VII SA/Wa 1145/14

VII SA/Wa 1145/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Halina Emilia Święcicka
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Krystyna Tomaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 39 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą (...) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) marca 2014 r. znak (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą (...) kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia (...) marca 2013 r. (...)(...) Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 89 pkt 2, 91 ust. 4, pkt. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), dalej u.o.z.o.z., oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej Prawo budowlane, w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta (...) - odmówił uzgodnienia na rzecz (...) rozbiórki kamienicy mieszczańskiej na działce nr (...), obr. Stare Miasto przy ul. (...).
Organ wskazał, że przedstawiony do uzgodnienia projekt budowlany dotyczy obiektu ujętego indywidualnie w wykazie zabytków, przekazanym Prezydentowi Miasta (...), o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) i jest przewidziany do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu obowiązujących obecnie przepisów. Zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 pkt 3 ww. ustawy z dnia 18 marca 2010 r., w stosunku do takich obiektów, pozwolenia na budowę właściwy organ wydaje w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Organ wyjaśnił, że kamienica leży w północno-zachodniej części dawnego (...), przy ul. (...) która odchodzi od południowej strony ul. (...) - jednej z ważniejszych osi komunikujących centrum miasta z podmiejskimi osiedlami - m.in. (...) i (...). Budynek ustawiony jest wzdłuż ulicy, w zwartej pierzei zabytkowych kamienic (narożny budynek przy ul. (...), pozostałe obiekty przy ul. (...), z których wszystkie indywidualnie ujęte są w wykazie zabytków. Pozostałe budynki wzdłuż tej arterii to budynki wielorodzinne, powstałe w drugiej połowie XX w. jako uzupełnienie historycznej zabudowy czynszowej. Niektóre z nich w luźnej zabudowie w głębi pierwotnych kwartałów, rozrywają historyczną linię zabudowy i zaburzają strukturę przestrzennej typowej XIX-wiecznej dzielnicy, wypełnionej kamienicami czynszowymi.
Wskazał, że budynek nr (...), który ma podlegać rozbiórce, jest typowym przykładem zabudowy kamienicowej (...) z przełomu XIX i XX w. Zwarta pierzeja, w której ustawiono obiekt, dopiero dwie parcele dalej, za kamienicą nr (...) zostaje przerwana przez modernistyczne bloki wielorodzinne nr (...) Jest budynkiem 6-kondygnacyjny, podpiwniczonym, o zwartej bryle założonej na rzucie kwadratu o boku ok. 15,7 m, przekryty płaskim dachem. Układ funkcjonalny parteru jest typowy dla budownictwa czynszowego: dominującym elementem kompozycji jego wnętrza jest centralnie usytuowana, przelotowa sień, prowadząca na podwórze, z komunikacją pionową po obu stronach. Elewacja frontowa obiektu jest prosta i jednolita, utrzymana w stylistyce neorenesansowej. Niesymetryczna, siedmioosiowa, z wizualnie dominującą częścią o szerokości trzech wschodnich osi budynku, podkreślona została lekkim psaudoryzalitem od wysokości 1 piętra i ujęta pilastrami. Obramienia otworów okiennych są w tej partii ozdobniejsze niż pozostałych - komponowane edikulowo, ujęte wtopionymi w ścianę kolumienkami oraz ślepą balustradką w partii podokienników. Parter fasady posiada kondygnację okien wysokiej piwnicy w wyżej wymienionej wschodniej części elewacji w partii cokołu, które oddzielono gzymsem; lico muru parteru ozdobiono pasowymi boniami wyżłobionymi w tynku. Otwory okienne elewacji prostokątne (w poddaszu zbliżone do kwadratu), regularnie rozmieszczone, na wzór wczesnych florenckich pałaców patrycjuszowskich posadowione wprost na profilowanych gzymsach. Zwieńczone są one zróżnicowanymi naczółkami wspartymi na konsolkach: zaprojektowano je jako zamknięte łukiem odcinkowym, trójkątnie bądź w formie odcinka wydatnego, profilowanego gzymsu. Ponad otworami okiennymi poddasza przebiega ozdobny fryz, podobnie jak boniowanie wyżłobiony w tynku, zaś cały dach jest dość mocno wysunięty, tym bardziej podkreślając stylistyczną przynależność obiektu do grupy neorenesansowych rezydencji mieszczańskich.
