VII SA/Wa 1146/24

VII SA/Wa 1146/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka
Tomasz Janeczko
Waldemar Śledzik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art.156 par 1 pkt 2 , art.37 ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A.D. i J. D na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2020 r. znak: DON.7100.233.2019.KWL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2019 r., znak: [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. D. i J. D. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 marca 2020 r. znak DON.7100.233.2019.KWL, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. D. i J. D. (dalej: "skarżący") – utrzymał w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "Podlaski WINB") z 20 września 2019 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Podlaski WINB decyzją z 20 września 2019 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z [...] lipca 1982 r. nr [...] nakazującej A. P. rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach 7,00 m x 5,00 m x 3,00 m położonego na działce nr [...] w miejscowości M. gmina B.
Skarżący złożyli w terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Podlaskiego WINB z [...] września 2019 r.
GINB w uzasadnieniu decyzji przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i podkreślił, że w tym postępowaniu uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji.
GINB wyjaśnił, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania przez Naczelnika Gminy B. decyzji, nie zachowały się kompletne akta archiwalne z postępowania poprzedzającego jej wydanie, a próba ich odszukania – jak wynika z akt sprawy - się nie powiodła. Jedynymi dokumentami jakimi dysponował organ wojewódzki są kopie akt przedłożone przez skarżącego przy piśmie z [...] grudnia 2000 r. Zaznaczył, że w tym stanie rzeczy ocena legalności tej decyzji, może być dokonana wyłącznie przez pryzmat jej treści oraz zastosowanej przy jej wydawaniu podstawy prawnej.
Wskazał, że wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę skarżący wskazali naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na rażącym naruszeniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), na podstawie którego została wydana decyzja Naczelnika Gminy B. z [...] lipca 1982 r.
Dalej organ odwoławczy przytoczył art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Podał następnie, że w decyzji nakazującej rozbiórkę wskazano, że budynek leży na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę (kontrola [...] sierpnia 1979 r.). Podobnie w piśmie Gminy B. z [...] lipca 1982 r. skierowanym do Komendy Głównej Milicji Obywatelskiej w Warszawie.
GINB – powołując się na orzecznictwo – wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i wskazał, że budynek wybudowano niezgodnie z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie można stwierdzić, że doszło do oczywistego naruszenia prawa. Nie ma więc podstaw do uznania, że rażąco naruszono art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.
Na marginesie organ odwoławczy dodał, że o braku możliwości zabudowy działki, z powodu jej przeznaczenia w planie, skarżący wiedział już przed wybudowaniem budynku, zatem i o istnieniu planu miejscowego. W piśmie z [...] września 1983 r. do Naczelnika Urzędu Gminy w B. wskazał bowiem, że "decydując się na tę budowę nie wiedzieliśmy, że zgodnie z planem ... teren ten nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Sądziliśmy, że zakaz ten dotyczy budowy budynków gospodarczych, których stosunkowo bliskie usytuowanie od jeziora powodowałoby zanieczyszczenie wody ściekami (z obory i stajni). Tego właśnie argumentu użyły władze gminne zabraniając A. P. (właściciel-gospodarz) wybudowania w tym samym miejscu domu mieszkalnego i budynków gospodarczych ([...])".
Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Kryterium wyboru spośród ww. podmiotów jest także tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji. Przyjęcie, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę może być wyłącznie inwestor, uniemożliwiałoby legalizację samowoli lub rozbiórkę w przypadku zbycia obiektu innej osobie.
Z akt wynika, że budynek letniskowy wybudowali w lipcu 1979 r. skarżący i F. P., na nieruchomości stanowiącej własność A. P. Powyższe potwierdza skarżący w piśmie z [...] września 1983 r. do Naczelnika Urzędu Gminy w B. i umowa kupna-sprzedaży z [...] listopada 1988 r.
Zgodnie z 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji następuje m.in. w przypadku skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przez "skierowanie decyzji" należy rozumieć rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach podmiotu, tj. ukształtowanie w sposób wiążący sytuacji prawnej osoby, która nie jest stroną w sprawie (por wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 4034/18). Chodzi o nałożenie na podmiot obowiązków w sytuacji gdy przepis nie przewiduje możliwości wydania decyzji w odniesieniu do tej osoby. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jako pierwszy obowiązkami rozbiórki powinien być obciążony inwestor, ale pod warunkiem, że w dacie orzekania ma uprawnienia do władania obiektem pozwalające na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06). W sytuacji gdy inwestor nie posiada prawa do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane, nałożenie na niego obowiązku rozbiórki mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych praw do zabudowanej nieruchomości a właściciel nie byłby związany tą decyzji (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 249/17).
