VII SA/Wa 1132/21

VII SA/Wa 1132/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Tomasz Stawecki
Wojciech Sawczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2411/21 - Wyrok NSA z 2023-11-22
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 3 pkt 15 w zw. z art. 9 ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] września 2020 r. znak [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków działając z urzędu na podstawie art. 3 pkt 15, art. 7 pkt 1, art. 8, art. 9 ust. 1-2, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3-4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm. - dalej jako u.o.z.):
1. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem rejestru [...] fragmenty otoczenia zabytków wpisanych do rejestru zabytków:
- historycznego zespołu budowlanego Stoczni [...], okresu funkcjonowania Stoczni [...] do 1989 r., w granicach działek [...] i części działek [...] i [...] w obr. ew. [...] w [...] wraz z budynkami: dyrekcji stoczni ([...]), d. kuźni ([...]), d. hartowni ([...]), d. remizy straży pożarnej ([...]), d. kotlarni i warsztatu ([...]), d. modelarni, warsztatu i hal produkcyjnych ([...]), d. hali warsztatowej ([...]), d. narzędziowni ([...]), d, ślusarni ([...]), d. stolami i warsztatu linowego - następnie formierni ([...]), d. hali produkcji oprzyrządowania ([...]), d. kotlarni i hali produkcyjnej, ([...]), d. hali silników spalinowych ([...]), d. hali prefabrykacji wyposażenia i ślusarni ([...]), d. kuźni i warsztatu ślusarskiego ([...]), d. magazynu mebli - budynkiem biurowym ([...]), stacją elektryczną [...] [...]), podstacją elektryczną A1 [...]), d. halą prefabrykacji wyposażenia ([...]), schronem przeciwlotniczym - wraz z gruntem po obrysie murów, nabrzeżem basenu dokowego, 3 żurawiami (oznaczonymi numerami inwentarzowymi [...], [...] i [...]), reliktami pochylni półdokowych A1 i A2, placem pomiędzy budynkami d. dyrekcji stoczni i d. remizy straży pożarnej oraz nazwami ulic: [...], [...], [...],[...],[...] i nazwą własną: [...], a także wnętrzem basenu dokowego - wpisanych do rejestru zabytków częściowymi decyzjami [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].09.2017 i z dn. [...].10.2019 r. oraz decyzją Ministra Kultura i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].12.2017, nr rejestru [...];
- dawnej portierni i biura przepustek przy Bramie nr [...] d. Stoczni [...], położonej na terenie działek nr [...][...] oraz fragment terenu d. Stoczni [...] w granicach działek nr [...] (z wyłączeniem terenu tzw. Sali BHP po obrysie murów) [...],[...], części działki [...] położonej na północ od Bramy nr [...] i części działki nr [...], położonej pod budynkiem portierni w obr. [...] w [...] - wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.2017 r. oraz decyzją Ministra Kultura i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].10.2018, nr rejestru [...];
- placu [...] wraz z Pomnikiem [...], murem wzdłuż północnej pierzei Placu z Bramą nr [...] Stoczni [...] im. [...] (ob. Stoczni [...]) oraz d. magazynu torped (tzw. Sali BHP), ob. sali konferencyjnej i muzeum zakładowego - wpisanych do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].12.1999 r., nr rejestru [...] (dawniej nr [...]);
- budynku [...] (dawnej hali [...]) dawnego magazynu głównego wydziału A, usytuowanego na terenie działki nr [...], obr. [...] w [...] - wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2019 r., nr rejestru [...];
obejmujące działkę ewidencyjną nr [...], południowe części działek nr [...][...] (części działek niewpisane do rejestru zabytków wcześniejszymi decyzjami), obręb [...], w [...] (gm. M. [...], pow. m. [...]) - w granicach określonych na załączniku graficznym do decyzji.
działki: [...],[...] (część), [...] (część), jedn. ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...];
księga wieczysta: [...] (dla działki nr [...]),[...] (dla działek nr [...],[...]), prowadzone w Sądzie Rejonowym [...] w [...]
własność: Skarb Państwa - reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...], ul. [...], [...] [...] (działek nr [...] [...] [...]);
użytkownik wieczysty: [...] Sp. z o.o., ul. [...],[...] (działek nr [...],[...], [...]);
granice wpisu: zakreskowane kolorem niebieskim na kopii mapy ewidencyjnej, stanowiącej integralny załącznik niniejszej decyzji.
2. umorzył postępowanie w części dotyczącej północnych fragmentów działek nr [...], wpisanych już do rejestru zabytków jako część historycznego zespołu budowlanego Stoczni [...], od okresu funkcjonowania Stoczni [...] do 1989 r. decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].09.2017 oraz decyzją Ministra Kultura i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].12.2017, nr rejestru [...].
Decyzja powyższa została przez [...] WKZ sprostowana postanowieniem z [...] października 2020 r. znak [...] poprzez zastąpienie załącznika graficznego do ww. decyzji nowym załącznikiem graficznym, na którym poprawnie oznaczono zabudowaną część działki [...] jako teren otoczeni zabytków, dotychczas wpisany do rejestru zabytków poprzednimi decyzjami, tj. decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dn. [...] września 2019 r. i decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dn. [...] marca 2020 r.
II.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. w [...] zarzucają naruszenie:
1. art. 3 pkt 15 w zw. z art. 9 ust. 2 u.o.z. poprzez dokonanie wpisu do rejestru zabytków jako otoczenia zabytku południowych części dziatek ew. nr [...] i [...], pomimo braku wykazania spełnienia przesłanki szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych na obiekty zabytkowe, a jedynie ograniczenie się do przedstawienia hipotetycznego ryzyka intensyfikacji zabudowy na wskazanym obszarze, co w ocenie organu I instancji może wpłynąć na uwarunkowania środowiskowe i ład przestrzenny;
2. w konsekwencji naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z. poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie wpisu do rejestru zabytków ww. obszaru w oparciu o przesłanki pozaustawowe, co stanowi rażąco nieproporcjonalne działanie organu konserwatorskiego ograniczające prawo własności, w tym uprawnienie do dysponowania nieruchomością przez Spółkę oraz wynikającą z prawa własności zasadę in dubio pro libertate;
3. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 u.o.z. poprzez dokonanie wpisu do rejestru zabytków jako otoczenia zabytku południowych części działek ew. nr [...] i [...], w wyniku nieuwzględnienie stanowiska konserwatorskiego, w zaufaniu do którego działała Spółka, wyrażonego w uzgodnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - [...], Plac [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r.), co bezpośrednio narusza wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wskazuje na brak konsekwencji i lekceważenie ostatecznych i pozostających w obrocie prawnym aktów administracyjnych właściwego i kompetentnego organu ochrony zabytków;
4. art. 6 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 2 u.o.z. poprzez wydania zaskarżonej decyzji z przekroczeniem kompetencji i przy zajęciu stanowiska przez [...] WKZ w sprawie dopuszczalności wykonywania robót budowlanych w otoczeniu zabytku, co powinno mieć miejsce w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z., a tym samym stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i antycypowanie przez organ ochrony konserwatorskiej swojego kolejnego rozstrzygnięcia;
5. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez przedstawienie motywów oraz toku rozumowania organu I instancji w sposób wybiórczy, skrótowy i niewyczerpujący, a tym samym niewyjaśnienie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia.
Odwołująca się Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie objętym odwołaniem i umorzenie postępowania pierwszej instancji w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...]
III.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z [...] marca 2021 r. znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie wydano na podstawie szeregu dowodów, w szczególności na podstawie:
- dokumentacji fotograficznej przedmiotowego terenu sporządzonej w trakcie oględzin przeprowadzonych [...] stycznia 2019 r. oraz [...] lipca 2020 r.;
- wytycznych konserwatorskich dla terenu Stoczni [...] w [...], opr. przez dr inż. arch. A. O. i mgr. inż. A. W. w 2018 r.;
- [...], Laboratorium miejskich procesów rozwojowych, opr. prof. dr hab. inż. arch. P. L., prof. dr hab. J. L. z zespołem, [...] 2016 r.;
- [...]. Zasady kształtowania przestrzeni [...] w kontekście wartości zabytkowej i wytycznych konserwatorskich dla zespołu dawnej Stoczni [...], opr. prof. dr hab. inż. arch. P. L., prof. dr hab. J. L. z zespołem, [...], lipiec 2016 r.;
- Studium wyboru form ochrony konserwatorskiej terenów i obiektów postoczniowych w [...], pod red. prof. dr. hab. M.G., zespół autorski w składzie: dr inż. W. A., arch. T. B., prof. dr bab. M.G., we współpracy z prof. dr. bab. B. S., [...],[...] 2015 r.;
- Opinii dotyczącej uwarunkowań urbanistycznych przekształceń zespołu przedpola tzw. Stoczni [...] w [...], prof. dr hab. inż. arch. P. L., [...].12.2017 r.
