VII SA/WA 112/22

VII SA/Wa 112/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Elżbieta Granatowska
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 2080/22 - Wyrok NSA z 2025-04-23
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant ref. stażysta Edyta Cichecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, e, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5, 6 i art. 89 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. 2021 r., poz. 710; dalej: "u.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B. K. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej własną decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku mieszkalno-administracyjnego wraz z przylegającym spichlerzem - pozostałości dawnego zespołu młyna przemysłowego przy ul. [...] w [...], wpisanych do tego rejestru decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ", "organ konserwatorski") z 27 kwietnia 2010 r., sygn. [...] - utrzymał w mocy własną ww. decyzję z [...] czerwca 2021 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podał, że organ konserwatorski, (uzasadniając orzeczenie o wpisie do rejestru zabytków przedmiotowych obiektów) wyjaśnił, że są to najstarsze, pochodzące z 2 pol. XIX w., elementy zespołu młyna, rozbudowywanego etapami w 1 pol. XX w. Budynki części produkcyjnej, jako bezstylowe i pozbawione walorów architektonicznych, zostały rozebrane po uzgodnieniu w 2004 r. z [...] WKZ. Organ nie uzgodnił wówczas rozbiórki spichlerza i budynku mieszkalno-administracyjnego wskazując na bogactwo detali architektonicznych (dekoracja ramowa elewacji budynku spichlerza, opaski, pilastry, plakiety, girlandy na elewacjach budynku mieszkalno-administracyjnego), interesujące rozwiązania techniczno-konstrukcyjne w układzie nośnym spichlerza i walor dominanty urbanistycznej tej części miasta. Zespół budynków dawnego młyna jest przykładem XIX - wiecznej tradycji przemysłowej miasta. Budynki zachowały większość oryginalnych elementów konstrukcyjnych oraz wystrój architektoniczny elewacji, a także istotną rolę w kompozycji przestrzennej tego fragmentu miasta. Jak argumentowano: "Przedmiotowa nieruchomość posiada walor typologiczny jako dokument historii kultury materialnej regionu oraz wartość naukową jako element układu przestrzennego dawnego założenia a także wartość artystyczną będąc przykładem XIX wiecznych rozwiązań stylistycznych w kształtowaniu wystroju elewacji. Jest to unikatowy obiekt poprzemysłowy o bardzo indywidualnym charakterze, zlokalizowany w wartościowym i ważnym krajobrazowo miejscu (...)".
Powyższa decyzja o wpisie do rejestru zabytków została utrzymana w mocy decyzją Ministra z [...] września 2010 r., znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II [...]oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą na powyższe orzeczenie.
Skarżąca, jako właścicielka pozostałości dawnego zespołu młyna przemysłowego przy ul. [...] w [...], wnioskiem z 28 października 2020 r. zwróciła się o skreślenie z rejestru zabytków omawianego obiektu, z uwagi na zły stan techniczny. Podała, że wszelkie prace mające na celu zabezpieczenie istniejącej substancji nie przynoszą rezultatu. Wnętrze budynków uległo zawaleniu, a piwnice zalane są przesiąkającymi wodami gruntowymi. Wyraziła przekonanie, że zespół dawnego młyna nie posiada żadnej wartości architektonicznej i wskazała na brak środków finansowych na jego utrzymanie. Do wniosku załączyła orzeczenie o stanie technicznym przedmiotowej zabudowy, wykonane przez mgr. inż. E. B. w październiku 2020 r., uzupełnione następnie o opinię tego samego autora, z lutego 2021 r., o stanie technicznym dachu, więźby dachowej i stropów budynku administracyjno-mieszkalnego oraz budynku spichlerza.
Minister (po rozpatrzeniu ww. wniosku) decyzją z [...] czerwca 2021 r. odmówił skreślenia z rejestru zabytków ww. budynku przy ul. [...]w [...].
