VII SA/Wa 1149/18

VII SA/Wa 1149/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Renata Nawrot /sprawozdawca/
Tomasz Stawecki /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III FSK 971/21 - Wyrok NSA z 2022-04-28
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 201
art. 67a par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Gminy B. (dalej: skarżąca, gmina) na decyzję Ministra Finansów z [...] lutego 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w K. (dalej: PINB) ustalił dla Gminy B. opłatę legalizacyjną w kwocie 200.000 zł z tytułu samowolnej budowy odcinka sieci wodociągowej z przyłączami do budynków [...], [...], [...] realizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb C. – P.w miejscowości P., gmina B.
Pismem z 17 lipca 2017 r. gmina zwróciła się do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) o umorzenie w całości lub w części oraz rozłożenie na raty ustalonej opłaty legalizacyjnej.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że przedmiotowa opłata legalizacyjna została nałożona w związku z budową odcinka sieci wodociągowej bez uprzedniego dopełnienia obowiązku zgłoszenia budowy Staroście K. Obecnie toczy się postępowanie karne w przedmiocie niedopełnienia tychże obowiązków przez poprzednich włodarzy Gminy B. Skarżący wskazał, że wybudowany wodociąg był od lat niezwykle wyczekiwany i jest potrzebny mieszkańcom, zaś tak duże obciążenie nałożone przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, stanowi dla Gminy B. ogromny cios finansowy. Środki na pokrycie opłaty nie zostały zabezpieczone w budżecie gminy, a poziom jej zadłużenia sięga 15.200.000 zł. Uiszczenie przez gminę tak wysokiej opłaty legalizacyjnej spowoduje rezygnację z części inwestycji na najbliższe kilka lat. Najbardziej ucierpią więc mieszkańcy gminy, którzy w sytuacji dokonania rozbiórki wodociągów zostaną pozbawieni dostępu do bieżącej wody z wodociągów.
W piśmie z 24 listopada 2017 r. skarżąca sprecyzowała, że wnosi o umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości.
Decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2017 r. poz. 201, ze zm., dalej: O.p.), w związku
z art. 49c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r., poz. 1332, dalej: P.b.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), odmówił umorzenia w całości ustalonej opłaty legalizacyjnej.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, w złożonym odwołaniu, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie zasad postępowania dowodowego prowadzące do błędnej oceny sytuacji finansowej Gminy B. oraz brak zbadania w postępowaniu przesłanki interesu publicznego. Nadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z uchwały nr [...] Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z [...] października 2017 r., Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2018-2047 przyjętej uchwałą Rady Miejskiej
w B. nr [...] z [...] grudnia 2017 r., uchwały Rady Miejskiej
w B. nr [...] z [...] września 2017 r. w sprawie udzielenia przez Miasto
i Gminę B. poręczenia pożyczki zaciąganej przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych B. sp. z o.o. oraz uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu.
Minister Finansów (dalej: Minister, organ odwoławczy) decyzją z [...] lutego
2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem Ministra, organ I instancji dokonał wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, a następnie dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Minister podzielił również ocenę organu I instancji, że Gmina B. posiada możliwości zapłaty ustalonej opłaty legalizacyjnej.
W uzasadnieniu podjętej decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przepisów regulujących kwestię opłat legalizacyjnych, organ odwoławczy wskazał, że przewidziana w art. 67a § 1 O.p. możliwość zastosowania ulgi w spłacie należności publicznoprawnej, uzależniona jest od zaistnienia w sprawie przesłanek w postaci ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Decyzja
o udzieleniu ulgi w tego rodzaju spłacie ma charakter uznaniowy, a więc pozostaje
w dyskrecjonalnej władzy organu administracji publicznej. Organ jest obowiązany,
w okolicznościach konkretnej sprawy, wyważyć interes społeczny z indywidualnym interesem strony.