W ocenie Ministra organ I instancji w zaskarżonej decyzji wykazał jakie okoliczności przesądzają o uznaniu, że wymienione obiekty zabytkowe wymagają ustanowienia strefy otoczenia w określonym w niniejszej decyzji zakresie. Organ prowadzący postępowanie przywołał też podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia w komparycji, a w uzasadnieniu wskazał dlaczego ochrona wartości widokowych ww. zabytków i ich ochrona przed odziaływaniem szkodliwych czynników zewnętrznych są konieczne.
Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków działki ewid. [...] i południowych części działek [...] i [...] jako otoczenia terenu d. Stoczni [...] i związanych z nią obiektów wpisanych do rejestru zabytków wcześniejszymi decyzjami jest w pełni uzasadnione.
Definicja legalna otoczenia zabytku zawarta w art 3 pkt 15 u.o.z. wskazuje, że jest to "teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych". Wskazana definicja zawiera dwie przesłanki wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków: 1) ochronę wartości widokowych zabytku; 2) ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.
Odnośnie do pierwszej z wymienionych przesłanek Minister wskazał, że nie ulega wątpliwości, że niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zbytku ma negatywny wpływ na jego ekspozycję, tym samym przyczyniając się do obniżenia wartości zabytku. Na wartość zabytku składa się bowiem także walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy czy urbanistyczny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, czyli sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma zatem bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku.
Druga przesłanka określona w cytowanym przepisie sprowadza się do przewidywania znaczącego, szkodliwego oddziaływania danego przedsięwzięcia na zmianę stanu lub funkcji chronionego zabytku, a zatem oddziaływania spowodowanego bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska.
Odnosząc się do przedmiotu niniejszego postępowania i analizy prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia trzeba wziąć pod uwagę, że zaskarżona decyzja jest decyzją częściową i odnosi się jedynie do fragmentu większego obszaru wskazanego jako otoczenie uprzednio wpisanych do tego rejestru części terenu d. Stoczni [...]. Działki ewid. nr [...],[...], część działki ewid. nr [...] z wyłączeniem fragmentu pod budynkiem portierni, [...] i część dz. nr [...], obr. [...] w [...] (gmina m. [...], powiat M. [...], woj. [...]), zostały już bowiem wpisane do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], jako otoczenie uprzednio wpisanych do tego rejestru fragmentów terenu d. Stoczni [...] decyzją[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2019 r., znak: [...] i decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2020 r., znak: [...].
Na gruncie niniejszej sprawy wyznaczenie strefy otoczenia dla wymienionych w sentencji decyzji czterech zabytków wpisanych do rejestru zabytków, związanych z d. Stocznią [...] jest uzasadnione. Wartość wynikająca z utrwalenia się historycznej sylwetki Stoczni w krajobrazie [...] wymaga odpowiedniej ekspozycji i jej ochrony.
Ponadto, ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają wystarczającej ochrony ekspozycji wskazanych zabytków. Należy przy tym wyjaśnić, że druga przesłanka wskazana w definicji legalnej otoczenia ma charakter nieostry, a zatem to od uznania organu w danej sprawie zależy, czy wpisywany obszar powinien zapewniać ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem na zabytek czynników zewnętrznych, Co istotne, w przypadku wartości krajobrazowych, wynikających z zachowanej, utrwalonej i historycznej panoramy zabudowań stoczniowych, niekontrolowane wznoszenie budynków o znacznych gabarytach może tę panoramę zniszczyć. Oznacza to, że "szkodliwe oddziaływanie czynników zewnętrznych" należy rozumieć także jako negatywny wpływ przyszłej inwestycji na odbiór zabytku i historyczny kontekst przestrzenny. Zaburzenie relacji przestrzennych może bowiem doprowadzić do utraty przez zabytek części jego wartości zabytkowych. Stąd planowane inwestycje, zrealizowane bez uwzględnienia wymogów konserwatorskich stanowią czynnik zewnętrzny szkodliwie oddziałujący na zabytek. Zagrożenia tego nie da się wyeliminować bez ustanowienia strefy otoczenia zabytku. Ustanowienie zatem takiej strefy wokół ww. zabytków stanowi także ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem na ww. zabytki czynników zewnętrznych.
Organ jednocześnie podkreślił, że historyczny zespół budowlany Stoczni [...], na który składają się m.in. zabytki, dla których ustanowiono strefę otoczenia posiada ponadprzeciętną wartość w skali kraju, jako miejsce ważnych wydarzeń historycznych: strajków [...] r. i [...] ., powstania [...], czy miejsce podpisania porozumień sierpniowych. Wydarzenia te w społecznej świadomości nierozerwalnie związane są z terenem Stoczni [...] i należą do jednych z najważniejszych w historii powojennej Polski.
Wskazana w sentencji zaskarżonej decyzji działka ewid. [...] oraz południowe fragmenty działek ewid. [...] i [...] stanowią istotny składnik ww. otoczenia, a ich ewentualne zagospodarowanie wprowadzone bez kontroli konserwatorskiej może przyczynić się do zaburzenia odbioru przestrzennego zabytkowego zespołu. Jak wykazane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji działka ewid. [...] położona jest wzdłuż ciągu komunikacyjnego, z którego rozciąga się widok w kierunku północnym (w stronę zabytkowego basenu dokowego i najstarszej części zespołu d. Stoczni [...], tj. Stoczni [...]), a także w sąsiedztwie hali [...], decydując o kontekście przestrzennym tego zabytku. Natomiast południowe części działek ewid. [...] i [...] znajdujące się pomiędzy zabytkowym zespołem a wpisanym już do rejestru zabytków terenem otoczenia ww. zabytku położone Są przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] wyznaczającym współczesne osie widokowe na ww. zespół, skierowane ku północy (także w stronę basenu dokowego) i na osi wschód-zachód na zabudowania stoczniowe. Bezpośrednie sąsiedztwo z obiektami wchodzącymi w skład zabytkowego zespołu d. Stoczni [...], tj. reliktami pochylni półdokowych, czy żurawiem stoczniowym, wymaga by obszar ten został zagospodarowany z poszanowaniem zabytkowych obiektów i umożliwiał zachowanie ich zabytkowego charakteru, rozumianego także jako nienaruszanie kontekstu przestrzennego poprzez wprowadzenie zbyt intensywnej zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów Spółki dotyczących braku uwzględnienia stanowiska konserwatorskiego wyrażonego w uzgodnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Minister wyjaśnił, że ww. plan uchwalony został w 2004 roku. Od tego czasu przeprowadzono szereg badań nad historią i znaczeniem zespołu d. Stoczni [...]. W ich wyniku zmienił się odbiór, ocena i wartościowanie ww. terenu a konsekwencją było wpisanie ww. obiektu do rejestru zabytków, następnie ustanowienie na terenie Stoczni [...] i wszczęcie procedury związanej z wpisaniem d. Stoczni [...] na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO.
W związku z tym, obecnie ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ocenie organów ochrony zabytków są niewystarczające i należy zabezpieczyć obiekt o tak dużym znaczeniu dla dziedzictwa także poprzez wyznaczenie dla niego strefy otoczenia.
Odnośnie do pozostałych zarzutów odwołania stwierdzono, że organy ochrony zabytków obu instancji zobowiązane są strzec dziedzictwa narodowego, wypełniając tym samym konstytucyjny obowiązek, zawarty w preambule oraz przepisie art. Konstytucji RP. Organy działają zgodnie z dyspozycją art. 4 pkt 1, 2 i 3 u.o.z., wedle którego organy administracji publicznej sprawują ochronę zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1), zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2) oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku (pkt 3). Konstytucja RP przewiduje ograniczenie prawa własności art. 21, w art. 64 ust. 3 mówiącym, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenie własności Strony, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków przedmiotowych nieruchomości jako otoczenia zabytku wynika z przepisów u.o.z., a zatem jest prawnie dopuszczalne. Fakt wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytku, powoduje dla właściciela ograniczenia w rozporządzaniu swoją własnością, w postaci konieczności m.in. niepodejmowania działań mogących zagrozić obiektom wpisanym do rejestru zabytków oraz uzgadniania planowanych prac z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 u.o.z. Jednakże nie wyklucza użytkowania ww. nieruchomości, nie wkracza także w zakres istoty prawa własności, prawa majątkowego, czy prawa do dziedziczenia.
IV.
Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako Skarżąca, Spółka).
Decyzję Ministra zaskarżono w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji I instancji o wpisaniu w punkcie 1 do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem rejestru [...] fragmentu otoczenia zabytków wpisanych do rejestru zabytków (szczegółowo wymienionych w decyzji I instancji i skardze) obejmującego działkę ew. nr [...], południowe części działek [...] i [...] (części działek niewpisane do rejestru zabytków wcześniejszymi decyzjami), obr. [...] w [...] (gm. M. [...], pow. m. [...]) - w granicach określonych na załączniku graficznym do decyzji.
Decyzji Ministra zarzucono naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 15 w zw. z art. 9 ust. 2 u.o.z. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, którą objęto wpisem do rejestru zabytków otoczenia zabytku działki ew. nr [...], południowych części działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] w [...], pomimo braku wykazania spełnienia przesłanki szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych na obiekty zabytkowe, a jedynie ograniczenie się do przedstawienia hipotetycznego ryzyka intensyfikacji zabudowy na wskazanym obszarze, co w ocenie organu I instancji może wpłynąć na uwarunkowania środowiskowe i ład przestrzenny;
2. w konsekwencji, naruszenie art. 138 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo błędnego zastosowania przepisów i w rezultacie dokonanie wpisu do rejestru zabytków ww. obszaru w oparciu o przesłanki pozaustawowe, co stanowi rażąco nieproporcjonalne działanie organu konserwatorskiego ograniczające prawo własności, w tym uprawnienie do dysponowania nieruchomością przez Spółkę oraz wynikającą z prawa własności zasadę in dubio pro libertate;
3. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 u.o.z. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków otoczenia zabytku działki ew. nr [...] oraz południowych części działek ew. nr [...] i [...], w wyniku nieuwzględnienie stanowiska konserwatorskiego, w zaufaniu, do którego działała Spółka, wyrażonego w uzgodnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] , Plac [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r.), co bezpośrednio narusza wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wskazuje na brak konsekwencji i lekceważenie ostatecznych i pozostających w obrocie prawnym aktów administracyjnych właściwego i kompetentnego organu ochrony zabytków;
4. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa;
5. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
6. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczność ustaleń Ministra z treścią istniejącego w sprawie materiału dowodowego, jak również przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na niekompletnym materiale dowodowym;
7. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji w zakresie wpisu otoczenia zabytków, wpisanych do rejestru zabytków;
8. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania przez Ministra samodzielnej oceny zasadności wpisu działek ew. nr [...], [...] i [...] jako fragmentów otoczenia zabytków wpisanych do rejestru zabytków i oparciu się w całości na ustaleniach organu I instancji, co stanowi zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;
9. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 2 u.o.z. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy została ona wydana z przekroczeniem kompetencji i przy zajęciu stanowiska przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie dopuszczalności wykonywania robót budowlanych w otoczeniu zabytku, co powinno mieć miejsce w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z., a tym samym stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. i antycypowanie przez organ kolejnego rozstrzygnięcia;
10. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez przedstawienie motywów oraz toku rozumowania organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób niespójny, nielogiczny i niewyczerpujący, a także pominięcie omówienia części zarzutów podniesionych przez Spółkę w odwołaniu.
Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w zaskarżonym zakresie decyzji Ministra i poprzedzającej ją decyzji [...] WKZ oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu obszernie przedstawiła rozumienia przepisów prawa i wynikających z nich podstaw wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków wskazując, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra jak i decyzja [...] WKZ w zasadzie nie zawierają merytorycznych argumentów dotyczących oddziaływania czynników zewnętrznych na zabytki, a jedynie obawy i spekulacje mające charakter ogólnych przypuszczeń, które nie zostały podparte jakimikolwiek dowodami. Minister wyraził obawę co do potencjalnej możliwości zrealizowania w tym miejscu inwestycji polegającej na wzniesieniu budynków o znacznych gabarytach, która potencjalnie może negatywnie wpłynąć na wartości krajobrazowe, wynikające z zachowanej, utrwalonej i historycznej panoramy zabudowań stoczniowych. [...] WKZ również skupił się na spekulacjach, czego dowodzi stwierdzenie, iż "przewidywana w dokumentach planistycznych intensyfikacja zabudowy na tak dużym obszarze znacząco wpłynie na przyszłe uwarunkowania środowiskowe i ład przestrzenny, obserwowane zwłaszcza w perspektywie długofalowej". Organ I instancji odwołuje się również do przesłanek pozaustawowych takich jako rzekome negatywne oddziaływanie nowej zabudowy na uwarunkowania środowiskowe, w tym układ hydrologiczny, czy ład przestrzenny.
Potencjalne niedogodności związane z dalszymi etapami realizacji potencjalnych inwestycji mogą zostać skutecznie wyeliminowane poprzez uwzględnienie specyfiki obszaru - a co za tym idzie - dostosowanie rozwiązań technicznych i organizacji pracy na terenie budowy do otoczenia realizowanego obiektu budowlanego - stosowane obowiązki w ww. zakresie mogą tym samym zostać nałożone na Spółkę w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ocena oddziaływania na środowisko (w tym analiza uwarunkowań środowiskowych oraz kwestii dotyczących stosunków wodnych) nie podlega natomiast kognicji organu ochrony konserwatorskiej. Powyższe zagadnienia weryfikowane są bowiem na etapie procedowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia bądź pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym, założenia dotyczące negatywnego i szkodliwego wpływu planowanej inwestycji na środowisko aktualnie należy natomiast ocenić jako bezpodstawne i przedwczesne.
Odnosząc się do przesłanki dotyczącej zagrożenia dla ładu przestrzennego Skarżąca wskazała, że organ ochrony konserwatorskiej miał możliwość wypowiedzenia się odnośnie ww. kwestii w toku procedury planistycznej, co uczynił uzgadniając projekt planu miejscowego.
Ochrona zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych musi być związana z realną i konkretną obawą oraz ustalonym "oddziaływaniem", nie zaś oddziaływaniem hipotetycznym, możliwym w bliżej nieokreślonej przyszłości i zakresie. Na chwilę wydania zaskarżonej decyzji brak jakichkolwiek szkodliwych oddziaływań na zabytki, a nadto możliwość ochrony przed nimi może odbywać się w toku odrębnych postępowań administracyjnych: o wydanie pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku.
Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, iż na gruncie przedmiotowej sprawy brak podstaw dla objęcia ochroną konserwatorską również otoczenia ww. zabytków w zakresie działki ew. nr [...] oraz południowych części działek ew. nr [...] i [...] ze względu na zagrożenie wystąpienia szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych. Potencjalne i rzekome oddziaływania na ład przestrzenny bądź środowisko naturalne nie mieszczą się natomiast w dyspozycji przepisu art. 3 pkt 15 u.o.z. określającego katalog przesłanek uzasadniających wpis do rejestru zabytków również otoczenia zabytku.
Zdaniem Strony decyzje naruszają również zasadę proporcjonalności. Zgodnie z art. 7 u.o.z. obok wpisu do rejestru zabytków, formami ochrony zabytków są m.in. wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym wpis do rejestru zabytków jest najdalej idącą, wyjątkowo rygorystyczną formą ochrony zabytków i z tego właśnie powodu dużo silniej wkracza i ogranicza prawo własności.
Działki ew. nr [...] są objęte planem miejscowym, którego postanowienia (punkt 10 karty terenu nr [...]) obejmują m.in. strefę ochrony archeologicznej, w związku z czym prace ziemne wymagają nadzoru archeologicznego, a także ochronę ekspozycji i korytarzy widokowych w kierunku historycznego zespołu zabudowy [...] od strony wody, co wymaga uzgodnienia z konserwatorem zabytków koncepcji zagospodarowania terenu oraz studium sylwety od strony wody, a także chroniony jest charakter i detal architektoniczny budynków wymienionych w planie. W ocenie Ministra ustalenia obowiązującego planu nie dają wystarczającej ochrony ekspozycji wskazanych zabytków, a co za tym idzie wpis ich otoczenia do rejestru zabytków stanowi niezbędny środek ochrony.
W trakcie postępowania organy nie analizowały, która z form ochrony określonych w art. 7 u.o.z. byłaby wystarczająca do osiągnięcia zamierzonego celu, a przy tym powodowałaby najmniej uciążliwe ograniczenia dla podmiotu legitymującego się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Organy dążyły do jak najsilniejszego ograniczenia możliwości dysponowania nieruchomością poprzez ograniczenie możliwości inwestycyjnych Skarżącej.