Skarżąca (pismem z 5 lipca 2021 r.), zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła między innymi, że "(...) zabytek uległ destrukcji w stopniu wykluczającym przeprowadzenie remontu" i "zaistniałe zniszczenie substancji budowlanej przesądza o utracie wartości zabytkowej obiektu". We wniosku podtrzymała wcześniejszą argumentację, dotyczącą złego stanu zachowania zabytku, zagrożenia katastrofą budowlaną oraz braku walorów zabytkowych. Ministrowi postawiła również zarzut niepoczynienia wystarczających ustaleń na okoliczność utraty wartości historycznej, artystycznej i naukowej obiektu, a tym samym naruszenie art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
Minister (utrzymując w mocy własne rozstrzygnięcie) stwierdził, że analiza materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...] (dalej: "NID") z 25 lutego 2021 r. (wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną), daje podstawy do sformułowania wniosku, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek upoważniających Ministra do skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku. Zabytek ten (pomimo złego stanu zachowania), nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości artystycznej, historycznej czy naukowej; nie ma też żadnych nowych ustaleń naukowych, które nie potwierdzałyby wartości zabytkowej rzeczonego obiektu. W opinii NID wskazano, że w okresie powstania zespół dawnego młyna zbożowego znajdował się na obrzeżu średniowiecznego układu urbanistycznego, poza dawnymi murami obronnymi, pomiędzy ulicami wylotowymi w-kierunku [...] i [...]. Zespół powstał w okresie gwałtownego rozwoju gospodarczego, przypadającego na połowę i drugą połowę XIX w. Wówczas historyczną sylwetę miasta zaczęły stopniowo uzupełniać elementy nowej zabudowy przemysłowej lokowane poza linią obwarowań miejskich. Obiekt przetrwał II wojnę światową bez zniszczeń.
Podał, że budynek administracyjno-mieszkalny założony został na planie litery "U" z niewielkim, wewnętrznym dziedzińcem. Przytoczył ustalenia z opinii NID, w którym wskazano: "(...) jest to obiekt murowany z cegły, otynkowany, dwukondygnacyjny, z użytkowo-mieszkalnym poddaszem i podpiwniczeniem w części wschodniej. Pokryty został dachem mansardowym, w połaci którego ulokowano niewielkie facjaty i lukarny. Bryłę obiektu wyróżnia asymetryczna, elewacja wschodnia, która zaakcentowana została przez odmienne w formie, wkomponowane ryzality. Pierwszy z nich, znajdujący się na styku z budynkiem spichlerza, założony jest na planie ćwierćkoła. Jego osie wyznaczają otwory okienne, na poziomie drugiej kondygnacji flankowane półkolumnami. Między poziomami okien umieszczono ozdobną płycinę z girlandami. Tuż obok, w części środkowej elewacji znajduje się prosty dwuosiowy ryzalit Okna znajdujące się w tym miejscu, ujęte zostały pilastrami, a poziom pomiędzy kondygnacjami zarysowany ozdobnymi płycinami. Analogiczną kompozycję posiada kolejny, znajdujący się w północno-wschodnim narożniku półokrągły występ. Nad nim w połaci dachu, wyniesiona ściana półkolistej wieżyczki z trzema niewielkimi oknami, nakryta dachem kopulastym ze sterczyną. Elewacja północna, wieloosiowa, posiada skromną dekorację architektoniczną, na uwagę zwraca tu pseudoryzalit zwieńczony szczytem z dachem naczółkowym i znajdujący się w połaci dachu ogniomur w formie neobarokowego szczytu. W elewacji zachodniej (frontowej) od strony ulicy Sienkiewicza oś drugą wyznacza wejście główne. Poddasze charakteryzuje gęsty rytm okien, a w połaci dachowej pojawiają się lukarny powiekowe".
Minister dodał, że do ściany bocznej budynku administracyjno-mieszkalnego, po stronie południowo-wschodniej przylega dawny spichlerz. Budynek został założony na planie prostokąta. Jest to obiekt trzykondygnacyjny z użytkowym poddaszem, nakryty dwoma niskimi dwuspadowymi dachami z okapami. Opisując powyższy budynek w opinii NID wskazano, że "elewacje (południowa i wschodnia) posiadają typową dla tego typu budynków kompozycję złożoną z rytmicznie rozmieszczonych na każdej kondygnacji, prostokątnych otworów okiennych, które wzbogacono flankującymi je pilastrami. Podzielone zostały gzymsem kordonowym między pierwszą a drugą kondygnacją. Parter pozostał nietynkowany, powyżej elewacje południową oraz wschodnią otynkowano, podzielono lizenami ze skromną neoklasycystyczną dekoracją. Elewacja południowa, trójosiowa. Okna osi skrajnych są prostokątne, w osi środkowej zamknięte odcinkowo. Elewacja wschodnia nad linią gzymsu jest czteroosiowa. Parter składa się z pięciu osi okiennych i drzwi w pogłębionym otworze drzwiowym. Ściana zachodnia spichlerza odsłonięta, ukazane zostały elementy układu funkcjonalno-przestrzennego dawnych budynków magazynu i czyszczarni".
