VII SA/Wa 1107/21

VII SA/Wa 1107/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 432/22 - Wyrok NSA z 2024-12-04
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 6,  art. 7,  art. 45, art. 89,  art. 91 art.
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust.1 pkt 1, art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakazał Przedsiębiorstwu Budowlanemu "S." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O., przywrócenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków - willi przy ul. L. [...] w O., do jak najlepszego stanu, poprzez:
a) usunięcie ocieplenia zewnętrznego ze styropianu i wykonanie remontu elewacji z odtworzeniem detalu architektonicznego, zgodnie ze stanem pierwotnym, utrwalonym w dokumentacji "Projekt budowlany rewaloryzacji zabytkowego budynku mieszkalnego w O., ul. L. [...], dz. ew. [...];obr.[" wykonanej przez mgr inż. arch. R. W. w maju 2010 r. oraz w dokumentacji fotograficznej;
b) wymianę pokrycia dachowego z blachodachówki na dachówkę ceramiczną;
c) wymianę okien PCV na okna drewniane jednoramowe, odtwarzające profile i podziały stolarki oryginalnej, na podstawie dokumentacji wymienionych w ppkt a) decyzji;
d) zmianę formy wejścia głównego na zgodną ze stanem pierwotnym wskazanym w dokumentacji wymienionej w ppkt a);
e) wymianę głównych drzwi zewnętrznych na drzwi odtwarzające wygląd pierwotnych, na podstawie dokumentacji wymienionej w ppkt a).
Prace należało wykonać w terminie 18 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie znalazł podstaw dla uwzględniania postulatów inwestora tj.: ustalenia szczegółowego sposobu poprawienia nieprawidłowo odtworzonych detali elewacji, zamiast usuwania ocieplenia; ograniczenia nakazanych zmian dotyczących portalu wejściowego do wydłużenia otworu drzwiowego, wymiany drzwi oraz usunięcia sidingu; odstąpienia od nakazu wymiany poszycia dachowego, odstąpienie od nakazu wymiany stolarki okiennej. Więźba dachowa jest elementem nowym, wykonanym podczas ostatniego remontu. W celu dokonania wymiany, wykonanego niezgodnie z zatwierdzonym projektem pokrycia dachowego z blachodachówki na dachówkę ceramiczną, z konserwatorskiego punku widzenia dopuszczalne są różne rozwiązania w zależności od potrzeb konstrukcyjnych.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2018 r. utrzymał w mocy ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2019r., sygn. VII SA/Wa 2839/18, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego "S" Sp. z o.o. w O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. - uchylił zaskarżoną decyzję,
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że budynek mieszkalny przy ul. L. [...] w O. (willa "A") wzniesiony w latach dwudziestych XX wieku, wraz z działką został objęty ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr [...] decyzja z dnia [...] września 1997 r.
MWKZ na mocy decyzji z [...] sierpnia 2010 r. zezwolił inwestorowi – J.P., na rewaloryzację przedmiotowego budynku, zgodnie z "Projektem budowlanym rewaloryzacji zabytkowego budynku mieszkalnego w O., ul. L. [...], dz. ew. [...]; obr.[". Projekt zakładał adaptację poddasza na funkcję mieszkalną, wprowadzenie okien połaciowych w celu doświetlenia poddasza, odtworzeniową wymianę dachu i więźby dachowej, wykonanie nowego pokrycia dachu z dachówki ceramicznej, przebudowę wnętrza budynku, wymianę stropów nad parterem i nad pierwszym piętrem, wymianę konstrukcji klatki schodowej na żelbetową, wykonanie izolacji ścian piwnicznych, wymianę stropu nad boczną werandą, ocieplenie murów budynku od strony wewnętrznej bloczkami Ytong, rewaloryzację elewacji z zachowaniem i uzupełnieniem wszystkich detali - gzymsów, boniowań, opasek według stanu historycznego, wymianę instalacji wewnętrznych, wymianę stolarki okiennej na drewnianą jednoramową, z odtworzeniem istniejących profili i podziałów.