Bezpodstawna ochrona konserwatorska wskazanych nieruchomości stanowi nieproporcjonalną zdaniem Strony ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności (pośrednie wywłaszczenie) i narusza zasadę proporcjonalności.
W omawianych okolicznościach sprawy organy nie wykazały zwłaszcza przesłanki niezbędności, w szczególności dlatego, że zaniechały rozważenia, czy spośród możliwych form ochrony to właśnie wpis do rejestru zabytków był tym niezbędnym i koniecznym środkiem do osiągnięcia zamierzonego celu. Jeżeli nawet w ocenie organów przedmiotowe nieruchomości zasługują na ochronę konserwatorską, to w pierwszej kolejności powinny były skorzystać ze środków ochrony ingerujących w prawo własności w jak najmniejszym stopniu.
Organy konserwatorskie naruszyły zasadę proporcjonalności poprzez brak należytego wyważenia interesu społecznego i interesu indywidualnego, co doprowadziło do automatycznego i bezrefleksyjnego przyjęcia, że w przypadku ochrony obiektów, które potencjalnie mogą wykazywać pewne wartości historyczne, naukowe czy artystyczne, zawsze to interesowi społecznemu należy przypisać istotniejsze znaczenie, kosztem interesu ekonomicznego właściciela obiektu.
Skarżąca Spółka wskazała również na brak uwzględnienia stanowiska konserwatorskiego wyrażonego uprzednio przy uzgadnianiu planu miejscowego.
Zdaniem Spółki Minister nie wyjaśnił, na jakich konkretnie badaniach oparł tezę o zasadniczych zmianach w postrzeganiu zabytku Stoczni [...] przez co konieczne jest wpisanie otoczenia tego zabytku do rejestru. Nie spełnia wymogu precyzji lakoniczne wspomnienie, że po uchwaleniu planu przeprowadzono "szereg badań", nie przytaczając jednak konkretnych opracowań i ich autorów. Ocena Stoczni [...] jako zabytku pozostaje w zbiorowej świadomości spójna i jednoznaczna, a wydarzenia tam rozegrane zawsze były oceniane jako niezwykle ważne ze względu na ich przełomowy charakter.
Projekt planu miejscowego w odniesieniu do terenów Stoczni [...] został w toku procedury planistycznej uzgodniony przez organ konserwatorski. Uzgodnienie w formie postanowienia pozostaje nadal w obrocie prawnym. Stanowi więc do dziś obowiązujące stanowisko organu konserwatorskiego, które obecnie, za pomocą trybu wpisu do rejestru zabytków, próbuje być zmieniane. Biorąc pod uwagę, że ochrona w planie (punkt 10 karty terenu nr [...]) obejmuje m.in. strefę ochrony archeologicznej, w związku z czym prace ziemne wymagają nadzoru archeologicznego, a także ochronę ekspozycji i korytarzy widokowych w kierunku historycznego zespołu zabudowy [...] od strony wody, co wymaga uzgodnienia z konserwatorem zabytków koncepcji zagospodarowania terenu oraz studium sylwety od strony wody, a także chroniony jest charakter i detal architektoniczny budynków, to wprowadzenie obecnie innego zakresu i podstaw ochrony, co do już ostatecznie rozstrzygniętych w ww. postanowieniu administracyjnym kwestii (czyli de facto zmiana poglądu konserwatora na podstawę ochrony) powoduje bezprawne ograniczenie praw Spółki wynikających z posiadanego przez nią tytułu do nieruchomości. Zwłaszcza, że w odróżnieniu od postanowień planu decyzja [...] WKZ obejmuje otoczenie zabytku (działki ew. nr [...],[...] i [...]) ochroną generalną, co w porównaniu do dotychczasowego stanu prawnego określonego przez plan wprowadza znaczny zakres niepewności Spółki co do możliwego sposobu zagospodarowania jej nieruchomości.
Powyższe stanowi niedopuszczalną "zmianę reguł w trakcie gry", którą wprost skrytykowano w orzecznictwie wskazując, że wykorzystywanie przez organ konserwatorski innych dostępnych mu instrumentów prawnych w celu "korygowania" dotychczasowego stanowiska narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i jego organów (art. 8 k.p.a.) oraz pewności obrotu prawnego.
Zdaniem Strony nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, w której Spółka działając w zaufaniu do organów administracji oraz w zgodzie z wytycznymi zawartymi w planie, otrzymuje wpis nieruchomości do rejestru zabytków jako otoczenia zabytku, jedynie ze względu na brak akceptacji organu konserwatorskiego dla planów inwestycyjnych na ww. terenie.
Po stronie obywatela mieści się prawo oczekiwania, aby organy zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób przewidywalny i konsekwentny, a także zgodny ze swoją dotychczasową praktyką.
Odmienność stanowiska organów konserwatorskich na gruncie obu postępowań (administracyjnego i procedury planistycznej) rodzi implikacje natury prawnej i faktycznej. W sferze prawnej taką zmianę stanowiska należy poczytywać jako niezgodność zakresu postępowania prowadzonego w danej sprawie administracyjnej z wydanym rozstrzygnięciem, co implikuje naruszenie zasad pewności sytuacji prawnej jednostki i ochrony jej praw nabytych, wywiedzionych z art. 2 Konstytucji RP oraz zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Sytuacja taka jest nie do zaakceptowania, jako że Spółka działa w zaufaniu do wiążących ją aktów normatywnych i administracyjnych, współtworzonych przez kompetentny organ konserwatorski.
Zdaniem Skarżącej, Minister nie przeprowadził samodzielnej oceny zasadności wpisu do rejestru zabytków działek ew. nr [...] jako fragmentów otoczenia zabytków już uprzednio objętych ochroną konserwatorską. Powielając w tym zakresie argumentację organu I instancji, zaniechał dokonania własnych ustaleń, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie strony dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy.
Nadto, w organ II instancji w praktyce pominął treści zawarte w opracowaniu eksperckim autorstwa prof. dr hab. inż. arch. P. L. oraz prof. dr hab. J.L. pt. "Zasady kształtowania przestrzeni [...] w kontekście wartości zabytkowej i wytycznych konserwatorskich dla zespołu dawnej Stoczni [...]". Pominięcie wszechstronnego rozpatrzenia ww. opinii eksperckich stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. W ocenie Skarżącej wadliwość postępowania Ministra polegała na zaniechaniu rozpatrzenia istotnego elementu istniejącego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do orzekania w sprawie z naruszeniem art. 80 k.p.a.
Decyzję wydano również z naruszeniem wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej (materialnej). Zdaniem Skarżącej rozpatrzenie każdego dostępnego w sprawie dowodu nabiera znaczenia zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawodawca (tak jak ma to miejsce w sprawach dotyczących wpisu do rejestru zabytków) uzależnia nałożenie określonych obowiązków (a bez wątpienia takie są konsekwencje wpisu otoczenia zabytku do rejestru zabytków) od zaistnienia przesłanek opisanych w przepisach w sposób nieostry (tzw. pojęcia niedookreślone).
Zdaniem Skarżącej organ pominął ww. opinie eksperckie, poprzez brak skonfrontowania ich treści z poglądami formułowanymi w uzasadnieniu decyzji.
Działanie organu stanowi jaskrawe naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Na gruncie przepisów o postępowaniu administracyjnym nie może być zatem mowy o tzw. regule ciężaru dowodu (onus probandi). Cała odpowiedzialność za prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie prawidłowych (tj. zgodnych z rzeczywistością) ustaleń faktycznych spoczywa na organie - a nie na stronie (choćby ta była zainteresowana określonym rozstrzygnięciem sprawy).
Strona Skarżąca podniosła również, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że południowa część terenów postoczniowych pozostaje obecnie w większości niezabudowana. "Z kolei nabrzeżna zabudowa Stoczni [...] (dawnej Stoczni [...]), która ma wyraźnie horyzontalną, niską sylwetkę w panoramie, ponad którą gdzieniegdzie wyrastają na tle nieba słynne żurawie stoczniowe, może w bardzo łatwy sposób zostać zdominowana wysoką zabudową zlokalizowaną na działkach [...]. (...) Przyszłe zagospodarowania otoczenia, poprzez nowe funkcje i stylistykę nowe zabudowy, może zmienić istniejący kontekst historyczny, a tym samym wpłynie na percepcje tej przestrzeni i znajdujących się w niej zabytków. Takie czynniki również potencjalnym zagrożeniem dla wartości tych zabytków" (s. 7 decyzji organu I instancji).
