VII SA/Wa 1107/07

VII SA/Wa 1107/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Machlejd
Krystyna Tomaszewska /przewodniczący/
Paweł Groński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na decyzję Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej. skargę oddala.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.
Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu w dniu [...] września 2005 r. odwołania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. od decyzji Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej Pana J. M. członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu decyzji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, z którego wynika, iż dnia [...] kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wniósł do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wobec członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa Pana J. M. Po przekazaniu tego wniosku według właściwości decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie uzasadniając to rozstrzygnięcie upływem 6-miesięcznego terminu przedawnienia określonego w art. 100 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.
Rozpatrując odwołanie Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej zwrócił uwagę na regulację art. 127 § 1 kpa, stosownie do której legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona postępowania. Powołał się na art. 28 kpa,
określający pojęcie strony, którą jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał, że cechą istotną strony jest to, że jest ona podmiotem własnych praw lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu pokrzywdzony nie ma ani obowiązku prawnego ani interesu prawnego rozumianego jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które mógłby realizować w postępowaniu administracyjnym w sprawie odpowiedzialności zawodowej innego podmiotu. Ten interes pokrzywdzonego w ukaraniu obwinionego w trybie odpowiedzialności zawodowej nie wynika bowiem z żadnego przepisu prawa, jak również nie jest to interes konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajdowałoby potwierdzenie w okolicznościach faktycznych stanowiących podstawę zastosowania przepisu prawa. Dlatego - zdaniem organu - ewentualna decyzja o ukaraniu obwinionego nie kształtowałaby żadnych praw lub obowiązków w sferze prawnej pokrzywdzonego, co nie oznacza że pokrzywdzony nie może mieć interesu faktycznego w ukaraniu obwinionego np. może powoływać orzeczenie o ukaraniu w ewentualnym postępowaniu cywilnym o odszkodowanie. Tym niemniej dla bycia stroną nie wystarczy posiadanie interesu faktycznego, gdyż niezbędne jest posiadanie interesu prawnego. Skoro zaś składający odwołanie takiego interesu nie posiada nie jest on stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o uchylenie przedmiotowej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skarżący zarzucił skarżonej decyzji naruszenie art. 28, art. 29 i art. 61 § 1 kpa w związku z art. 97 ustawy Prawo budowlane przez odmowę uznania skarżącego jako strony postępowania administracyjnego w sprawie odpowiedzialności zawodowej J. M., a także naruszenie art. 87 i 93 Konstytucji RP przez przyjęcie za podstawę decyzji uchwały nr [...] Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, co do kręgu podmiotów uprawnionych do składania odwołań od decyzji wydanych przez okręgowego rzecznika. Skarżący podniósł, że przepis art. 97 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, iż przy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie postępowanie wszczyna się na
wniosek organu nadzoru budowlanego, a zatem stosownie do przepisów kpa organ ten jest stroną we wszczętym postępowaniu, w którym jego rolę można określić jako rzecznika interesu publicznego. Ponadto, wskazał, że akty prawa wewnętrznego nie mogą być podstawą decyzji administracyjnej wobec obywateli, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skarżącego do jej złożenia, bądź oddalenie z uwagi na brak związku decyzji z interesem skarżącego.
Wyrokiem z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1595/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...].
