VII SA/Wa 1145/20

VII SA/Wa 1145/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Monika Kramek
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Ochrona dóbr kultury
Sygn. powiązane
II OSK 1336/21 - Wyrok NSA z 2024-02-21
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 13
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji Nauki i Edukacji "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] "[...]" z dnia [...] stycznia 2020 r. (data wpływu: [...] stycznia 2020 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków dworu w [...], gm. [...] - uznanego za zabytek orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] listopada 1958 r. (nr rej. [...]) - zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], którą odmówiono skreślenia ww. obiektu z rejestru zabytków - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 282) oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 256) - utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 1958 r., znak: [...], Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] uznał za zabytek dwór w [...], gm. [...] (nr rej. [...]). Jak podniesiono w uzasadnieniu, dwór ten jest przykładem architektury drewnianej o konstrukcji zrębowej z końca XVIII lub początku XIX w.
Nieruchomość nr ewid. [...], na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, oznaczona jest w księdze wieczystej nr [...], z której wynika, że jest ona własnością Fundacji [...] "[...]".
Po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] "[...]" z dnia [...] marca 2019 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...], odmówił skreślenia z rejestru zabytków dworu w [...]. Rozstrzygnięcie sprawy zostało dokonane na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach, w których znajdują się m.in.:
— orzeczenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia
[...] listopada 1958 r., znak: [...], o uznaniu za zabytek dworu
w [...];
— karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa, sporządzona
dla dworu w [...] w 1998 r. przez mgr. S M
— "Inwentaryzacja budowlana zabytkowego dworu" opracowana w 2013 r. przez mgr. inż. arch. A G;
— "Ekspertyza budowlana zabytkowego dworu w [...], gm. [...], pow. [...] , woj. [...]" autorstwa mgr. inż. R Z z 2013 r.;
— opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] października 2019 r., wraz z protokołem oględzin oraz dokumentacją fotograficzną, wykonana na zlecenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Pismem z dnia 25 października 2019 r. zawiadomiono Stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w wyznaczonym terminie. Pismo to zostało skutecznie doręczone. Strona skorzystała z ww. prawa i w dniu 14 listopada 2019 r. zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, natomiast pismem z dnia 26 listopada 2019 r. wniosła uwagi do sprawy.
W decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, że w przedmiotowej sprawie brak jest ustawowych przesłanek do skreślenia dworu w [...] z rejestru zabytków. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał bowiem, iż zabytek ten nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej, jak również nie pojawiły się żadne nowe ustalenia naukowe, które podważałyby te wartości. Jak podniesiono, "pomimo stopnia degradacji substancji budowlanej, obiekt ten nie utracił charakterystycznych elementów, które kształtują jego wyraz architektoniczny odpowiadający treści decyzji z [...].11.1958 r. Pomimo częściowego zawalenia się konstrukcji dachu, czytelna jest skala obiektu oraz jego pierwotna bryła. Czytelna jest także jego konstrukcja oraz w znacznych fragmentach sposób wykończenia ścian zewnętrznych. Oznacza to, że nawet w obecnym stanie zachowania zabytek ten częściowo nadal posiada wartości artystyczne, które mogą odzyskać pełną skalę po wykonaniu prac odtworzeniowych. Jednocześnie, jako obiekt wyjątkowy w skali regionu (...), przedmiotowy dwór posiada niezbywalne wartości historyczne i naukowe, stanowiąc przykład architektury rezydencjonalnej z XVIII/XIX w. i dokumentując rzemiosło budownicze z tego okresu, a także wpisując się w lokalną historię miejscowości [...]".
Pismem z dnia 22 stycznia 2020 r., z zachowaniem ustawowego terminu, Fundacja [...] "[...]" zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy. We wniosku stwierdzono m.in., że "ekspertyza wykonana w 2013 r. już wtedy kwalifikowała obiekt do rozbiórki", w związku z czym - w ocenie Strony - nie jest możliwy jego remont z zachowaniem jego autentyzmu i zabytkowych wartości. Skarżąca negatywnie oceniła opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa ze względu na nieścisłości w opisie zmian własnościowych, jakie zachodziły w XX w. Ponadto wskazała, że w momencie wpisu do rejestru zabytków w 1958 r. dwór był częściowo przekształcony (w zakresie stolarki okiennej i drzwiowej, pokrycia dachowego i układu wnętrz), co w jej ocenie uzasadnia przeznaczenie go do rozbiórki.