[...] WKZ zdaniem Strony skupił się na ocenie tego, jak "wielkogabarytowa zabudowa tego terenu, w połączeniu z planowanymi inwestycjami na sąsiednich nieruchomościach, może zaburzyć poziom wód gruntownych, co negatywnie wpływa na stabilność konstrukcyjną historycznych budynków." Takie hipotetyczne rozważania [...] WKZ rażąco wykraczają poza zakres przedmiotowy niniejszego postępowania. Dywagacje na temat tego, że zagrożeniem dla zespołu nieruchomości wpisanych do rejestru będzie uciążliwe sąsiedztwo w postaci wzmożonego ruchu pieszych i samochodowego są całkowicie nieuzasadnione. Należy mieć na uwadze, że Stocznia do czasów transformacji była ogromnym zakładem produkcyjnym z gałęzi przemysłu ciężkiego i na jej teren codziennie przyjeżdżało do pracy wiele tysięcy osób. Wskazywanie zatem, że ruch pieszy i samochodowy może negatywnie wpłynąć na zespół budynków Stoczni jest w związku z tym zaprzeczeniem jakiejkolwiek logiki oraz pierwotnej istoty celu tego zespołu budynkowego.
To razem z [...] WKZ, przy współpracy z ekspertami władze miasta [...] uzgadniały treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Prof. dr hab. inż. arch. P. L. oraz prof. dr hab. J. L. w opracowaniu eksperckim pt.: ‚"Zasady kształtowania przestrzeni [...] w kontekście wartości zabytkowej i wytycznych konserwatorskich dla zespołu dawnej Stoczni [...]" wskazywali, iż "szereg postulatów dotyczących ochrony zespołu Stoczni [...] jest już obecnie ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru. Regulacje te obejmują zarówno enumeratywnie wskazanie poszczególnych obiektów do ochrony jak i zapisy dotyczące linii zabudowy". Jednocześnie eksperci wskazali, że wpisanie na listę zabytków całego obszaru "należy uznać za nieuzasadnione, gdyż obszary wolne od zabudowy utraciły wartości zabytkowe" (str. 45 i n.). Obszarem wolnym od zabudowy są właśnie południowe części działek ew. nr [...] oraz [...]
Sposób "naprawy" swoich decyzji przez [...] WKZ w postaci wpisu do rejestru przedmiotowych działek może poskutkować tym, że obszary postoczniowe, w stosunku do których zostały już sporządzone plany rewitalizacyjne dla realizacji nowej dzielnicy miejskiej, będą zwykłą formą skansenu przemysłowo-historycznego, zamkniętego i odseparowanego od tkanki miejskiej. Zarówno w opinii największych autorytetów architektury i ochrony zabytków, a także zgodnie z planami włodarzy [...], teren ten, przy zachowaniu najwartościowszych elementów dziedzictwa historyczno-kulturowego powinien stać się nowoczesnym ośrodkiem miejskim - atrakcyjnym i przyjaznym dla mieszkańców [...] oraz coraz chętniej przyjeżdzających do tego miasta turystów.
Minister przekroczył zatem własne kompetencje zajmując de facto stanowisko w sprawie dopuszczalności wykonywania robót budowlanych w otoczeniu zabytku, co powinno nastąpić w trakcie innego, niezależnego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.
W ocenie Spółki nie jest prawdą, że planowane inwestycje mogą i będą realizowane bez obowiązku konsultacji oraz późniejszego uwzględnienia stanowiska wojewódzkiego konserwatora. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. wykonywanie robót budowlanych przy zabytku wymaga pozwolenia konserwatorskiego. Tym samym dla celów ochrony terenów Stoczni nie jest dodatkowo konieczne indywidualne wpisanie do rejestru przedmiotowych działek, tylko dlatego, że sąsiadują z obiektem nieruchomym wpisanym do rejestru. Teren ten podlega nie tylko regulacji art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z., ale dodatkowo jest objęty ochroną wynikającą z ustaleń planu. Organ II instancji zignorował fakt przekroczenia przez [...] WKZ zakresu niniejszego postępowania, pomijając przy tym całkowicie argumentację Spółki w tym zakresie, czego jednoznacznie dowodzi treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
W przypadku realizacji ewentualnej inwestycji budowlanej w obszarze nieruchomości, których dotyczy przedmiotowa skarga zmieni się sąsiedztwo zabytku. Jest to jednak zwykłą i oczywistą konsekwencją rozwoju przestrzennego centrów współczesnych aglomeracji miejskich. I jeśli nie będzie prowadziło to do niszczenia lub uszkadzania zabytków wpisanych do rejestru, to wprowadzanie ograniczeń tylko z tego powodu nie jest prawnie dozwolone. Chcąc uznać za spełnioną przesłankę ochrony obiektów zabytkowych znajdujących się na terenie objętym wpisem przed negatywnym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, trzeba byłoby wykazać bezpośredni negatywny wpływ otoczenia na zabytek, nie zaś tylko wpływ domniemany lub potencjalny.
Minister wskazał jedynie, że działki ew. nr [...] oraz [...] "stanowią istotny składnik ww. otoczenia, a ich ewentualne zagospodarowanie wprowadzone bez kontroli konserwatorskiej może przyczynić się do zaburzenia odbioru przestrzennego zabytkowego zespołu." W dalszej kolejności organ II instancji argumentował, że konieczność wpisu do rejestru przedmiotowych działek wynika z faktu sąsiadowania ich z obiektami wpisanymi do rejestru zabytków. Ogólnikowe stwierdzenie Ministra, że wpis do rejestru otoczenia zabytku zapewni ochronę wartości widokowych zabytku oraz jego ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych jest naruszeniem przepisów postępowania.
Wyjątkowo skrótowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie tłumaczy na jakiej podstawie uznano, że działka ew. nr [...] oraz południowe części działek ew. nr [...] i [...] zasługują na szczególną ochronę konserwatorską w kontekście przesłanek wynikających z art. 3 pkt 15 u.o.z. Tak jak organ I instancji oparł swoją argumentacją w dużej mierze na przedstawieniu okoliczności pozaustawowych, takich jak rzekomy wpływ planowanej zabudowy na układ hydrologiczny czy inne uwarunkowania środowiskowe, tak organ II instancji stwierdził jedynie, że ww. znajdują się w sąsiedztwie z obiektami wchodzącymi w skład zabytkowego zespołu dawnej Stoczni [...].
Nastąpiła ponadto diametralna zmiana stanowiska konserwatorskiego względem pozostającego w obrocie prawnym uzgodnienia aktualnie obowiązującego planu. Oficjalnie w 2003 roku, a nieoficjalnie już w połowie lat 90-tych XX wieku, rozpoczęto prace nad uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktem prawa miejscowego, który musi zostać uzgodniony z wieloma wyspecjalizowanymi organami administracji państwowej, w tym z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgadniając założenia planu dla niniejszego obszaru, [...] WKZ nie uznał za konieczne objęcie ochroną konserwatorską działki ew. nr [...] oraz południowej części działek ew. nr [...]. W związku z tym, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że konieczność wpisu do rejestru zabytków ww. działek uwarunkowane jest przede wszystkim zmianą odbioru, oceną i wartościowaniem ww. terenu. Takie działania "naprawcze" godzą w fundamentalną zasadę prowadzenia postępowań w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a.
V.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI.
Skarga w znaczącej części jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 pkt 15 u.o.z. otoczenie zabytku to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.
Jak słusznie wskazano w wyroku tutejszego Sądu z 16 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 486/20 wyłącznie koniunkcja obu warunków z art. 3 pkt 15 u.o.z. uzasadnia wpisanie terenu wokół lub przy zabytku do rejestru. Sformułowana przy tym przez ustawodawcę w art. 3 pkt 15 in fine u.o.z. druga z podstaw zastosowania ochrony wokół zabytku ma niewątpliwie cel prewencyjny.
Na tle niniejszej sprawy należy także wskazać na skądinąd trafną tezę wyroku tutejszego Sądu z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1085/20 w myśl której ze względu na zakres ingerencji w sferę uprawnień obywateli instytucja wpisu do rejestru zabytków otoczenia zabytku powinna być stosowana z dużą ostrożnością. Wpisanie nieruchomości jako otoczenia zabytku do rejestru zabytków może powodować ingerencję organu administracji publicznej w prawo własności osób, którym prawo to przysługuje. Ingerencja taka jest dopuszczalna, ale musi mieścić się w graniach dopuszczalności ograniczenia prawa wskazanego w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto ograniczenie takie może nastąpić wyłącznie na podstawie jednoznacznych ocen, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa własności. Prawo własności jest bowiem prawem, które może być ograniczane tylko w szczególnych sytuacjach.
