VII SA/Wa 111/22

VII SA/Wa 111/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący/
Michał Podsiadło
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi G. B. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 8 lit. "g" oraz § 15 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz jej części graficznej, w zakresie, w jakim dotyczą fragmentu działki ewidencyjnej nr [...] (identyfikator [...]), położonej w obrębie S., gmina P., wyznaczonej na załączniku graficznym (skorygowanym) do decyzji Wójta Gminy P. z [...] września 2010 r. nr [...] znak [...] i oznaczonej na tym załączniku literami ABCD; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Gminy P. na rzecz skarżącego G. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Skargą z 4 października 2021 r. G. B., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zakwestionował uchwałę Rady Gminy P. z [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. dla części wsi S. (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...] r. poz. [...] - dalej jako plan), w części, tj.:
1. części działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], we wsi S., gmina P., w granicach objętych projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę, i oznaczonych literami ABCD w załączniku nr 6 do skargi - wszystkie ustalenia zaskarżonej uchwały (części tekstowej oraz graficznej),
2. dla działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], we wsi S., gmina P., oznaczonej cyframi 1-5 w załączniku nr 6 do skargi - § 25 pkt 3 części tekstowej uchwały.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
(odnośnie do zakresu zaskarżenia wskazanego w pkt 1 skargi)
1. art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - u.p.z.p.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez nieuwzględnienie w materiałach planistycznych ustaleń wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę,
2. art. 1 ust. 3, art. 6, art. 15 ust. 1 pkt 2 i art. 32 u.p.z.p. poprzez nieustalenie stanu prawnego i faktycznego w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy oraz udzielających pozwolenia na budowę, uchwalenie planu miejscowego z pominięciem ustaleń wynikających z tych decyzji, a także naruszenie art. 2 i art. 64 Konstytucji RP poprzez uchwalenie planu miejscowego z pominięciem praw przyznanych wcześniej Skarżącemu na mocy ostatecznych decyzji oraz ograniczenie prawa własności,
3. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niewyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego, nieuzasadnione przyjęcie zasady prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym Skarżącego oraz ograniczenie prawa własności Skarżącego,
4. art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz pozbawienie Skarżącego prawa zagospodarowania terenu,
5. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwagi wniesionej przez Skarżącego do projektu planu,
(odnośnie do zakresu zaskarżenia wskazanego powyżej w pkt 2 skargi)
6. art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do określenia opłaty należnej przy sprzedaży nieruchomości, w wysokości 1%, pomimo iż wartość działki nr [...] nie wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego.
Strona wniosła o stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Na wstępnie uzasadnienia skargi, przedstawiono porównanie przeznaczenia nieruchomości Skarżącego przed i po uchwaleniu planu miejscowego, podkreślając w szczególności daleko idące różnice.
Uzasadniając zrzut nr 1 Skarżący wyjaśnił, że przy ustalaniu przeznaczenia terenu należy uwzględnić konieczność ochrony istniejącego stanu zagospodarowania i jego zmiany. Organ ma zatem obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów, w tym istniejącej zabudowy, ale także stanu wynikającego z wydanych decyzji o warunkach zabudowy oraz o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które określają przeznaczenie terenu i dopuszczalny sposób jego zagospodarowania w przypadku braku planu.
Strona wskazała, że legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy, wydaną i zmienioną w 2006 roku oraz decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną [...] stycznia 2016 r. (ostateczną od 4 lutego 2016 r.). Rada Gminy miała wiedzę o wydanych decyzjach i ich treści i powinna była je uwzględnić w procesie planistycznym.
Uchwalenie planu miejscowego z pominięciem decyzji i w sposób sprzeczny z ich treścią, narusza interes prawny Skarżącego ograniczając możliwość zagospodarowania części działki nr [...] w granicach wskazanych w skardze.
Odnośnie do zarzutu nr 2 skargi podniesiono, że Skarżący przed uchwaleniem planu uzyskał ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę. Treść tych dokumentów nie była jednak w ogóle analizowana w kontekście ustaleń planu.
Warunki zabudowy z decyzji z [...]stycznia 2006 r. zostały ustalone przy uwzględnieniu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, jako kontynuacja występujących w otoczeniu działki funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy terenu. Wydając decyzję, Wójt Gminy P. uznał wnioskowaną zabudowę za dopuszczalną i zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym, podczas gdy Rada Gminy uchwalając plan, nie dopuściła takiej zabudowy.
Wynik to także z art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gdzie określona została procedura wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy w związku z wejściem w życie planu miejscowego. Skutek wygaśnięcia nie następuje w odniesieniu do decyzji udzielających pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji w mocy pozostają również wydane warunki zabudowy. W procesie planistycznym ochrona inwestora powinna być realizowana poprzez obowiązki nałożone na organy planistyczne w art. 1 ust. 3, art. 6, art. 15 ust. 1 pkt 2 i art. 32 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy podjęła czynności planistyczne z pominięciem stanu wynikającego z ostatecznych decyzji administracyjnych jak i z pominięciem uprawnienia Skarżącego do zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z posiadanymi decyzjami.
Pozbawiając Skarżącego praw przyznanych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, planie miejscowy narusza także konstytucyjne zasady państwa prawnego określone w art. 2 i art. 64 Konstytucji RP.
Uzasadniając zarzut nr 3 skargi wskazano, że teren objęty warunkami zabudowy i pozwoleniem na budowę stanowi własność osób prywatnych, w tym Skarżącego. Pomimo tego, plan miejscowy przeznaczył ten teren na utrzymanie ogólnodostępnej zieleni naturalnej (2 ZN/ZZ), nadając mu charakter publiczny. Ustalenia wprowadzone w § 15 części tekstowej planu w sposób nadmierny i nieuzasadniony ingerują w prawo własności Skarżącego. Plan pozbawia go szeregu uprawnień w zakresie korzystania z nieruchomości, nie dopuszczając zabudowy i wprowadzając zakaz lokalizowania ogrodzeń.
Tak szeroki katalog ograniczeń powoduje, że uprawnienia właścicielskie stanowią jedynie pozorną możliwość korzystania z terenu, z obowiązkiem znoszenia związanych z tym uciążliwości. Takiego działania Rady Gminy nie uzasadnia ani potrzeba ochrony interesu publicznego ani ochrony środowiska naturalnego.
Wyjaśniając zarzut nr 4 skargi, podkreślono, że ustalenia planu w sposób nadmierny i nieuzasadniony ingerują w uprawnienia właścicielskie Skarżącego. Brak możliwości ogrodzenia nieruchomości powoduje udostępnienie terenu dla nieograniczonej liczby osób, nadając mu charakter nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne, co w wymiarze praktycznym jest równoznaczne z wywłaszczeniem.
Zakres uprawnień właścicielskich obejmuje prawo do posiadania, pobierania pożytków i innych przychodów, prawo do korzystania z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania rzeczą (nieruchomością). Skarżący został pozbawiony większości tych uprawnień.
Zakaz grodzenia działki narusza prawo do korzystania z niej z wyłączeniem innych osób. Przeznaczenie terenu na zieleń naturalną wyklucza możliwość pobierania pożytków i innych dochodów. Nie jest możliwe oddanie nieruchomości w najem lub dzierżawę, ponieważ dzierżawca nie byłby w stanie korzystać z nieruchomości w żaden sposób przynoszący pożytki. Przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym pozbawia Skarżącego także uprawnienia do rozporządzania prawem własności. Głównym czynnikiem decydującym o chęci nabycia nieruchomości jest możliwość jej zagospodarowania lub inwestycyjnego wykorzystania. Na przedmiotowej nieruchomości takiej możliwości nie ma. W praktyce oznacza to brak potencjalnych nabywców zainteresowanych zakupem terenu zielonego wyłącza sprzedaż nieruchomości.
Uzasadniając zarzut nr 5 skargi zwrócono uwagę, że Rada Gminy powinna szczegółowo zapoznać się z treścią każdej zgłoszonej uwagi oraz motywami, na podstawie których uwagi nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy gminy. Dopiero na tej podstawie może decydować, czy daną uwagę uwzględnia, czy też nie. Nie jest wystarczające, aby analiz dokonały poszczególne komisje rady, ponieważ nie są one organem, na którym spoczywa taki obowiązek.
W niniejszej sprawie doszło do naruszenia powyższych zasad, co potwierdza protokół nr [...] z XV Sesji Rady Gminy z 31 marca 2016 r. Z treści protokołu wynika, że wszystkie uwagi zgłoszone do planu, w tym uwaga Skarżącego, zostały poddane pod głosowanie bez znajomości ich treści przez radnych, na co po głosowaniu zwrócił uwagę jeden z radnych wskazując, że "radni głosując za odrzuceniem uwag nie bardzo wiedzieli za czyn głosują". W szczególności radnym nie był znany fakt, że dla części działki Skarżącego została wydana decyzja o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę. Uchybienia te miały wpływ na treść rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwagi Skarżącego do projektu planu, a w rezultacie także na treść planu. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte bez dostatecznej wiedzy na temat stanu prawnego i faktycznego części działki Skarżącego.
W odniesieniu do zarzutu nr 6 skargi wyjaśniono, że po wejściu w życie planu działka w całości stanowi tereny zieleni naturalnej. Oczywiste zdaniem Strony jest to, że takie ustalenia planu powodują obniżenie, a nie wzrost wartości nieruchomości. Brak więc podstaw do ustalenia w § 25 pkt 3 planu stawki procentowej opłaty w wysokości 1%. Uchwalenie planu nie powoduje wzrostu wartości działki Skarżącego, co uzasadniałoby taka stawkę. Ustalenia planu dla działki nr [...] powodują obniżenie jej wartości na skutek przeznaczenia terenu na zieleń naturalną i związany z tym brak możliwości zabudowy.
Zdaniem Strony, obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty, nie oznacza, że ma być ona ustalona dla każdej nieruchomości w granicach planu.
Biorąc pod uwagę, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości Skarżącego nie wzrosła, stawka procentowa dla tej nieruchomości nie powinna być w ogóle ustalana, bądź ustalona na poziomie 0%. Taką możliwość dopuszcza także § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stawki procentowe w przedziale od 0% do 30%.
II.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wyjaśnił, że przeznaczenie terenu objętego zaskarżoną uchwałą pod funkcję zieleni nieurządzonej z przeznaczeniem terenu: zieleń naturalna i infrastruktura techniczna jest podyktowane zgodnością z polityką przestrzenną Gminy P. Zgodnie ze skarżoną uchwałą - Rozdziałem 2 Ustalenia ogólne w § 6 Ustalenia dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w pkt 3 dopuszcza się zachowanie budynków lub ich części:
a) zlokalizowanych poza liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu, z dopuszczeniem ich przebudowy i rozbudowy bez zwiększenia obrysu wykraczającego poza ustalone w niniejszym planie linie zabudowy;
b) niezgodnych z parametrami i wskaźnikami zabudowy oraz zagospodarowania terenu zapisami w ustaleniach planu, z możliwością ich przebudowy w sposób niewykraczający poza istniejące parametry;
c) z funkcjami innymi niż ustalone w planie, z dopuszczeniem ich przebudowy pod warunkiem że działalność w nich prowadzona nie będzie stanowiła uciążliwości wykraczającej poza granicę lokali i/lub działek, na których jest prowadzona oraz nie będzie ograniczała możliwości wprowadzenia ustaleń planu w lokalach i na działkach sąsiednich zgodnie z przepisami odrębnymi.
Zgodnie również z obowiązującym na terenie Gminy P. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z [...] października 2010 r., teren obejmujący działkę Skarżącego oznaczony jest jako [...] tereny użytków zielonych w dolinie rzeki N. i W. Jak wskazano w Studium, generalnym założeniem polityki w kontynuacji zagospodarowania przestrzennego gminy jest wyłączenie z zabudowy terenów użytków zielonych w dolinie rzeki N. i W. (oznaczonych [...]).
Ponadto, działka, której Skarżący jest współwłaścicielem położona jest na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ([...]OCHK), wraz ze strefą szczególnej ochrony ekologicznej [...]OCHK (rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu - Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...] r. poz. [...]), wobec czego Rada Gminy musiała uwzględnić tę okoliczność przy uchwalaniu skarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z ustaleniami Wojewody [...] o ustaleniu [...]OCHK, w celu ochrony przyrody na terenach położonych w sąsiedztwie dolin rzek N. i W. dużą część tych terenów gminy P. objęto ochroną właśnie poprzez ustanowienie [...]OCHK. Z tego powodu, w gminie występują określone ograniczenia w sposobie zagospodarowania tych terenów.
Inna funkcja ww. terenu byłaby niezgodna z ww. rozporządzeniem oraz stanowiłaby całkowite zaprzeczenie idei ładu przestrzennego. Powstanie inwestycji mającej charakter zabudowy mieszkaniowej na terenie działki będącej współwłasnością Skarżącego, znajdującym się wewnątrz obszaru o funkcji 2 ZN/ZZ określonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz funkcji RZ określonej w Studium, niewątpliwie spowodowałoby poważne zaburzenie ładu przestrzennego i naruszałoby zasadę zrównoważonego rozwoju. Rada Gminy P. świadoma różnych interesów w przedmiotowej sferze dokonała właściwego ich wyważenia oraz uznała, że interes publiczny w postaci interesu ogółu społeczeństwa daje racjonalną i zgodną z prawem podstawę do ingerencji w prawo własności właściciela działki.
Prawo własności nie może być traktowane w kategorii wartości absolutnej. Uniemożliwiałoby to całkowicie realizację uprawnień i obowiązków planistycznych.
W ocenie Rady, samo przeznaczenie w planie nieruchomości Skarżącego na funkcję podstawową zieleń naturalna, ma racjonalne uzasadnienie, nie narusza wymagań ładu przestrzennego ani nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa własności Skarżącego, tym bardziej, że nastąpiło po rozważeniu uwag do planu, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz jest zgodne z rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu sporządzenia planu poprzez nierozważenie zgłoszonych uwag wskazano, że załącznik nr 1 do zarządzenia nr [...] Wójta Gminy P. z [...] listopada 2015 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu skarżonego miejscowego planu obejmuje szczegółowo opisane poszczególne uwagi i sposób ich rozstrzygnięcia. Uwaga Skarżącego z 21 października 2015 r. została rozstrzygnięta wspomnianym zarządzeniem Wójta, a także w przyjętej przez Radę Gminy P. uchwale zatwierdzającej plan. Radni dysponowali odpowiednimi materiałami, wśród których znajdowały się kopie wszystkich zgłoszonych uwag. W kontekście powyższego, mieli pełną możliwość zapoznania się z wcześniej zgłoszonymi i nieuwzględnionymi przez Wójta uwagami. Rada Gminy P. miała zatem pełny obraz wniesionych uwag oraz były one poddane głosowaniom przez radnych.
Rada wskazała również na art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który jednoznacznie reguluje relacje pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia poczynione w planie przesądzają o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie. Można zdaniem Rady powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję o warunkach zabudowy dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe.
Odnośnie do kwestii stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyjaśniono, że owa stawka jest jednym z obowiązkowych elementów planu. Jej wysokość zależy od uznania rady gminy uchwalającej plan, jednak nie może przekraczać 30%.
Ustanowienie stawki procentowej w wysokości 0% oznaczałoby brak określenia tej stawki, co jest nie do przyjęcia przez nadzór prawny urzędu wojewódzkiego.
Konkludując Rada zauważyła, że w jej ocenie, samo przeznaczenie w planie nieruchomości Skarżącego z podstawowym przeznaczeniem na zieleń naturalną, nie narusza wymagań ładu przestrzennego ani nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa własności, tym bardziej, że nastąpiło po rozważeniu uwag do planu, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz jest zgodne z obowiązującym Studium oraz rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
III.
Skarga jest częściowo uzasadniona.
Na wstępie merytorycznych rozważań należy przypomnieć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 - dalej jako u.s.g.) poza wymaganiami stricte formalnymi, podstawą legitymacji skargowej jest stan naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, a nie jedynie sam fakt posiadania owego interesu. W sprawie dotyczącej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymację danego skarżącego kształtuje więc nie tyle sam fakt istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, ale równoczesne jego naruszenie. Dopiero bowiem naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, w sposób nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Nie chodzi przy tym tylko o naruszenie pewnych uprawnień właścicielskich zapisami planu, ale o rzeczywiste ich ograniczenie, które oceniane musi być w ramach ewentualnego przekroczenia uprawnień do swobodnego planowania gminy na jej terenie (tzw. władztwo planistyczne).