W związku z dokonanymi odstępstwami, MWKZ wszczął postępowanie w sprawie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu.
Podczas oględzin stwierdzono: ocieplenie budynku styropianem od zewnątrz oraz wykonanie na warstwie docieplenia uproszczonego detalu architektonicznego, wymianę stolarki okiennej na okna PCV (w tym okna bocznej werandy, które dodatkowo nie odwzorowują pierwotnego, drobnego rysunku szprosów), pokrycie dachu blachodachówką, zmianę formy wejścia głównego wraz z wymianą drzwi zewnętrznych na nowe, nieodwzorowujące wyglądu istniejących. Prace wykonano niezgodnie z zatwierdzonym projektem, co doprowadziło do znacznego uszczuplenia wartości zabytkowych willi wpisanej do rejestru zabytków. Ocieplenie elewacji styropianem i wykonanie na nim znacznie uproszczonego względem pierwowzoru detalu architektonicznego wpłynęło negatywnie na wygląd i wyraz plastyczny elewacji budynku oraz spowodowało, że obiekt utracił walor autentyzmu. W czasie oględzin okazano decyzję z dnia [...] marca 2012 r., wydaną przez Starostwo Powiatowe w O. o przeniesieniu pozwolenia na budowę na Przedsiębiorstwo Budowlane S.
Wydaną po raz pierwszy decyzją z dnia [...] marca 2017 r. [...] Wojewódzki  Konserwator Zabytków nakazał Przedsiębiorstwu Budowlanemu S. Sp. z o.o., przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez:
a) usunięcie ocieplenia zewnętrznego ze styropianu i wykonanie remontu elewacji z odtworzeniem detalu architektonicznego, zgodnie ze stanem pierwotnym, utrwalonym w dokumentacji "Projekt budowlany rewaloryzacji zabytkowego budynku mieszkalnego w O., ul. L. [...], dz. ew. [...]; obr.[...] oraz w dokumentacji fotograficznej;
b) wymianę pokrycia dachowego z blachodachówki na dachówkę ceramiczną;
c) wymianę okien PCV na okna drewniane jednoramowe, odtwarzające profile i podziały stolarki oryginalnej, na podstawie wyżej wskazanej dokumentacji;
d) zmianę formy wejścia głównego na zgodną ze stanem pierwotnym wskazanym w dokumentacji;
e) wymianę głównych drzwi zewnętrznych na drzwi odtwarzające wygląd pierwotnych, na podstawie wskazanej dokumentacji.
W wyniku odwołania wniesionego przez Spółkę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków opisaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2018 r. nakazał Spółce przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu. Spółka wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego MKiDN utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 45 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.
Z kolei na gruncie art. 45 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 4 omawianej ustawy osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w tej decyzji.
Prace dotyczące budynku przy ul. L. [...] w O. zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego i stanowią odstępstwo od "Projektu budowlanego Rewaloryzacji zabytkowego budynku mieszkalnego w O., ul. L. [...], który był podstawą do wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r.
Roboty budowlane spowodowały zmianę pierwotnej architektury obiektu i uszczuplenia jego wartości zabytkowych. Zewnętrzna termomodernizacja naruszyła historyczne proporcje elewacji i zafałszowała detal architektoniczny, wprowadzając w jego miejsce współczesne elementy, w znacznie uproszczonym kształcie. Na istotną utratę autentyzmu zabytku wpłynęła również zmiana formy wejścia głównego i wymiana stolarki otworowej na nową, nieodwzorowującą wyglądu historycznego. Użyta blachodachówka jest materiałem współczesnym, imitującym historyczny i nie powinna mieć zastosowania w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Pokrycie z dachówki ceramicznej jest zgodne z pierwotną stylistyką budynku. Występuje ono również ponad wejściem do budynku.