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że ani przepisy ustawowe, ani przepisy rozporządzenia nie określają trybu w jakim rzecznik ma prowadzić postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej, ani też nie wskazują jaka winna być forma kończenia postępowań wyjaśniających i nie rozstrzygają, aby rzecznik posiadał kompetencje do wydawania decyzji w sprawach odpowiedzialności zawodowej. Stąd też ani ustawa ani powołane wyżej rozporządzenie nie daje rzecznikowi odpowiedzialności zawodowej prawa do orzekania w drodze decyzji administracyjnej w sprawach odpowiedzialności zawodowej. W rezultacie Sąd uznał, że okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej wydając decyzję w sprawie należącej do kompetencji sądu dyscyplinarnego, jako jedynego organu uprawnionego do załatwiania sprawy, dokonał naruszenia właściwości rzeczowej, zaś Rzecznik Krajowy wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy o właściwości rzeczowej i instancyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 672/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Stosownie natomiast do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. powinna zostać oddalona, gdyż skarżący organ nie dysponuje interesem prawnym do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej, w tym do składania środków zaskarżenia.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nie jest stroną w postępowaniu w sprawach odpowiedzialności zawodowej inżynierów budownictwa, a tym samym nie służą mu prawa strony, w tym również prawo wnoszenia środków zaskarżenia. Podkreślenia wymaga, że wspomnianych uprawnień procesowych strony w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności zawodowej powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie może wywodzić z przepisu art. 97 ustawy z dnia 7 lipca 1994 -Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jednakże - jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny - to postępowanie nie jest postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów kpa, nie rozstrzyga sprawy, kończy je sporządzenie wniosku o pociągnięcie określonej osoby do odpowiedzialności zawodowej. Stąd też to postępowanie jest określane jako wewnętrzne, w którym nie uczestniczą podmioty z zewnątrz. Należy zaznaczyć, że ze sporządzeniem i złożeniem wniosku, o którym
mowa w art. 97 ww. ustawy przepisy Prawa budowlanego nie łączą innych uprawnień i obowiązków prawnych inspektorów nadzoru budowlanego, w szczególności takie współdziałanie przy załatwianiu spraw z zakresu odpowiedzialności zawodowej nie skutkuje dla nich prawami strony. Niezasadne jest więc przyjmowanie w sposób nieuprawniony przez inspektorów nadzoru budowlanego funkcji rzecznika interesu publicznego i wywodzenie z tego faktu interesu prawnego do składania środków zaskarżenia w postępowaniu w zakresie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Z obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa wynika konkluzja, iż wnoszenie środków prawnych, w tym odwoławczych, czy też skargi do sądu administracyjnego - w przypadku gdy prawo nie przyznaje im uprawnień strony w określonym postępowaniu - wykracza poza ich ustawowe kompetencje. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na wyrażony w judykaturze pogląd, że w postępowaniu w sprawach z tytułu odpowiedzialności zawodowej stroną jest osoba, której odpowiedzialności zawodowej postępowanie dotyczy, natomiast nawiązany w wyniku wniosku inspektora nadzoru budowlanego stosunek prawny łączy jedynie tę osobę i organ kontroli wykonywania zawodu, a zatem rzecznika odpowiedzialności zawodowej. Tak przyjęty pogląd prowadzi do odmowy przyznania organom nadzoru budowlanego legitymacji skargowej w postępowaniu w sprawach odpowiedzialności zawodowej.
Podzielając w pełni stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny i rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Sąd uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej J. M. Należy przede wszystkim podkreślić, że organ nadzoru budowlanego w sposób całkowicie niezasadny utożsamił uprawnienie do zainicjowania postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w oparciu o art. 97 Prawa budowlanego z interesem prawnym do uczestniczenia w nim. Tymczasem taki interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Taka normą z całą pewnością nie jest cytowany przepis art. 97 Prawa budowlanego. Obowiązujący porządek prawny nie przewiduje innej normy prawa materialnego, z którego organ nadzoru budowlanego mógłby wywodzić swoją legitymację do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej, którego charakter wskazuje na relacje wyłącznie pomiędzy obwinionym a organem kontroli wykonywania zawodu. W
przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż podmiot wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony zobowiązany jest do umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3, co też prawidłowo uczynił Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na przepis art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Brak interesu prawnego, a zatem przymiotu strony w administracyjnym postępowaniu odwoławczym stanowi podstawę do jego umorzenia, natomiast sąd administracyjny w przypadku ustalenia braku legitymacji procesowej powinien skargę oddalić.
W rezultacie oddalenia skargi z powodu braku interesu prawnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. Sąd nie dokonywał oceny merytorycznej prawidłowości decyzji wydanej przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. Tym niemniej, niejako na marginesie należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyżej wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. całkowicie nie podzielił poglądu dotyczącego braku właściwości rzeczowej okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej do wydawania decyzji w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.