W innych orzeczeniach kwestii tej dotyczących również wskazano, że wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku powinien być stosowany z dużą ostrożnością, w szczególności z poszanowaniem podstawowych dyrektyw procedury administracyjnej oraz zakazu stosowania wykładni rozszerzającej (por. wyrok WSA w [...]u z 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 154/16 czy wyrok tutejszego Sądu z 9 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 220/15 oraz wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1880/12).
Sąd podkreśla, że wpis do rejestru zabytków, czy to samego zabytku nieruchomego, czy też "tylko" jego otoczenia, jest bardzo istotną i znaczącą ingerencją w prawo własności jednostki i winien być stosowany ze szczególnym wyważeniem zarówno interesu społecznego przejawiającego się w potrzebie ochrony wartości zabytkowych jak i interesu indywidualnego, materializującego się w prawie własności i uprawnieniach właścicielskich z tego prawa wynikających. Podkreślenia przy tym wymaga, że wpis do rejestru zabytków nieruchomych (zabytku czy jego otoczenia) wprowadza bardzo rygorystyczny reżim późniejszego dysponowania nieruchomością, narzucający już zawsze konieczność uzyskania indywidualnej zgody organu konserwatorskiego na każdą, nawet najbardziej błahą aktywność na danej nieruchomości - zob. art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. Jednocześnie przepisy prawa nakładając tak surowe konsekwencje wynikające z wpisu zabytku do rejestru w ogóle nie przewidują jakiejkolwiek możliwości "wycofania" się właściciela wpisywanego zabytku lub jego otoczenia ze swojego prawa i uzyskania stosownego odszkodowania na wzór np. art. 36-37 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.).
Oczywistym truizmem byłoby przy tym twierdzenie, że wpis do rejestru zabytków nieruchomych otoczenia zabytku już do niego wpisanego nie ogranicza tak znacząco prawa własności, bowiem organ konserwatorski może przecież pozytywnie ocenić ewentualnie planowany sposób zmiany zagospodarowania terenu i wydać stosowną zgodę. Owszem, może mieć to miejsce, jednakże nie zmienia to zasadniczej okoliczności, że właściciel w całości zostaje poddany przeważającemu władztwu organu konserwatorskiego, w dodatku opierającemu się na uznaniu administracyjnym, a nie sprecyzowanych zasadach np. zabudowy.
Uwzględniając zatem powyższe wskazania i przytoczone orzeczenia w istocie o wymowie wyznaczającej kierunek ocen tego rodzaju spraw, należy zauważyć, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa. Z przepisów ustawy wynika równocześnie, że jedną z form ochrony zabytków, choć nie wyłączną i jedyną, jest wpis do rejestru zabytków, do którego może być wpisany nie tylko zabytek nieruchomy jako taki, ale także jego otoczenie, o czym przesądza art. 9 ust. 2 u.o.z.
Możliwość objęcie samodzielną ochroną terenu wokół lub przy zabytku stanowi rozwinięcie mechanizmu wprowadzonego przez ustawodawcę do ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. nr 98 poz. 1150), która zapewniała tylko połowiczną ochronę otoczeniu zabytku nieruchomego. Opierała się bowiem na ogólnym zakazie wynikającym z art. 27 ust. 1 tej ustawy zgodnie z którym bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno było zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian, uzupełnionym o postanowienie, że zasadę tę "stosuje się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek" - patrz art. 27 ust. 3.
Sąd nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że w granicach kompetencji organów ochrony konserwatorskiej leży również możliwość wpisania do rejestru otoczenia zabytku już do niego wpisanego. Decyzja administracyjna podejmowana przez właściwe organy na podstawie art. 9 ust. 2 u.o.z. jest jednak wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, które pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, który bada, czy w świetle przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organ nie przekroczył jego granic i czy w sposób należyty uzasadnił swoje orzeczenie, nie narażając się na zarzut dowolności, arbitralności czy wręcz gołosłowności w orzekaniu.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra nie spełnia standardów rzetelnej oceny stanu sprawy i odpowiedniego wyjaśnienia kierunku rozstrzygnięcia, w niezwykle skomplikowanej i ważkiej społecznie sprawie, dotyczącej terenu mającego szczególne znaczenie jakim jest Stocznia [...], kolebka [...], kojarzona z rozpoznawanymi w świecie nazwiskami osób, które odegrały w niej znaczącą rolę w walce o wolność i swobodę kraju jakimi są m.in. [...] czy [...]..
Należy podkreślić, że Minister uchylił się od prawidłowej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, ograniczając się do zrelacjonowania stanowiska organu I instancji i przytoczenia obowiązujących przepisów prawa. W szczególności w żaden kompleksowy a przede wszystkim przekonujący sposób organ nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, zwłaszcza zaś podkreślanych w nim zapisów planu i wystarczającej zdaniem Strony ochrony zabytków. Brak jest również precyzyjnego wskazania na czym polega niedostateczność ochrony przyjętej w planie.
Jak słusznie wskazuje skarga z art. 3 pkt 15 u.o.z. wynika kumulatywna przesłanka umożliwiająca wpis otoczenia do rejestru zabytków przewidująca taką możliwość jedynie (1) w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz (2) jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.
O ile można przyjąć, że kwestia "ochrony wartości widokowych" została przez organ odwoławczy w decyzji omówiona i oceniona (cały sens wywodu Ministra dotyczącego wpisu otoczenia odnosi się właśnie do zagadnienia zabudowania tego obszaru i przesłonięcia w ten sposób terenów stoczniowych), tak kwestia "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych" w żaden sposób nie została wyjaśniona, pomimo że stanowi istotną przesłankę orzekania o wpisie otoczenia zabytku do rejestru. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w ramach oceny "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych" nie jest możliwe powielanie argumentacji dotyczącej "ochrony wartości widokowych", a to w istocie czyni Minister, przy tym bardzo zdawkowo. Sąd podkreśla, że jeżeli organ nie jest w stanie bezsprzecznie i jednoznacznie wykazać jakie szkodliwe oddziaływanie czynników zewnętrznych występuje względem zabytku już do rejestru wpisanego lub niewątpliwie wystąpi w przyszłości, to nie może uznać, że przesłanka "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych" zachodzi, a przez to że wpis otoczenia zabytku do rejestru jest uzasadniony i prawnie możliwy. Organ nie może nadinterpretowywać stanu faktycznego po to tylko, aby objąć ściślejszą ochroną otoczenie zabytku, które wcześniej nie zostało wpisane do rejestru. Otoczenie aby mogło zostać wpisane do rejestru musi spełniać wymagania ustawowe. Minister w najmniejszym stopniu nie wykazał, aby zaszła przesłanka "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych", co stanowi istotne naruszenie procesowe.
Ponadto, jak wskazano w wyroku tutejszego Sądu z 31 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 347/12 ewentualnych przyszłych działań inwestycyjnych nie można uznać za "ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych". Nie są to zdaniem Sądu przesłanki ustawowe i nie mogą stanowić podstawy do wpisu otoczenia zabytku niejako "na wszelki wypadek".
Analizując zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że Minister nie dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów ani nie wyjaśnił dlaczego obecne formy ochrony (plan miejscowy) są niewystarczające.
Minister w zasadzie ograniczył się do ogólnikowych twierdzeń, że w całokształcie dowodów wymienionych w uzasadnieniu decyzji zachodzą podstawy do wpisania otoczenia zabytku do rejestru.
Sąd tej oceny nie podziela.
Odnośnie do omawianej kwestii należy wskazać, że wpisanie otoczenia do rejestru zabytków całkowicie przekreśli dotychczas istniejąca możliwość zabudowy, wyłączając w rzeczywistości postanowienia planu miejscowego i wprowadzając obwiązek uzyskiwania każdoczesnej zgody organu konserwatorskiego, niezwiązanego zapisami planu. Wprost na to nawet wskazuje sam organ, podkreślając że właśnie dopuszczona zabudowa stanowi jego zdaniem zagrożenie dla zabytku. Nie zmienia tego ogólnikowe wskazanie, że w ramach art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. możliwe będzie wydanie indywidualnej zgody na zabudowę. Sąd podkreśla, że ochrona zabytków ustanawiana jest również w planie miejscowym, przez co organ planując wprowadzenie kolejnej, znacznie ingerującej w prawo własności, formy ochrony jest obowiązany wykazać, dlaczego dotychczasowa jest niewystarczająca, czego w niniejszej sprawie zaniechano.
Analiza dowodów mających świadczyć zdaniem Ministra o jednolitym postrzeganiu przez specjalistów istotnej zmiany odbioru Stoczni [...] i przez to zdezaktualizowaniu się formy ochrony przewidzianej w planie jest co najmniej gołosłowna a w szerszej perspektywie po prostu nietrafna.