MKiDN podkreślił również, że przedmiotowa willa jest w dalszym ciągu obiektem objętym ochroną konserwatorską. Pomimo nielegalnych przekształceń, budynek zachowuje wartości, które przesądziły o objęciu go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków. Nakazane działania przyczynią się do przywrócenia dawnej formy zabytku.
Przedsiębiorstwo Budowlane S. Sp. z o. o., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciło m.in. naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez dowolny wybór możliwych do zastosowania nakazów konserwatorskich.
Skarżący argumentował, że rozebranie dachu i wybudowanie go na nowo spowoduje znaczne koszty, a w trakcie wykonywania prac narazi cały obiekt na uszkodzenie, a lokale mieszkalne górnej kondygnacji na zalanie wodami opadowymi. Demontaż ociepleń fasad nie doprowadzi zabytku do możliwie najlepszego stanu, lecz podobnie jak rozbiórka dachu, narazi obiekt i jego mieszkańców na szkody.
W ocenie skarżącego zastosowanie styropianu do ociepleń w budynkach zabytkowych jest dozwolone. Pozbawienie budynku ocieplenia znacząco obniży jego wartość i będzie miało negatywny wpływ na walory użytkowe. Możliwe jest wykonanie działań naprawczych w zakresie poprawienia poszczególnych elementów elewacji i ich proporcji bez konieczności usuwania styropianu. Zastosowanie dachu ceramicznego stanowiłoby naruszenie autentyczności omawianego zabytku, gdyż oryginalny dach zarówno w okresie międzywojennym, jak i w dacie wpisu do rejestru zabytków był wykonany z blachy. Stolarka okienna zastosowana obecnie lepiej zabezpiecza budynek, w tym jego walory zabytkowe, niż pierwotny materiał.
Zdaniem Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, mimo że Sąd nie podzielił większości zarzutów skargi.
Sąd przypomniał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. zezwolił na rewaloryzację przedmiotowego budynku, zgodnie z projektem budowlanym rewaloryzacji zabytkowego budynku mieszkalnego w O., ul. L. [...].
Powyższy projekt zakładał adaptację poddasza na funkcję mieszkalną, wprowadzenie okien połaciowych w celu doświetlenia poddasza, odtworzeniową wymianę dachu i więźby dachowej, wykonanie nowego pokrycia dachu z dachówki ceramicznej, przebudowę wnętrza budynku, wymianę stropów nad parterem i nad pierwszym piętrem, wymianę konstrukcji klatki schodowej na żelbetową, wykonanie izolacji ścian piwnicznych, wymianę stropu nad boczną werandą, ocieplenie murów budynku od strony wewnętrznej bloczkami Ytong, rewaloryzację elewacji z zachowaniem i uzupełnieniem wszystkich detali - gzymsów, boniowań, opasek według stanu historycznego, wymianę instalacji wewnętrznych, wymianę stolarki okiennej na drewnianą jednoramową, z odtworzeniem istniejących profili i podziałów.
Przedsiębiorstwo Budowlane S. Sp. z o. o. z siedzibą w O. wykonując roboty budowlane odstąpiło od warunków pozwolenia konserwatorskiego poprzez ocieplenie budynku styropianem od zewnątrz oraz wykonanie na warstwie docieplenia uproszczonego detalu architektonicznego, wymianę stolarki okiennej na okna PCV (w tym okna bocznej werandy, które dodatkowo nie odwzorowują pierwotnego, drobnego rysunku szprosów), pokrycie dachu blachodachówką, zmianę formy wejścia głównego wraz z wymianą drzwi zewnętrznych na nowe, nieodwzorowujące wyglądu istniejących.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 45 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję: 1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.
Wybór jednej z tych dwóch opcji uzależniony jest od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartość zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora.
Art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, posługuje się nieostrym sformułowaniem "do jak najlepszego stanu" co oznacza, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Pojęcie "jak najlepszego stanu" należy rozumieć jako stanu jak najbardziej zbliżonego do oryginału z chwili objęcia obiektu ochroną konserwatorską.
W ocenie Sądu, organy konserwatorskie w sposób wyczerpujący uzasadniły i wykazały, że prace wykonane przy zabytku z odstępstwami od pozwolenia konserwatorskiego doprowadziły do znacznego uszczuplenia wartości zabytkowych wilii. Ocieplenie budynku od zewnątrz styropianem, pomimo zaprojektowania ocieplenia od wewnątrz, doprowadziło nie tylko do zmiany proporcji ale także negatywnie wpłynęło na wygląd i wyraz plastyczny elewacji, jednocześnie powodując odtworzenie uproszczonego względem pierwowzoru detalu architektonicznego. Podobnie uzasadniony jest zarzut stawiany przez organy wobec wymiany stolarki okiennej z drewnianej na okna PCV- w tym okna bocznej werandy, które nie odwzorowują pierwotnego, drobnego rysunku szprosów.
Również zmiana formy wejścia głównego wraz z nowymi nieodwzorowującymi wyglądu dotychczasowego drzwiami zewnętrznymi spowodowała ,że budynek utracił walor autentyzmu. Całość wywołuje wrażenie współczesnej atrapy przedwojennej wilii, imitacji fałszującej pierwotny wygląd budynku we współczesnych, niehistorycznych materiałach.
Sąd podzielił stanowisko organów, że zarzut powyższy odnosi się także do użytej przez wykonawcę blachodachówki jako pokrycia dachu (pomimo, że projekt zakładał dachówkę ceramiczną - karpiówkę).
Nakaz wymiany pokrycia dachowego z blachodachówki na dachówkę ceramiczną, ze względu na konieczność wymiany pokrycia dachowego wraz z robotami wzmacniającymi wykonaną więźbę dachową jest najbardziej ingerującym w substancję budynku nałożonym obowiązkiem. W ocenie Sądu przy ustalaniu zakresu nakazanych robót, konserwator powinien mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. Ingerencja organu prowadzi do ograniczenia prawa własności przysługującego dysponentowi zabytku wpisanego do rejestru (art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wydając decyzję konserwator powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności.
Zdaniem Sądu organy nie wykazały, że pierwotnie willa "A." w O. posiadała ceramiczną dachówkę, co uzasadniałoby nałożenie obowiązku jej przywrócenia jako pokrycia dachowego. Dołączona do decyzji dokumentacja fotograficzna wskazuje, że obiekt kryty był blachą, jednak brak było pogłębionej analizy czy jest to pokrycie oryginalne z daty objęcia ochroną konserwatorską, czy też zostało użyte w okresie późniejszym. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji o charakterze uznaniowym narusza normę art 107 § 3 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy zobowiązany został do oceny konieczność wymiany pokrycia dachowego na dachówkę ceramiczną i wnikliwego uzasadnienia ewentualnego nakazu. Blachodachówka nie jest materiałem historycznym i fałszuje zabytkowy obraz budynku, ale rzeczą organu będzie rozważenie czy pokrycie dachu blachą, bez konieczności ingerencji w konstrukcję więźby dachowej, spełni przesłankę doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu tj. do stanu najbliższego oryginałowi.
Sąd wskazał też na relacje między przepisami ustawy Prawo budowlane, a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Uznał, że organy konserwatorskie zasadnie wydały decyzję nakazującą skarżącej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków.
Za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące wadliwej oceny materiału dowodowego, niewyjaśnienia okoliczności sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia z pominięciem określonego stanu faktycznego, poza kwestią obowiązku wymiany pokrycia dachowego na dachówkę ceramiczną. W tym zakresie stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia przepisów procesowych tj. art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 45 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Wskutek wyroku Sądu zaistniała potrzeba ponownego rozpoznania odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2018 r.
Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z dnia [...] marca 2021r. znak [...], na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Budowlanego S. Sp. z o. o., od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu wymiany pokrycia dachowego z blachodachówki na dachówkę ceramiczną oraz w części terminu wykonania nakazanych prac oraz nakazał Przedsiębiorstwu Budowlanemu S. Sp. z o. o. z siedzibą w O. przywrócenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków - willi przy ul. L. [...] w O. - do jak najlepszego stanu, poprzez wymianę pokrycia dachowego z blachodachówki na pokrycie z blachy cynkowej i wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do 31.12.2022 r., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 2 ww. aktu, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.
Zgodnie z art. 45 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 4 cyt. ustawy osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w tej decyzji.
Prace dotyczące budynku przy ul. L. [...] w O. polegające na: ociepleniu styropianem od zewnątrz z odtworzeniem na warstwie ocieplenia uproszczonego detalu architektonicznego, wymianie stolarki okiennej na okna wykonane z PCV, pokryciu dachu blachodachówką, zmianie formy wejścia głównego wraz z wymianą drzwi zewnętrznych na nowe, nieodwzorowujące wyglądu istniejących, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego i stanowią odstępstwo od Projektu budowlanego Rewaloryzacji zabytkowego budynku mieszkalnego w O., ul. L. [...], wykonanego w maju 2010 r. przez mgr. inż. arch. R. W., który był podstawą do wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2010 r.
Roboty wykonane przez skarżącego przyczyniły się do zmiany pierwotnej architektury obiektu i uszczuplenia jego wartości zabytkowych. Zewnętrzna termomodernizacja naruszyła historyczne proporcje elewacji i zafałszowała formę całokształtu detalu architektonicznego willi, wprowadzając w jego miejsce współczesne elementy, w znacznie uproszczonym kształcie. Na istotną utratę autentyzmu zabytku wpłynęła również zmiana formy wejścia głównego i wymiana stolarki otworowej na nową, nieodwzorowującą wyglądu historycznego, a także użycie jako pokrycia dachu blachodachówki będącej materiałem współczesnym.
Organ drugiej instancji dokonał ponownej analizy części nakazanych prac odnoszących się do pokrycia dachowego. Wskazał, iż brak jest jednoznacznego dowodu na potwierdzenie tezy, iż omawiana willa w swojej pierwotnej wersji była pokryta dachówką ceramiczną, pomimo, iż ten rodzaj pokrycia dachowego jest zgodny z historyczną stylistyką budynku i występuje również nad wejściem do budynku. Dokumentacja fotograficzna, prezentująca stan zachowania zabytku przed podjęciem przez adresata nakazu prac remontowych, potwierdza, iż dach obiektu pokryty był ówcześnie blachą cynkową. Powyższy materiał stosowany był w okresie powstania willi.
W opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 28.02.2018 r., sporządzonej na zlecenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z postępowaniem w sprawie skreślenia z rejestru zabytków omawianego budynku, opublikowany został pierwotny projekt architektoniczny obiektu z 1926 r, przedstawiający willę posiadającą pokrycie dachu z dachówki ceramicznej w kolorze ceglastoczerwonym. Rysunki projektowe nie pozwalają na jednoznaczne określenie kształtu planowanych dachówek.
Dokumentacja ta nie stanowi ostatecznego projektu, który posłużył do wzniesienia przedmiotowego budynku. Dokonano w nim bowiem szeregu zmian. Polegały one na zmianie lokalizacji budynku w przestrzeni posesji, likwidacji mansardowego dachu i zastąpieniu go murem elewacji, zmianie rozstawu kolumn podtrzymujących balkon, a także formy i umiejscowienia balkonu w obrębie elewacji bocznej. Nie jest znany projekt willi, uwzględniający przekształcenia w stosunku do ww. dokumentacji z 1926 r., który posłużył ostatecznie do wzniesienia przedmiotowego zabytku. Tym samym, brak jest jednoznacznego dowodu, że obiekt w swojej pierwotnej wersji posiadał pokrycie dachowe przewidziane w projekcie z 1926 r., który nie został przeznaczony do realizacji.