Sąd zauważa ponadto, że strona wskazująca na naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zobowiązana wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym wypadku, istnieje ścisły związek pomiędzy jej własną, prawnie zagwarantowaną, a nie tylko faktyczną, sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Uchwała ma zatem naruszać (całkowicie lub częściowo) interes prawny lub uprawnienie (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1501/17).
Przypomnieć także należy, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony (w zasadzie rozszerzony) dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 424-426/16).
W ocenie Sądu, Skarżący G. B. legitymuje się nie tylko interesem prawnym, wywodzonym z prawa własności nieruchomości o nr ewid. [...] (identyfikator [...]), położonej w obrębie wsi S., gmina P., względem której posiada ważne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenie na budowę, ale również interes ten został sporną uchwałą naruszony, względem dotychczasowej, prawnie i wyraźnej ukształtowanej ekspektatywy określonego sposobu wykorzystania posiadanej nieruchomości i możliwości jej zagospodarowania, poprzez przeznaczenie działki na zieleń naturalną i wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, za wyjątkiem infrastruktury technicznej.
IV.
Przechodząc do oceny istoty sprawy przypomnieć należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepis ten nawiązuje w swej istocie do art. 91 ust. 1 u.s.g., wskazującego, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W odniesieniu do planu miejscowego, orzekając w ramach art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd rozstrzyga, co do zasady, w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, stwierdza się nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym strony kwestionującej ten akt.
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała zawiera wymaganą część tekstową i graficzną (patrz również http://geoportal.gov.pl warstwa zagospodarowanie przestrzenne) - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Plan zawiera także obowiązkowe i fakultatywne elementy wynikające z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem specyfiki terenu, którego dotyczy (jego położenia). Uregulowano w nim niewątpliwie przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokości zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów, granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę od wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem planu, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów, a także minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.
W planie nie określono zasad ochrony dóbr kultury współczesnej, wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych oraz granic i sposobów zagospodarowania terenów górniczych oraz obszarów osuwania się mas ziemnych, z uwagi na zbędność.
Plan zawiera zatem wszystkie obligatoryjne, a także niektóre fakultatywne elementy przewidziane w przepisach u.p.z.p., a Sąd nie ma większych zastrzeżeń, co do procedury jego uchwalania, o czym będzie mowa w ramach rozważań odnoszących się do zarzutów tej materii dotyczących.
Przesłanki stwierdzenia nieważności planu określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego brzmieniem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Podstawową wadliwością jaką skarga upatruje w zaskarżonym planie, jest sposób określenia możliwego zagospodarowania części działki Skarżącego, objętej regulacją planu. Jakkolwiek Sąd co do zasady uznał plan za sporządzony w sposób prawidłowy, a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...]) nie dotyczy zakresu zaskarżenia, to jednak Sąd stwierdza istotne naruszenia zasad jego sporządzania w odniesieniu do § 6 ust. 1 pkt 8 lit. "g" oraz § 15 części tekstowej oraz części graficznej w odniesieniu do fragmentu działki Skarżącego.
Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, która wiąże organy władzy publicznej - również organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. To działanie na podstawie i w granicach prawa obowiązuje również w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego - patrz art. 94 Konstytucji RP. Tym samym akty prawa miejscowego nie mogą wkraczać w materię ustawową, jak i być sprzeczne z regulacją ustawową. Istotne znaczenie w sprawie ma przy tym art. 6 ust. 2 u.p.z.p., w którym ustawodawca wyraził regułę ogólną, zgodnie z którą w granicach określonych ustawą, każdy ma prawo do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Przepis ten wyznacza niewątpliwie zakres ingerencji gminy w ramach władztwa planistycznego, wiążąc je przede wszystkim z tym, co regulują przepisy rangi ustawowej, ale także kładąc nacisk na swoisty poziom ingerencji w cudzą własność.
Sąd podziela stwierdzenia organu, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń. Jednym z nich jest niewątpliwie możliwość odpowiedniego ukształtowania w planie miejscowym sposobu zagospodarowania terenu. Uprawnienie to, mieszczące się w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy, wymaga jednak poszanowania występujących już uprawnień (dobrze ukształtowanych) i zabezpieczenia tzw. interesów w toku. Przede wszystkim zaś wymaga dokładnego uzasadnienia wprowadzanych ograniczeń.
Należy ogólnie przyznać rację organowi, który wskazuje, że uchwalony, w odniesieniu do działki Skarżącego plan jest niesprzeczny (nie narusza w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) obowiązującego wówczas Studium, tj. uchwały Rady Gminy P. z [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. (Załącznik nr 2, część II "Polityka zagospodarowania przestrzennego", str. 31). W punkcie 3.4. "Tereny wyłączone spod zabudowy" wskazano bowiem:
"Generalnym założeniem polityki w kontynuacji zagospodarowania przestrzennego gminy jest wyłączenie z zabudowy otwartych terenów rolnych (oznaczonych RO) i tereny użytków zielonych w dolinie rzeki N. i W. (oznaczone RZ), oraz kompleksów leśnych (oznaczonych ZL) i terenów przeznaczonych pod zalesienie (oznaczonych ZZ). Tereny te, poza terenami zalewowymi, oznaczone są dodatkowo kolejnymi cyframi w każdym z obrębów geodezyjnych.
Na terenach zalewowych można organizować tereny rekreacyjne i sportowe bez nowej zabudowy kubaturowej.
Na terenach rolnych ustala się zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej poza inwestycjami związanymi z rolnictwem na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach szczególnych.
Na terenach rolnych przy istniejących siedliskach poza wyznaczonymi terenami inwestycyjnymi, możliwość budowy drugiego domu mieszkalnego przy założeniu oszczędnego wykorzystania powierzchni działki budowlanej.
Na terenach wyłączonych z zabudowy możliwa rozbudowa i remonty istniejącej zabudowy bez zmiany jej przeznaczenia i bez możliwości budowy nowych budynków.
Tereny wyłączone z zabudowy leżą poza obszarami inwestycyjnymi i przedstawiono je na rysunku studium. Uzasadnienie zawarto w dziale nr III niniejszej części.
W sporządzanych planach zagospodarowania przestrzennego na terenach zalewowych należy ustalić sposoby zagospodarowania wynikające z obowiązującego w tym czasie studium dla terenów zalewowych, opracowanego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W."
Już zatem na poziomie studium określono m.in. działkę Skarżącego jako teren wyłączony spod zabudowy kubaturowej. Uzasadniało to zatem przyjęcie, że nieruchomość ta może zostać objęta terenem 2.ZN/ZZ i ustaleniami § 15 części tekstowej, jednakże nie w całości.
Rada Gminy, pomimo posiadania stosownej wiedzy w tym zakresie m.in. na skutek uwag zgłoszonych do projektu planu, nie uwzględniła obowiązującego ukształtowania i możliwości zabudowy części działki Skarżącego, co Sąd uznaje za istotne naruszenie zasad sporządzania planu i nieuzasadnione wkroczenie w prawo własności, wykraczające poza władztwo planistyczne, a w odniesieniu do terenu 11.MN (identyfikator działki [...]) uchodzić powinno również za nierówne potraktowanie obywateli.
Niewątpliwie § 15 planu wprowadza zakaz zabudowy kubaturowej, poprzez przeznaczenie nieruchomości Skarżącego na zieleń naturalną, określenie współczynnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 90% oraz dopuszczenie jako przeznaczenia towarzyszącego jedynie infrastruktury technicznej.
Niekwestionowane w sprawie jest jednak i to, że Skarżący legitymuje się zarówno decyzją o warunkach zabudowy (pierwotną i zamienną) oraz wydaną na jej podstawie decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Te indywidualne akty stosowania prawa, ukształtowały zdaniem Sądu w sposób konkretny, możliwość zabudowy części działki Skarżącego. Pomimo więc tego, że Studium przewiduje na tym terenie ([...] tereny użytków zielonych w dolinie rzeki N. i W.) ekstensywny i niebudowlany kierunek zagospodarowania w postaci zieleni naturalnej, to jednak Rada Gminy, a wcześniej Wójt, w ogóle nie uwzględnili faktu posiadania przez Skarżącego decyzji uprawniających do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Akty te wprost, jednoznacznie i wiążąco określają przy tym zagospodarowanie terenu jako budowlany (w części aktami tymi objętej).
Jakkolwiek więc samo istnienie warunków zabudowy wydanych dla nieruchomości nie oznacza w każdym przypadku (niejako automatycznie) braku możliwości zmiany przeznaczenia terenu w planie w stosunku do tego, który wynika z owych warunków, to jednak w realiach tej konkretnie sprawy teren wyznaczony w sentencji wyroku Sądu został przewidziany pod zabudowę, co powinno zostać uwzględnione przez organ uchwałodawczy.
Sąd wskazuje, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (sprzed 2016 roku) wyraźnie podkreśla się, że zasada ochrony praw nabytych nie jest równoznaczna z zakazem zmiany przez prawodawcę (również lokalnego) przepisów określających sytuację prawną podmiotu prawa, w zakresie, w jakim jego sytuacja nie wyraża się w przysługującym prawie podmiotowym. Za ukształtowany należy uznać pogląd o konieczności objęcia ochroną w ramach praw nabytych także tzw. ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa (por. wyroki TK z 22 czerwca 1999 r. sygn. akt K 5/99 i z 23 listopada 1998 r. sygn. SK 7/98). Ochrona owych ekspektatyw w ramach konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, dotyczy w szczególności ekspektatywy związanej z własnością, chronioną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W skład przedmiotowego prawa własności wchodzi zaś uprawnienie do zabudowy nieruchomości, jako wyraźny przykład uprawnienia właścicielskiego. Organ nie może zatem nie dostrzegać tego, że dana nieruchomość (także jej część), została ukształtowana w sposób wiążący innymi aktami indywidualnego stosowania prawa, wydanymi na podstawie i w zgodzie z przepisami ustaw.
Jak wskazuje TK w wyroku z 8 grudnia 2011 r. sygn. akt P 31/10, "zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych i ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych. Zasada ochrony praw nabytych (ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych) nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza wprowadzenia regulacji je ograniczających lub ich pozbawiających, jeśli wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach konstytucyjnych, którym w konkretnej sytuacji powinno się przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a których realizacja nie jest w inny sposób możliwa. Nawet wówczas należy dodatkowo ocenić, czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji. Z powyższych warunków wynika, że Konstytucja poza gwarancjami nienaruszalności pozostawia prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także bez oparcia w założeniach obowiązującego porządku konstytucyjnego. Zakres ochrony tzw. praw tymczasowych dotyczy bowiem wyłącznie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych i nie obejmuje takich dziedzin życia i sytuacji, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. przede wszystkim wyroki z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165 oraz 10 kwietnia 2006 r., sygn. SK 30/04)."
W niniejszej sprawie Rada Gminy w ogóle nie wyjaśniła, dlaczego przyznane Skarżącemu uprawnienia do zabudowy części jego nieruchomości (określonej załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy), a więc maksymalnie kształtujących ekspektatywę zabudowy nieruchomości, nie zasługują na uwzględnienie w planie. Samo odwoływanie się do Studium, czy też rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, nie spełnia tej przesłanki, tym bardziej, że w odniesieniu do nieruchomości również położonej na tym samym terenie Studium, a więc w strefie bez prawa zabudowy (por. działkę nr ewid. [...] identyfikator [...]) plan przewidział zagospodarowanie zgodne z już ukształtowanym, tj. 11.MN.
Organ zapomina, że tworząc prawo miejscowe, skuteczne erga omnes osób znajdujących się w zasięgu jego oddziaływania, ma obwiązek respektować zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (tzw. zasada lojalności państwa względem obywateli). Istota tej zasady sprowadza do zakazu zastawiania przez przepisy prawne pułapek, formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania (por. wyroki TK z 3 grudnia 1996 r. sygn. K 25/95 oraz z 19 listopada 2008 r. sygn. Kp 2/08). Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (również lokalnego), wymaga od prawodawcy zabezpieczenia wspomnianych już "interesów w toku", a zwłaszcza należytą realizację uprawnień nabytych na podstawie poprzednich bądź innych regulacji prawnych (por. wyrok TK z 2 marca 1993 r. sygn. akt K 9/92, z 15 lipca 1996 r. sygn. akt K 5/96, z 24 października 2000 r. sygn. akt SK 7/00).
Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała, ustalając w części działki Skarżącego zakaz zabudowy kubaturowej, modyfikuje uprawnienia i obowiązki wynikające z prawa własności oraz - co wymaga szczególnego podkreślenia - z uzyskanego wcześniej pozwolenia na budowę, poprzedzonego warunkami zabudowy. Słuszne jest więc stwierdzenie, że dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty korzysta z ochrony praw nabytych z niej wynikających, tj. z prawa do wybudowania na nieruchomości gruntowej określonego w projekcie budowlanym budynku. Odnosi się to również do możliwości późniejszego modyfikowania zabudowy w granicach pierwotnie ustalonych.
Z perspektywy Skarżącego, nawet wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, które może być realizowane, nie pozostaje obojętne to, w jaki sposób dany tren zostanie w planie miejscowym ukształtowany, gdyż póki inwestycja nie jest zakończona, przepisy planu mogą w istocie uniemożliwić jej realizację (dokończenie).
Organ nie wyważył zatem w sposób prawidłowy interesu publicznego i interesu Strony. W zasadzie jedyna konstatacja w tym zakresie odwołuje się do bliżej niesprecyzowanej potrzeby pełnej ochrony terenów zielonych, mających służyć lokalnej społeczności, gdy tymczasem całkowicie pomijane są wcześniejsze akty indywidualnego stosowania prawa, odnoszące się do Skarżącego i dające mu prawo zabudowy nieruchomości. Rada nie wyjaśniła więc, dlaczego pomimo tak silnie ukształtowanej ekspektatywy zabudowy, należy Skarżącemu odebrać przyznane wcześniej prawa. Nie wykazano zatem, aby w sprawie istniały podstawy do ingerencji w stan prawny i faktyczny ukształtowany na części działki nr ewid. [...] przed przyjęciem planu (decyzja wz i decyzja budowlana). Nie wykazano także, że wyważono wszelkie interesy - zarówno publiczne jak i prywatne - uwzględniając przy tym aspekty proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności. W ocenie Sądu, wobec braku wykazania interesu społecznego w zakazie zabudowy części działki Skarżącego, a także wobec nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, należało przyjąć, że przekroczono w tej sprawie przysługujące gminie władztwo planistyczne i jest to naruszenie istotne.
Opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ planistyczny winien był uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny na terenie objętym planem, a co za tym idzie powinien uwzględniać także ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a także skonsumowaną nią decyzję o warunkach zabudowy. Wiedzę o tym organ bez wątpienia posiadał już chociażby ze względu na wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1, jak też Prawa budowlanego - art. 38 obowiązek przekazywania organowi planistycznemu indywidulanych decyzji w sprawach zagospodarowania terenu i decyzji o pozwoleniu na budowę.
W świetle przywołanych przepisów, za wadliwe Sąd uznał wprowadzenie na części działki Skarżącego zakazu zabudowy, przy równolegle funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i wcześniejszej zamiennej decyzji o warunkach zabudowy z 2010 roku.
W związku z powyższym, Sąd w pkt I wyroku stwierdził nieważność § 15 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz jej części graficznej, w zakresie, w jakim dotyczy on fragmentu działki ewidencyjnej nr [...] (identyfikator [...]), położonej w obrębie S., gmina P., wyznaczonej na załączniku graficznym (skorygowanym) do decyzji Wójta Gminy P. z [...] września 2010 r. nr [...] znak [...] i oznaczonej na tym załączniku literami ABCD. Teren wykreślony właśnie na tym załączniku graficznym, objęty jest wskazaną wcześniej maksymalnie ukształtowaną ekspektatywą zabudowy, wynikającą z decyzji o warunkach zabudowy z 2010 roku. Jest to najbardziej miarodajne odniesienie do zakresu działki Skarżącego, jaka powinna zachować zagospodarowanie wynikające z wcześniejszych aktów indywidualnego planowania przestrzennego.
