VII SA/Wa 1097/21

VII SA/Wa 1097/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Antas
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 928/22 - Wyrok NSA z 2023-08-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 1 ust. 2 pkt 7 art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. M. i E.M. na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...]października 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
B. i E. M. wniosły skargę na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej Rada) z [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu położonego w rejonie cmentarza, ul. [...] oraz terenu [...] "[...]" (dalej plan), zarzucając naruszenie:
- art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez ustalenie w § 26 ust. 1 planu przeznaczenia należącej do nich działki na "park leśny" niezgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] - uchwałą nr [...] z [...] lutego 2001 r. (dalej studium);
- art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wskazanie zasad gospodarki "parkiem leśnym" sprzecznie z zasadami gospodarki leśnej określonej w akcie wyższego rzędu - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i nast. ustawy o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444 ze zm. - dalej u.l.);
- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego na skutek przeznaczenia ww. gruntu na "park leśny" bez uzasadnienia wartości z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
- art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. poprzez przeznaczenie w § 5 pkt 5 i § 26 ust. 1 planu ww. terenów na "parki leśne" niezgodnie z ww. przepisem;
- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i pkt 17 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.l. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego na skutek przeznaczenia działki na cele "leśne" bez uwzględnienia jego "walorów ekonomicznych" i uzasadnienia w wartościach i celach z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.l. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności planu w zakresie § 26 i § 5 pkt 5 i załącznika graficznego ww. zakresie i zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi wskazały m.in., że są współwłaścicielkami działki nr ew. [...] obr. [...] w [...] (KW [...]), która w ewidencji gruntów i budynków stanowi "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" ozn. "Bp". Wymiar podatku od nieruchomości ustalano na mocy Ordynacji podatkowej, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Decyzja w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2016r. też nie ustalała ww. podatku na mocy ustawy o podatku leśnym, a jego wysokość od 2016 do 2019 r. wynosiła 569zł. Jest to kwota dużo wyższa niż podatek leśny - art. 4 u.p.l.
Plan zalicza działkę do parków leśnych -6.ZLp" i ustala zagospodarowanie jako parku z wykorzystaniem zieleni wysokiej o charakterze leśnym - właściwym dla boru mieszanego świeżego - z przeważającym udziałem sosny w nasadzeniach drzew (§ 26 ust. 2 pkt 1), z możliwością realizacji obiektów małej architektury, w tym altan i wiat piknikowych z materiałów naturalnych, utwardzonej nawierzchni ścieżek (§ 26 ust. 2 pkt 2), zakazuje realizacji: budynków (§ 26 ust. 2 pkt 3), ogrodzeń pełnych oraz wyższych niż 1,2 m (§ 26 ust. 2 pkt 4), tablic i urządzeń reklamowych (§ 26 ust. 2 pkt 5). W § 26 ust. 3 plan ustala wysokość zabudowy do 5 m (§ 26 ust. 3 pkt 1) oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 90% (§ 26 ust. 3 pkt 2). W studium działkę stron zaliczono do "lasów" - "L", obok których przewidziano "dolesienia" -"Ld". Działka leży w strefie zaliczonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze z 25 sierpnia 1959 r. (Dz.U. Nr 52, poz. 315). Działka, tak jak wydzielona z niej działka [...], ma dostęp do mediów.
Strony podniosły, że 26 października 2018 r. i wcześniej działka nie była lasem. W ewidencji gruntów stanowiła "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy", co zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawo geodezyjne i kartograficzne przy sporządzaniu planu winno być uwzględnione, jak i to, że dojdzie do zmiany użytku nieleśnego na leśny. Naruszono zatem ww. przepis.