Minister wyjaśnił, że opłata legalizacyjna nie jest karą administracyjną, ale środkiem służącym do przywrócenia porządku prawnego wynikającego z prawa budowlanego, czyli jest koniecznym środkiem do zalegalizowania budowy. Jej istotą jest możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującym prawem bez konieczności orzekania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Dokonując oceny, uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym, materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, że zarówno on jak i Wojewoda rozpatrując wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej przeanalizował sytuację finansową Gminy B. biorąc pod uwagę zbiorcze dane dotyczące wykonania budżetu za lata 2015-2016 i pierwsze półrocze 2017 r. w zakresie dochodów ogółem, wydatków ogółem, wyniku finansowego oraz stanu zobowiązań za lata 2015-2016 i pierwsze półrocze 2017 r. Na podstawie rzeczonej dokumentacji ustalił, że Gmina B. nie posiada zaległości podatkowych oraz zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne czy Fundusz Pracy. Stan wymagalnych i niezapłaconych należności na dzień 30 czerwca 2017 r. wyniósł natomiast 1.289.624.11 zł. Na kwotę tę składają się m.in. zaległości od osób fizycznych i prawnych z tytułu podatku od nieruchomości, podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od środków transportowych, jak również z tytułu zaliczek i funduszu alimentacyjnego.
Z dokonanych przez organ ustaleń wynikało także, że Gmina B. posiada kredyt zaciągnięty w dniu 6 października 2015 r. na kwotę 1.200.000 zł z przeznaczeniem na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek. Karencja
w spłacie kredytu przewidziana jest do 27 lutego 2021 r., a jego spłata wraz
z kosztami obsługi nastąpi do dnia 31 grudnia 2022 r. Gmina posiada również kredyt zaciągnięty w dniu 31 grudnia 2015 r. na kwotę 14.778.606,63 zł z przeznaczeniem na całkowitą spłatę zobowiązań, wynikających z zawartych umów kredytowych. Kredyt udzielony został na okres od 31 grudnia 2015 r. do 31 grudnia 2029 r. Stan zadłużenia na 30 czerwca 2017 r. wynosi 14.000.000 zł. Zatem jak ustalił organ odwoławczy - łączny stan zadłużenia Gminy wynosi 15.200.000 zł. Obsługa w spłacie kredytów przebiega terminowo. Gmina B. nie korzystała z pomocy de minimis.
Z kolei na 2017 r. zaplanowano zadania inwestycyjne w kwocie 3.384.420,81 zł.
i składają się na nie: budowa chodników, przebudowa dróg powiatowych i gminnych, modernizacja przepompowni wodociągowej, wykup gruntów pod potrzeby S. P., ocieplenie budynku OSP w S., projekt oraz wykonanie przyłącza wodnokanalizacyjnego do OSP P., zakup oprogramowania do obsługi gospodarki wodnościekowej, budowa kanalizacji sanitarnej, przebudowa i rozbudowa oświetlenia ulicznego.
W bilansie Gminy B. w 2016 r. wykazano zysk na poziomie 546.691.48 zł. Zobowiązania finansowe krótkoterminowe wyniosły w 2016 roku 2.249,27 zł i były niższe od zobowiązań krótkoterminowych w 2015 roku o 8.974,27 zł.
W wyniku zmian w planie dochodów budżet na dzień 30 czerwca 2017 r. ustalono w wysokości 46.535.254,95 zł., natomiast w wyniku zmian w planie wydatków budżet na dzień 30 czerwca 2017 r. ustalono w wysokości 48.835.254,95 zł. Dochody własne gminy według planu po zmianach na 30 czerwca 2017 r. wynoszą 11.219.50121 zł. Ich wykonanie stanowi kwotę 5.351.776.91 zł. Wydatki bieżące według planu po zmianach wyniosły 41.548.127,05 zł., zaś ich wykonanie stanowi kwotę 23.108.268.88 zł. Gmina B. w planie na 2017 r. zakładała deficyt budżetowy w kwocie 2.300.000 zł, natomiast na koniec II kwartału 2017 r. odnotowano nadwyżkę budżetową w wysokości 117.284.09 zł. Wieloletnia Prognoza Finansowa Gminy B. na lata 2018-2047 zakłada stopniowe, począwszy od 2019 r., zmniejszanie długu jednostki.
Mając na uwadze powyższe Minister ustalił, że sytuacja finansowa Gminy nie jest zagrożona, a obowiązek spłaty zobowiązań zaciągniętych w podmiotach komercyjnych nie może być traktowany jako priorytetowy wobec obowiązku spłaty zobowiązań wobec budżetu państwa.