Autorzy opinii NID (odnosząc się do stanu zachowania budynku spichlerza) odnotowali, że po wyburzeniu XX - wiecznej części przemysłowej młyna, została odsłonięta jego elewacja południowo-zachodnia, z częścią niezabezpieczonych otworów. Odnotowano liczne ubytki tynku w partiach naroży oraz lizenach artykułujących elewację, brak stolarki okiennej w partii poddasza, nieszczelne pokrycie dachowe, zawilgocenie wnętrza, korozję drewnianej więźby, stropów i ścian wewnętrznych, ubytki i odspojenia tynków wewnętrznych budynku. W budynku administracyjno-mieszkalnym stwierdzono liczne odspojenia tynku nad cokołem po stronie elewacji północnej, ubytki spoiny w partii ceglanego cokołu, silne zawilgocenie przyziemia ryzalitu na planie ćwierćkola, zarysowania w narożniku płn.-zach., ubytki dachówek, lokalne wypróchnienia więźby. Degradacji technicznej nieodwracanie uległy stropy nad piętrem i poddaszem, a rozległa korozja biologiczna kwalifikuje je do rozbiórki. Są one silnie zdegradowane, zawilgocone i miejscami zapadnięte. Autorzy opinii wskazali, że budynek administracyjno-mieszkalny i spichlerz z zespołu dawnego młyna powinny być dalej chronione poprzez wpis do rejestru zabytków, ponieważ mimo stwierdzonej częściowej degradacji substancji budowlanej, nie utraciły wartości zabytkowej. Zdaniem ww. specjalistów "o wartości przedmiotowego obiektu decyduje nadal oryginalna forma w zakresie bryły i planu, świadcząc, obok lokalizacji, o funkcji jaką obiekt pełnił na tle pozostałej zabudowy miasta, a także rozplanowanie wnętrza z czytelnym podziałem na część produkcyjną, której pozostałością jest spichlerz i część mieszkalną zachowaną w całości. W ocenie NID, o wartości zabytkowej przedmiotowego budynku młyna zbożowego świadczy autentyczna bryła o indywidualnym wyrazie architektonicznym, będąca świadectwem techniki budowlanej swojego czasu, a także fakt, iż stanowi źródło wiedzy o pierwotnej pełnionej funkcji produkcyjnej. Niepodważalna jest również rola i status młyna na tle pozostałych obiektów związanych z przetwórstwem rolno-spożywczym na terenie powiatu. Budynek dawnego młyna jest ściśle związany z historią miasta, świadcząc o rozwoju przemysłu, jakie miało miejsce na przełomie XIX i XX w. Także sam obiekt jako element architektury i urbanistyki wzbogaca tkankę miejską".
Minister podkreślił, że zły stan techniczny obiektu potwierdza załączone przez stronę orzeczenie o stanie technicznym, opracowane przez mgr. inż. E. B. w październiku 2020 r. Autor ww. opracowania zwrócił uwagę na zawilgocenia i ubytki tynków zewnętrznych i wewnętrznych w budynku administracyjno-mieszkalnym, zasolenie i ślady po długookresowym zalewaniu wodami opadowymi, korozję ażurowych metalowych schodów, obniżoną wytrzymałość stropu Kleina i katastrofalny stan stropów drewnianych, miejscowe uszkodzenia więźby dachowej. W odniesieniu do stanu zachowania budynku spichlerza również stwierdził zawilgocenie i ubytki tynków zewnętrznych i wewnętrznych, zasolenie i ślady po długookresowym zalewaniu wodami opadowymi, wypróchnienia i ubytki w drewnianych schodach, miejscową korozję z stropie Kleina, nieznaczne zacieki z wód opadowych i zagrzybienie oraz nieliczne ubytki w stropach drewnianych. Z analizy stanu technicznego obydwu budynków przeprowadzonej przez mgr. inż. E. B. wynika, że zawilgocenia, ubytki zaprawy i zarysowania mają charakter miejscowy, a rysy w obrębie murów są powierzchniowe. Zdaniem autora w obu budynkach "mury zewnętrzne w obecnym stanie są mało przydatne do użytkowania ze względu na potrzebę ich renowacji, wzmacnianie miejscowe oraz ponowne otynkowanie i ocieplenie (...)". Stwierdził ponadto, że stan techniczny stropów drewnianych wskazuje na konieczność ich rozbiórki, bowiem "jakakolwiek ingerencja w strop w ramach jego wzmocnienia jest nieopłacalna i ekonomicznie nieuzasadniona". Formułując wniosek o kwalifikacji budynków zespołu młyna do rozbiórki wskazał na nieopłacalność i brak ekonomicznego uzasadnienia dla przeprowadzenia remontu. W opinii o stanie technicznym dachu, więźby dachowej i stropów budynków zespołu młyna datowanej na luty 2021 r. wykazano, że stropy drewniane są odcinkowo nieprzydatne do użytku, stropy Kleina teoretycznie spełniają wymagania wytrzymałościowe, analiza wytrzymałościowa więźby dachowej wykazuje dobry stan elementów konstrukcyjnych więźby. Wykonujący ww. opinię mgr inż. E. B. uznał jednak, że "cykl naprawczy i dostosowanie do nowych potrzeb użytkowych" tych elementów budynków jest nieopłacalne.
