbudowa i rozbudowa obiektu. Bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostaje też argument wskazujący na nieużytkowy charakter poddasza. Podwyższenie budynku, bez względu na to, czy wiąże się z wykonaniem poddasza użytkowego czy też nieużytkowego, kwalifikowane jest jako nadbudowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie "jeśli zmiana konstrukcji zadaszenia istniejącego budynku spowoduje zmianę wysokości, albo tylko kubatury, to nie można wykonanych robót traktować jako przebudowy istniejącego budynku, ale należy je zakwalifikować jako nadbudowę" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2021 r. sygn. II OSK 2245/18, z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. II OSK 258/19, z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1929/07).
W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na stwierdzenie, że doszło do zmiany parametrów charakterystycznych budynku gospodarczego takich jak powierzchnia zabudowy, wysokość, kubatura. Zrealizowane roboty budowlane prawidłowo zostały przez organy obu instancji zakwalifikowane jako rozbudowa i nadbudowa, wymagały zatem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor takim pozwoleniem się nie legitymował, prawidłowe było zatem wdrożenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Materiał dowodowy nie pozwalał natomiast na przyjęcie, jak uznał organ pierwszej instancji, że miała miejsce przebudowa budynku gospodarczego. Zgodnie z zapisami zawartymi w kartotece budynku z dnia 2 stycznia 2020 r. jako materiał jego ścian zewnętrznych wpisano: "mur". Jak słusznie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, okoliczność, że część wschodnia budynku wykonana jest z cegły silka, natomiast zachodnia z pustaka żużlowego, bloczka kominkowego oraz cegły silka, w żadnym razie nie stanowi dowodu na dokonanie przebudowy, co uzasadniało wydanie przez organ rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.