II OSK 228/12

II OSK 228/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Janusz Furmanek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1150/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-10-28
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184, art . 204 pkt 1 o
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 24 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot Mładanowicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O.I.L. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1150/11 w sprawie ze skargi O.I.L. w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [..] lutego 2011 r. znak [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O.I.L. w K. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
II OSK 228/12
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 28 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O.I.L. w K. na decyzję Ministra Zdrowia z [..] lutego 2011 r. (znak [..]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Minister Zdrowia decyzją z dnia [..] października 2010 r. (znak [..]), na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku O.I.L. w K. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności własnego zarządzenia z dnia [..] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych w części obejmującej § 1 pkt 5 oraz pkt 1 i 2 załącznika nr 6 do tego zarządzenia stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu Minister Zdrowia wskazał, że powyższe zarządzenie nie posiada elementów koniecznych dla uznania go za decyzję administracyjną, nie może więc zostać do niego zastosowany przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zaznaczył, że w momencie wydawania przez niego przedmiotowego zarządzenia elementy konieczne decyzji administracyjnej określały przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Podstawowym elementem decyzji było i nadal jest wskazanie jej adresata i innych stron postępowania (art. 9, art. 75, art. 76, art. 101, art. 105-107 rozporządzenia Prezydenta RP). Podkreślono, że zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 czerwca 1954 r. nie określało stron postępowania zakończonego w związku z jego wydaniem.
Organ nadmienił, że analogiczne uzasadnienie dla odmowy uznania ww. zarządzenia za decyzję przyjął w orzeczeniu z dnia 2 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2361/06 ze skargi C.Z. P. w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [..] października 2006 r., którą to decyzją Minister Zdrowia utrzymał w mocy wydaną w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. własną decyzję z dnia [..] lipca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 roku.
Minister Zdrowia zaznaczył więc, że kwestionowane zarządzenie miało jedynie charakter porządkujący co do orzeczenia, które z wyliczonych i przejętych już nieruchomości przechodziło na własność Skarbu Państwa, bądź na rzecz Związku Zawodowego Pracowników Służby Zdrowia. Był to zatem akt wewnętrzny administracyjny, nie skierowany do adresatów zewnętrznych.
Mając na względzie powyższe, Minister Zdrowia uznał, że wydane w stosunku do zarządzenia z dnia [..] czerwca 1954 r. obie decyzje administracyjne stwierdzające nieważność tego zarządzenia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł pełnomocnik O.I.L. w K. Pełnomocnik strony we wniosku zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność pomimo rażącego naruszenia prawa.
Minister Zdrowia po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [..] lutego 2011 r. (znak [..]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 157 § 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [..] października 2010 r. i jednocześnie orzekł co do istoty w ten sposób, że odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych w części obejmującej § 1 pkt 5 oraz pkt 1 i 2 załącznika nr 6 do tego zarządzenia, stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa.
Podjęcie takiego rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, że przy doręczaniu stronie decyzji z dnia [..] października 2010 r. naruszony został art. 39 k.p.a. poprzez nie doręczenie decyzji za pokwitowaniem. Z tego też względu zdaniem organu decyzję wydaną przez organ I instancji należało uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy.
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Zdrowia dokonał analizy charakteru zarządzenia z dnia [..] czerwca 1954 r. i podzielił argumentację wyrażoną w decyzji z dnia [..] października 2010 r. Stwierdził, że powyższe zarządzenie nie posiada elementów koniecznych do uznania go za decyzję administracyjną. Toteż nie może zostać do niego zastosowany przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podkreślił, że brak oznaczenia adresata aktu wyklucza możliwość uznania zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r. za decyzję administracyjną.
Minister Zdrowia podnoszone zarzuty pełnomocnika strony skarżącej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał za bezzasadne.
Wyjaśnił, że organ nie mógł stwierdzić nieważności zarządzenia z dnia [..] czerwca 1954 r. w oderwaniu od treści art. 156 k.p.a. kierując się jedynie przeświadczeniem strony postępowania o uzasadniającym takie rozwiązanie interesie społecznym i słusznym interesie obywateli.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wniosła O.I.L. w K reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r. nie jest decyzją w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność ww. zarządzenia pomimo, iż w jego ocenie rażąco narusza prawo.
W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] października 2010 r. oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1150/11 oddalił skargę.
