II SA/Wr 484/08

II SA/Wr 484/08 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2009-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /sprawozdawca/
Andrzej Cisek /przewodniczący/
Mieczysław Górkiewicz
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1234/09 - Wyrok NSA z 2010-07-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 3 pkt 1,3,6, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi S. P.sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia[...] nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...]Prezydent W. działając na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j.: Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm./ wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy wolnostojącego nośnika reklamowego nieoświetlonego o wymiarach 6,0x3,0 m przy ul. S. [...] we W. /działka nr[...], AM-[...], obręb M.W./ ponieważ zgłoszenie dokonane w dniu[...] . przez firmę S.P. sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. B. [...]dotyczy wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Uzasadniając decyzję Prezydent W. wyjaśnił m.in., że z opisu technicznego wynika, iż tablica będzie trwale związana z gruntem poprzez słup osadzony w prefabrykowanym, żelbetowym fundamencie. Projektant stwierdza, że prefabrykowany fundament należy adaptować do warunków panujących w miejscu usadowienia, a więc powinien zostać sprawdzony stopień zagęszczenia gruntu, jego struktura i wszystkie warunki geotechniczne, bo inaczej może dojść do osiadania lub przechylania konstrukcji itp. W projekcie trzeba uwzględnić tym samym układ konstrukcyjny obiektu budowlanego, założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, kategorię geotechniczną obiektu budowlanego, warunki i sposób jego posadowienia, a są to elementy zawierające się w projekcie budowlanym.
Analizując zgłoszony zakres prac stwierdzić należy, że te roboty nie odpowiadają żadnemu z rodzajów inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zostały enumeratywnie wymienione w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Organ orzekający wskazał również, że z projektu budowlanego (str. 10 opisu technicznego) dołączonego do zgłoszenia wynika, iż inwestycja obejmuje roboty budowlane, stwarzające ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. W związku z powyższym przed przystąpieniem do wykonania robót kierownik budowy jest zobowiązany sporządzić plan bioz. Zgodnie z art. 36. ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek zapewnienia przez inwestora opracowania planu bioz oraz ustanowienia kierownika budowy, do którego obowiązków należy koordynowanie realizacji zadań zapobiegających zagrożeniu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, może zostać nałożony na inwestora tylko w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Prezydent podkreślił przy tym, że tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.
W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie wobec dokonanego zgłoszenia należało zastosować przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.
Opisana powyżej decyzja została zaskarżona w toku instancji przez działającego w imieniu S. P. spółki z o.o. pełnomocnika radcę prawnego P.G., który w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.
Uzasadniając tak sformułowane żądanie pełnomocnik Spółki zakwestionował prawidłowość oceny dokonanej w sprawie przez organ pierwszej instancji i zarzucił, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest urządzeniem trwale związanym z gruntem, lecz urządzeniem montowanym na przestawnej podstawie żelbetowej, a fakt ten wynika z treści zgłoszenia oraz dostarczonego projektu budowlanego. W związku z tym – jak wskazał pełnomocnik – w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, a konkretnie z budowlą, a zatem instalacja przedmiotowego urządzenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane jest dopuszczalne na podstawie zgłoszenia. W argumentacji przedstawionej w tym zakresie przywołano przepisy ustawy – Prawo budowlane oraz obszerne fragmenty wyroków sądów administracyjnych.
W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik Spółki podniósł, że twierdzenie organu pierwszej instancji, iż z projektu wynika, że inwestycja obejmuje roboty budowlane stwarzające ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi nie zostało w jakikolwiek sposób umotywowane. Ponadto zwrócił uwagę, że ustawodawca od kilku lat prowadzi prace nad odformalizowaniem procesu inwestycyjnego, a efektem tego jest dopuszczenie realizacji urządzeń reklamowych wolnostojących nietrwale związanych z gruntem na podstawie zgłoszenia. Wyjaśnił również, że Spółka nie była zobowiązana do dołączenia do zgłoszenia projektu budowlanego, a fakt dostarczenia tego projektu świadczy o trosce inwestora o zapewnienie bezpieczeństwa przy instalacji i użytkowaniu urządzenia reklamowego.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał, że stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.
Wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolno stojących, trwale związanych z gruntem, które są budowlami (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Ich budowa nie została zwolniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja takich urządzeń wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od miejsca ich usytuowania (p. Jerzy Siegień, Prawo budowlane, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 221).