Nie jest jakimkolwiek uzasadnieniem za niestwierdzaniem nieważności zaskarżonej uchwały, eksponowany w odpowiedzi na skargę § 6 ust. 1 pkt 3 planu, zgodnie z którym dopuszcza się zachowanie budynków lub ich części:
a) zlokalizowanych poza liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu, z dopuszczeniem ich przebudowy i rozbudowy bez zwiększania obrysu wykraczającego poza ustalone w niniejszym planie linie zabudowy;
b) niezgodnych z parametrami i wskaźnikami zabudowy oraz zagospodarowania terenu zapisanymi w ustaleniach planu, z możliwością ich przebudowy w sposób niewykraczający poza istniejące parametry;
c) z funkcjami innymi niż ustalone w planie, z dopuszczeniem ich przebudowy, pod warunkiem że działalność w nich prowadzona nie będzie stanowiła uciążliwości wykraczającej poza granicę lokali i/lub działek, na których jest prowadzona oraz nie będzie ograniczała możliwości wprowadzenia ustaleń planu w lokalach i na działkach sąsiednich zgodnie z przepisami odrębnymi.
Żaden z powyższych wyjątków, co Sąd zdecydowanie podkreśla, nie będzie mógł mieć zastosowania do sytuacji prawnej Skarżącego. Na terenie jego działki w ogóle nie określono linii zabudowy (§ 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" planu). Istnieje tam całkowity zakaz wszelkiej zabudowy, zatem trudno w ogóle mówić o tym, aby w takiej sytuacji możliwa była przebudowa i rozbudowa "bez zwiększania obrysu wykraczającego poza ustalone linie zabudowy". Nie zachodzi również sytuacja opisana w § 6 ust. 1 pkt 3 lit. "b" planu, bowiem względem terenu 2.ZN/ZZ w ogóle nie określono parametrów i współczynników zabudowy (istnieje tam zakaz zabudowy). Trudno zatem uznać, że dopuszczalne jest zachowanie budynków niezgodnych z parametrami i wskaźnikami zabudowy oraz zagospodarowania terenu zapisanymi w ustaleniach planu, z możliwością ich przebudowy w sposób niewykraczający poza istniejące parametry. Skoro nie ma określonych współczynników zabudowy, trudno mówić, że można budynek rozbudować, w sposób niewykraczający poza obowiązujące współczynniki, których brak. W istocie istnieje całkowity zakaz zabudowy, we wszystkich jej formach. Naruszające praw własności jest zaś blokowanie możliwości rozbudowy, jeżeli wcześniej takie prawo istniało.
Również wyjątek z § 6 ust. 1 pkt 3 lit. "c" planu nie ma zastosowania do Skarżącego, gdyż odnosi się jedynie do funkcji, a nie zabudowy, umożliwiając zachowanie budynków z funkcjami innymi niż ustalone w planie, z dopuszczeniem ich przebudowy, pod warunkiem że działalność w nich prowadzona nie będzie stanowiła uciążliwości wykraczającej poza granicę lokali i/lub działek, na których jest prowadzona oraz nie będzie ograniczała możliwości wprowadzenia ustaleń planu w lokalach i na działkach sąsiednich zgodnie z przepisami odrębnymi. Inaczej mówiąc, przepis ten odnosi się do zachowania tej zabudowy, która ma inną funkcję niż nowo wprowadzona na danym terenie. I w tym przypadku trudno uznać, że teren z całkowitym zakazem zabudowy, przeznaczony w całości pod zieleń a więc bez jakichkolwiek współczynników zabudowy, umożliwia rozbudowę lub przebudowę istniejącego budynku.
W powyższej sytuacji Skarżący został pozostawiony z pozwoleniem na budowę, a wzniesiony w jego efekcie budynek, nigdy nie będzie mógł zostać rozbudowany czy nawet przebudowany.
W punkcie I wyroku stwierdzono również nieważność § 6 ust. 1 pkt 8 lit. "g" części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz jej części graficznej, w zakresie wcześniej wskazanym (co do opisanej szczegółowo części działki Skarżącego). Przepis ten, w odniesieniu do grodzenia działek, zakazuje lokalizowania ogrodzeń na terenach m.in. ZN, a więc także 2.ZN/ZZ. Zakresowe unieważnienie tego rodzaju regulacji jest po pierwsze konsekwencją unieważnienia postanowień § 15 w części działki Strony. Po drugie, skoro część działki Skarżącego niejako "odzyskuje" możliwość zabudowy, określoną jako zabudowa siedliskowa (vide decyzja o warunkach zabudowy), to nie ma podstaw by zakazywać Skarżącemu ogrodzenia tej części nieruchomości.
Należy zauważyć, że przepisy prawa nie zawierają definicji ogrodzenia. Zwyczajowo chodzi jednak o budowlę lub urządzenie, oddzielające nieruchomość (działkę) od innych terenów, stanowiące barierę utrudniającą wejście lub wyjście. Całkowity zakaz sytuowania ogrodzeń, w sytuacji unieważnienia zapisów planu o zakazie zabudowy, pozostawałby w ocenie Sądu nieproporcjonalny, w stosunku do możliwości zagospodarowania działki.