W treści uzasadniania Sąd I instancji podkreślił na wstępie, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Odnosząc się merytorycznie do sprawy Sąd I instancji stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego zarządzenia nastąpiła z przyczyn przedmiotowych. Sąd wyjaśnił przy tym, że niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych ma miejsce m.in. wtedy, gdy żądanie dotyczy stwierdzenia aktu prawnego nie będącego decyzją administracyjną. Słusznie w związku z tym – w ocenie Sądu meriti – podkreślił organ, że instytucja stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych lub na mocy art. 126 k.p.a. do niektórych postanowień.
Sąd I instancji w pełni zgodził się z ustaleniami organu administracji, że zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych w części obejmującej § 1 pkt 5 oraz pkt 11 2 załącznika nr 6 do tego zarządzenia, stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa nie odpowiada cechom decyzji administracyjnej.
Podkreślił przy tym, że kwestia ta została już przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2361/06, w którym przedmiotem kontroli były decyzje Ministra Zdrowia stwierdzające nieważność Zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r.
Zdaniem WSA w Warszawie, tak długo jak w obrocie prawnym będzie pozostawał prawomocny wyrok w sprawie VII SA/Wa 2361/06 nie jest możliwe uznanie kwestionowanego zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r. za decyzję administracyjną. Powyższemu stoi bowiem na przeszkodzie treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Sąd I instancji podkreślił, że nie mają charakteru decyzji administracyjnej takie formy działania administracji, które polegają na: stosowaniu ogólnie obowiązujących przepisów; zawieraniu umów i porozumień administracyjnych; wydawaniu tzw. aktów administracyjnych wewnętrznych, tj. wydawanych wewnątrz administracji i nie kierowanych do adresatów zewnętrznych; wykonaniu czynności materialno-technicznych.
Decyzją natomiast – jak stwierdził WSA w Warszawie – jest akt stosowania norm prawa materialnego przez organ administracji państwowej w stosunku do indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnie określonej sprawie. Przy czym, zdaniem Sądu, powyższa definicja miała również zastosowania do decyzji wydawanych pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), który utracił moc z dniem 1 stycznia 1961 r.
Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w dacie wydawania przedmiotowego zarządzenia Ministra Zdrowia elementy konieczne decyzji administracyjnej określało wskazane rozporządzenie Prezydenta RP (art. 9, art. 75, art. 76, art. 101, art. 105-107). W szczególności elementem koniecznym decyzji administracyjnej było ówcześnie i jest obecnie wskazanie adresata i innych stron postępowania.
Z akt sprawy wynika natomiast, że zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r. pomimo, że zawierało wiele elementów koniecznych dla formy decyzji administracyjnej to jednak nie posiadało podstawowego składnika decyzji administracyjnej, tj. oznaczenia adresata i innych stron postępowania. Brak natomiast wskazania adresata danego aktu wykluczał możliwość uznania zarządzenia z dnia [..] czerwca 1954 r. za decyzję administracyjną.
Ponadto, zdaniem Sądu, nie można również było na podstawie akt sprawy określić adresata tego aktu. Ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych (Dz.U. Nr 36, poz. 326) z dniem 26 sierpnia 1950 r. zlikwidowała bowiem Naczelną Radę Lekarską, Naczelną Radę Lekarsko-dentystyczną oraz okręgowe izby lekarskie i okręgowe izby lekarsko-dentystyczne, a także czynne przy tych izbach instytucje ubezpieczeniowe oraz instytucje wzajemnej pomocy członków izb i ich rodzin. Skoro zatem w momencie wydawania przez Ministra Zdrowia przedmiotowego zarządzenia izby lekarskie nie istniały już od 1950 r. nie mogły być one zatem stroną postępowania administracyjnego.
Sąd meriti zaznaczył ponadto, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ww. ustawy majątek nieruchomy izb lekarskich i izb lekarsko-dentystycznych przechodził na własność Skarbu Państwa z mocy prawa. Zarządzenie, które było objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności więc miało jedynie charakter porządkujący co do oznaczenia, które z wyliczonych i przejętych już nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa bądź na rzecz Związku Zawodowego Pracowników Służby Zdrowia. Zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954. nie było więc decyzją administracyjną, lecz aktem wewnętrznym administracyjny porządkującym sprawy majątkowe pozostające w gestii resortu.