Zmianę gruntu z nieleśnego na leśny określa art. 14 u.l. Jest to zalesienie sztuczne, zamierzone wprowadzenie na grunty nieleśne roślinności leśnej (rozpoczęcie uprawy leśnej). W planie działki jednak nie przeznaczono do zalesienia, choć w studium są lasem odróżnianym od dolesień. Zgodnie ze słownikowy pojęciem, "park" to "duży ogród z alejkami i ścieżkami spacerowymi". W planie ma to być też teren zabudowany małą architekturą, altanami, wiatami i utwardzony (§ 26 ust. 2 pkt 2), z niskimi ogrodzeniami (§ 26 ust. 2 pkt 4), co de facto zakazuje ogrodzeń, otwarcie dla osób trzecich, a więc miejsce publiczne, bez budynków (§ 26 ust. 2 pkt. 3) i reklam (§ 26 ust. 2 pkt 5). Plan nie zalicza działki do "lasów" w rozumieniu art. 3 ul., skoro nie przewiduje gospodarowania lasem, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.l. Przeznaczenie działki na "parki leśny" nie jest przeznaczeniem na "las". Ustawa ta nie definiuje "parku leśnego", tylko "park narodowy" (art. 3 pkt 1 lit b). O tym, że "park leśny" nie jest lasem świadczy też analiza pojęć "parków" w innych aktach prawnych np. art. 81 ustawy o ochronie przyrody (u.o.p.) definiujący park gminny, pojęcia "parku" w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001r. Nr 38, poz. 454). Nadto, art. 5 pkt 21 u.o.p. zalicza "parki" do "terenów zieleni" wskazując je, jako obszary pełniące funkcje publiczne, urządzone z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związane. Podobnie traktuje "parki" ustawa o gospodarce nieruchomościami (art. 6 pkt 9 c). Dlatego plan w § 26 przekracza władztwo planistyczne.
Dalej skarżące powołały art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. podnosząc, że plan nie określa "parków leśnych", jako terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, co narusza ten przepis. Dowodzi też niezgodności studium z planem, które nie określa działki jako "inwestycji celu publicznego", czego wymagał art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Podniosły również, że zgodnie z art. 14 ust. 2 u.l do zalesienia zalicza się grunty nieprzydatne do innego użytku, w tym rolne nieprzydatne do produkcji rolniczej lub rolniczo nieużytkowane. Zalesienie ma na celu zwiększenie zasobów leśnych do produkcji leśnej (art. 3 pkt 1 lit a w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.l.). Działka niewiele większa niż 0,1 ha, pośród zabudowy, w tym mieszkaniowej ok. 1,5 km od centrum [...] wskazuje zatem na brak możliwości prowadzenia gospodarki leśnej. Ponadto zalesienie i przeznaczenie na "lasy", które zgodnie z art. 3 pkt. 1 lit a u.l. powinno być przeznaczeniem do "produkcji leśnej", nie pozwala na osiągnięcie celów gospodarki leśnej, za wyjątkiem nałożenia na skarżące obowiązków zalesienia oraz utrzymywania roślinności leśnej, co może zapewnić tylko realizację funkcji pozaprodukcyjnych. Funkcje pozaprodukcyjne w miastach mają realizować "lasy ochronne" (art. 15 pkt. 7 lit a u.l.). Doszło zatem do nadania działkom skarżących cech "lasu ochronnego" z pominięciem wymaganej procedury.
Nie uwzględniono też walorów ekonomicznych działki, która ma dostęp do mediów. Przeznaczenie na "las" jest nieproporcjonalne i powoduje straty, w tym możliwość zabudowy.
Strony zaznaczyły, że w dacie uchwalenia planu działka była nieleśna, a ograniczenia jej zabudowy wynikały z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315).
Plan narusza zatem interesy i uprawnienia stron (art. 64 w zw. z art. 31. ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), co dowodzi, że naruszono zasady sporządzania planu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie.
Rada wskazała, że zgodnie ze studium działka [...] leży na terenie leśnym. Zabieg ten był celowy. Dzięki niemu działki o leśnym przeznaczeniu kierunkowym mogą być przeznaczone na cele leśne i pokrewne. Urbaniści tak zaprojektowali studium, aby doprecyzowanie przeznaczenia uwzględniało więcej zmiennych czynników. Działka była i jest porośnięta zielenią wysoką, leśną (bór sosnowy), jednak w ewidencji gruntów to użytek "Bp", czyli zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Słusznie przyjęto prymat prawa własności i zapisu z ewidencji gruntów poprzez odstąpienie od wskazania działki do zalesienia w rozumieniu ustawy o lasach, aby pozostawić właścicielom minimum możliwości inwestycyjnych, pozostając w zgodności ze studium, bez wywłaszczania działek na cele publiczne, stąd park leśny. Zdaniem Rady nie ma sprzeczności przeznaczenia parku leśnego ze studium. Plan był przedmiotem postępowania nadzorczego Wojewody [...], który nie wskazał uchybień. Jednym z możliwych sposobów doprecyzowania w planie przeznaczenia tej działki było przeznaczenie leśne w rozumieniu ustawy o lasach (do zalesienia), jednak go nie przyjęto ze względu na największe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości. Nie jest możliwe przeznaczenie działki na usługi ze względu na oczywistą sprzeczność ze studium, użytek "Bp" w ewidencji nie upoważnia do pominięcia studium.