W toku ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy stwierdzono, iż podstawą działania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest przepis art. 13 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym skreślenie z rejestru następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po ocenie czy zachodzą ustawowe przesłanki do takiego działania sformułowane w przepisie art. 13 ust. 1 ww. ustawy, stosownie do którego skreślić można zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Jako organ administracji publicznej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w toku prowadzonego przez siebie postępowania przestrzega zasady zawartej w przepisie art. 7 k.p.a., która zobowiązuje organ, aby stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stan faktyczny jest ustalany na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, z tym że, stosownie do przepisu art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działał zgodnie z ww. przepisami prawa.
Wobec wniesienia wniosku z dnia 22 stycznia 2020 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po ponownej analizie materiału dowodowego uznał, że w omawianej sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności prawne lub faktyczne, pozwalające na skreślenie przedmiotowego zabytku z rejestru. W treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca nie powołała się na żadne nowe dowody bądź ustalenia, które podważałyby zaskarżone orzeczenie. Natomiast argumenty merytoryczne przemawiające za odmową skreślenia z rejestru zabytków dworu w [...] zostały dostatecznie wyjaśnione w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 r. i zachowały swoją aktualność.
Pomimo złego stanu zachowania obiektu, będącego efektem niewłaściwego utrzymania zabytku przez jego właścicieli, dwór w [...] zachowuje wartości, które przesądziły o objęciu go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków. Nie budzi wątpliwości szczególna wartość historyczna i naukowa przedmiotowego budynku, powstałego na przełomie XVIII i XIX w., którego architektura i konstrukcja dokumentują specyficzny dla tego okresu typ klasycystycznego dworu szlacheckiego. Świadczy o tym m.in. plan wydłużonego prostokąta, na którym dwór ten został wzniesiony, układ wnętrz dwutraktowy z (pierwotnie przelotową) sienią na osi oraz wysoki dach naczółkowy. Szeroki okap dachu, utworzony przez wysunięte poza lico ścian krokwie, wsparte na zaczepach, jest charakterystycznym motywem dla dawnego budownictwa drewnianego [...]. Okap ten stanowił rodzaj zabezpieczania drewnianej budowli przed zawilgoceniem, umożliwiając odprowadzanie wody opadowej daleko poza ściany budowli. Profilowane zaczepy, podtrzymujące krokwie, stanowią zarazem element dekoracyjny, co świadczy o potrzebie nadania siedzibie szlacheckiej waloru reprezentacyjności. Obserwacja konstrukcji dworu oraz jego formy architektonicznej pozwala na dokonanie rozwarstwienia chronologicznego, które ukazuje, że zachowana do czasów współczesnych bryła budynku jest efektem nawarstwień, zachodzących w XIX i XX w., świadczących o zmieniających się wymaganiach funkcjonalnych jego mieszkańców. W ocenie organu ochrony zabytków nawarstwienia te nie obniżają wartości zabytkowych dworu, natomiast dokumentują jego historię i historię jego mieszkańców. Dokonane zmiany w układzie wnętrz są odwracalne, w związku z czym możliwe jest przywrócenie pierwotnych rozwiązań. W żadnym jednak wypadku nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, jakoby nieznaczne przekształcenia (dokonane zresztą przed wpisem do rejestru zabytków) uzasadniały przeznaczenie zabytku do rozbiórki.
Dwór w [...] jest przykładem zanikającego obecnie budownictwa drewnianego, które przez stulecia dominowało w polskim krajobrazie miast i wsi. Wyjaśniono, że architektura pełni swoistą rolę dokumentacyjną, utrwalając w sposób materialny pewne wydarzenia historyczne, a także specyfikę epoki, z której pochodzi. Tym bardziej istotne jest więc zachowanie omawianego dworu w zasobie dziedzictwa kulturowego dla przyszłych pokoleń. Forma zabytkowego budynku pozwała bowiem na rozpoznanie i zrozumienie dziejów historii architektury polskiej, rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjnych występujących w budownictwie drewnianym epoki klasycyzmu, jak również dziejów samego [...] oraz regionu.