Reasumując, zdaniem Sądu I instancji, zasadnie Minister Zdrowia rozpoznając niniejszą sprawę uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik O.I.L. w K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
1. Naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., pomimo że zaskarżona decyzja zawierała wadę kwalifikowaną określoną w przepisach postępowania administracyjnego, tj. nie wydano decyzji stwierdzającej nieważność pomimo rażącego naruszenia prawa;
2. Naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., pomimo że zaskarżona decyzja zawierała naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 roku w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko dentystycznych w części obejmującej § 1 pkt. 5 oraz pkt. 1 i pkt 2 załącznika nr 6 do tego zarządzenia, stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko - dentystycznych podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa nie jest decyzją w rozumieniu przepisów prawa
administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej stwierdził, że nie ma wątpliwości, że z treści kwestionowanego zarządzenie Ministra Zdrowia wynikało kto jest adresatem tego rozstrzygnięcia, a samo zarządzenie rozstrzygało w sprawach indywidualnych. Jako bezsprzeczne uznała także skarżąca, że przedmiotowe zarządzenie było rozstrzygnięciem władczym i jednostronnym, decydującym o obowiązkach indywidualnych organizacji jaką niewątpliwie jest skarżąca I.L., zatem w świetle przepisów k.p.a. jest decyzją administracyjną.
Reasumując pełnomocnik skarżącej podkreślił, że nazwanie aktu "zarządzeniem" nie wyłącza jego indywidualnego charakteru i nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia jego nieważności. Indywidualny charakter przedmiotowego zarządzenia związany jest także z treścią i zakresem rozstrzygnięcia tego aktu. Zarządzenie to bowiem wymienia konkretnie oznaczone nieruchomości i dotyczy tych właśnie nieruchomości. Nie ma zatem generalnego charakteru co przesądza o możliwości stwierdzenia jego nieważności.
W skardze kasacyjnej zakwestionowano także stwierdzenie Sądu I instancji, że w momencie wydania przez Ministra Zdrowia przedmiotowego zarządzenia izby lekarskie nie istniały już od 1950 roku i nie mogły być ona stroną postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie mogły być adresatem wskazanego zarządzenia. Jak podniósł w związku z tym autor skargi kasacyjnej, ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. Nr 219, poz. 1708) w art. 121 stanowi, że "Okręgowe izby lekarskie są następcą prawnym działających do 1950 r. okręgowych izb lekarskich oraz okręgowych izb lekarsko-dentystycznych i są uprawnione, jeżeli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów". Oznacza to w efekcie, że w świetle przepisów postępowania administracyjnego izby lekarskie, a w konsekwencji O.I.L. w K. wie posiadała przymiot strony oraz mogła i była adresatem spornego zarządzenia Ministra Zdrowia.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ministra Zdrowia wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.
W pierwszym rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., pomimo że zaskarżona decyzja zawierała naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidacji izb lekarskich i lekarsko dentystycznych w części obejmującej § 1 pkt. 5 oraz pkt. 1 i pkt 2 załącznika nr 6 do tego zarządzenia, stanowiącego wykaz majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i lekarsko - dentystycznych podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa nie jest decyzją w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego.
Jak widać zatem z powyższego wskazana podstawa skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że sporne zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r. powinno być potraktowane jako decyzja administracyjna. Z tego też względu, zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie, jakie są cechy charakterystyczne decyzji administracyjnej i czy kwestionowane zarządzenie odpowiada cechom takiej decyzji.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się "...oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (por: J. Lang. J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995, s. 190). Podobny pogląd został także wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989 Nr 3, poz. 59), zgodnie z którym "...decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych organów w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne".
Procesowe pojęcie decyzji wywodzić należy obecnie z art. 104 k.p.a., łącznie z art. 105 oraz art. 107, a także art. 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Składniki treści decyzji administracyjnej określone są w art. 107 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Oznacza to, że o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także ogólnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, iż stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 788/10).
Definicja pojęcia "decyzja administracyjna" oraz zaprezentowane powyżej rozważania dotyczące "zakresu treściowego" decyzji administracyjnej – opierające się na obecnych przepisach procedury administracyjnej – mają w pełni zastosowanie również do decyzji administracyjnych wydanych pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341).
Przepis art. 75 tego rozporządzenia zawierał szereg postanowień dotyczących elementów formy decyzji administracyjnej: podstawę prawną, datę, osnowę, podpis władzy, pouczenie o prawie odwołania lub skargi. W ustępie 2 ustanowiono obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w całości lub części odmownych. Ustęp 3 regulował wyjątki od podawania motywów decyzji stanowiąc, że "jeśli decyzja jest pozostawiona całkowicie swobodnej ocenie władzy, wystarczy powołać się na podstawę prawną, w innych wypadkach swobodnej oceny wystarczy to jedynie wówczas, kiedy ważny interes państwowy przemawia przeciwko bliższemu uzasadnieniu".