Odnosząc się do negatywnej oceny przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. co do przebiegu wykonania budżetu Gminy za I półrocze 2017 r. w związku m.in. z występowaniem w Gminie prawie półmilionowej kwoty zobowiązań wymagalnych i określeniu tego stanu jako permanentnego, organ odwoławczy wskazał, że zdaniem Składu Orzekającego RIO - jest ona wynikiem systematycznego naruszania w toku wykonywania budżetu przepisów prawa dotyczących realizacji wydatków. Wniosek ten został wyprowadzony po analizie sprawozdań Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji za okres od IV kwartału 2014 r. do
II kwartału 2017 r. Utrzymujące się w Gminie B. zobowiązania wymagalne świadczą o nieprawidłowym wykonywaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy B. obowiązków z zakresu kontroli zarządczej, których celem jest miedzy innymi zapewnienie zgodności działalności Gminy B. z przepisami prawa. W związku
z tym okoliczność ta nie mogła mieć decydującego znaczenia przy podejmowaniu decyzji w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Ministra problemy, z którymi styka się Gmina B. dotykają wiele jednostek samorządu terytorialnego na terenie kraju, które również przy ograniczonych możliwościach finansowych ponoszą swoje wydatki i regulują zobowiązania. Stosowanie umorzenia należności w całości do każdego takiego przypadku doprowadziłoby do przyjęcia za powszechną zasadę korzystania z tego rodzaju ulgi, co byłoby sprzeczne z jej wyjątkowym i nadzwyczajnym charakterem.
Zdaniem organu odwoławczego, okoliczności uzasadniającej udzielenia ulgi nie stanowi także fakt, iż zapłata opłaty legalizacyjnej utrudni realizację gminnych inwestycji. Planowane przedsięwzięcia nie mają charakteru nadzwyczajności lub wyjątkowości. Umorzenie należności wskazywałoby zaś na przyzwolenie do działania naruszającego przepisy prawa, godząc w interes publiczny. W interesie publicznym leży bowiem, aby nakładane przez organy administracji publicznej kary i opłaty były realizowane, a uczestnicy procesu budowlanego nie byli pochopnie z nich zwalniani.
W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 122, art. 187 § 1, a także art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. O.p. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia
w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także wybiórcze potraktowanie zebranego materiału dowodowego poprzez pominięcie uchwały Rady Gminy w sprawie emisji obligacji oraz Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy, co narusza zasady procedury i ma istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 67a § 1 pkt 3 O.p. poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu wskazujące na brak interesu publicznego i ważnego interesu podatnika w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca zarzuciła, że Minister Finansów, podobnie jak poprzednio Wojewoda, odniósł się przede wszystkim do sytuacji finansowej gminy B. z lat 2014-2016, w niewielkim stopniu do roku 2017, co daje nieadekwatny obraz kondycji finansowej gminy. Gmina ponownie powołała się na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z [...]3 października 2017 r. negatywnie opiniującą informację o przebiegu wykonania budżetu gminy wskazując, że nieterminowe dokonywanie płatności nie wynikało z niewłaściwej kontroli zarządczej ze strony Burmistrza, a z braku środków.
Zdaniem skarżącej w treści decyzji próżno także szukać jakiegokolwiek odniesienia do podjętej przez Radę Miejską Uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu. Podjęcie przedmiotowej uchwały spowodowane było przede wszystkim zapewnieniem brakującej płynności finansowej oraz poszukiwaniem alternatywnych i tańszych niż kredyty źródeł finansowania. Podobnie jak wskazuje autor skargi, milczeniem pominięto Wieloletnią Prognozę Finansową na lata 2018 - 2047 przyjętą przez Radę Miejską w dniu 28 grudnia 2017 r., z której wynika, że w 2018 r. prognozowane zadłużenie Gminy wyniesie prawie 24,5 mln zł. Powyższe wskazuje, że sytuacja finansowa Gminy znacząco odbiega od tej przedstawionej przez organy obu instancji. Skarżąca podkreśliła, iż trudna sytuacja finansowa Gminy wynika przede wszystkim z przedsięwzięcia znaczących, a co za tym idzie kosztownych inwestycji
z zakresu gospodarki wodno-ściekowej.