Dokonując zmiany zakresu nakazanych prac, organ odwoławczy wziął pod uwagę zasadę proporcjonalności, która podkreślona została w przywołanym wyroku i uwzględnił konieczność zrównoważenia interesu prywatnego i publicznego. Minister uznał, iż przy braku jednoznacznego dowodu potwierdzającego pierwotny rodzaj pokrycia dachu, należy nakazać prace będące mniej wymagające pod względem technicznym (konieczność dodatkowego wzmocnienia konstrukcji dachu) oraz ekonomicznym, pozwalające jednak zachować historyczny charakter obiektu.
Przedmiotowa willa jest w dalszym ciągu obiektem objętym ochroną konserwatorską. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].09.2017 r. r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].05.2017 r., którą odmówiono skreślenia z rejestru zabytków budynku przy ul. L. [...] w O., wpisanego do tego rejestru jako willa .A.", decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1997 r., pod numerem [...].
Nakazane prace przyczynią się do przywrócenia wartości zabytkowych willi, które zostały w dużym stopniu uszczuplone w wyniku bezprawnego działania adresata nakazu. Przepisy nie przewidują konieczności uzyskania zgodny właścicieli budynku na przeprowadzenie działań określonych w nakazie, o którym mowa w art 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Przedsiębiorstwo Budowlane "S" Sp. z o.o. w O. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...].03.2021 r. wnosząc o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja o uznaniu spornego obiektu za zabytek jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (kasacja od wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2449/17). W postępowaniu tym wskazano na błędną atrybucję budynku, który nie jest dawną siedzibą rodziny D. "Willa A.". Nie jest także obiektem typowym dla architektury willowej O.
Zaskarżona decyzja narusza art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Decyzja nie musiała nakazywać przywrócenia stanu poprzedniego. Celem decyzji powinno być przywrócenie zabytkowi należytego, odpowiedniego stanu.
Zdaniem skarżącej, zakres przedmiotowy decyzji nie ma odzwierciedlenia w materiale dowodowym.
W odniesieniu do obowiązków nałożonych w zakresie pokrycia dachowego, materiał dowodowy wskazuje jedynie formę pokrycia dachu jaka istniała w okresie bezpośrednio poprzedzającym wpisanie obiektu do rejestru zabytków tj. w okresie, gdy jego stan był zły. Dach pokryty był płaską blachą, zgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę z [...]. 02.1926 r. które wymagało aby pokrycie dachu zostało wykonane "z materiału ogniotrwałego". Ustępstwo poczynione przez organ II instancji w zakresie zmiany pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej na blachodachówkę cynkową, jest pozorne.
Pozostawiono służbie konserwatorskiej dowolność co do formy (kształtu) dachówki, jej koloru oraz detalu. Jedynym punktem odniesienia do historycznego stanu dachu pozostaje stan z daty uznania za zabytek (1997 r.), a taka postać dachu jest estetycznie wadliwa i nie powinna być akceptowana. Obecny dach skutecznie chroni i zabezpiecza zabytkowy budynek. Nie narusza jego proporcji i kształtu. Nakaz wymiany poszycia dachowego ma wyłącznie charakter dolegliwości majątkowej i nie poprawienia stanu technicznego lub wyglądu (blacha cynkowa go nie poprawi).