W ocenie organu powyższe okoliczności przesądzają o konieczności dalszego obejmowania dworu w [...] ścisłą ochroną konserwatorską. Podkreślono, iż podnoszona przez Skarżącą kwestia złego stanu zachowania obiektu nie przesądza o zasadności skreślenia go z rejestru zabytków, ale o konieczności wywiązania się przez właściciela z obowiązku dbałości o zabytek. Przypomniano, że opieka nad zabytkiem stanowi ustawowy obowiązek właściciela lub posiadacza zabytku, regulowany przepisem art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z jego treścią, opieka nad zabytkiem polega w szczególności na zapewnieniu warunków m.in. prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, jak również korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.
Zdaniem organu analiza stanu faktycznego wykazuje, że w odniesieniu do dworu w [...] właściciele obiektu dopuścili się poważnych zaniedbań w przestrzeganiu przepisów prawa ochrony zabytków. Pomimo stwierdzonej już w 1998 r. konieczności pilnego przeprowadzenia remontu oraz zabezpieczenia budynku przed działaniem czynników atmosferycznych, rodzina [...] (która później założyła Fundację [...] "[...]") w ciągu kilkudziesięciu lat posiadania zabytku nie przeznaczyła funduszy na skuteczną poprawę jego stanu zachowania.
W ocenie organu prowadzącego niniejsze postępowanie, nadal możliwy jest jednak remont zabytku, który zapewniłby trwałe zachowanie jego wartości. Wyjaśnić należy, że trwałość techniczna konstrukcji drewnianych określana jest w praktyce zwykle na ok. 60- 80 lat. Z tego względu wskazuje na konieczność stopniowej wymiany drewnianych elementów historycznego budynku w ramach bieżących prac konserwatorskich, w następstwie ich całkowitego zużycia i korozji biologicznej (po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków). Etapowa wymiana drewnianych elementów co do zasady nie obniża wartości zabytkowych budynku, szczególnie jeżeli zachowane zostają rozwiązania połączeń ciesielskich, sposób obróbki oraz gatunek drewna. W wyjątkowych przypadkach dopuszcza się nawet całkowity demontaż budynku drewnianego i jego ponowny montaż z częściowym wykorzystaniem oryginalnych elementów drewnianych. Prace takie powinny jednak być wykonywane według ściśle określonych zasad (obejmujących m.in. szczegółową inwentaryzację wszystkich elementów konstrukcji i wystroju, ponumerowanie elementów, prowadzenie dziennika demontażu, ostrożny demontaż konstrukcji bez niszczenia złącz oraz ponowny montaż z odtworzeniem pierwotnych rozwiązań konstrukcyjnych), pod kierunkiem specjalisty w dziedzinie konserwacji budownictwa drewnianego.
W ekspertyzie budowlanej autorstwa mgr. inż. R Z z 2013 r., do której nawiązuje Wnioskodawca, omówiono ww. kwestię remontu konserwatorskiego dworu w [...], który w ocenie rzeczoznawcy musiałby się wiązać z demontażem konstrukcji zabytku oraz jej ponownym montażem z wykorzystaniem maksymalnej ilości oryginalnej substancji, uzupełnionej o elementy odtworzone na wzór oryginalnych, według inwentaryzacji i pod nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia konserwatorsko-budowlane. Autor ekspertyzy podkreślił, że ocena, czy budynek ma być przeznaczony do rozbiórki, czy do zachowania, należy do kompetencji organów ochrony zabytków. Jak zaznaczył, jedynie względy ekonomiczne przemawiają za rozbiórką obiektu.
Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ prowadzący niniejsze postępowanie pragnie podkreślono, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia możliwości i warunków remontu przedmiotowego budynku, ale stwierdzenie, czy zachował on bądź utracił wartości zabytkowe. W rozpatrywanej sprawie zły stan zachowania dworu nie spowodował utraty wartości, dla których został on wpisany do rejestru zabytków, dlatego też - wbrew opinii Strony - obiekt ten nie może w świetle prawa zostać przeznaczony do rozbiórki. Jak podkreślono w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r., "w przypadku braku wystąpienia ustawowych przesłanek do skreślenia zabytku z rejestru, nie można rozpatrywać sprawy w sposób, który w konsekwencji prowadziłby do rozbiórki obiektu, bowiem stoi to w sprzeczności z interesem społecznym, wynikającym z konstytucyjnych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej wobec przyszłych pokoleń". Niedostateczny stan zachowania dworu w [...] przesądza o konieczności niezwłocznego przeprowadzenia odpowiednich robót budowlanych i prac konserwatorskich, które zahamują postępujący proces destrukcji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania.