Zwrócił uwagę (odnosząc się do powyższych dokumentów dotyczących stanu technicznego zabytku), że nie wykluczają one możliwości przeprowadzenia prac remontowych wnioskowanego do skreślenia z rejestru zabytków zespołu młyna, z dopuszczeniem wymiany części elementów, a wskazują jedynie na jego nieopłacalność ekonomiczną takiego działania.
W ocenie Ministra, przesłanki ekonomiczne, techniczne trudności w prowadzeniu remontu, czy brak nowej funkcji dla obiektu (choć istotne dla właściciela zabytku) - nie przesądzają o zasadności skreślenia zabytku z rejestru. Podnoszony we wniosku o skreślenie z rejestru zabytków (w opinii technicznej i opinii NID), niedostateczny stan techniczny omawianego zabytku jest bezsporny, niemniej jednak nie może on stanowić samoistnej przesłanki do skreślenia tego obiektu z rejestru zabytków.
Organ (powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych) zaznaczył m.in., że celem postępowania prowadzonego w sprawie skreślenia zabytku z rejestru jest ustalenie, czy zabytek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej bądź ponowna ocena tej wartości w oparciu o nowe ustalenia naukowe, a nie ocena możliwości i zasadności remontu zabytku z ekonomicznego punktu widzenia. Stwierdził, że w decyzji z [...] czerwca 2021 r., wykazano, że mimo degradacji substancji materialnej - zespół młyna przy ul. [...] w [...] zachował wartość architektoniczną, wyrażającą się w nieprzekształconej pierwotnej bryle i formie architektonicznej oraz kompozycji elewacji z historyzującym wystrojem. Obiekt pozostaje dokumentem historii przemysłu regionalnego i dziejów miasta oraz jest przykładem dawnych technik budowlanych. Wartość zabytkowa ww. zabudowy wynika również z walorów przestrzennych tego zespołu, dających wyobrażenie o kształcie zabudowy tej części miasta w wieku XIX. Walor urbanistyczny omawianej nieruchomości, podkreślony w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, nie uległ zmianie. Wartości powyższe są trwale przynależne omawianemu obiektowi, dopóki istnieje w formie, w której został wpisany do rejestru zabytków.
Jego zdaniem, skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazała żadnych nowych okoliczności, które zaszły od czasu wydania orzeczenia 8 czerwca 2021 r. (odmawiającego skreślenia z rejestru omawianego zabytku), które mogłyby rzutować na ocenę walorów zabytkowych i uzasadniać jego skreślenie.
Wyjaśnił również, że w 2010 r. (w toku postępowania w sprawie wpisu przedmiotowych obiektów do rejestru zabytków), stan zachowania budynku administracyjno-mieszkalnego oceniono jako zróżnicowany, na ogół zadowalający, a spichlerza jako dobry. W odniesieniu do stwierdzonych ubytków i zniszczeń stanowiących zagrożenie dla dalszego zachowania tego zabytku w stanie niepogorszonym, WKZ w [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], znak: [...] zobowiązał właścicielkę obiektu do wykonania, w terminie do 1 listopada 2011 r., prac obejmujących m.in. naprawę i uzupełnienie ubytków w ceramicznym pokryciu dachowymi i pokryciu gzymsu w celu skutecznego zabezpieczania konstrukcji obiektu przed wpływami czynników atmosferycznych; naprawę systemu odprowadzania wody z dachu, w tym udrożnienie i uszczelnienie odpływów, uzupełnienie rynien, rur spustowych oraz blacharki; zabezpieczenie korony murów i krawędzi pionowych ceglanych dawnego młyna pozostałych po rozbiórce reszty obiektów, poprzez otynkowanie po uprzednim wyrównaniu płaszczyzny muru; uzupełnienie ubytków w przeszkleniach. Ponownie dodał, że powyższa decyzja została utrzymana w mocy orzeczeniem Ministra z [...] października 2011 r., znak: [...]Z kolei, NSA wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt [...]oddalił skargę kasacyjną, wniesioną przez skarżącą na powyższe orzeczenie.
Minister zaznaczył, że powyższy nakaz nie został wykonany, a obecny stan techniczny obiektu jest następstwem powyższych zaniechań. Większość stwierdzonych zniszczeń wynika z długotrwałego zalewania wnętrza obiektu wodami opadowymi. [...]WKZ 11 września 2020 r., przeprowadził na przedmiotowej nieruchomości kontrolę w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Pismem z 1 października 2020 r., znak: [...]wydał zalecenia pokontrolne, mające na celu zabezpieczenie przedmiotowego zabytku przed postępującą degradacją. Po otrzymaniu powyższych zaleceń, właścicielka zespołu młyna wystąpiła z wnioskiem o skreślenie powyższego zabytku z rejestru. Organ prowadzący postępowanie ustalił, że zalecenia pokontrolne nie zostały wykonane. Z tego tytułu, [...] WKZ decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] wymierzył administracyjną kare pieniężną. Stwierdził, że skarżąca, jako właścicielka zabytku od wielu lat nie wywiązuje się z nałożonych na nią obowiązków, a ciążącej na niej powinności sprawowania opieki nad zabytkiem stara się uniknąć, poprzez dążenie do wykreślenia go z rejestru.
Jednocześnie wyjaśnił, że na mocy rozdziału 7 u.o.z., może udzielać dofinansowania na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy obiekcie zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków (art. 73 u.o.z.). Szczegółowy charakter prac, na które można otrzymać dofinansowanie określa art. 77 u.o.z. Dotacja na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków może być udzielona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków ze środków finansowych z budżetu państwa w części, której dysponentem jest wojewoda oraz przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale (art. 81 u.o.z.).
W konsekwencji, Minister decyzją z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z 8 czerwca 2021 r.
2. B. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję Ministra z [...] grudnia 2021 r., zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie:
a) przepisów postępowania, tj.:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie przez organ administracji swobodnej oceny dowodów, polegające na wydaniu decyzji bez odniesienia się do całokształtu materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności z pominięciem faktu, że pozostałość dawnego zespołu młyna przemysłowego przy ul. [...]w [...], wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa opolskiego pod nr [...] decyzją z [...] kwietnia 2010 r., całkowicie i nieodwracalnie utraciła cechy zabytku w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, e u.o.z.
- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez wydanie decyzji z [...] grudnia 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra z [...] czerwca 2021 r. i w konsekwencji odmówienie skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku, w sytuacji wystąpienia uzasadnionych podstaw do wykreślenia tego obiektu z rejestru zabytków;
- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia istotnych okoliczności sprawy, jej niewłaściwą ocenę, a także brak odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich argumentów oraz materiałów dowodowych wskazywanych w toku postępowania przez skarżącą, w tym w szczególności poprzez uznanie, że budynek mieszkalno-administracyjny wraz z przylegającym spichlerzem - pozostałość dawnego zespołu młyna przemysłowego przy ul. [...] w [...] w dalszym ciągu posiada walory zabytkowe i istnieją możliwości jego renowacji, podczas gdy stan faktyczny tego obiektu grozi zawaleniem, za co Skarżąca nie ponosi odpowiedzialności, jak również:
- brak rozpoznania istoty sprawy, w tym dokonanie nieprawidłowej i niepełnej oceny zebranego materiału dowodowego na temat stanu obiektu i oparcie decyzji na twierdzeniu, że skoro zachowała się kubatura obiektu, to tym samym zachował się również zabytkowy charakter budowli podczas gdy remont obiektu nie jest możliwy bez narażenia zdrowia lub życia ekip budowlanych, które miałyby podjąć się zadania odbudowy lub odrestaurowania ruin dawnego młyna;
- faktyczne pominięcie dowodów: ekspertyz budowlanych złożonych przez skarżącą, a istotnie podważających zasadność twierdzeń organu administracji opierającego się wyłącznie na nieobiektywnym stanowisku [...] WKZ;
b) prawa materialnego, tj.: art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b, c, e w zw. z art. 13 ust. 1, 5 i 6 u.o.z., poprzez odmowę skreślenia przedmiotowego budynku z rejestru zabytków, w sytuacji wystąpienia ustawowych podstaw do wykreślenia tego obiektu, w szczególności z uwagi na niedostrzeżenie faktu, że: zabytek uległ destrukcji w stopniu wykluczającym przeprowadzenie remontu; zaistniałe zniszczenie substancji budowlanej przesądza o utracie wartości zabytkowej obiektu; obiekt całkowicie utracił unikatów)' i indywidualny charakter zabudowy; brak jest jakichkolwiek przesłanek przemawiających za utrzymaniu obiektu w rejestrze zabytków ze względu na wartościowe i ważne krajobrazowo i pejzażowo miejsce; zabytek podlega bezpośredniemu zagrożeniu katastrofą budowlaną; zabytek utracił wartość historyczną, artystyczną i naukową a organ nie poczynił wystarczających ustaleń w tym zakresie.
Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji Ministra odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku mieszkalno-administracyjnego wraz z przylegającym spichlerzem (pozostałości dawnego zespołu młyna przemysłowego) przy ul. [...] w [...], wpisanych do tego rejestru decyzją [...] WKZ z 27 kwietnia 2010 r.
2. W pierwszej kolejności Sąd przypomniał, że wniosek o odroczenie rozprawy zawarty w piśmie procesowym skarżącego (wskazujący jednocześnie terminy "dostępności" pełnomocnika) został oddalony.
Okoliczność, iż skarżący ma inne obowiązki związane ze sprawą toczącą się przed sądem powszechnym i w związku z tym zachodzi kolizja terminów rozpraw, sama w sobie nie może powodować odroczenia rozprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, bez jednoczesnego wykazania, że strona nie miała możliwości ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok WSA w [...] z 18 lutego 2020 r., sygn. akt [...]). Konieczność udziału w innej rozprawie może być uznana za przeszkodę skutkującą odroczeniem rozprawy jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że nie mogła jej przezwyciężyć (por. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1797/16). Takich okoliczności skarżący nie wykazał. Zatem kolizja terminów rozpraw nie stanowi ani nadzwyczajnego wydarzenia, ani znanej sądowi administracyjnemu przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Pamiętać również trzeba, że rozważając ewentualne odroczenie rozprawy, sąd musi brać pod uwagę sformułowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki oraz zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 258/11).
3. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:
- pozostałości dawnego zespołu młyna przemysłowego przy ul. [...][...] w [...] są wpisane do rejestru zabytków województwa opolskiego na mocy decyzji [...] WKZ z [...] kwietnia 2010 r.;
- decyzja o wpisie do rejestru zabytków została utrzymana w mocy decyzją Ministra z [...] września 2010 r.; WSA w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2241/10) po rozpoznaniu na rozprawie 10 marca 2011 r. sprawy w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddalił skargę a NSA wyrokiem z 14 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1512/11) oddalił skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków;
- WKZ w [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. zobowiązał właścicielkę obiektu do wykonania, w określonym tam terminie szeregu prac naprawczych i budowlanych;
- decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra z 11 października 2011 r. a WSA w Warszawie w wyroku z 18 lipca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2352/11) oddalił skargę w przedmiocie nakazu zabezpieczenia budynku przed zniszczeniem; NSA wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2709/12) oddalił skargę kasacyjną;
- z akt sprawy wynika, iż powyższy nakaz określony decyzjami Ministra nie został wykonany;
- w dniu 11 września 2020 r. [...] WKZ przeprowadził kontrolę w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami na przedmiotowej nieruchomości; pismem z 1 października 2020 r. organ I instancji wydał zalecenia pokontrolne mające na celu zabezpieczenie przedmiotowego zabytku przed postępującą degradacją;
- wnioskiem z 28 października 2020 r. skarżąca zwróciła się o skreślenie z rejestru zabytków tego obiektu (do wniosku załączono orzeczenie o złym stanie technicznym przedmiotowej nieruchomości);
- wskazane wyżej zalecenia pokontrolne nie zostały wykonane; [...] WKZ decyzją nr [...] z 5 października 2021 r. wymierzył z tego tytułu administracyjną karę pieniężną;
- z konkluzji opinii NID z 25 lutego 2021 r. wynika, że nie zachodzi żadna z przesłanek upoważniających Ministra do skreślenia z rejestru zabytków spornego budynku;
- Minister decyzją z [...] czerwca 2021 r. odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku
- pismem z 5 lipca 2021 r., skarżąca zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie tej sprawy;
- Minister decyzją z [...] grudnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
4. W ocenie Sądu, podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów są zgodne z prawem. W związku z tym wszelkie zarzuty wskazane w skardze dotyczące naruszenia postępowania administracyjnego i prawa materialnego są bezzasadne. Organy w sposób bardzo szczegółowy odniosły się do wszystkich istotnych argumentów oraz materiałów dowodowych w toku postępowania administracyjnego. Prawidłowo również oceniono zebrany materiał dowodowy na temat stanu obiektu biorąc pod uwagę wszelkie opinie i ekspertyzy zgromadzone w sprawie.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z. zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru.
