VII SA/WA 1109/24

VII SA/Wa 1109/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 2845/24 - Wyrok NSA z 2025-12-03
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 900
art. 88 ust. 4 pkt 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. R. i J. R. na decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2024 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2024 r., znak: [...] Mazowiecki Kurator Oświaty (dalej: "organ II instancji", "MKO"), na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r., poz. 900 ze zm., dalej: "u.p.o.") po rozpatrzeniu odwołania M.R. i J.R., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "organ I instancji") z dnia 8 listopada 2023 r. nr 57/BE/2023 o odmowie udzielenia zezwolenia na założenie Publicznego Przedszkola Integracyjnego "[...] " z siedzibą w W. przy ul. [...] .
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że M.R. i J.R. pismem z dnia 19 września 2023 r. złożyli wniosek o założenie Publicznego Przedszkola Integracyjnego "[...]" w W. przy ul. [...]. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. nr 57/BE/2023 odmówił udzielenia zezwolenia na założenie Publicznego Przedszkola Integracyjnego "[...]". Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.R. i J.R.. W wyniku jego rozpatrzenia Mazowiecki Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.
W uzasadnieniu MKO wskazał, że organ I instancji podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zmierzające do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał fakt istotny do rozpatrzenia sprawy tj. liczbę dzieci uczestniczących w roku szkolnym 2023/2024 w rekrutacji i przyjętych do przedszkoli oraz wolnych miejsc, jakie pozostały po rekrutacji, z uwzględnieniem Dzielnicy [...]. Wskazał również w jaki sposób i na jakiej konkretnie podstawie ustalił dane. Wszystkie dowody w postępowaniu administracyjnym uzyskane zostały z jawnych źródeł m.in. z systemów rekrutacyjnych. Są to fakty powszechnie znane i dostępne na stronie internetowej Biura Edukacji Urzędu m.st. Warszawy pod adresem https://edukacia.um.warszawa.pl/aktualnosci5. Zatem Strona Skarżąca miała możliwość zapoznania się z tymi faktami.
Organ II instancji podkreślił, że Miasto Stołeczne Warszawa, jak i Dzielnica [...]od roku szkolnego 2022/2023 dysponują wolnymi miejscami dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w oddziałach integracyjnych. MKO wyjaśnił, że na terenie W. funkcjonuje, prowadzonych przez j.s.t.:
– 350 przedszkoli ogólnodostępnych, do których uczęszcza 41730 dzieci, w tym niepełnosprawnych 1024,
– 32 przedszkola z oddziałami integracyjnymi
– 12 przedszkoli integracyjnych
– 248 oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych
– 38 integracyjnych oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych,
Do wszystkich oddziałów integracyjnych uczęszcza 3004 dzieci, w tym niepełnosprawnych 702.
W tym w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy jest to:
– 23 przedszkola ogólnodostępne, do których uczęszcza 2808 dzieci, w tym niepełnosprawnych 44,
– 2 przedszkola z oddziałami integracyjnymi,
– 1 przedszkole integracyjne,
– 33 ogólnodostępnych oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych,
– 6 integracyjnych oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.
Do wszystkich oddziałów integracyjnych uczęszcza 255 dzieci, w tym niepełnosprawnych 61.
Ponadto w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy działają, prowadzone przez osobę prawną inną niż j.s.t. lub osobę fizyczną:
– 24 niepubliczne przedszkola ogólnodostępne,
– 1 publiczne przedszkole ogólnodostępne,
– 20 oddziałów integracyjnych w niepublicznych przedszkolach,
– 5 oddziałów integracyjnych w przedszkolach publicznych;
– 6 niepublicznych przedszkoli integracyjnych,
– 1 publiczne przedszkole integracyjne,
– 3 oddziały przedszkolne w niepublicznej szkole podstawowej,
– 1 integracyjny oddział przedszkolny w niepublicznej szkole podstawowej
– 9 innych niepublicznych form wychowania przedszkolnego.
MKO wyjaśnił, że zarzut niewskazania, jakie przedszkola w Dzielnicy [...] należą do sieci przedszkoli ustalonej na podstawie art. 32 ust. 1 u.p.o. jest bezzasadny. Jak wykazał organ I instancji i potwierdził Burmistrz Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, na podstawie faktów znanych organowi z urzędu oraz sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, zapewniana jest wystarczająca liczba miejsc dla wszystkich chętnych dzieci w wieku 3-5 lat oraz realizujących roczne, obowiązkowe wychowanie przedszkolne na jej terenie. Z zebranych dowodów – danych z rekrutacji i demograficznych wynika, że Dzielnica [...] jest w stanie zapewnić wystarczającą liczbę miejsc dla dzieci.