GINB stwierdził zatem, że badana decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, jak i nie zaistniały pozostałe przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.
W związku z powyższym GINB utrzymał w mocy ww. decyzję Podlaskiego WINB z [...] września 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z [...] lipca 1982 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę budynku letniskowego.
Skargę na ww. decyzję GINB z [...] marca 2020 r. złożyli skarżący i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucili naruszenie:
1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
a) niewystarczające wyjaśnienie sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowych wnioskach, poprzez przyjęcie, że uproszczony plan zagospodarowania Gminy B. zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu S. z [...] grudnia 1974 r. nr [...] może być podstawą orzekania, jak również, że plan ten nie przewidywał dla przedmiotowego terenu możliwości zabudowy, podczas gdy ww. uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego przede wszystkim co do zasady nie mógł być podstawą orzekania, gdyż nie miał on umocowania w ustawie, a ponadto z jego zapisów nie wynika konieczność rozbiórki budynku posadowionego na nieruchomości, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia,
b) oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na wybranej części materiału dowodowego, tj. piśmie Urzędu Gminy B. z [...] lipca 1982 r. oraz piśmie z [...] września 1983 r. skierowanym do Naczelnika Urzędu Gminy B. przez J. D., z pominięciem innych dowodów oraz realiów ówczesnej sytuacji prawnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,
c) błędną analizę materiału dowodowego w niniejszej sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na okoliczności, że skarżący od początku wiedział o braku możliwości zabudowy przedmiotowej działki z uwagi na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, oraz uznanie przez organ, iż świadomość skarżącego miała charakter decydujący, podczas gdy sama świadomość osoby dokonującej czynności nie może decydować o zgodności z prawem dokonywanej czynności, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
2) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez nieuzasadnione niezastosowanie ww. regulacji oraz uznanie, że A. P. prawidłowo został uznany adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku letniskowego, w sytuacji gdy nie mógł on być stroną w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że nie był ani właścicielem ani inwestorem, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji Podlaskiego WINB z [...] września 2019 r. znak [...], podczas gdy organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z [...] lipca 1982 r. nr [...], w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco narusza prawo;
4) art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz nieuwzględnienie przez organ w zaskarżonej decyzji, że decyzja Naczelnika Gminy B. z [...] lipca 1982 r. nr [...] rażąco narusza ww. regulację, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę domku letniskowego.
Ponadto, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wnieśli o zobowiązanie przez Sąd organu administracyjnego do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy B. z [...] lipca 1982 r. nr [...] nakazującej A. P. przymusową rozbiórkę domku letniskowego wybudowanego na dz. nr ew. [...] we wsi M., gmina B.
Skarżący w obszernym uzasadnieniu skargi odwołując się do orzecznictwa przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z 11 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A .D. i J. D. na ww. decyzję GINB z 30 marca 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W świetle zarzutów skargi Sąd zaznaczył, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności. Nie sposób jednak przyjąć, jak zauważył Sąd, że w sytuacji, gdy wnioskodawca wskazując na przesłanki nieważności nie popiera ich jednoznacznymi dowodami, a znaczny upływ czasu uniemożliwia pozyskanie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu zwykłym, to organ miałby jeszcze poszukiwać dowodów i wykazywać przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd podkreślił, że samowola budowlana stanowi znaczący przejaw lekceważenia prawa budowlanego, a jej legalizacja jest możliwa przy spełnieniu ściśle określonych przesłanek. Przesłanki te do samowoli dokonanych przed 1995 r., wymienia art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. Przepis ten nakazuje badać zgodność inwestycji z przepisami obowiązujący w okresie ich budowy. Zatem legalność kontrolowanego aktu podlega ocenie w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie jej wydania, za te na dzień przyjął 30 lipca 1982 r. Z uwagi na znaczny upływ czasu Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ odwoławczy podejmował czynności w celu pozyskania niezbędnych do oceny dokumentów. GINB zwrócił się do Urzędu Gminy B. o przesłanie wypisów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla działki inwestycyjnej obowiązujących w latach 1979 - 2001 wraz z wyrysami oraz do samych skarżących o przedłożenie oryginałów dokumentów dotyczących ww. decyzji. Skarżący udzielili odpowiedzi, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazali na dowody pośrednie wynikające z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Z. (dalej: "PINB") z [...] marca 2001 r. Natomiast Urząd Gminy B. przesłał kopie dwóch planów - uchwałę nr [...] z [...] grudnia 1984 r. oraz nr [...] z [...] lipca 1993 r. Przy piśmie z [...] lutego 2020 r. przesłano również kopie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1968 r. nr [...] oraz kopię uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego zarządzeniem Naczelnika Powiatu S. nr [...]. Plan z [...] grudnia 1984 r. przewidywał w B. urządzenie obozowiska turystycznego dla 100 osób, zaś plan z [...] lipca 1993 r. urządzenie obozowiska turystycznego dla 100 osób oraz zorganizowanie kwater prywatnych dla wczasowiczów i turystów, ponadto wskazywał, że zarezerwowano tereny pod budownictwo letniskowe (pkt 72.2). W ocenie Sądu z tego zapisu nie można wywieźć, że plan ten dopuszczą zabudowę letniskową na przedmiotowej działce, skoro dopiero przeznaczał na ten cel określone tereny.