Skreślenie z rejestru zabytków powinno mieć miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1711/19). Biorąc pod uwagę brzmienie art. 13 ust. 1 u.o.z. należy przyjąć, że przepis ten w bardzo wąskim zakresie udziela organowi konserwatorskiemu upoważnienia do swobodnego podjęcia decyzji. Jeśli bowiem nastąpiło zniszczenie zabytku i utrata jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, to powołany przepis należy interpretować w sposób ścisły i stwierdzić, że organ powinien skreślić zabytek z rejestru. Jeśli jednak obiekt zabytkowy istnieje, choćby z poważnymi uszkodzeniami, i jeśli organ może stwierdzić, że pewne wartości historycznej, artystyczne lub naukowe nadal występują, choćby w zakresie rozpoznawanym jedynie przez specjalistów, to należy przyjąć, że w świetle art. 13 ust. 1 u.o.z. Minister nie ma prawa wykreślić zabytku z prowadzonego przezeń rejestru (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1693/17).
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia są zgodne z prawem i nie ma żadnych podstaw do ich usunięcia z obrotu prawnego, z kilku względów.
Po pierwsze – przedmiotowy zabytek jest wpisany do rejestru zabytków województwa opolskiego. Stwierdzenie, że nieruchomość objęta wnioskiem o wykreślenie z rejestru zabytków, została objęta tą ochroną prawną, uprawniało organ do badania wystąpienia spełnienia przesłanek z art. 13 ust. 1 u.o.z. i następnie wydania decyzji merytorycznej. Przesłankami uprawniającymi do skreślenia zabytku z rejestru zabytków są: utrata wartości historycznej, artystycznej lub naukowej oraz/lub brak potwierdzenia wartości zabytku w świetle nowych ustaleń naukowych. Do utraty wartości zabytkowej obiektu może dojść na skutek jego zniszczenia, jednakże dla zaistnienia przesłanki z art. 13 ust. 1 u.o.z. konieczne jest istnienie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego czy całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru, a utratą przez ten obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Podstawą do wykreślenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków nie jest jego zły stan techniczno-użytkowy, ale takie jego zniszczenie, które powoduje utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Kryteria techniczne dotyczące stanu obiektu uznawanego za zabytek i powiązane z nimi aspekty ekonomiczne nie mogą mieć wpływu na podjęcie decyzji w przedmiocie skreślenia obiektu z rejestru zabytków, a wyłącznie decydujący powinien być wzgląd na to, iż nawet zrujnowany obiekt stanowi dziedzictwo minionej epoki i jako taki powinien być zachowany (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1145/20). W niniejszej sprawie zły stan techniczny obiektu potwierdza załączone przez stronę orzeczenie o stanie technicznym opracowane przez mgr. inż. E. B. w październiku 2020 r. Jednakże rację ma organ, że zły stan techniczny obiektu nie wyklucza możliwości przeprowadzenia prac remontowych wnioskowanego do skreślenia z rejestru zabytków zespołu młyna. Niedostateczny stan techniczny omawianego zabytku jest bezsporny, niemniej jednak nie może on stanowić samoistnej przesłanki do skreślenia tego obiektu z rejestru zabytków. Przesłanką, która musi być spełniona, aby nastąpiło wykreślenie zabytku z rejestru jest nie tyle sam fakt zniszczenia zabytku, lecz zniszczenie w takim stopniu, który powoduje utratę (w niniejszej sprawie) wartości historycznej i naukowej. A taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła co w zaskarżonych decyzjach prawidłowo wykazały organy. Przypomnieć należy bowiem, że to rolą organu jest wykazanie, że istnieje techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2288/21). Zatem nie jest zasadne twierdzenie skarżącej, że w niniejszej sprawie zabytek uległ destrukcji w stopniu wykluczającym przeprowadzenie remontu a zaistniałe zniszczenie substancji budowlanej przesądza o utracie wartości zabytkowej obiektu. Wręcz przeciwnie, w decyzji Ministra wskazano, że: "(...) mimo degradacji substancji materialnej, zespół młyna przy ul. [...] w [...] zachował wartość architektoniczną wyrażającą się w nieprzekształconej pierwotnej bryle i formie architektonicznej oraz kompozycji elewacji z historyzującym wystrojem. Obiekt pozostaje dokumentem historii przemysłu regionalnego i dziejów miasta oraz jest przykładem dawnych technik budowlanych. Wartość zabytkowa ww. zabudowy wynika również z walorów przestrzennych tego zespołu, dających wyobrażenie o kształcie zabudowy tej części miasta w wieku XIX. Walor urbanistyczny omawianej nieruchomości, podkreślony w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, nie uległ zmianie. Wartości powyższe są trwale przynależne omawianemu obiektowi, dopóki istnieje w formie, w której został wpisany do rejestru zabytków".