W świetle ww. przepisu oceniając zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r. można byłoby przyjąć, iż zawiera ono szereg elementów decyzji z art. 75, poza pouczeniem o prawie odwołania lub skargi. Nie posiada ono natomiast podstawowego składnika decyzji administracyjnej, jak oznaczenie jej adresata i innych stron postępowania. Wymóg ten wynikał z art. 9 określającego stronę postępowania, art. 76 – pouczenie o odwołaniu, art. 101 – dotyczącego osoby wszczynającej postępowanie nieważnościowe, art. 105-107 – obciążania stron kosztami postępowania itp. Reasumując, dla uznania danego aktu za decyzję administracyjną musiał istnieć adresat tej decyzji. Skoro natomiast w niniejszym przypadku takowego nie było to nie mogliśmy mówić o rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd Sądu I instancji, że wymogu tego (ustalenie adresata) nie spełnia zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r.
Trafnie w tym zakresie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2361/06), do treści wyroku którego odwołał się Sąd I instancji w niniejszej sprawie, że ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych (Dz. U. Nr 36, poz. 326) z dniem 26.08.1950 r. zlikwidowała Naczelną Radę Lekarską; Naczelną Radę Lekarsko-dentystyczną oraz okręgowe izby lekarskie i okręgowe izby lekarsko-dentystyczne, a także czynne przy tych izbach instytucje ubezpieczeniowe oraz instytucje wzajemnej pomocy członków izb i ich rodzin. Skoro zaś już w 1950 r. izby lekarskie nie istniały – nie mogły one być stroną postępowania administracyjnego w 1954 r., gdy Minister wydał sporne zarządzenie.
Brak zatem oznaczenia adresata aktu wykluczał możliwość uznania zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r. za decyzję administracyjną.
Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 3 w zw. z art. 8 ww. ustawy. W przepisach tych ustawodawca nie wskazał na decyzyjny charakter załatwienia sprawy, dotyczącej wykazu majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i dentystyczno-lekarskich podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 majątek nieruchomy izb lekarskich i izb lekarsko-dentystycznych przechodził na własność Skarbu Państwa z mocy prawa. Sporne zarządzenie miało więc jedynie charakter porządkujący co do oznaczenia, które z wyliczonych i przejętych już nieruchomości przechodziło na własność Skarbu Państwa, bądź na rzecz Związku Zawodowego Pracowników Służby Zdrowia.
Reasumując, w ocenie NSA, trafnie przyjęły już uprzednio sądy wojewódzkie, że zarządzenie z dnia [..] czerwca 1954 r. stanowi czynność naczelnego organu administracji państwowej regulująca porządkowo przyjęty już uprzednio majątek po zlikwidowanych izbach lekarskich i izbach dentystyczno-lekarskich. Ponieważ zaś majątek po byłych izbach był już przejęty na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, to należy przyjąć, że zarządzenie nie było skierowane do adresatów zewnętrznych.
Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd I instancji, nie dostrzega w zarządzeniu Ministra Zdrowia z [..] czerwca 1954 r. rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy indywidualnej. Zarządzenie to nie kształtuje w sposób władczy praw ani obowiązków skarżącego podmiotu. Jak to trafnie ujął Sąd I instancji, sporne zarządzenie "jest wewnętrznym aktem administracyjnym porządkującym sprawy majątkowe pozostające w gestii resortu". Należy je zatem traktować właśnie jako akt wewnętrznego prawa administracyjnego.
Z tych względów, jako nietrafne ocenić należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., albowiem przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania.
Tym samym, wobec przesądzenia, że w przypadku zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [..] czerwca 1954 r. mamy do czynienia z czynnością naczelnego organu administracji państwowej, a nie z decyzją administracyjną, to zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pk 2 k.p.a. uznać należało również za nieuzasadniony, bez konieczności przeprowadzania pogłębionych rozważań w tym zakresie. Skoro bowiem uznano, iż nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, a sankcja nieważności może dotyczyć jedynie decyzji administracyjnych, to skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności aktu prawnego nie będącego decyzją administracyjną obligowało organ do podjęcia decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stąd też zarzut ten nie mógł znaleźć poparcia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw (pkt 1 sentencji wyroku).
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej, na mocy art. 204 pkt 1 powoływanej ustawy zasądzono od O.I.L. w K. na rzecz Ministra Zdrowia zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku).