VII SA/Wa 1119/14

VII SA/Wa 1119/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Halina Emilia Święcicka
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Krystyna Tomaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 39 ust. 3 i 4
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 106 par. 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. Sp. z o.o. w W. – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku na działce nr ew. [...], obr. [...] w S. przy PI. C..
Organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2013 r. Z. Sp. z o.o. wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku dołączając stosowne dokumenty.
Wojewoda [...] wskazał, że budynek figuruje w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta S.. Powołując się na art. 39 ust 3 i 4 Prawa budowlanego podał, iż Starosta [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. o zajęcie stanowiska. Pismo doręczono [...] stycznia 2014 r.
Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. wyznaczył termin oględzin ww. obiektu na [...] marca 2014 r.
Organ architektoniczno - budowlany faksem z [...] luty 2014 r. powiadomił organ konserwatorski, że niezajęcie stanowiska w podanym terminie uzna za brak zastrzeżeń do rozwiązań projektowych.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z [...] lutego 2014 r. wskazał, iż ww. budynek dawnego kasyna wojskowego w S. wpisano do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta S., dlatego niemożliwa jest jego rozbiórka.
Z uwagi na powyższe Starosta odmówił wydania pozwolenia na rozbiórkę.
Wojewoda wyjaśnił, iż organ konserwatorski pismem z [...] marca 2014 r., po przeprowadzeniu oględzin wskazał, że obiekt usytuowany przy Pl. C. po północnej stronie ul. O., ma kształt podkowy z dziedzińcem wewnętrznym, jest nieużytkowany i zaniedbany, nie jest zagrożony katastrofą budowlaną, a więc nie kwalifikuje się do rozbiórki. Budynek kasyna wpisano do gminnej ewidencji, jako "dobro kultury współczesnej" tj. obiekt, który odcisnął się w historii i świadomości mieszkańców S. z uwagi na pełnioną ongiś funkcję kulturalnego centrum S. (kasyno, kino, itp.), jak również ma formę architektoniczną unikalną w skali S.. Wraz z dużym obszarem terenów leśnych poligonu wojskowego i zabudowaniami Wojskowego Instytutu [...] oraz z osiedlem wojskowym w [...] części miasta stanowi zespół zabudowy wojskowej z lat pięćdziesiątych XX w. Budynek stanowi integralną część architektonicznej koncepcji osiedla mieszkaniowego i dlatego, ze względu na jego wartości historyczne i artystyczne został postulowany do wpisu do rejestru zabytków, dlatego niemożliwa jest rozbiórka przedmiotowego budynku.
W odpowiedzi na zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 kpa organ odwoławczy wyjaśnił, iż dopiero wykazanie, że naruszenie to uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, która miała istotny wpływ na wynik sprawy świadczy o naruszeniu art. 10 kpa.
Wojewoda stwierdził, że stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2014 r. uzyskane po wydaniu zaskarżonej decyzji odpowiada stanowisku z dnia [...] lutego 2014 r., w związku z czym nie miało wpływu na rozstrzygnięcie.
Natomiast odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowej formy uzgodnienia, braków formalnych i merytorycznych w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2014 r. organ wyjaśnił, iż nie ma wpływu na formę, ani treść uzgodnienia, za które odpowiada organ uzgadniający.
Zdaniem organu, niezasadny był również zarzut naruszenia art. 7, 77 i art. 107 kpa, ponieważ zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne jak i prawne, wskazanie udowodnionych faktów, na których się oparł organ oraz przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Decyzja zawiera również przepisy prawa, na których oparł się organ orzekający wraz z ich wyjaśnieniem.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. sp. z o.o. w W., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.
Skarżący zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i 3, art. 77 i art. 106 kpa oraz naruszenie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że pismo z [...] lutego 2014 r. jest uzgodnieniem wydanym w wymaganej formie oraz ostatecznym, co umożliwia Staroście [...] wydanie decyzji odmownej, nawet pomimo tego, że postępowanie wyjaśniające organu konserwatorskiego toczyło się po wydaniu decyzji Starosty [...] oraz uznanie, że stanowisko z dnia [...] marca 2014 r. jest zgodne z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 106 kpa, pomimo że przedstawiono je po wydaniu decyzji, co miało wpływ na treść decyzji Wojewody [...], który uznał, że organ architektoniczno - budowlany rozstrzygający o pozwoleniu na rozbiórkę nie ma wpływu na formę i treść uzgodnienia.