Po drugie – w niniejszej sprawie jest istotna również opinia NID z 25 lutego 2021 r. jednoznacznie wskazująca, że nie zachodzą żadne przesłanki do skreślenia zabytku z rejestru. Organ jest związany zawartą w aktach sprawy treścią opinii NID. Jeżeli bowiem organ dopuszcza dowód z opinii Instytutu, to treść takiego dokumentu urzędowego może być wprawdzie następnie zakwestionowana, ale tylko w drodze przeprowadzenia dowodu na okoliczność przeciwną, niż wynika z takiego dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy wywody Ministra byłyby zupełnie odmienne (a nawet sprzeczne) od wniosku końcowego NID przedstawianego w opinii. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Minister w pełni podzielił opinię NID w zaskarżonych decyzjach. W sprawie nie zostało stwierdzone, że obiekt całkowicie utracił unikatowy i indywidualny charakter zabudowy i zabytek utracił wartość historyczną, artystyczną i naukową.
Po trzecie – przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie właścicielka obiektu była zobowiązana do wykonania określonych prac naprawczych i budowlanych już decyzją z 19 kwietnia 2011 r. Jak wynika z akt sprawy - nakazy te nie zostały dotychczas wykonane. W sytuacji gdy właściciel zabytku nie podejmuje żadnych, w tym nakazanych przez organy, działań naprawczych i zabezpieczających w stosunku do obiektu zabytkowego, czego skutkiem jest degradacja takiego obiektu, a przy tym dąży jednocześnie do jego wykreślenia z rejestru zabytków, podjęcie przez organ decyzji o wykreśleniu obiektu z rejestru zabytków, stanowiłoby swego rodzaju nagrodę dla właściciela zabytku za zaniedbania i naruszenia prawa, jakich się dopuszcza. Mając na uwadze istotę i cel instytucji ochrony zabytków nie można dopuścić do tego, aby brak działań właściciela zabytku w celu należytej ochrony zabytku niejako wymuszał wykreślenie zabytku z rejestru zabytków (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2417/21). W niniejszej sprawie właścicielka zabytku od wielu lat nie wywiązuje się z nałożonych na nią obowiązków a ciążącej na niej powinności sprawowania opieki nad zabytkiem stara się uniknąć poprzez dążenie do wykreślenia go z rejestru.
Po czwarte – jedną z przesłanek wykreślenia zabytku z rejestru jest również brak potwierdzenia wartości zabytku w świetle nowych ustaleń naukowych. Pod pojęciem "nowych ustaleń naukowych" rozumie się takie dane i informacje o obiekcie, które nie były znane organowi ochrony zabytków w dacie wpisu do rejestru zabytków, a które rzutują na ocenę jego wartości, przesądzającej o wpisie do tego rejestru (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2929/19). W niniejszej sprawie nie ma też żadnych nowych ustaleń naukowych, które nie potwierdzałyby wartości zabytkowej rzeczonego obiektu.
Po piąte - na mocy rozdziału 7 u.o.z. Minister może udzielać dofinansowania na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich łub robót budowlanych przy obiekcie zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków (szczegółowe zasady określono między innymi w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie dotacji celowej na prace konserwatorskie lub restauratorskie przy zabytku wpisanym na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków; Dz.U. z 2017 poz.1674). Zgodnie z art. 73 u.o.z. osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem lub posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie albo będąca właścicielem lub posiadaczem zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru albo prac konserwatorskich lub restauratorskich przy zabytku wpisanym na Listę Skarbów Dziedzictwa. Szczegółowy charakter prac, na które można otrzymać dofinansowanie określa art. 77 u.o.z. Ponadto zgodnie z art. 81 u.o.z. dotacja na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków może być udzielona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków ze środków finansowych z budżetu państwa w części, której dysponentem jest wojewoda oraz przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Zatem w sytuacji, w której określony zabytek wpisany jest do stosownego rejestru, organ stanowiący gminy, powiatu lub województwa, władny jest do udzielenia dotacji na zasadach określonych przez ten organ (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 64/09).
5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.