Podkreślono, że aktualnie przed Kierownikiem Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] toczy się postępowanie administracyjne, wszczęte na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w sprawie nałożenia na właściciela dworu w [...] nakazu przeprowadzenia niezbędnych prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku.
Na koniec Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, iż osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku (art. 73 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zgodnie z przepisem art. 74 cyt. ustawy dotacja na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego ze środków finansowych z części budżetu państwa, której dysponentem jest minister, oraz wojewódzkiego konserwatora zabytków ze środków finansowych z budżetu państwa w części, której dysponentem jest wojewoda. Artykuł 81 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona także przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Szczegółowy tryb przyznawania dotacji celowej z budżetu państwa oraz rodzaj prac, na które można otrzymać dofinansowanie, określają przepisy Rozdziału 7. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyznaje dotacje w ramach Programu Ochrona Zabytków. W myśl regulaminu tego programu, dotacja może zostać udzielona na dofinansowanie nakładów koniecznych na wykonanie prac, które zostaną przeprowadzone w roku udzielenia dotacji, bądź na dofinansowanie nakładów na prace, które zostały przeprowadzone w okresie trzech lat poprzedzających rok złożenia przez wnioskodawcę wniosku.
Reasumując, po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stwierdził, iż stan faktyczny i prawny sprawy nie upoważnia do uznania, że w sprawie tej zachodzą przesłanki wymienione w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uzasadniające skreślenie z rejestru zabytków dworu w [...].
Skargę na tę decyzję złożyła Fundacji [...] "[...]".
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez bezpodstawną odmowę wykreślenia obiektu z rejestru zabytków, podczas gdy spełniono ustawowe przesłanki do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony, a więc naruszenie polegające na błędnym zastosowaniu przepisu art. 13 ust. 1 ww. ustawy, podczas gdy na skutek zniszczenia dworek w [...] stracił walory zabytkowe;
b) naruszenie przepisu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak uwzględnienia, że w interesie społecznym leży rozbiórka dworku w [...], którego stan zagraża bezpieczeństwu ludzi. Zamiast tego organ błędnie uznał, jakoby w interesie społecznym miało pozostawać zachowanie budynku, który nie posiada już wartości historycznej, artystycznej ani naukowej;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
a) naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) poprzez:
• wydanie decyzji bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego oraz bezpodstawną odmowę przyznania wiarygodności wnioskowanym przez stronę dowodom, w szczególności z ekspertyzy R Z z 2013r. Organ wydał decyzję sprzeczną ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i bezzasadnie przyznał wiarygodność opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, w sytuacji gdy z dołączonej do opinii dokumentacji fotograficznej wynika katastrofalny stan obiektu, który w części nawet się zawalił. Stan ten uzasadnia wniosek o utracie wartości zabytkowych dworu w [...];
• przeprowadzenie postępowania dowodowego bez wyczerpującego zebrania całości niezbędnego materiału dowodowego. Zaniechano przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, co byłoby niezbędne w celu zbadania, czy od strony technicznej istnieje możliwość przeprowadzenia remontu kapitalnego w sposób, który doprowadziłby ewentualnie do zachowania wartości zabytkowych dworku w [...]. Organ odmówił uwzględnienia opinii R Z z 2013r., ale w takiej sytuacji powinien był przeprowadzić dodatkową opinię biegłego z zakresu budownictwa, zamiast zastępować eksperta i samemu, bez fachowej podpowiedzi, rozstrzygać - błędnie - kwestie wymagające wiedzy specjalnej.
Wskazując na powyższe zarzuty wnoszono o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji (Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego);
2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym, nadto zawarto w niej prawidłową wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z. zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Właściwy w tym względzie jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (art. 13 ust. 5 u.o.z.).