Organ pierwszej instancji podkreślił że, budynek stanowi czytelne, klarowne i zamknięte kompozycyjnie dzieło, utrzymane w jednorodnej stylistyce neorenesansowej. Elewacja frontowa nosi znaki wtórnych ingerencji jedynie w zachodniej części parteru poprzez najprawdopodobniej przekształcenie jednego z otworów okiennych w drzwiowy i zmniejszenie wielkości dwóch kolejnych. Ocenił, że budynek zdecydowanie posiada wartości zabytkowe, w związku z czym, zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy zdefiniować go jako zabytek nieruchomy. Organ konserwatorski winien rozpatrywać wpływ planowanej inwestycji na zachowanie wartości architektonicznych i historycznych przedmiotowego zabytku. Ochrona takiego obiektu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego kształtu oraz kompozycji architektonicznej. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie gabarytu i formy przestrzennej, w tym geometrii dachu, a także kompozycji jego elewacji, zastosowanych materiałów oraz tradycyjnych technik wykonania przedmiotowego zabytku.
Kamienica, jak wykazano w opisie obiektu zawartym w projekcie budowlanym, nosi ślady złego stanu technicznego: ubytków tynków, duże ślady zawilgocenia zewnętrznego lica murów, miejscowe powierzchniowe korozje cegły i ubytki zaprawy, zwłaszcza w elewacji budynku od podwórza. Jak udokumentowano materiałem fotograficznym, jej wnętrza są mocno zdewastowane - nie zachowały się zupełnie lub w bardzo małym stopniu elementy wystroju, zaś układ wnętrz nosi ślady przebudów i wtórnych podziałów - co zresztą jest typową cechą wrocławskich kamienic, często podlegających wtórnym przebudowom. Jednak, pomimo tych widocznych ubytków i opisanego, złego stanu technicznego konstrukcji budynku i dewastacji wnętrz organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt nie utracił całkowicie cech zabytkowych. Najważniejszym elementem całego obiektu jest jego elewacja frontowa, która zachowała się w dobrym stanie. W opisie stanu technicznego wskazano jedynie zawilgocenie części jej murów w partii poddasza, natomiast pozostałe jej elementy są w dobrym stanie. Ubytki w wyprawach tynkarskich są niewielkie, podobnie rzecz przedstawia się w przypadku ubytków cegieł czy detali architektonicznych, które są praktycznie kompletne.
Organ pierwszej instancji podkreślił, że w projekcie nie stwierdzono widocznych pęknięć w murze elewacji frontowej. Oznacza to, że podczas gdy pozostałe elementy, t. j. elewacja od strony podwórza czy wnętrza budynku, z racji złego stanu zachowania utraciły - zdaniem organu konserwatorskiego - wartości zabytkowe, to elewacja frontowa, zachowana bez większych przekształceń i w widocznie dobrym stanie, nadal je prezentuje. Oznacza to, że zgodnie z zasadami ochrony zabytków fasada budynku nie powinna zostać rozebrana.
Powstały w miejscu wyburzonej części kamienicy nowy budynek powinien być projektowany z uwzględnieniem jej zachowania, co pozwoli utrzymać historyczną pierzeję ulicy, złożoną z kilku XIX-wiecznych kamienic. Całkowite zaś wyburzenie kamienicy doprowadzi do pomniejszenia dziedzictwa kulturowo- architektonicznego miasta (...), dla którego zabudowa czynszowa jest jednym z charakterystycznych i konstytutywnych elementów krajobrazu przestrzennego. Zdaniem organu konserwatorskiego, należy wykorzystać możliwości współczesnej technologii i zachować elewację frontową obiektu, wkomponowując ją w planowany obiekt na działce budowlanej, uwolnionej przez możliwość wyburzenia pozostałej części kamienicy.
Organ konserwatorski uznał, że zamierzenie to stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków, które polegają min. na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Oznacza to, że nie należy wprowadzać zmian, które mogą negatywnie wpłynąć na historyczny układ przestrzenny, naruszyć jego wartości architektoniczne oraz utrwalać rozwiązania wtórne i dysharmonizujące w historycznych ośrodkach i zespołach zabudowy. Realizacja inwestycji we wskazanym zakresie spowodowałaby naruszenie art. 4 pkt 2 i 3 cyt. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Postanowieniem z dnia (...) marca 2014 r. (...) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia (...) m.in. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Kodeksu - uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy stwierdził sprzeczność pomiędzy orzeczeniem zaskarżonego postanowienia a jego uzasadnieniem. Organ odmówił bowiem uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę ww. kamienicy, stwierdzając jednocześnie, że obiekt, z wyjątkiem elewacji frontowej, utracił wartość zabytkową. W tej sytuacji organ odwoławczy wskazał na konieczność jednoznacznego ustalenia, czy budynek przy ul. (...) jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z i w zależności od poczynionych ustaleń uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę.