Podzielając ten pogląd Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł zgłaszając sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Podstawę ku temu daje przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Stanowi on, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem Wojewody, objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe, na które składa się przestawny, prefabrykowany, żelbetonowy fundament, trzon nośny w formie słupa z rur stalowych, konstrukcja wsporcza tablicy i same tablice, a ponadto parametry i gabaryty konstrukcji oraz sposób wykonania, zakładający również konieczność wymiany podłoża w przypadku natrafienia na grunty nienośne, wskazują, że opisane urządzenie reklamowe jest budowlą trwale związaną z gruntem. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób w jaki zagłębiono go w gruncie ani też technika w jakiej tego dokonano. Istotne jest natomiast, czy posadowienie to jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. W przypadku urządzenia reklamowego o gabarytach jak w niniejszej sprawie, polega to na zapewnieniu słupowi i tablicy takiej podstawy, która uniemożliwi jej przesunięcie, przewrócenie czy też zapewni odporność na silne podmuchy wiatru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 923/05, LEX nr 266325 i powołane tam wyroki NSA z dnia 11.01.1999 r. w sprawie sygn. akt II SA 1617/98, Lex Nr 46756 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.04.2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 383/04, Lex Nr 169390).
W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy uznał, że ze względów powyżej przedstawionych wymienione w zgłoszeniu zamierzenie budowlane objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W petitum skargi działający imieniem Spółki pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja tożsama z zastosowaną uprzednio w uzasadnieniu odwołania wniesionego od decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
W jej uzupełnieniu pełnomocnik Spółki podkreślił, że w sytuacji, w której ustawodawca nie sprecyzował pojęcia trwałego związania z gruntem, to mamy z nim do czynienia wtedy, gdy związanie to odbywa się za pomocą środków technicznych. Natomiast, jeżeli związanie to następuje za pomocą siły grawitacji, to nie można mówić o trwałym związaniu z gruntem. Ponadto odwołując się do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane pełnomocnik zarzucił, że organ orzekający powinien stwierdzić, czy zgłoszenie nie dotyczy wyjątków wymienionych w ustawie i w przypadku stwierdzenia, że wyjątek taki nie zachodzi, powinien przyjąć zgłoszenie, gdyż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane ma charakter przepisu szczególnego zwalniającego z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę instalacji tablic i urządzeń reklamowych bez względu na wielkość czy też sposób związania z gruntem.
W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane – która jak określa to art. 1 tej regulacji normuje działalność obejmującą m.in. sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Z racji problematyki niniejszej sprawy istotne są pojęcia budowa i obiekt budowlany, których definicje legalne zawierają się w treści przepisu art. 3 wskazanej powyżej ustawy.
Wynika z niego, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego /art. 3 pkt 6/, natomiast obiekt budowlany to budynek wraz i instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla, stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury /art. 3 pkt 1 /.
Z kolei zgodnie z brzmieniem zawartego w art. 3 pkt 3 powoływanej ustawy wyjaśnienia pod pojęciem budowli rozumieć należy każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury taki jak m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Istotne też jest, że w art. 28 ust. 1 omawianej regulacji ustawodawca jako zasadę przyjął, że roboty budowlane, jakimi są – zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy – działania polegające na budowie, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Wymienione przepisy art. 29-31 ustawy – Prawo budowlane zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę w niektórych przypadkach zastępując go wymogiem zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, ale jednocześnie uprawniając ten organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie sprzeciwu w formie decyzji.
Wskazanym powyżej złagodzeniem rygorów ustawowych objęte zostały m.in. w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6, którego naruszenie przez organy orzekające w postępowaniu jurysdykcyjnym zarzucono w skardze, roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowywanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.
Przedstawione powyżej warunki prawne pozwalają – zdaniem Sądu – stwierdzić, że wykonywanie obiektu budowlanego klasyfikowanego jako budowla, którą stanowi wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe jest takim rodzajem robót budowlanych, które wymaga pozwolenia na budowę.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy, na podstawie których – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, projektu przedmiotowej wolnostojącej tablicy reklamowej (opisu technicznego) wynika, że jej wymiary zewnętrzne wynoszą 6,36x3,36 m i jest ustawiona na prefabrykowanym, żelbetonowym fundamencie, który każdorazowo należy adoptować do warunków panujących w miejscu ustawienia. W fundamencie należy osadzić 12 kotew i zazbroić go górą i dołem siatką z prętów. Przed betonowaniem należy osadzić rurkę PCV w celu późniejszego doprowadzenia zasilenia tablicy w prąd elektryczny. Fundament można ustawić na podłożu betonowym, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie, piaskach gliniastych, żwirach o średnim stopniu zagęszczenia. W przypadku zalegania w podłożu gruntów nienośnych należy wykonać podsypkę i zagęścić ją do stopnia średnio zagęszczonego.