Zdaniem Gminy B. nie zostało uwzględnione również to, że w sprawie dotyczącej budowy odcinka sieci wodociągowej z przyłączami na terenie Gminy B. bez uprzedniego dopełnienia obowiązku zgłoszenia budowy odpowiedniemu organowi toczy się postępowanie karne w przedmiocie niedopełnia w tym zakresie obowiązków przez poprzednich włodarzy Gminy. Nie można przy tym zapominać, że opłata legalizacyjna ma charakter kary. Gdyby bowiem proces budowy wodociągu został przeprowadzony zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i właściwymi procedurami to obowiązek opłaty w ogóle by nie powstał. Nie jest więc zasadne twierdzenie zdaniem strony skarżącej, że na skutek braku uiszczenia opłaty budżet państwa poniesie z tego tyłu stratę, gdyż rzeczone należności nie były w nim przewidziane. Prowadzi to do wniosku, że opłata taka ma wyłącznie charakter kary, co
z kolei powoduje, że karę ponoszą mieszkańcy Gminy, którzy przez niedopełnienie obowiązków przez poprzednich włodarzy Gminy obarczeni zostaną obowiązkiem jej zapłaty. Ponadto obowiązek uiszczenia przez gminę opłaty legalizacyjnej spowoduje powstanie w społeczeństwie przekonania o niesprawiedliwości przepisów, które wymagają wymierzenia kary mieszkańcom gminy, a nie osobom odpowiedzialnym.
Końcowo, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wywiodła, że interes publiczny to dyrektywa postępowania, poszanowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej (jednostka samorządu terytorialnego), takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego. Ustalenie kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia relacji w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest terminowe płacenie podatków w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi podatkowej. Organ winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego, dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi. W sprawie niniejszej druga z powołanych płaszczyzn nie została przez organ należycie zbadana.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach Ministra Finansów nie dopatrzono się uchybień proceduralnych, które mogłyby stanowić podstawę uchylenia decyzji.
Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 49c § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. 2018 poz. 1202 j.t., dalej: P.b.), zgodnie z którym do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1
i art. 49b ust. 4 P.b., w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p. (ściślej: art. 67a § 1 O.p.) z tym, że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie.
Odpowiednio stosowany do ulg w zapłacie opłaty legalizacyjnej przepis art. 67a § 1 O.p. stanowi, że organ podatkowy, na wniosek, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może odroczyć termin płatności opłaty legalizacyjnej lub rozłożyć jej zapłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części opłatę legalizacyjną.
Mimo, iż materialnoprawna podstawa rozpoznawania wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej zawarta jest w Ordynacji podatkowej, której przepisy stosuje się odpowiednio, to postępowanie w sprawie udzielenia powołanej ulgi jest klasycznym postępowaniem administracyjnym, do którego oceny znajdują zastosowanie ogólne zasady tego postępowania zawarte w art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. czy 80 k.p.a. Nieprawidłowo więc w skardze postawione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania znajdujące zastosowanie do postępowania podatkowego, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego.
W tym miejscu zauważyć należy, że zarówno organy obu instancji jak
i rozpoznający sprawę niniejszą sąd związane były granicami wniosku Gminy B., która ostatecznie domagała się umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej. Nie było zatem przedmiotem sprawy żądanie umorzenia opłaty w części, odroczenie czy też rozłożenie płatności na raty. Nie uszło uwadze Sądu, że ulga w postaci umorzenia należności jest najszerszą z form pomocy stronie, bowiem polega na całkowitym zwolnieniu z obowiązku zapłaty. W konsekwencji wypracowane orzecznictwo sądowoadministracyjne jak i doktryna nakazuje, by oceny przesłanek zawartych w art. 67a § 1 O.p. dokonywać rygorystycznie.
Prawidłowo wywiodły organy obu instancji, że decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis prawa umożliwia organowi administracyjnemu dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak treść rozstrzygnięcia decyzji zapadłej na podstawie uznania administracyjnego nie może być dowolna, ponieważ winna być poprzedzona dokładnym ustaleniem stanu faktycznego. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym
w trybie art. 67a § 1 O.p. organ administracyjny winien więc dokładnie wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, przede wszystkim sytuację majątkową wnioskodawcy. Dopiero wówczas może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny.