Organ zgromadził w sprawie dowody (patrz płyta CD k. 165 akt administracyjnych), jednakże zaniechał ich szczegółowego omówienia, a wynikają z nich zdaniem Sądu rozbieżne wnioski od tych przyjętych przez organ, co nie mogło pozostać bez wnikliwej oceny i uzasadnienia.
Z opinii dotyczącej uwarunkowań urbanistycznych przekształceń zespołu przedpola tzw. Stoczni [...] w [...], prof. dr hab. inż. arch. P.L. z [...] grudnia 2017 r. wynika (zob. s. 60), że "Co istotne, ochrona budynków i obszarów uznanych za zabytkowe powinna dopuszczać ich aktywne funkcjonowanie w nowej rzeczywistości powstającej dzielnicy Młodego Miasta. Funkcja muzealna powinna być stosowana sporadycznie. Omawiany obszar nie może stać się skansenem i wielkim muzeum, ale powinien stać się przestrzenią rozwoju szeregu współczesnych funkcji miejskich, co wymaga wprowadzenia także nowych form zagospodarowania oraz adaptacji istniejącej zabudowy do nowych funkcji. Dotyczy to W SZCZEGÓLNOŚCI WPROWADZENIA NOWYCH INWESTYCJI NA OBSZARACH WOLNYCH, POZBAWIONYCH OBECNIE JAKICHKOLWIEK TRWAŁYCH FORM ZAGOSPODROWANIA, a które w przeszłości zabudowane były obiektami przeznaczonymi na funkcje przemysłowe. Jednocześnie bardzo ryzykownym może być działanie zmierzające do odtworzenia nieistniejących obecnie obiektów - prowadzić to może do kreowania NIEAUTENTYCZNYCH ELEMENTÓW URBANISTYKI MIEJSCA, a tym samym - zafałszowania historii.".
W innym opracowaniu P. L. i J.L. z 2018 roku pt. "ZASADY KSZTAŁTOWANIA PRZESTRZENI [...] W KONTEKSCIE WARTOŚCI ZABYTKOWEJ I WYTYCZNYCH KONSERWATORSKICH DLA ZESPOŁU DAWNEJ [...]" powołanym przez organ jako dowód w sprawie wskazano: "W kwestii ochrony obszarów niewchodzących bezpośrednio do tych trzech wymienionych powyżej zespołów (stoczniowych - przyp. Sądu) przyjęto założenie, że została ona określona w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Sposób zagospodarowania tych terenów powinien się odbywać zgodnie z już istniejącymi regulacjami i być na bieżąco obserwowany i ewentualnie korygowany przez odpowiednie służby.
Jak wspomniano wyżej, w kontekście planowanych zmian sposobu kształtowania przestrzeni [...] oraz - w konsekwencji - zmian w polityce przestrzennej miasta konieczna jest aktualizacja zapisów dokumentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszaru. Wiąże się to także z dostosowaniem tych zapisów do stanu obecnego [...] - albowiem na skutek prowadzonych procesów przekształceń szereg z ujętych w zapisach planistycznych regulacji straciła swoją rację bytu. Konieczne będzie także uwzględnienie w ich zapisach szeregu postulatów szczegółowych.
Pierwszym z nich - w kontekście przeprowadzonego wywodu i analiz - jest konieczność ustalenia w planach miejscowych zasady godzenia wymogów związanych z ochroną istniejącego dziedzictwa z możliwościami kształtowania nowej dzielnicy miejskiej, w tym - realizacji nowych obiektów i funkcji.
Oznacza to odrzucenie koncepcji ochrony "skansenowej" na rzecz podejścia "integrującego" - czyli elementy dziedzictwa winny stać się elementem nowej, docelowej struktury [...].
Drugim wnioskiem, wynikającym z analizy dziedzictwa planistycznego dla obszaru, jest postulat odejścia od wyspowo definiowanych form kształtowania przestrzeni na rzecz kreowania [...] jako obszaru spójnego funkcjonalnie i przestrzennie z resztą [...], co wiąże się z większą swobodą w zakresie kształtowania zróżnicowanego programu funkcjonalnego, umożliwienia elastycznego kształtowania powiązań pomiędzy poszczególnymi elementami programu miejskiego oraz z unikaniem tworzenia monofunkcyjnych enklaw.
Kolejną kwestią jest postulat wzmocnienia w zapisach planistycznych zapisów dotyczących układu przestrzeni publicznych oraz struktury ulic na obszarze [...]. W kontekście ochrony istniejących układów urbanistycznych i walorów przestrzennych założenia wskazane jest wprowadzenie znacznie bardziej szczegółowych niż zawarte w obecnie obowiązujących dokumentach planistycznych regulacji dotyczących lokalizacji, skali i charakteru poszczególnych elementów ich układu, w tym w kontekście nie tylko ich lokalizacji w przestrzeni, ale także skali i charakteru wnętrz urbanistycznych. Wskazanym jest przy tym szczegółowe określenie charakterystyki poszczególnych przekrojów ulicznych oraz przemyślane wprowadzenie obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy.
Wskazana jest także weryfikacja ustaleń krajobrazowych dla dzielnicy, w tym w szczególności odnoszących się do dopuszczonych wysokości zabudowy, lokalizacji dominant i akcentów oraz osi widokowych i kompozycyjnych. Jak się wydaje, obecnie obowiązujące w tej mierze ustalenia są dalekie od kompletności i wymagają ponownego przemyślenia, w tym w kontekście poczynionych już i realizowanych zamierzeń inwestycyjnych. Punktem wyjścia dla tej części pracy winno stać się także wyciągnięcie wniosków z przeprowadzonej wcześniej analizy "dziedzictwa planistycznego" i określenie - na tej podstawie - szeregu rekomendacji dotyczących charakteru poszczególnych obszarów.
Ustalenia powyższe powinny bazować na starannie przemyślanym planie urbanistycznym całości obszaru [...]. Plan ten, mający charakter "planu koordynacyjnego" dla całości obszaru, powinien stanowić szczegółowy punkt odniesienia zarówno dla kształtowania przestrzeni publicznych i układów ulicznych, jak i dla zagospodarowywania poszczególnych fragmentów dzielnicy, a także - do prowadzenia dialogu ze służbami konserwatorskim.".
Jeszcze inne spojrzenie na problematykę ochrony zabytkowej Stoczni [...] j prezentuje opracowanie "STUDIUM WYBORU FORM OCHRONY KONSERWATORSKIEJ TERENÓW I OBIEKTÓW POSTOCZNIOWYCH W [...]U" pod red. prof. dr. hab. M. G., autorstwa: dr inż. W. A., arch. T.B., prof. dr bab. M.G, we współpracy z prof. dr. bab. B. S., [...],[...] 2015 r.
Na str. 35 prezentowane są wnioski wskazujące, że "W planie uwzględniono ochronę tylko niektórych wartościowych obiektów związanych z historią stoczni, tym samym skazując pozostałe na rozbiórkę. Brak ograniczenia wysokości zabudowy może zniszczyć krajobrazowe walory obszaru.
Należy doprowadzić do zmiany zapisów planu w pełni uwzględniających kulturowe wartości obszaru i znajdujących się na nim wartościowych obiektów historycznych oraz ochrony krajobrazu.".
Z kolei w innych wnioskach (str. 56 ) wskazano, że: "Do rejestru zabytków województwa [...] rekomenduje się wpisanie historycznego obszaru dawnej Stoczni [...] oraz:
▪ budynki: [...] z estakadą suwnicy [...] wraz z przylegającą bramą, [...];
▪ żurawie: nr [...] przy dawnym budynku [...], nr [...] na dawnym składzie rur - ul. [...], nr [...] wraz z estakadą przy bud. [...];
▪ poler [...]
▪ estakadę w ciągu ul. [...] i [...];
▪ dawny basen dokowy;
▪ suwnice: [...] [...].".
Następnie na str. 60 zaprezentowano wnioski odnośnie do planu miejscowego terenów postoczniowych wskazując, że: "W celu pełnego uwzględnienia kulturowych wartości obszaru oraz dla zapewnienia odpowiedniej ekspozycji zabytkowych budowli i obiektów postoczniowych i ich otoczenia, należy - w oparciu o wyniki szczegółowych studiów krajobrazowych - określić gabaryty nowej zabudowy i doprowadzić do ich uwzględnienia w zmienionych zapisach planów zagospodarowania przestrzennego.
Zapisy planów zagospodarowania przestrzennego powinny także uwzględniać wprowadzenie stref buforowych (zob. s. 28 przypis 9) chroniących historyczny obszar dawnych stoczni, jednocześnie integrując je z przyległymi dzielnicami miasta.".