Tablica zamocowana jest na słupie o zmiennej wysokości, a całkowita wysokość dolnej krawędzi tablic ponad otaczającej teren wynosi od 4,7 m do 6,2 m.
Podstawowa konstrukcja tablicy reklamowej została zaprojektowana z następujących elementów: prefabrykowany fundament, trzon nośny, konstrukcja wsporcza tablicy, tablice oraz osprzęt oświetleniowy. Całość konstrukcji jest skręcona na śruby.
Zważyć przy tym należy na dominujący techniczno-budowlany charakter powoływanej regulacji oraz przyjęte w niej priorytety, opisane w art. 5, w którym akcentowane są w sposób szczególny względy bezpieczeństwa i to one w wielu przypadkach determinują czynności właściwych organów lub obligują je do podjęcia określonych działań, bardziej rygorystycznych wobec inwestora lub innych ustawowo wskazanych podmiotów.
Ponadto w omawianym aspekcie istotne jest, że ustawodawca działający ze świadomością funkcjonowania wykładni systemowej i celowościowej skonstatował wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane /dotyczącym budowli/ nie jako zamknięty katalog, ale jako wyliczenie przykładowe, które ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której ten przepis się odnosi przy pomocy tożsamych cech lub cech znacznie zbliżonych /np. B. Bodziony i in. "Prawo budowlane, Komentarz do ustawy, Warszawa 1995r.; wyrok WSA z 23 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 923/05; Lex Nr 266325/.
O tożsamości czy podobieństwie decydują – zdaniem Sądu – zarówno parametry i cechy techniczne jak i właściwości pozostające poza tą sferą. Sąd w toku podjętych w sprawie czynności zwrócił również uwagę na to, że we wniosku przedmiotowy nośnik reklamowy został określony jako nieoświetlony, natomiast z projektu (powtarzalnego) wynika jednoznacznie, że tablica będzie oświetlona, a projekt nie przewiduje w tym zakresie innych koncepcji.
Ponadto w rozpoznawanej sprawie wyjaśnić też należy, że nie można kwestionować w przypadku przedmiotowego obiektu cechy trwałego związania z gruntem. Zdaniem Sądu, podzielającego w tym zakresie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, cecha ta sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce /por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 1617/98, Lex Nr 46756; wyrok WSA z dnia 12 kwietnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 383/04, Lex Nr 169390; wyrok WSA z dnia 23 czerwca 2006r. op. cit./.
Z załączonego do przedmiotowego zgłoszenia projektu budowlanego wynika, że celem zastosowanej i opisanej w nim konstrukcji /stopa fundamentowa, słup z rury stalowej/ jest przede wszystkim zapewnienie projektowanemu obiektowi stabilności i trwałości posadowienia.
Analiza obowiązujących przepisów ustawy – Prawo budowlane uprawnia do stwierdzenia, że w aktualnych warunkach prawnych można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem /art. 3 pkt 3/ i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, wśród których można wyróżnić także wolnostojące, ale nie związane trwale z gruntem. Są to zazwyczaj urządzenia o mały gabarytach, stosunkowo lekkie i często przenośne, do których na pewno nie można zaliczyć urządzenia objętego przedmiotowym zgłoszeniem.
W ocenie Sądu – akceptującego stanowisko organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym – urządzenia o takich parametrach i konstrukcji nie mogą korzystać ze zwolnienia, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, odnoszącego się do urządzeń reklamowych o innych cechach niż urządzenia reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 tej ustawy, a jako takie podlegają reżimowi art. 28 ust. 1 powoływanego aktu /por. wyrok WSA z dnia 25 października 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/06, Lex Nr 282409/.
W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona czynność orzecznicza podjęta została w sposób nie naruszający prawa – zgodnie z art. 151 wskazanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
H.B. 8.04.2009r.