Organ II instancji podkreślił, że organ I instancji badając stan faktyczny wziął pod uwagę prognozy liczby mieszkańców na terenie Dzielnicy [...], jak i w całej W.. Analiza sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych objęła również dostępność miejsc dla dzieci ze szczególnymi potrzebami - niepełnosprawnych (wskazano wolne miejsca integracyjne, po rekrutacji w roku szkolnym 2023/2024). Wzięto również pod uwagę mi.in. odległość Przedszkola nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...]prowadzonego przez Miasto Stołeczne Warszawa w odległości 650 metrów od wnioskowanej lokalizacji. Zgodnie z informacją przekazaną przez Burmistrza Dzielnicy [...] pismem z dnia 30 października 2023 r. "w Dzielnicy [...] są 23 publiczne przedszkola, które zapewniają 3315 miejsc dla dzieci w wieku 3-6 lat, które uczęszczają do 138 oddziałów. Ze względu na niski wskaźnik urodzeń dzieci z rocznika 2020 organ prowadzący w porozumieniu z Biurem Edukacji m.st. Warszawa podjął decyzję o zamknięciu w roku 2023 trzech oddziałów przedszkolnych. Na obecną chwilę w przedszkolach w dzielnicy [...] wolne są 223 miejsca. Ponadto w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, funkcjonują 23 przedszkola oraz 7 punktów przedszkolnych nieprowadzonych przez m.st. warszawa, do których uczęszcza 1383 dzieci (dane na dzień 1 października 2023 r. ODPN). Podkreślono, że konkluzja odpowiedzi Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy jest następująca: "Biorąc pod uwagę ilość wolnych miejsc w publicznych przedszkolach oraz dużą bazę niepublicznych placówek, Wydział Edukacji i Wychowania dla Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie widzi potrzeby otwierania kolejnego przedszkola prywatnego".
Organ II instancji przychylił się do stanowiska Prezydenta m.st. Warszawy, iż nie znajduje uzasadnienia badanie i rozważanie "odległości dzielących poszczególne przedszkola (...) oraz ich dostępności komunikacyjnej" na terenie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Wybór przedszkola to indywidualna decyzja rodziców, często zmienna i niemożliwa do przewidzenia, podejmowana nie tylko ze względu na odległość od miejsca zamieszkania, ale także ze względu na bliskość do miejsca pracy lub miejsca zamieszkania tylko jednego z rodziców lub dziadków, czy osób upoważnionych, którzy odbierają dziecko z przedszkola. Dlatego też przy ocenie przesłanek przemawiających za udzieleniem zezwolenia na utworzenie przedszkola publicznego przy ul. [...] badano zarówno obszar dzielnicy [...] m.st. Warszawy, jak i całość m.st. Warszawy.
W ocenie organu II instancji dane statystyczne zgromadzone w sprawie należy rozpatrywać zarówno w skali miasta (gminy, o której mowa art. 32 ust. 1 u.p.o.), jaki i dzielnicy ponieważ indywidualne wybory mieszkańców są często dla j.s.t. nieprzewidywalne i bez względu na gromadzone dane statystyczne w dużej mierze hipotetyczne. Niemniej Dzielnica [...] m.st. Warszawy zapewnia miejsca wszystkim chętnym dzieciom w wieku 3-5 lat oraz realizującym roczne, obowiązkowe wychowanie przedszkolne.
Zdaniem MKO, argumentu dotyczącego możliwości eskalacji działań wojennych w Ukrainie również nie można uznać za zasadny. Stan faktyczny danego zdarzenia powinien być ustalony w sposób niewątpliwy i pewny, nie ma tu miejsca na okoliczności niepewne i niedookreślone. Faktycznie nie można przewidzieć liczby osób z dziećmi w wieku przedszkolnym, które mogą przyjechać do Warszawy. Organ I instancji zauważył, że nie można przewidzieć kiedy zakończy się wojna w Ukrainie i czy po jej zakończeniu uchodźcy wybiorą inne miejsce pobytu w Polsce lub inny kraj pobytu. Co więcej, skala napływu uchodźców ukraińskich w związku z wojną zdecydowanie opadła, co jest wiedzą powszechną, dostępną w publicznych i prywatnych mediach.