Dalej organ zaznaczył, że przeznaczenie na park leśny nie jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, ale terenem rekreacyjnym z zielenią o charakterze leśnym. Zwalnia to właścicieli z obowiązku prowadzenia gospodarki leśnej i zalesiania terenu, związanego też ze zmianą użytku w ewidencji gruntów na "Ls". Przeznaczenie to nie prowadzi do konieczności czynnego prowadzenia gospodarki leśnej, bo teren nie jest przeznaczony pod uprawy leśne, a jedynie stanowi teren rekreacyjny o charakterze leśnym. Gdyby chciano leśnego przeznaczenia terenu, jak w ustawie o lasach, to tak by zapisano w planie. Przeznaczenie parku leśnego zachowuje minimum możliwości inwestycyjnych dla właścicieli i jest zgodne ze studium, stanem faktycznym. Organ podkreślił, że doprecyzowanie leśnego przeznaczenia kierunkowego (studium) nieruchomości jako parku leśnego jest powszechnie stosowaną praktyką w urbanistyce, jeśli przemawiają za tym inne przesłanki, w tym przypadku prawo własności, użytek gruntu, dotychczasowe nieleśne przeznaczenie nieruchomości.
Rada wskazała, że zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzający i opracowujący projekt planu miejscowego ma prawo "w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów" stosować dla terenów "oznaczenia uzupełniające i mieszane", a więc rozszerzone w stosunku do pakietu przeznaczeń terenów określonych w załączniku do rozporządzenia. Przepisy pozwalają zatem na indywidualne dostosowanie projektu planu do szczególnych uwarunkowań. Taki przypadek zachodzi w tej sprawie. Projekt planu maksymalnie uwzględnił potencjalną możliwość zagospodarowania działki o użytku Bp, leżącej w strefie sanitarnej od cmentarza i jednocześnie wskazanej w studium jako "las". Projekt planu uzgadniało i opiniowało 21 organów, które nie zgłosiły uwag. Był on też wyłożony do publicznego wglądu od 2 do 31 lipca 2018 r., odbyła się dyskusja publiczna. Skarżące nie zgłosiły żadnych uwag.
Organ stwierdził, że nie przekroczył granic władztwa planistycznego, a wręcz wyszedł naprzeciw właścicielom, zachowując minimum możliwości inwestycyjnych. Działkę stron od powstania gminy [...] w 1961 r. przeznaczono na cele leśne bez prawa do zainwestowania, z możliwością prowadzenia gospodarki leśnej. Kolejne plany ogólne z lat 1961, 1967, 1980, 1989 i 1994 utrwalały przeznaczenie leśne. Studium z 2001 r. także kontynuowało przeznaczenia leśne działki, ale z uwagi na urbanizację jej otoczenia, w planie z 2003 r. (uchwała nr [...]) przeznaczono ją na cele leśne z dopuszczeniem urządzeń komunikacyjnych (parkingów), zgodne ze studium, niebyło zakwestionowane, w tym przez Wojewodę [...], i kształtowało prawa właścicieli od wejścia w życie planu 30 lipca 2003 r. do 17 grudnia 2018 r. Działka leży w strefie ograniczonego zainwestowania z uwagi na oddalenie do 50 m od czynnego cmentarza. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
Organ podniósł, że przeznaczenie "park leśny" nie jest celem publicznym i nie wymaga, aby urządzona nieruchomość była dostępna dla osób trzecich. Właściciele mogą sami korzystać z nieruchomości na cele rekreacyjne bez udostępniania jej innym. Zgodnie z planem działka nie miała i nie jest terenem publicznym. Gdyby chciano uczynić nieruchomość terenem publicznym ogólnodostępnym, to tak by zapisano w planie, ale wiązałoby się to z wykupem gruntu. Jest to zatem teren leśny rekreacyjny niepubliczny, ale prywatny. Jest to najkorzystniejsze ekonomicznie przeznaczenie zgodne ze studium, uwzględniające prawo własności, stan faktyczny i dopuszczalne możliwości zapisania w planie innego niż las przeznaczenia terenu. Obecne przeznaczenie jest ekonomicznie korzystniejsze niż poprzednie z 2003 r. "parking leśny" i korzystniejsze od początku istnienia gminy tj. las bez możliwości zainwestowania.