Skarżący podniósł, że pisma organu konserwatorskiego nie są aktami administracyjnymi, gdyż nie mają formy postanowienia. Stanowisko przedstawiane w niewłaściwej formie ma wpływ na decyzję Starosty [...], bowiem organ nie mógł przyjąć, iż jest ono uzgodnieniem wydanym w wymaganej formie oraz ostatecznym. Nadto, stanowisko organu konserwatorskiego nie zostało skarżącej doręczone. Organ ten wyznaczył na [...] marca 2014 r. oględziny, a więc po wydaniu decyzji Starosty. Oględziny były więc bezprzedmiotowe i potwierdziły pozorność rzekomego uzgodnienia z dnia [...].02.2014r., dokonanego bez merytorycznej oceny przedmiotu sprawy.
W ocenie skarżącego uznanie, że stanowisko konserwatorskie przedstawiane w niewłaściwej formie jest uzgodnieniem ostatecznym pozbawiło skarżącego możliwości obrony jego praw w postępowaniu uzgodnieniowym, co miało wpływ na postępowanie główne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217), dalej ppsa.
W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiającą zatwierdzenia – w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego - projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego przy PI. C. w S., działka nr ew. [...], obr. [...].
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...], który odmówił skarżącej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę opisanego obiektu wskazując na negatywne stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2014r.
Przypomnieć zatem na wstępie trzeba, że stosownie do art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie zaś z ust. 4 art. 39 cyt. ustawy wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.
Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Natomiast zgodnie z § 5 art. 106 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.
Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, że obiekt objęty wnioskiem skarżącej o wydanie pozwolenia na rozbiórkę wpisany jest do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta S., jak i to, że stosownie do przytoczonych wyżej regulacji Starosta [...] wystąpił o uzgodnienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W..
Słuszność ma również Wojewoda [...] wskazując, że za uchybienia w zakresie formy uzgodnienia, braki formalne, jak i braki merytoryczne postępowania uzgodnieniowego odpowiada wyłącznie organ uzgadniający. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. Organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym nie może zatem weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy w postępowaniu uzgodnieniowym, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a.
Wprawdzie pismo organu konserwatorskiego z dnia [...] lutego 2014r. nie ma formy postanowienia, niemniej zawiera negatywne stanowisko w sprawie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Nie można było zatem uznać, jak tego domagała się skarżąca, że pismo to nie może być traktowane jako zajęcie stanowiska, o którym mowa w ust. 4 art. 39 Prawa budowlanego, a więc postanowienie wymienione w art. 106 § 5 k.p.a.
Niemniej w opisanej sytuacji obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego było sprawdzenie, czy postanowienie to zostało doręczone stronie postępowania tj. Z. Sp. z o.o. w W., a zatem czy weszło do obrotu prawnego.
W tym miejscu zaznaczyć bowiem trzeba, że stroną postępowania uzgodnieniowego nie jest organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę główną, bowiem postępowanie przed innym organem nie dotyczy jego interesu prawnego, ani obowiązku, a żądanie zajęcia stanowiska nie następuje ze względu na interes prawny lub obowiązek tego organu administracji publicznej; organ administracji publicznej, który zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie, może jednakże korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 36-38, mimo że nie jest stroną postępowania incydentalnego. Stroną postępowania głównego nie jest również inny organ obowiązany do zajęcia stanowiska w sprawie głównej. Stroną postępowania incydentalnego jest natomiast strona postępowania głównego (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 474).
Z akt sprawy wynika, że postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lutego 2014r. nie zostało stronie doręczone, co z kolei oznacza, że postanowienie to w ogóle nie weszło do obrotu prawnego.
W konsekwencji organy architektoniczno – budowlane nie dysponowały uzgodnieniem, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania dającym podstawę do jego wznowienia w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. tj., gdy decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Wada prawna określona w przytoczonym wyżej przepisie występuje bowiem wówczas, gdy w dacie wydawania decyzji ostatecznej nie znajdowało się w obrocie prawnym ostateczne postanowienie organu współdziałającego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2007r., sygn. akt I OSK 1415/06, LEX nr 420620).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania decyzji skutkować powinno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Jedynie w tych wypadkach możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji w oderwaniu od faktu, czy stwierdzone naruszenie mogło albo nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ma bowiem na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2011r., sygn. akt II OSK 1281/10, LEX nr 1151835).
Obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowisko Sądu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II wyroku.
O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.