Należy zauważyć, iż podstawą postępowania w sprawie wykreślenia zabytku z rejestru jest fakt ustalenia znacznego stopnia zniszczenia danego obiektu, powodującego przy tym utratę jego wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Właściwe organy są więc zobowiązane do ochrony zabytków, która polega m.in. na podejmowaniu działań służących zachowaniu wartości zabytkowych przy wykorzystaniu przysługujących środków i instrumentów o charakterze władczym (art. 4 u.o.z.). Skreślenie zabytku z rejestru do którego został uprzednio wpisany powinno mieć zatem miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach, po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek, tj. zniszczenia obiektu i równoczesnej utraty przez tenże wartości wymienionych w art. 13 ust. 1 u.o.z. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2037/15.
Należy zwrócić uwagę, iż podstawą do wykreślenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków nie jest jego zły stan techniczno-użytkowy, ale takie jego zniszczenie, które powoduje utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Kryteria techniczne dotyczące stanu obiektu uznawanego za zabytek i powiązane z nimi aspekty ekonomiczne nie mogą mieć wpływu na podjęcie decyzji w przedmiocie skreślenia obiektu z rejestru zabytków, a wyłącznie decydujący powinien być wzgląd na to, iż nawet zrujnowany obiekt stanowi dziedzictwo minionej epoki i jako taki powinien być zachowany.
Mówiąc inaczej, w postępowaniu o wykreślenie zabytku z rejestru nie są rozstrzygane kwestie dotyczące zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych, ich opłacalność, możliwości właściciela lub posiadacza zabytku, a wyłącznie to, czy stopień zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru jest taki, że utracił on swą wartość historyczną, artystyczną czy naukową. Przy skreśleniu z rejestru nie jest więc decydujący stan zachowania zabytku, jego walor użytkowy, czy wreszcie estetyka jaką prezentuje w chwili dokonywania takiej oceny. Zasadnicze i decydujące znaczenie ma to, czy wartości chronione, które stanowiły podstawę wpisu nie zostały utracone na skutek zniszczenia zabytku. Ustawodawca dopuszcza więc sytuację, w której zabytek przestaje być zabytkiem, o ile stan zniszczenia doprowadził do tego, że nie jest możliwe określenie cech decydujących o jego wartości historycznej, artystycznej czy naukowej (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1907/16).
W wyroku z 25 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 1157/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Sąd Naczelny w ww. orzeczeniu podał też, że zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (na mocy ww. art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy). W kontekście powyżej wskazanej przesłanki, istotnego znaczenia nabiera zatem ustalenie, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości zabytkowej. Nie każde więc zniszczenie zabytku może doprowadzić do skreślenia tego zabytku z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu utrata wartości prawnie chronionych.
Stopień zniszczenia zabytku ma zatem znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale nie może on być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi wartości. Zważyć przy tym trzeba, iż stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony i opieki pozostają zabytki (w tym nieruchome) niezależnie od stanu swojego zachowania. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 182/13, ten ostatni przepis " (...) ma charakter ogólny i podlega zastosowaniu przy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopóki zatem stopień zniszczenie obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Nie jest nim natomiast ocena opłacalności prowadzenia prac przy zabytku dająca możliwość jego zachowania odnoszona do kosztów ekonomicznych tego przedsięwzięcia". Z powyższego wynika, iż obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony, jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Innymi słowy nawet obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków.
Wskazana przesłanka, z uwagi na okoliczności sprawy, miała decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Dokonując oceny jej wystąpienia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego kierował się prawidłową, wskazaną powyżej, wykładnią ww. przepisu. Prowadząc postępowanie miał na celu ustalenie obecnego stanu zachowania obiektu, jak i jego walorów. W tym celu wykorzystał nie tylko dokumenty pochodzące od wnioskodawcy zabytku, ale też zlecił wykonanie specjalistycznej opinii, jednostce wyspecjalizowanej (podlegającej Ministrowi) jaką jest Narodowy Instytut Dziedzictwa. W efekcie, do akt włączono opinię z [...].10.2019 r. sporządzoną przez ww. Instytut. Opinia ta przygotowana została nie tylko w oparciu o akta sprawy, ale również w oparciu o protokół i dokumentację fotograficzną z wizji lokalnej przeprowadzonej 20 sierpnia 2019 r. W opinii tej została uwzględniona również ekspertyza budowlana z października 2013 r. i inwentaryzacja budowlana z tej samej daty.