W związku z tym, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadła w ramach uznania administracyjnego, kontrola Sądu ogranicza się wyłącznie do tego, czy organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, czy ustalony stan faktyczny sprawy został poddany ocenie w oparciu o kryteria, o jakich mowa w art. 67a § 1 pkt 3 O.p., czy przy jej wydaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy rozstrzygnięcie sprawy uzasadnione zostało zindywidualizowanymi przesłankami.
W orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych podatnik nie jest w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 31/08, Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). A zatem właściwy organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, ustala czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Ponadto przyjmuje się, że aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego wnioskodawca musiałby wykazać przed organem, że z uwagi na ww. okoliczności, które zachwiały podstawami jego egzystencji, nie jest w stanie uiścić ustalonej opłaty legalizacyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia
3 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 517/08, Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zaś za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości
i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 90/09, Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W realiach niniejszej sprawy, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów obu instancji, że udokumentowana sytuacja materialno-finansowa skarżącej nie pozwala przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wystąpił ważny interes strony lub interes publiczny, o jakich mowa w art. 67a § 1 O.p. Zauważyć należy, że organy rozpoznające sprawę dysponowały materiałem dowodowym obrazującym sytuację finansową
i majątkową gminy. W tym kontekście rozważyły, czy w przedmiotowej sprawie występuje chociażby jedna z przesłanek z art. 67a § 1 pkt 3 O.p. Sąd ma świadomość, że kolizja tych dwóch "interesów" jest trudna do pogodzenia, przy subiektywnym
z natury postrzeganiu przez wnioskująca jej indywidualnego interesu. Obowiązkiem organu, z którego wbrew twierdzeniom skarżącej organy wywiązały się w pełni, jest jednak "ważenie" tych sprzecznych interesów, mając na względzie z jednej strony równe traktowanie wnioskodawców w realizacji swoich obowiązków, a z drugiej indywidualną sytuację skarżącej, jaka spowodowała powstanie obowiązku powstania opłaty legalizacyjnej. Mianowicie gmina rozpoczynając prace nie uzyskała pozwolenia na budowę.
Skarżąca uzasadniając wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej upatrywała zaistnienia przesłanki ważnego interesu podatnika w trudnej sytuacji finansowej gminy natomiast przesłanki interesu publicznego w fakcie, iż obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej zostanie przerzucony z osób odpowiedzialnych za niedopełnienie obowiązków na mieszkańców Gminy. W kontekście tej ostatniej przesłanki wskazać należy, że uznanie jej jako przyczyny szczególnie uzasadniającej umorzenie opłaty legalizacyjnej powodowałoby jednak, że ryzyko wadliwych prawnie działań organów gminy zostałoby przerzucone na państwo.
Nie jest zasadny zarzut pominięcia przez Ministra Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy. Odniesienie do tego wywodu znajduje się na stronie 7 uzasadnienia decyzji organu II instancji i sprowadza się do konkluzji, że zakłada ona stopniowe zmniejszanie długu jednostki. Powyższe oznacza, że organ dokonał jej oceny i analizy. Jedynie celem jej uzupełnienia wskazać należy, iż wynika z niej, że w 2017 r. dochody gminy ogółem wyniosły 47.418.094,69 zł, zaś wydatki 49.953.094,69 zł, zatem wynik budżetu jest ujemny i wynosi 2.535.000 zł. Ujemny wynik budżetu wynoszący
6 milionów złotych zaplanowano również na rok 2018 r. Faktyczne zadłużenie gminy pod koniec 2018 r. sięgało więc niespełna 24.500.000 zł. Sąd dostrzegł jednak, że
w kolejnych latach, poczynając od roku 2019 przewidziano nadwyżki wynoszące poczynając od 2019 roku 1.244.358 zł, w 2020 r. - 1.370.000 zł, w 2021 r. - 1.110.000 zł, w 2022 r. – 1.230.000 zł. Wieloletnia Prognoza Finansowa wskazuje więc na poprawę sytuacji finansowej gminy, poprzez stopniowe zmniejszanie długu jednostki bowiem założono, że planowane nadwyżki budżetu zostaną przeznaczone na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań w postaci kredytów.