W ocenie organu II instancji, ważną przesłanką do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia na założenie kolejnego przedszkola integracyjnego jest argument, iż wszystkie istniejące placówki wychowania przedszkolnego zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1309), zapewniają realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, warunki do nauki, sprzęt specjalistyczny i środki dydaktyczne, integrację uczniów ze środowiskiem.
Organ II instancji podkreślił, że wprawdzie Mazowiecki Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię w dniu [...] października 2023 r. znak sprawy: [...], o której mowa w § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia, po spełnieniu przesłanek wskazanych w § 4 ust. 1 pkt 1-5 przez Publiczne Przedszkole Integracyjne "[...]" w W. przy ul. [...], ale uzyskanie opinii kuratora oświaty stanowi jedynie jeden z elementów postępowania w sprawie dotyczącej założenia publicznego przedszkola i wynika ze sprawowanego przez ten organ nadzoru pedagogicznego, zaś nie przesądza o zezwoleniu na założenie publicznego przedszkola. Ocena co do tego, czy utworzenie publicznego przedszkola stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół, pozostawiona została uznaniu organu j.s.t, przy czym ocena ta nie może być dowolna, lecz obiektywna. W przedmiotowej sprawie Prezydent m.st. Warszawy po dokonaniu analizy sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w W. ocenił, że istniejąca sieć (w tym sieć dla Dzielnicy [...]) w pełni zaspokaja potrzeby społeczne.
MKO podkreślił, że gdy liczba dotychczas oferowanych miejsc w przedszkolach publicznych oraz oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Miasto Stołeczne Warszawa i Dzielnicę [...] m.st. Warszawy jest wystarczająca, zbędne jest tworzenie dodatkowych miejsc, jako uzupełnienie istniejącej sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.
Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie organ I instancji wyprowadził prawidłowe i zasadne merytoryczne i logicznie wnioski będące wynikiem swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakt, że strona skarżąca nie zaakceptowała przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się Prezydent m.st. Warszawy, znajdujących swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie świadczy o naruszeniu przez nie przepisów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty wnieśli M.R. i J.R., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie:
1) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, co polegało w szczególności na odwołaniu się do twierdzeń Organu pierwszej instancji jako niewymagających dowodu lub udowodnionych, a także na braku prawidłowego wyjaśnienia i zastosowania przepisów prawa materialnego, na których oparto zaskarżoną decyzję o charakterze uznaniowym;
2) art. 7 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego w sposób pozwalający na bezstronne i prawidłowe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą wydania decyzji uznaniowej, a także nieuzasadnione przyjęcie, że funkcjonujący w m.st. Warszawie system rekrutacyjny jest "faktem powszechnie znanym" i dane w nim zawarte nie wymagają dowodu, mimo że do danych tych ma dostęp jedynie Miasto Stołeczne Warszawa jako organ prowadzący przedszkola publiczne, wobec czego nie jest możliwe zweryfikowanie zawartych w decyzji ustaleń faktycznych;
3) art. 88 ust. 4 u.p.o. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 31; dalej jako "rozp. MEN"), poprzez przekroczenie przez skarżony Organ granic swobodnego uznania i nieprawidłowe uznanie, że udzielenie Skarżącym zezwolenia na założenie publicznego przedszkola nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia ani korzystnie uzupełniać publicznej sieci przedszkolnej w dzielnicy [...] m.st. Warszawy.
W odpowiedzi na skargę, Mazowiecki Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r, poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 listopada 2023 r., nr 57/BE/2023 o odmowie udzielenia M.R. i J.R. zezwolenia na założenie Publicznego Przedszkola Integracyjnego "[...]" z siedzibą w W. przy ul. [...].
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy podnieść, że w myśl art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Zgodnie zaś z art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Powyższa regulacja znajduje potwierdzenie na gruncie art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U z 2024 r. poz. 609, ze zm.).
Z porównania przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, natomiast pozostałe osoby prawne lub osoby fizyczne pełnią w zakresie zaspakajania tych potrzeb tylko funkcję uzupełniającą. W konsekwencji powyższego, rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych wraz z publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego powinna zapewniać wszystkim dzieciom pięcioletnim zamieszkałym na obszarze gminy możliwość spełniania obowiązku szkolnego. Ocenę, czy utworzenie szkoły (przedszkola) w miejscowości wskazanej przez wnoszącego podanie o wydanie zezwolenia, stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół (przedszkoli) danego rodzaju w tej gminie, ustawodawca pozostawił właściwym organom jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc, że ma być ona dokonana według kryteriów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz.U z 2024 r. poz. 31) (vide np. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/14, CBOSA). Zgodnie z tym przepisem zezwolenie takie jest udzielane, jeżeli utworzenie przedszkola w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci przedszkoli w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.