W powyższej sytuacji Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w pkt I wyroku, orzekając w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., odnoszącym się do zasad sporządzania planu miejscowego. Rada Gminy naruszyła władztwo planistyczne, całkowicie ignorując ukształtowane prawo Skarżącego do zabudowy nieruchomości oraz nie wyjaśniając powodów tak daleko idącej ingerencji. Jest to tym bardziej jaskrawe, jeżeli zestawi się postanowienia kreślone dla terenu 2.ZN/ZZ z regulacją przewidzianą dla terenu 11.MN, który obejmuje działkę nr ewid. [...] (identyfikator [...]). Podobnie jak działka Skarżącego, znajduje się on w Studium w strefie zakazu zabudowy, jednakże odnoszą się do niej diametralnie odmienne rozwiązania. Żadnym wyjaśnieniem w tym przypadku nie jest to, że budynki na wskazanej nieruchomości powstały wcześniej, bowiem zabudowa na działce Skarżącego ma wszelkie prawne podstawy, by również powstać.
W konsekwencji Sąd podziela zarzuty nr 1-4 skargi, jednakże nie tyle w postaci w jakiej zostały sformułowane, co w zakresie, w jakim trafnie wskazują na nieuwzględnienie pozostających w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i decyzji budowlanej oraz nierozważeniu w sposób rzetelny interesu publicznego i prywatnego, czym doprowadzono do naruszenia władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest unieważnienie jedynie § 6 ust. 1 pkt 8 lit. "g" oraz § 15 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz jej części graficznej (w odpowiednim zakresie, wskazanym opisowo w sentencji wyroku). Nie było powodów, by w odniesieniu do części działki Skarżącego unieważniać całość planu (por. postulowane unieważnienia "wszystkich ustaleń zaskarżonej uchwały), gdyż rozstrzygnięcie dokonane przez Sąd skutecznie eliminuje zarówno z części tekstowej i graficznej te postanowienia planu, które się do niej odnoszą. W efekcie, ta część działki nie będzie objęta planem, a dotychczasowymi regułami.
V.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutów nr 5 i 6 skargi oraz żądania unieważnienia § 25 pkt 3 części tekstowej uchwały w zakresie całej działki ewidencyjnej nr [...]. W tym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarżący nie ma racji twierdząc, że Rada Gminy nie rozpatrzyła uwagi zgłoszonej przez niego do projektu planu, wskazującej na istnienie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji budowlanej. Jeżeli chodzi o tę kwestię, mamy w sprawie do czynienia nie tyle z nierozpatrzeniem uwagi do planu (co stanowiłoby istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a nie zasad), co z błędnym nieuwzględnieniem tej uwagi, być może wynikającym z niedostatecznej wiedzy radnych, skutkującym w efekcie tego naruszeniem władztwa planistycznego. Głosowanie nad wszystkimi uwagami zgłoszonymi do planu zostało przez Radę przeprowadzone. Radni dysponowali zarówno uwagami, jak i propozycją ich rozstrzygnięcia. To zaś, że niektórzy z nich w trakcie uchwalania planu, a więc i głosowania, mogli niekoniecznie rzetelnie i z uwagą śledzić przebieg wydarzeń i orientować się nad skutkami oddawanych głosów, nie jest niestety niczym nadzwyczajnym i wynika z wyborczego trybu wskazywania tych osób do składu Rady (nie muszą być one specjalistami z dziedziny planowania przestrzennego; zostają radnymi w wyniku przeprowadzenia wyborów). Niestety, kwestia predyspozycji intelektualnych radnych, jak również należytej ich uwagi (jeżeli nie dotyczy oczywistych przypadków kompletnego braku świadomości w trakcie głosowania), pozostaje poza kontrolą sądową. Rada oraz poszczególni radni i ich działania podlegają weryfikacji politycznej, w trakcie cyklicznych wyborów.
Sąd nie stwierdza także podstaw do zakwestionowania § 25 pkt 3 planu. Przepis ten ustala stawkę procentową stanowiącą podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. na 1% - dla pozostałych terenów (a więc i 2.ZN/ZZ).
Skarga w tym zakresie jest niezasadna po pierwsze dlatego, że zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, przy czym przepis ten (termin swoistego przedawnienia), stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 - tzw. renta planistyczna. Już z tej przyczyny zaskarżony przepis nie ma zastosowania do Skarżącego, który nie zaprzecza, że posiada własność działki nr ewid. [...] nieprzerwanie co najmniej od dnia uchwalenia planu do dzisiaj. Minęło zatem bez wątpienia 5 lat i nie doszło do wymaganego art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zbycia nieruchomości.
Po drugie, Sąd nie postrzega jako naruszenia, uchwalenia przez Radę stawki procentowej renty planistycznej w wysokości określonej w § 25 pkt 3 planu, odnoszącej się do terenu 2.ZN/ZZ. Jakkolwiek Strona z dużą dozą trafności podnosi, że w wyniku uchwalenia przeznaczenia całkowicie zakazującego zabudowy, wartość nieruchomości z pewnością nie wzrośnie, to jednak Rada w tym zakresie kierowała się ustaleniami skutków finansowych przyjęcia planu, a te wskazywały na potrzebę uchwalenia dla tego terenu stawki 1%.
Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Jak już wskazano, warunkiem naliczenia opłaty jest po pierwsze wzrost wartości nieruchomości zaistniały w efekcie uchwalenia planu, a po drugie zbycie tej nieruchomości przed upływem lat pięciu od dnia wejścia w życie planu.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty te składają się uiszczony wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego ustanowionego przez Skarżącego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Jednocześnie Sąd wskazuje, że M. B. nie była stroną ani uczestnikiem postępowania.