Sąd podniósł, że w aktach sprawy znajduje się także akt notarialny umowy sprzedaży nieruchomości z [...] lipca 1999 r. rep. A Nr [...], z którego § 2 wynika, że do aktu przedłożono zaświadczenie Urzędu Gminy w B. z [...] czerwca 1999 r. stwierdzające, że zgodnie z planem m.in. działka [...] przeznaczona jest na cele rolnicze. W piśmie z [...] marca 2001 r. Wójt Gminy B. poinformował PINB, że dom rekreacyjny i działka będą zaakceptowane w najbliższym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego nie można się było zgodzić z zarzutami skargi, że organy naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974r. poprzez ich niezastosowanie.
W świetle argumentacji przedstawionej w skardze Sąd wyjaśnił, że nie jest możliwe proste przenoszenie na tamten porządek prawny standardów legalności stosowanych obecnie. Dlatego też Sąd negatywnie ocenił zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Skarżący podnieśli, że decyzja została skierowana do A. P., który nie był ani inwestorem, ani właścicielem, ani zarządcą nieruchomości, a przysługiwało mu jedynie prawo dożywotniej służebności korzystania z dwóch pokoi w domku letniskowym, co wynika z aktu notarialnego dotyczącego umowy sprzedaży nieruchomości. Orzekając Sąd miał powyższe na uwadze, jednak zwrócił uwagę, że z aktu tego wynika również, iż S. P. nabył nieruchomość od rodziców na mocy umowy przekazania własności ziemi i posiadania gospodarstwa rolnego. W akcie notarialnym nie wskazano wprawdzie daty zawarcia tej mowy, nie można jednak wykluczyć, że [...] lipca 1982 r. A. P. był właścicielem nieruchomości, zwłaszcza, że na ten fakt wskazuje umowa kupna sprzedaży (nieformalna) zawarta [...] listopada 1988 r. pomiędzy A. P., a skarżącym.
Następnie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 15 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1285/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lutego 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu NSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, na jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.
NSA zwrócił uwagę, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do istotnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie przyjęcia, że uproszczony plan zagospodarowania Gminy B. zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu S. z grudnia 1974 r. nr [...] może być podstawą orzekania, jak również, że plan ten nie przewidywał dla przedmiotowego terenu możliwości zabudowy.
W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że w ramach postępowania nieważnościowego organ dokonuje oceny zgodności z prawem kwestionowanej decyzji na dzień jej wydania, a zakres tego postępowania determinuje ustalenie istnienia którejś z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym niemniej jeżeli strona podnosi rażące naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. to organ ma obowiązek dokonać kontroli czy przepis ten został w sprawie prawidłowo zastosowany. Zgodnie z powołanym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Już tylko z literalnego brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że należało poddać ocenie zgodność wybudowanego obiektu z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. GINB w zaskarżonej decyzji przyjął, że budynek w stosunku do którego orzeczono w kwestionowanej decyzji nakaz rozbiórki, został wybudowany niezgodnie z obowiązującym wówczas uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonym zarządzeniem Naczelnika Powiatu S. z [...] grudnia 1974 r. nr [...]. NSA podniósł, że takie też stanowisko przyjął Sąd I instancji nie wyjaśniając przy tym na jakiej podstawie przyjął, iż postanowienia tego planu były wiążące, zwłaszcza, że okoliczność ta była przedmiotem zarzutu skargi.