Zdaniem Sądu, zasadnie organy obu instancji oceniły, że w stanie faktycznym sprawy nie została spełniona przesłanka zawarta w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Konstrukcja normy prawnej wynikającej z treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. wskazuje na konieczność łącznego spełnienia dwóch wymogów niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o założenie przedszkola tj. poprawie warunków kształcenia oraz korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli publicznych odpowiednio – w miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Konstatując, w świetle brzmienia powołanego przepisu nie wystarczy zatem jedynie wykazanie, że nastąpi poprawa warunków kształcenia. Konieczne jest bowiem także wykazanie korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych.
Jak trafnie akcentuje się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 147/14, z dnia 18 września 2019 r. sygn. I OSK 2920/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), kryterium korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych na danym terenie jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daję się ustalić dopiero na gruncie konkretnej sprawy. W szczególności, należą do nich względy o charakterze demograficznym, a także sytuacja, gdy jednostka samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1837/14, z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1472/14, CBOSA). Trzeba bowiem pamiętać, że sieć szkół danego rodzaju ma zaspokajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1837/14, dostępny CBOSA), zaś realizacja zadań oświatowych realizowana jest na poziomie samorządowym.
Prezydent m.st. Warszawy po dokonaniu analizy sieci publicznych przedszkoli w Warszawie ocenił, że istniejąca sieć w pełni zaspokaja potrzeby społeczne, w tym w oddziałach integracyjnych (profil planowanego przedszkola).
Organ odwoławczy po uzupełnieniu materiału dowodowego w ramach art. 136 k.p.a. o informacje zawarte w piśmie Dyrektora Biura Edukacji m.st. Warszawy z dnia 17 stycznia 2024 r., potwierdził stanowisko organu I instancji.
Podkreślić trzeba, że dowody w postępowaniu administracyjnym uzyskane zostały z jawnych źródeł m.in. z systemów rekrutacyjnych. Są to fakty powszechnie znane i dostępne na stronie internetowej Biura Edukacji Urzędu m.st. Warszawy pod adresem https://edukacia.um.warszawa.pl/aktualnosci. Nadto dane pozyskane przez organy pochodzą z wykazu szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez m.st. Warszawę oraz Uchwały Nr XLV/1082/2017 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w m.st. Warszawie – dostępnych na stronie internetowej Biura Edukacji m.st. Warszawy oraz w Biuletynie Informacji Publicznej m. st. Warszawy. Dane demograficzne (stan na lipiec 2023 r.) poddano analizie na podstawie informacji udzielonych przez Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu m.st. Warszawy, dotyczących liczby dzieci zameldowanych i mogących korzystać z edukacji przedszkolnej w kolejnych latach szkolnych. Jej wyniki wskazują na tendencje spadkową i obniżanie się liczby dzieci w wieku przedszkolnym, co przekłada się na liczbę wolnych miejsc w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez samorząd terytorialny.
Trafnie również konstatuje ten organ, że utworzenie nowego przedszkola nie wniosłoby widocznych korzyści społecznych i spowodowałoby zwiększenie wydatków publicznych w sytuacji, gdy nie jest to konieczne. Jakkolwiek sam aspekt finansowy nie ma w tego rodzaju sprawach charakteru decydującego, to jednak, co potwierdza orzecznictwo sądowe, należy go również uwzględniać w ramach wykładni przesłanki korzystnego uzupełniania sieci szkół/przedszkoli publicznych w rozumieniu powołanego wcześniej § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. Wskazać trzeba, powielając poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym, że szkoły i placówki publiczne utworzone na podstawie zezwolenia wskazanego w art. 88 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, chociaż z administracyjnoprawnego punktu widzenia mają charakter przedszkola publicznego, to w dalszym ciągu są własnością prywatną. Tymczasem, przedszkola publiczne prowadzone przez osoby fizyczne bądź prawne otrzymują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju placówki w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zatem łożenie na te przedszkola ze środków publicznych, czy też ujmując to ściślej - pieniędzy podatnika, ma sens jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć przedszkoli publicznych i będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej. Mając na uwadze brzmienie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 oraz fakt, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego organ był uprawniony do rozważenia także i skutków finansowych związanych z udzieleniem zezwolenia na założenie wnioskowanej przez skarżącego szkoły. W uzupełnieniu tej argumentacji oraz w nawiązaniu do zarzutów skargi należy w tym miejscu także zaakcentować, że jakkolwiek w zaskarżonej decyzji organ nie odwołał się wprost do klauzuli interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, to pośrednio, argumentacja w zakresie skutków finansowych związanych z pozytywnym rozpatrzeniem wniosku strony ma niewątpliwie taki właśnie wydźwięk.