Analizując sytuację finansową Gminy Sąd doszedł więc do przekonania, że słusznie przyjęły organy obu instancji, że Gmina posiadać będzie środki finansowe na uiszczenie opłaty legalizacyjnej, bez uszczerbku dla jej płynności finansowej oraz obowiązków wykonywania zadań służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb jej mieszkańców. Opłata legalizacyjna stanowi 20% zaplanowanej na rok 2019 r. nadwyżki budżetowej.
Zdaniem Sądu również podjęcie uchwały w sprawie emisji obligacji nie uzasadnia umorzenia opłaty legalizacyjnej, co słusznie stwierdziły organy. Oczywiście, podstawową przyczyną zaciągania tego rodzaju długu jest brak wygospodarowanych we własnym zakresie środków finansowych na pokrycie zaplanowanych i realizowanych wydatków. Sytuacja taka nie musi świadczyć o złej kondycji finansowej podmiotu, ale często spowodowana jest wielkością nakładów inwestycyjnych, które nie mogą być sfinansowane bieżącymi wpływami budżetowymi. Wydaje się, iż taka właśnie była przyczyna emisji obligacji przez Gminę B., gdyż jak wynika z uzasadnienia skargi, trudna sytuacja finansowa gminy wynika "z przedsięwzięcia kosztownych inwestycji z zakresu gospodarki wodno-ściekowej.
Fakt, że skarżący nie zgadza się z oceną faktów dokonaną przez organy obu instancji, a każdemu elementowi oceny przez nich dokonanej przeciwstawia własne, nie świadczy o naruszeniu przez organ przepisów postępowania. Nie stanowi również takiego naruszenia nie odniesienie się przez organ do wszystkich zaoferowanych przez stronę dowodów jeżeli uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. Skarżący nie wykazał wpływu nie odniesienia się do dowodu na wynik sprawy.
Skoro sytuacja finansowa gminy od 2019 r. będzie na tyle dobra i stabilna, że pozwalać będzie na poczynienie oszczędności w środkach pieniężnych nie należy przerzucać ponoszenia odpowiedzialności na budżet państwa. Właśnie w interesie publicznym leży realizowanie należności publicznoprawnych, tym bardziej iż dotyczą one jednostki samorządu terytorialnego, która ze względu na charakter pełnionych funkcji winna stanowić przykład dla podatników, a która z brakiem poszanowania prawa rozpoczęła proces inwestycyjny. Nie można dopuścić do powstania społecznego przekonania, że naruszenia przez Gminę przepisów prawa – w tym prawa budowlanego – nie pociąga za sobą negatywnych skutków finansowych, bowiem wszelkie należności z tego tytułu powstałe będą umarzane.
Zaznaczenia wymaga, że ze stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej wynika, iż w gminie B. systematycznie naruszane są w toku wykonywania budżetu przepisy dotyczące realizacji wydatków, pomimo, że gminie zwracana była uwaga na występujące zobowiązania wymagalne i konieczność ich całkowitego zredukowania. Zdaniem RIO utrzymujące się permanentnie w Gminie B. zobowiązania wymagalne świadczą o nieprawidłowym wykonaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy B. obowiązków z zakresu kontroli zarządczej. Wskazać tu należy, że prawidłowość dokonanej oceny wykracza poza kompetencje Sądu, nie mniej z akt sprawy nie wynika, aby od powołanej uchwały Gmina wniosła odwołanie.
W sytuacji zatem ustalenia, że gmina dopuszcza się permanentnego naruszenia przepisów, stwierdzić należy, że umorzenie opłaty legalizacyjnej nie jest interesem zasługującym na aprobatę i szczególne uwzględnienie.