Nie jest w ocenie Sądu jasne, na jakiej podstawie faktycznej organ w ogóle przyjmuje, że z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika konieczność wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytków omówionych w sentencji decyzji organu I instancji, zwłaszcza z czego wynika potrzeba "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych". Przywołane obszernie powyżej dowody zebrane w sprawie wskazują na to, że należy raczej rozwijać formę ochrony przewidzianą w planie miejscowym niż tworzyć nowe formy ochrony, przekreślające dotychczasowe ustalenia. Organ nie dostrzega, że wprowadzenie ochrony w formie wpisu otoczenia zabytku do rejestru prowadzi do wyłączenia postanowień planu przenosząc całkowicie ośrodek decyzji o możliwości zagospodarowania terenu wyłącznie na poziom organów ochrony konserwatorskiej. W ocenie Sądu jest to niedopuszczalna zmiana reguł gry w trakcie postępowania, tym bardziej, że obecny plan, jakkolwiek wydawać się może niedoskonały, to jednak został pozytywnie zaopiniowany przez [...] WKZ jako zapewniający ochronę konserwatorską i dający organom istotny głos przy każdej próbie podjęcia inwestycji na terenie chronionym. Wskazać należy, że w odniesieniu do obszaru M/U32 w pkt 10 zasad ochrony dziedzictwa kulturowego (...) wskazano, że po pierwsze część terenu znajduje się w granicach strefy ochrony archeologicznej prace ziemne wymagają więc nadzoru archeologicznego oraz teren objęty jest strefą ekspozycji, zatem wszelkie inwestycje wymagają uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków koncepcji zagospodarowania terenu oraz studium sylwety od strony wody z uwzględnieniem ekspozycji i korytarzy widokowych w kierunku historycznego zespołu zabudowy [...]. Z uwagi na takie zapisy sam fakt braku ograniczeń wysokości zabudowy nie daje jeszcze uprawnienia do uzyskania zgody budowlanej w tym zakresie, bowiem koncepcja zagospodarowania terenu oraz studium sylwety od strony wody wymagają uzgodnień konserwatorskich.
Organ w ocenie Sądu powinien jeszcze raz uwzględnić zgromadzone dowody i rzetelnie oraz jednoznacznie a nie jedynie pobieżnie się do nich odnieść, gdyż w ocenie Sądu nie wskazują one wprost na potrzebę wpisania otoczenia zabytku do rejestru. Jeżeli zaś Minister uważa, że dysponuje wystarczającymi dowodami wskazującymi na istnienie przesłanki "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych" winien je wykazać. Minister powinien także szczegółowo odnieść się do zapisów planu miejscowego, a w szerszej perspektywie być może rozważyć potrzebę wdrożenia procedury zmiany tego aktu, zamiast wpisu do rejestru otoczenia i utworzenia w ten sposób z terenu zabytkowego skansenu, co w każdym z wyżej wskazanych opracowań zostało odrzucone.
W konsekwencji Sąd uznaje, że organ wadliwie wyjaśnił i co najmniej przedwcześnie, o ile w ogóle zasadnie przyjął, aby zachodziła przesłanka ochrony przewidzianej w definicji z art. 3 pkt 15 w zw. z art. 9 ust. 2 u.o.z.
Powyższe stanowi istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W istocie to bowiem Sąd wyręcza organ odwoławczy w ocenach, jakie ten winien był skrupulatnie poczynić i wyjaśnić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które wprowadza kolejne ograniczenie prawa własności, co niniejszym Sąd wyraźnie podkreśla. W zasadzie poza silnym przekonaniem organu o potrzebie wpisania otoczenia do rejestru zabytków trudno dostrzec inne, obiektywne przesłanki na które organ się powołuje. Jak wskazano, z ogólnej analizy dowodów zgromadzonych w sprawie, które szczegółowo powinien przeanalizować organ, wynika wniosek odmienny, nakazujący raczej rozwijać i dostosowywać formę ochrony zabytków w planie miejscowym a nie w ramach wpisu otoczenia do rejestru. Sąd na tym etapie nie przesądza oczywiście żadnej z możliwości ponownego zakończenia sprawy przez organ. Kładzie jednak silny nacisk na potrzebę wykazania zaistnienia obu przesłanek z definicji przewidzianej w art. 3 pkt 15 w zw. z art. 9 ust. 2 u.o.z. Przy ocenie słusznie skądinąd dostrzeganej przez organy potrzeby ochrony zabytku jakim jest kompleks Stoczni [...] należy uwzględnić i wyważyć interes społeczny i interes prywatny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości leżących na proponowanym obszarze, zwłaszcza że wpis do rejestru na trwałe ogranicza dysponowanie tą nieruchomością nie przewidując możliwości jakiejkolwiek rekompensaty, o czym była mowa już wcześniej.
W konsekwencji Sąd uznaje za zasadne zarzuty skargi wskazujące na brak wykazania podstaw do wpisania otoczenia zabytku do rejestru i naruszenia przepisów postępowania. Wskazują na to zarzuty nr 1, 5, 6, 7, częściowo 8, i 10 skargi.
Jako przedwczesne należy natomiast traktować zarzuty nr 2 i 3 skargi, które w swej istocie zmierzają do osiągnięcia celu jakim jest przesądzenie, że wpis otoczenia zabytku nie jest w ogóle możliwy. Sąd tak daleko idącego przekonania nie posiada, choć jak wskazano wcześniej dowody zgromadzone w sprawie (opracowania specjalistów) sugerują zmianę planu a nie tworzenie nowej formy ochrony, co też organ będzie zobowiązany wyjaśnić.
Niezasadny jest natomiast zarzut nr 4 wskazujący na niedziałanie przez organy na podstawie przepisów prawa, co narusza art. 6 k.p.a. Sąd nie podziela takiego spojrzenia na rozstrzygnięcie sprawy bowiem organy stosowały prawo, tyle że w ocenie Sądu wadliwie i w niejasno ustalonych okolicznościach sprawy. Przyjęcie argumentacji Skarżącej Spółki wskazywałoby na to, że każdy przypadek wadliwej interpretacji przepisów prawa bądź jego zastosowania oznaczałby działanie nie na podstawie przepisów prawa, z czym nie można się zgodzić.
Chybiony w ocenie Sądu jest również zarzut nr 9 wskazujący na antycypowanie przyszłych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Należy wskazać na wadliwość ocen dokonanych przez Ministra a nie na wykroczenie poza granice sprawy czy też swoje kompetencje. Sąd podkreśla, że jak wskazano w jego innym wyroku z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2830/12 przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. znajduje zastosowanie w przypadku wykonywania robót budowlanych na terenie wokół zabytku lub przy zabytku wpisanym (decyzją administracyjną) do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku. Dotyczy to więc sytuacji, w których roboty wykonywane są przy zabytku (na nieruchomości, na której się on znajduje) lub na terenie otoczenia zabytku jednakże wpisanego do rejestru zabytków. Zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. możliwe jest więc w tych dwóch przypadkach, a to na co wskazuje Skarżąca w tej sprawie nie stanowi wyjścia poza granice orzekania przez organ i przedwczesnego w istocie stosowania art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.
Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 3 pkt 15 w zw. z art. 9 ust. 2 u.o.z. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).
Na koszty te składa się uiszczony wpis w kwocie 200 zł, opłata skarbowa za udzielone pełnomocnictwo w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł.
Końcowo Sąd zauważa, że wystarczające w sprawie jest uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego, który zobowiązany będzie do uwzględnienia wytycznych Sądu w tym szczegółowej analizy dowodów już zgromadzonych w sprawie i oceny przesłanek wpisu wynikających z przepisów prawa. To zaś, że w sprawie mamy do czynienia ze Stocznią [...], bez wątpienia zajmującą istotne miejsce we współczesnej historii Polski, nie zmienia faktu, że ocena przesłanek uzasadniających wpis otoczenia tego zabytku do rejestru ma się odbywać na takich samych zasadach jak w odniesieniu do innych zabytków nieruchomych, przy uwzględnieniu oczywiście cech indywidualnych każdego z nich.
Uchylenie tylko decyzji Ministra jest przy tym uzasadnione również treścią art. 10a u.o.z., który blokuje możliwość jakiejkolwiek rzeczywistej ingerencji w przedmiot objęty postępowaniem o wpis do rejestru. Nie ma konieczności eliminacji na tym etapie decyzji organu I instancji. To organ odwoławczy, w ramach przysługujących mu uprawnień procesowych i po usunięciu wad własnego postępowania, zdecyduje o dalszych losach postępowania, dając temu wyraz w spełniającym wymagania art. 107 § 3 uzasadnieniu decyzji.