W sytuacji gdy ilość dotychczas oferowanych miejsc w oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez gminę jest wystarczająca (na co wskazuje ilość wolnych miejsc), zbędne jest tworzenie dodatkowych miejsc. Wszystkie istniejące placówki wychowania przedszkolnego zapewniają realizację zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego w tym warunki do nauki, sprzęt specjalistyczny czy środki dydaktyczne, integrację dzieci ze środowiskiem. Ponadto zgodnie z art. 32 ust 5-7 Prawa oświatowego, gmina jest zobowiązana do zapewnienia niepełnosprawny dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola.
Miasto Stołeczne Warszawa, jak i Dzielnica [...] od roku szkolnego 2022/2023 dysponują wolnymi miejscami dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w oddziałach integracyjnych. Na terenie Dzielnicy [...] działają przedszkola publiczne prowadzone przez inne niż jednostki samorządu terytorialnego, osoby fizyczne i prawne, które w sposób wystarczający uzupełniają ofertę przedszkoli samorządowych. Szczegółowo omówiono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W całej Warszawie, do wszystkich oddziałów integracyjnych uczęszcza 3004 dzieci, w tym niepełnosprawnych 702, natomiast w dzielnicy [...] do wszystkich oddziałów integracyjnych uczęszcza 255 dzieci, w tym 61 niepełnosprawnych. Organy obu instancji wskazują, że na podstawie danych z rekrutacji oraz prognoz demograficznych, sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych jest wystarczająca dla zapewnienia miejsc dla wszystkich chętnych dzieci w wieku od 3 do 5 lat na terenie Dzielnicy [...].
W tym miejscu podkreślić trzeba, że decyzja wydawana na podstawie art. 88 ust 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe jest decyzją uznaniową. Zaznaczyć także należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.
W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy zachodzi przesłanka korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli publicznych.
O dowolności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może wreszcie świadczyć fakt, że w sprawie uzyskano pozytywną opinię Mazowieckiego Kuratora Oświaty w zakresie udzielenia zezwolenia na założenie spornego przedszkola. W orzecznictwie sadowym z utrwalony uznać należy pogląd, że choć zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (co wynika z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. oraz art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe) to opinia ta nie przesądza o spełnieniu przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na założenie szkoły publicznej. Uzyskanie wspomnianej opinii kuratora oświaty stanowi jedynie element postępowania w sprawie dotyczącej założenia przedszkola publicznego i wynika ze sprawowanego przez ten organ nadzoru pedagogicznego. Dokonywanie przez ten organ wiążącej oceny innych aspektów (zmierzających do oceny całościowej dopuszczalności wydania zezwolenia na założenie przedszkola), wykraczałoby poza nadzór pedagogiczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 528/20). Stąd też, za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 802/07 należy stwierdzić, że wspomnianą opinię należy traktować jako wypowiedź organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkolnictwem, mającą prezentować jedynie jego punkt widzenia. W rezultacie, odmowne rozpatrzenie wniosku strony o założenie Publicznego Przedszkola Integracyjnego "[...]", przy pozytywnej opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty, nie naruszało prawa. Nie doszło wiec do naruszenia art. 88 ust. 4 u.p.o. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej.
Reasumując, stwierdzić należy, iż organy administracji dokonały prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydając swoje rozstrzygnięcia nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Tym samym Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i kompletny. Organy obu instancji wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności, mogące mieć znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia, a skarżący ani w odwołaniu, ani w skardze nie podnieśli nowych okoliczności czy faktów, których organy nie przeanalizowały. Za chybione należało ocenić podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Jak już podkreślono na wstępie, zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał za dostateczny do wydania rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to nie nosi cech dowolności i zostało należycie uzasadnione. W zaskarżonej decyzji przeprowadzoną wykładnię przepisów prawa w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, wskazano na materiał dowodowy stanowiący podstawę końcowych wniosków organu, a nadto, odniesiono się w zasadniczych kwestiach do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.
Kierując się przedstawioną argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniesioną w sprawie skargę w całości oddalił, o czym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł jak w sentencji.