W odniesieniu do obowiązków nałożonych w zakresie ocieplenia elewacji to nie dokonano ustaleń szczegółowego sposobu poprawienia detali elewacji (gzymsy, opaski okienne, boniowama itp). Wykonanie nakazu poprzez skucie tynków i usunięcie ociepleń jest irracjonalne z punktu widzenia zachowania dobrego stanu budynku. Nie ma żadnych innych niż estetyczne, uzasadnień dokonywania tych czynności. Wykonanie nakazanej zmiany ocieplenia i usunięcie "naruszenia proporcji" budynku lub poszczególnych elementów jego elewacji, wymaga konkretnego wskazania, w którym miejscu i jakie zmiany zostały wprowadzone i w jakim zakresie odbiegają od stanu akceptowalnego z konserwatorskiego punktu widzenia. Decyzja z 1997 r. nie zawiera opisu detali fasady budynku na dzień wpisania budynku do rejestru zabytków. Nie udokumentowano w jakim zakresie, proporcje odtworzonych na elewacji detali architektonicznych nie są zadowalające z punktu widzenia konserwatorskiego. Nie wiadomo na czym polega "znacznie uproszczony kształt" i dlaczego narusza to wartości zabytku. Który stan budynku uznaje się za pierwotny - czy z rysunku archiwalnego z lat 20-tyuch XX wieku czy z 1997 r. gdy obiekt został rozpoznany jako zabytek Brak pomiarów proporcji poszczególnych detali i innych elementów elewacji stanowi istotny brak postępowania dowodowego. Nakaz demontażu i wykonania na nowo ocieplenia elewacji nie znajduje uzasadnienia
Możliwe jest wykonanie działań naprawczych w zakresie poszczególnych elementów elewacji i ich proporcji bez konieczności usuwania ocieplenia.
W zakresie obowiązków dotyczących wymiany stolarki, wskazano, że stolarka istniejąca w przedmiotowym budynku w roku 1997 (wpis do rejestru) nie miała walorów zabytkowych ani autentycznych. Brak podstaw by kwestionować formę stolarki okiennej zastosowaną przez skarżącego.
Stolarka okienna wykonana z materiału innego niż drewno jest dopuszczalna i nie narusza walorów zabytkowych obiektów. Skarżący deklarował gotowość dokonania zmian dotyczących portalu.
Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w odpowiedzi na skargę, podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...].03.2021 r. i wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie należy podkreślić, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., gdyż niniejszy wyrok jest poprzedzony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2019r., sygn. VII SA/Wa 2839/18, którym po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego "S" Sp. z o.o. w O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. uchylono tę decyzję.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 11 lipca 2019r., sygn. VII SA/Wa 2839/18 dotyczyła stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości uznania administracyjnego oraz kwestii o podstawy prawnej wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowiły konsekwencję dokonanej ówcześnie oceny prawnej. Dotyczyły one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i miały na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie.
Biorąc pod uwagę wiążący charakter wyroku, rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku z dnia 11 lipca 2019r., sygn. VII SA/Wa 2839/18.
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, tzn. ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu.
Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, co spowoduje w istocie zaistnienie nowej sprawy, to zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11).
Powyższy wyrok wiązał zatem przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu zaskarżonej decyzji przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu oraz wiąże również Sąd rozpoznający obecną skargę spółki.
Kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.
Dlatego w niniejszym postępowaniu nie mogły być ponownie oceniane kwestie, które stanowiły przedmiot oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2019r., sygn. VII SA/Wa 2839/18.
Przypomnieć trzeba, że w powołanym wyroku Sąd wskazał "(...) organy konserwatorskie w sposób wyczerpujący uzasadniły i wykazały, że prace wykonane przy zabytku z odstępstwami od pozwolenia konserwatorskiego doprowadziły do znacznego uszczuplenia wartości zabytkowych przedmiotowej wilii. Ocieplenie budynku od zewnątrz styropianem, pomimo zaprojektowania ocieplenia od wewnątrz, doprowadziło nie tylko do zmiany proporcji ale także negatywnie wpłynęło na wygląd i wyraz plastyczny elewacji, jednocześnie powodując odtworzenie uproszczonego względem pierwowzoru detalu architektonicznego. Podobnie uzasadniony jest zarzut stawiany przez organy wobec wymiany stolarki okiennej z drewnianej na okna PCV- w tym okna bocznej werandy, które nie odwzorowują pierwotnego, drobnego rysunku szprosów. Również zmiana formy wejścia głównego wraz z nowymi nieodwzorowującymi wyglądu dotychczasowego drzwiami zewnętrznymi spowodowała, że budynek utracił walor autentyzmu. Jak zasadnie zauważył organ I instancji, co potwierdza dokumentacja fotograficzna, całość wywołuje wrażenie współczesnej atrapy przedwojennej wilii, imitacji fałszującej pierwotny wygląd budynku we współczesnych, niehistorycznych materiałach.