Minister wyjaśnił, że w przypadku, gdy tylko część obiektu utraciła wartości zabytkowe, możliwe jest uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę w ww. zakresie, przy jednoczesnej odmowie uzgodnienia rozbiórki do pozostałej partii budynku. W razie stwierdzenia całkowitej utraty wartości zabytkowych obiektu, (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien uzgodnić pozwolenie w całości.
Na marginesie wskazał, iż w przypadku ustalenia, że elewacja frontowa kamienicy przy ul. (...) zachowała wartości zabytkowe, niedopuszczalne jest pod względem konserwatorskim stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w piśmie z dnia (...) kwietnia 2013 r., przekazującym ww. zażalenie. Stwierdził, że działania polegające na rozbiórce ww. budynku i wybudowaniu w jej miejscu obiektu nowego, z rekonstrukcją dawnej elewacji frontowej, stanowią w istocie zaprzeczenie idei ochrony zabytków.
Skargę na powyższe postanowienie w części, to jest co do rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania wniosła (...) domagając się jego uchylenia w zaskarżonej części. Skarżąca zarzuciła, że organ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw, ponieważ uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podczas gdy powinien był orzec co do istoty sprawy (uzgodnić pozwolenie na rozbiórkę przedmiotowego obiektu) albo umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji.
W ocenie skarżącej, skoro organ zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że budynek, poza elewacją frontową, utracił wartość zabytkową, to winien był uchylić postanowienie pierwszoinstancyjne i orzec co do istoty, tj. uzgodnić rozbiórkę budynku.
Biorąc pod uwagę art. 8 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia (...) marca 2010 r. i zawarte w nim dwa warunki uzgadniania zamierzeń z konserwatorem zabytków, tj. wymóg znajdowania się w wykazie i posiadania cech zabytku, zdaniem strony, w sytuacji, w której budynek utracił w tak znacznej części cechy zabytku i jako całość nie jest już zabytkiem, to nie ma podstawy prawnej do uzgadniania pozwolenia na rozbiórkę z konserwatorem zabytków. Minister winien był uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Zdaniem skarżącej, jeżeli budynek (poza elewacją frontową) utracił wartość zabytkową, to w sposób oczywisty jako całość nie jest już zabytkiem. W takiej sytuacji powinno nastąpić formalne wykreślenie obiektu z wykazu i wpisanie tylko elewacji frontowej. Nadto, nie wiadomo według jakich kryteriów i w jakim trybie następuje kwalifikowanie obiektów do takiego wykazu. Właściciel obiektu nie tylko nie ma żadnego wpływu na postępowanie w sprawie wpisu, ale i możliwości zaskarżenia wpisu do wykazu zabytków, czy wykreślenia, jak przy dokonywaniu wpisu do rejestru zabytków. Biorąc jednocześnie pod uwagę, że w myśl ustawy z dnia 18 marca 2010 r. zmieniającej ustawę o ochronie zabytków, umieszczenie obiektu w wykazie przekazanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) prowadzi do nałożenia poważnych ograniczeń na właścicieli w postaci nadzoru konserwatorskiego, przepisy tej ustawy muszą budzić (i budzą) poważne wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując przedstawione stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad postępowania stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.
W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę roztrzygnięcia zaskrżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na podstawie art. 144 kpa przepis powyższy stosuje się odpowiednio do zażaleń.
W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja (postanowienie) o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Tylko w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki ze względu na ich rozmiar nie mogą być przeprowadzone w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest zastosowanie przytoczonego przepisu.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 kpa, która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza ona do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, które uzasadniałyby wydanie przez organ odwoławczy postanowienia kasacyjnego.
Organ odwoławczy uzasadnił swoje stanowisko w ten sposób, że pomiędzy orzeczeniem postanowienia organu pierwszej instancji a jego uzasadnieniem zachodzi sprzeczność. Należy zgodzić się z powyższą konkluzją, albowiem rzeczywiście organ pierwszej instancji z jednej strony odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku jako całości, a z drugiej strony stwierdził, że elewacja frontowa zachowała wartość zabytkową.
W ocenie Sądu powyższa sprzeczność nie stanowi jednak takiego naruszenia przepisów postępowania, która stanowiłaby podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a jednocześnie nie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który miałby istotne wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest dotknięty brakami uniemożliwiającymi wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Bie było zatem przeszkód, aby organ odwoławczy, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, ustalił we własnym zakresie, czy obiekt jedynie w części utracił wartości zabytkowe, czy też w całości i w konsekwencji wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Rzeczą organu odwoławczego będzie zatem ponowne przeprowadzenie postepowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu.
Wobec naruszenia art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152 oraz art. 200 ppsa orzekł jak w pkt I, II i III wyroku.