NSA zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji odniesie się do wszystkich zarzutów skargi i zajmie stanowisko w zakresie obowiązywania uproszczonego planu miejscowego. Mając jednocześnie na uwadze treść art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzającego ograniczenia w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – zwaną dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz odpowiednio na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. na wskazane tamże postanowienia.
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W punkcie wyjścia rozważań podkreślenia wymaaga, że Sąd w składzie orzekającym w nin. sprawie działa na podstawie art. 190 p.p.s.a. - w związku z art. 193. oraz 170 i art. 153 p.p.s.a - w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2024r. w sprawie II OSK 1285/21. Sąd porządkowo wyjaśnia, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19; 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1292/18; 15 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 129/19).
Komentowane przepisy (tj. art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a.), mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepis w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt: II FSK 451/08, z dnia 23 września 2009r., sygn. akt: I FSK 494/09, z dnia 13 lipca 2010r., sygn. akt: I GSK 940/09).
Jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014r., w sprawie o sygn. akt I GSK 534/12 "(...) Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."
Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt: II FSK 2129/08). Dodać należy, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999r. sygn. akt: I SA 2019/98 ONSA 2000, Nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt: III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.).
Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że ponieważ w rozstrzyganej sprawie nie nastąpiły żadne z wymienionych wyżej okoliczności, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyroku z dnia 15 lutego 2024r. w sprawie II OSK 1283/21, który uchylił wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1289/20 i przekazał WSA w Warszawie sprawę do ponownego rozpoznania.
Ponieważ motywy Sądu kasacyjnego oraz wyrażona na tym tle ocena prawna zostały szeroko przedstawione w tzw. "części historycznej" nin. uzasadnienia, Sąd odstępuje od ponownego ich omówienia, akcentując jedynie, że Sąd kasacyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, w szczególności, że Sąd I instancji dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonał odmiennej od organu i zarazem błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę albowiem choćby z literalnego brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że należało poddać ocenie zgodność wybudowanego obiektu z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Takiej analizy dokonał GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast Sąd Wojewódzki nie odniósł się do tych ustaleń wskazując odmiennie od organu, że w ramach postępowania nieważnościowego ocenia się decyzję w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, stąd uchwała NSA sygn. akt II OPS 2/13 nie znajdowała w sprawie zastosowania. Zauważył też, że Sąd Wojewódzki nie zajął stanowiska w zakresie obowiązywania uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który GINB uznał, że teren na którym wzniesiono budynek w chwili jego realizacji nie był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę.
Dokonując w świetle wskazanych wyżej wytycznych ponownej oceny zaskarżonego aktu Sąd stwierdza, że organy w istocie nie ustaliły fundamentalnej kwestii tj. czy sporny domek letniskowy mógł być zalegalizowany w świetle zapisów obowiązującego w dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Z. z dnia [...] marca 2001 roku, nr [...] planu zagospodarowania przestrzennego., tj. miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] lipca 1993 r. w sprawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.
Tymczasem, zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2018 roku, sygn. II OSK 2169/16, podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca uczynił zgodność obiektu budowlanego z "przepisami o planowaniu przestrzennym". Przy czym nie każda samowola budowlana sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym skutkować może nakazem rozbiórki. Chodzi bowiem tylko o taką samowolę budowlaną, która pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym, ale nie jako takimi, a jedynie odnoszącymi się do przeznaczenia terenu pod zabudowę co do zasady lub przeznaczenia terenu pod zabudowę określonego rodzaju. Wskazać przy tym należy, że plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści, z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu, nie jest możliwe zastosowanie rozszerzającej wykładni treści planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa własności oraz zasady demokratycznego państwa prawa.
W ocenie Sądu, nie jest przy tym możliwe powoływanie się na uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego wydany na podstawie samoistnej uchwały nr 85 Rady Ministrów z 6 kwietnia 1974 r. w sprawie uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego gmin. Taki dokument bowiem nie ma mocy ustawy. Sąd zwraca uwagę, że zagadnieniem tym zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 5 listopada 1981 roku, sygn. I SA 2253/81, w uzasadnieniu którego wskazał, że odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę organy administracji państwowej nie mogą powoływać się - choćby nawet pomocniczo - na treść wydanego bez upoważnienia ustawy zarządzenia Nr 53 Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1975 r. w sprawie poprawy stanu zagospodarowania przestrzennego wsi oraz wzmożenia ochrony gruntów rolnych, ponieważ podstawa prawną decyzji ograniczającej prawa obywatela mogą bvć tylko akty prawne mające umocowanie w ustawie i właściwie ogłoszone.