Wskazać w tym miejscu należy, że Gminie, jako jednostce samorządu terytorialnego przypisane zostały określone zadania, które powinny być skutecznie realizowane. To, jakie konkretnie rozwiązania zostaną przyjęte dla prawidłowej realizacji nałożonych obowiązki zależy od gminy, jako organu kierującego działaniem urzędu gminy, będącego aparat pomocniczym organu administracji samorządowej. Jeśli obowiązki nie są realizowane prawidłowo, a przepisy przewidują w takich sytuacjach sankcje, konsekwencją jest nałożenie kary czy opłaty, która ma za zadanie konwalidację dokonanych niezgodnie z prawem czynności. Nie leży przy tym w gestii organów ocena zaniedbań dokonanych przez poprzednie władze Gminy nawet jeśli ich zawinione działania były przyczyną uchybień. Brak jest podstaw by okoliczności nałożenia kar będące wynikiem nieefektywnych działań jednostki w realizacji jej obowiązków spełniły przesłanki umorzenia należności.
Opłata legalizacyjna jest konsekwencją możliwości zalegalizowania przez organ nadzoru budowlanego budowy wodociągu, której skarżąca dokonała bez wymaganego pozwolenia. Konsekwencją z kolei nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej jest nakaz rozbiórki (art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 P.b), przy czym wszelkie argumenty dotyczące niecelowości dokonania rozbiórki wodociągu czy też podnoszona na rozprawie okoliczność, iż opłata legalizacyjna przewyższa cenę rozbiórki wodociągu, nie mogą odnieść pożądanego rezultatu w postępowaniu o umorzenie przedmiotowej opłaty. Postępowanie o umorzenie opłaty jest postępowaniem niezależnym od postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki.
Tak więc, w ocenie Sądu poprawnie oceniły organy, że wskazane we wniosku okoliczności, nie stanowią automatycznie podstawy do umorzenia opłaty legalizacyjnej, jakich oczekuje skarżąca Gmina, która drogę do poprawy swojej sytuacji upatruje
w przychylności Ministra (czy Wojewody), oczekując niejako "uwolnienia": tych środków na kolejne inwestycje gminne. Organy - rozpoznając przedmiotową sprawę - obiektywnie oceniły argumenty podnoszone przez Gminę oraz rozważyły je na tle ustawowych przesłanek "ważnego interesu podatnika" oraz "interesu publicznego".
Należy zwrócić uwagę także i na to, że ważnego interesu podatnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zaległości podatkowej. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, lecz jego wystąpienia nie można upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej dla strony. Umorzenie należności
w omawianym przypadku stanowiłoby wyraz szczególnego uprzywilejowania, nieznajdującego racjonalnych podstaw i narażałoby Ministra Finansów na zarzut naruszenia zasady równości, nierównego traktowania gmin, wobec których ulgi nie zastosowano. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że nawet trudna sytuacja materialna strony sama w sobie nie może być utożsamiana z przesłanką ważnego interesu podatnika. W takim bowiem razie każdy podatnik znajdujący się w trudnej sytuacji majątkowej spełniałby przesłankę przyznania ulgi.
Podnieść należy, że jeżeli organ podatkowy uznał, że w sprawie nie zachodzi "ważny interes podatnika" ani "interes społeczny" oznacza, że wziął pod uwagę podnoszone przez stronę argumenty. Tak też było w sprawie niniejszej na co wskazują rzeczowe i bezstronne dowody, których oceną kierowały się organy przy podejmowaniu decyzji. Na obiektywne kryteria tej oceny wskazują bardzo szczegółowe wyliczenia wskaźników ekonomicznych dotyczących sytuacji finansowej Gminy. W ramach uznania administracyjnego organy odmówiły umorzenia zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może wkraczać w rozstrzygnięcie organu zwłaszcza, jeżeli organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do sytuacji strony, a w trakcie postępowania nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego.
Reasumując, w ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie naruszając przepisów prawa materialnego, procesowego, oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego w ramach swobodnej oceny dowodów.
W tej sytuacji na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę, uznając jej zarzuty za bezzasadne.
Na marginesie należy zauważyć, że w sprawach dotyczących przyznawania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych (w tym również opłaty legalizacyjnej) nie obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej. A zatem, w przypadku zmiany sytuacji skarżących możliwe jest wystąpienie z ponownym wnioskiem o przyznanie ulgi. Ponadto gmina ma możliwość w odrębnym postępowaniu wnosić o odroczenie spłaty należności lub o rozłożenia na raty.