Sąd podziela także stanowisko organów, że zarzut powyższy odnosi się także do użytej przez wykonawcę blachodachówki jako pokrycia dachu (pomimo, że projekt zakładał dachówkę ceramiczną – karpiówkę)." Organy konserwatorskie zasadnie wydały więc decyzję nakazującą skarżącej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. (...)"
Nadto Sąd stwierdził: "Niezasadne są stawiane organom zarzuty dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego, niewyjaśnienia okoliczności sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia z pominięciem określonego stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, poza kwestia dotyczącą obowiązku wymiany pokrycia dachowego na dachówkę ceramiczną."
W związku z tym Sąd ówcześnie orzekający sformułował wskazania, co do zakresu dalszego postępowania: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy ponownie przeanalizuje konieczność wymiany pokrycia dachowego na dachówkę ceramiczną i wnikliwie uzasadni ewentualną taką potrzebę. O ile bowiem materiał jakim jest blachodachówka rzeczywiście nie jest materiałem historycznym i fałszuje zabytkowy obraz budynku o tyle rzeczą organu jest rozważenie czy pokrycie dachu blachą, bez konieczności ingerencji w konstrukcję więźby dachowej spełni przesłankę doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu tj. do stanu najbliższego oryginałowi."
W tym kontekście bezskuteczne musiały być zarzuty dotyczące wszystkich innych niż związane z kwestią wymiany poszycia dachowego obowiązków jakie organ nałożył w zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził bowiem, że "rzeczą organu jest rozważenie czy pokrycie dachu blachą, bez konieczności ingerencji w konstrukcję więźby dachowej spełni przesłankę doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu tj. do stanu najbliższego oryginałowi."
W kontrolowanej aktualnie decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu organ dokonał ponownej i prawidłowej analizy nakazanych prac odnoszących się do pokrycia dachowego. Wskazał, iż brak jest jednoznacznego dowodu na potwierdzenie, iż willa w swojej pierwotnej wersji była pokryta dachówką ceramiczną, pomimo, iż ten rodzaj pokrycia dachowego zgodny był z historyczną stylistyką budynku. Dokumentacja fotograficzna, prezentująca stan zachowania zabytku przed podjęciem przez adresata nakazu prac remontowych, potwierdza, iż dach obiektu pokryty był ówcześnie blachą cynkową. Powyższy materiał stosowany był też w okresie powstania willi.
Dokonując zmiany zakresu nakazanych prac, organ odwoławczy wziął pod uwagę zasadę proporcjonalności, która w przywołanym wyroku została wskazana jako konieczna do uwzględnienia. Przy braku jednoznacznego dowodu potwierdzającego pierwotny rodzaj pokrycia dachu, słusznie nakazał prace mniej wymagające pod względem technicznym i ekonomicznym (bez konieczności dodatkowego wzmocnienia konstrukcji dachu), pozwalające jednak zachować historyczny charakter obiektu.
W prawidłowej ocenie organu nakazane prace przyczynią się do przywrócenia wartości zabytkowych willi, które zostały w dużym stopniu uszczuplone w wyniku bezprawnego działania adresata nakazu.
Sąd w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wymiana obecnej blachodachówki na pokrycie z blachy cynkowej i wyznaczenie terminu wykonania nakazanych prac do 31.12.2022 r. jest prawidłowe w świetle dokonanych ustaleń o charakterze historycznym, realne do wykonania i adekwatne do ochrony jaką obiekt jest objęty.
W świetle powyższego nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.
Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.