W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż w świetle dokumentów sprawy jest oczywiste, że dla terenów Gminy L. nie zachodzą okoliczności wymienione w pkt 1 i 2, stwarzające prawną podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z powołaniem się na art. 21 i art. 54 prawa budowlanego, ponieważ nie mą dla tego obszaru dokumentów planistycznych mających moc powszechnie obowiązującą w rozumieniu cytowanych tam ustaw. Mocy takiej nie ma w szczególności uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego z 1974 r., ponieważ, iego forma nie odpowiada wymaganiom ustawy o planowaniu przestrzennym, a podstawa prawna opracowania nie ma umocowania w tej ustawie. Jest to bowiem samoistna uchwała nr 85 Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 1974 r. w sprawie opracowania uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego gmin (M.P. nr 15, poz. 95), naruszająca przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym, np. co do sposobu zatwierdzania planów (art. 24 ust. 1 ustawy w zw. z § 7 uchwały nr 148 Rady Ministrów cytowanej wyżej), w konsekwencji czego uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego, opracowany zgodnie z uchwałą nr 85, nie odpowiada przepisom, o których mowa h> art, 3 prawa budowlanego, a to wyklucza powołanie się w decyzji na art. 54 tej ustawy. Rozpatrując w związku z tym trzecią z wymienionych okoliczności jako podstawę do wydania zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokumenty sprawy nie dostarczają materiału pozwalającego na domniemanie, że okoliczność taką można rozpatrywać. Wprawdzie uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy L. mógłby być traktowany jako materiały do planu, o Jakich mówi art. 21 ust. 2 prawa budowlanego, jednak spełnione muszą być w takim wypadku warunki w postaci przewidzianych tym przepisem uzgodnień i czynności. Sąd nie ma co do lego żadnych informacji w dokumentach sprawy, natomiast ocena organu odwoławczego w kwestii wniosku Naczelnika Gminy, zawartego w piśmie z dnia [...] marca 1981 r. o uznaniu działki spornej i działek przyległych za budowlane w projekcie planu miejscowego wskazują, że plan uproszczony zawiera uchybienia wymagające zmiany w kierunku usankcjonowania stanu faktycznego, wykazanego na wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, znajdującej się w aktach. Oznacza to, że plan uproszczony nie jest traktowany Jako materiały do planu miejscowego (...).
Ponadto, również w księdze pt. zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego" (pod red. I. Bieluk, A. Dołiwa, A. Malarewicz-Jakubów, T. Mróz, Białystok 2012) Marek Stańko wprost wskazuje, iż wyrazem dążeń do "obchodzenia" systemowych rozwiązań w gospodarce przestrzennej była również samoistna uchwała nr 85 Rady Ministrów z 6 kwietnia 1974 r. w sprawie uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego gmin. Została ona zasadnie zakwestionowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 1981 r" w którym stwierdzono, że właśnie jej "samoistność" przesądza o braku umocowania ustawowego. Zatem organ administracyjny nie może powoływać się w decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę na odmienne przeznaczenie terenu, jeżeli przeznaczenie to wynika z uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego.
Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że – jak słusznie podnosi Skarżąca - w dacie rozpoczęcia budowy przedmiotowa nieruchomość nie była objęta zapisami żadnego planu.
Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że z treści ww. uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego (str. 18, pkt 7.2, ppkt 2)) wynika, iż objęcie zagospodarowaniem turystycznym wieś B. oraz zorganizować kwatery prywatne dla wczasowiczów i turystów. (...) Ponadto zarezerwowane tereny pod budownictwo letniskowe w pobliżu jeziora we wsiach M., N., S. i K.
Zatem, nawet gdyby przyjąć, iż uproszczony plan zagospodarowania Gminy B., zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1974 roku obowiązywał w dacie rozpoczęcia budowy, to przewidywał on możliwość zabudowy przedmiotowego gruntu pod domek letniskowy.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżana decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt.2 k.p.a., narusza prawo, tj. zarówno art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa, jak również art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz uznanie, że na zachodziły przesłanki do jego zastosowania w decyzji o nakazie rozbiórki z 2001 roku..
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje.
O kosztach postępowania Sąd orzekła na podstawie art. 200 w zw. Z art. 205 § 2 p.p.s.a.