Pomimo stwierdzonego braku prac remontowych czy konserwatorskich w budynku dworu, jak i postępującej degradacji, stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej jest nadal duży i należy wobec niego podejmować działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim. W opinii oraz decyzji podkreślono, że skala zniszczenia materiału budowlanego obiektu zabytkowego nie przesądza o zupełnej utracie walorów chronionych dworu. Budynek zachował bowiem wartości artystyczne i naukowe.
Z opinii wynika, że pomimo złego stanu zachowania obiektu, będącego efektem niewłaściwego utrzymania zabytku przez jego właścicieli, dwór w [...] zachowuje wartości, które przesądziły o objęciu go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków. Nie budzi wątpliwości szczególna wartość historyczna i naukowa przedmiotowego budynku, powstałego na przełomie XVIII i XIX w., którego architektura i konstrukcja dokumentują specyficzny dla tego okresu typ klasycystycznego dworu szlacheckiego. Świadczy o tym m.in. plan wydłużonego prostokąta, na którym dwór ten został wzniesiony, układ wnętrz dwutraktowy z (pierwotnie przelotową) sienią na osi oraz wysoki dach naczółkowy. Szeroki okap dachu, utworzony przez wysunięte poza lico ścian krokwie, wsparte na zaczepach, jest charakterystycznym motywem dla dawnego budownictwa drewnianego [...]. Okap ten stanowił rodzaj zabezpieczania drewnianej budowli przed zawilgoceniem, umożliwiając odprowadzanie wody opadowej daleko poza ściany budowli. Profilowane zaczepy, podtrzymujące krokwie, stanowią zarazem element dekoracyjny, co świadczy o potrzebie nadania siedzibie szlacheckiej waloru reprezentacyjności. Obserwacja konstrukcji dworu oraz jego formy architektonicznej pozwala na dokonanie rozwarstwienia chronologicznego, które ukazuje, że zachowana do czasów współczesnych bryła budynku jest efektem nawarstwień, zachodzących w XIX i XX w., świadczących o zmieniających się wymaganiach funkcjonalnych jego mieszkańców.
Podkreślić należy, że powyższe wnioski nie mogą być uznane za ogólnikowe i zostały poparte wyczerpującym uzasadnieniem i argumentami opartymi na posiadanej w wymaganym zakresie wiedzy specjalistycznej. Zarówno Oddział Terenowy Narodowego Instytutu Dziedzictwa w [...] jak i organ wskazując na wartość historyczną dworu powołali okoliczności historyczne, które legły u podstaw wpisania dworu do rejestru zabytków, odnosząc się także do jego stanu obecnego
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego badając dopuszczalność wniosku ocenił na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego czy istnieje techniczna możliwość zachowania wartości użytkowych obiektu w stanie pozwalającym na jednoczesne utrzymanie jego wartości zabytkowych.
Podkreślić należy za organem, że analiza stanu faktycznego wykazuje, że w odniesieniu do dworu w [...] właściciele obiektu dopuścili się poważnych zaniedbań w przestrzeganiu przepisów prawa ochrony zabytków. Pomimo stwierdzonej już w 1998 r. konieczności pilnego przeprowadzenia remontu oraz zabezpieczenia budynku przed działaniem czynników atmosferycznych, rodzina [...] (która później założyła Fundację [...] "[...]") w ciągu kilkudziesięciu lat posiadania zabytku nie przeznaczyła funduszy na skuteczną poprawę jego stanu zachowania.
Dodatkowo wskazać należy, że w 2017 r. Skarżąca Fundacja przygotowała i przedstawiła projekt remontu i przebudowy przedmiotowego dworu i projekt ten został zaakceptowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Wynika z tego, że nawet strona skarżąca w 2017 r. uznawała możliwość przeprowadzenia remontu i zachowania zabytku. Stanowisko to zmieniło się po tym jak nie uzyskano zewnętrznego dofinansowania na przedmiotowy projekt.
Na koniec należy wskazać, że współodpowiedzialnym za stan zabytku jest konserwator zabytków. Niepodejmowanie skutecznych działań przez ponad dwadzieścia lat czyni go współwinnym obecnego stanu.
W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) oddalił skargę jako niezasadną.