Rada podkreśliła, że w planie park leśny nie jest inwestycją celu publicznego, a przeznaczenie to nie determinuje realizacji parku ogólnodostępnego. Umożliwia realizację prywatnego terenu rekreacyjnego z zielenią wysoką. Przeznaczenie gruntu w tej sprawie jest przykładem "ładu przestrzennego". Wyważono: prawo własności, względy ekonomiczne (w tym wartość gruntu), ochronę środowiska, ochronę zdrowia i życia (strefa sanitarna od cmentarza), potrzeby komunikacyjne. Przyjęte rozwiązania są efektem wyważenia wszystkich wartości opisanych i nie opisanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Rady, brak akceptacji skarżących zdaje się być oczekiwaniem, aby uchwalając plany organ kierował się głównie interesem właściciela gruntu, co z oczywistych powodów nie jest możliwe i nie byłoby przejawem racjonalnej gospodarki przestrzennej. Skarżący nie chcą zauważyć innych uwarunkowań faktycznych i ograniczeń w określeniu przeznaczenia terenu leśnego, które były uwzględnione przy projektowaniu planu. Przyjęte przeznaczenie nie determinuje zalesiania w rozumieniu ustawy o lasach i nie wymaga zmiany użytku gruntu z "Bp" na "Ls". Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków, a także zgodnie z zamiarem organu planistycznego teren jest przeznaczony na cel rekreacji w formie parku leśnego o prawidłowej klasyfikacji użytku gruntu "Bz".
Kończąc Rada wyjaśniła, że "park leśny" nie jest tożsamy z parkiem gminnym (a więc publicznym), nie jest parkiem krajobrazowym, narodowym - publicznie dostępnym w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. Zaznaczyła, że przeznaczenie usługowe, którego oczekują skarżące wymaga zmiany studium. Nie jest możliwe przeznaczenie działki na usługi tylko z uwagi na nieleśny użytek gruntu ujawniony w ewidencji gruntów. Przeznaczenie park leśny nie skutkuje też zalesieniem działki, nie jest więc możliwe "powstanie" lasu w rozumieniu ustawy o lasach i nadania mu statusu lasu ochronnego. Działki położone na zachód od działki skarżących są w studium przeznaczone pod usługi, dlatego w planie kontynuuje się usługowe przeznaczenie nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W świetle zarzutów skargi, podkreślić na wstępie trzeba, że jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne w swoich działaniach, o ile mieszczą się one w granicach obowiązującego prawa. Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają bowiem obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.
Kontrola sądu w sprawach, których przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza się zatem wyłącznie do badania jego zgodności z prawem, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej i nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć.
Oceny, czy plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", zwanego też "procedurą planistyczną", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08, CBOSA). Ustalając natomiast zakres pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy wskazać, że chodzi tu o naruszenie znaczące, wpływające na treść uchwały.
Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić również należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw.
W tej sprawie najistotniejsze są ograniczenia wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości.
W orzecznictwie wskazuje się, że organy gminy muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Niemniej art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00, publ. OTK 2001/2/29; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się więc zarówno z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, jak i z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. W wyroku z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W ten sposób ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa. Pomimo, że przepisy nie określają wadliwości planu, to wypracowane i utrwalone poglądy judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Zalicza się do nich: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przyjmuje się, że zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Może mieć on zatem zastosowanie tylko łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Naruszenie prawa przez studium bądź plan miejscowy może przybrać m.in. formę naruszenia zasad jego sporządzania.
Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie była uchwała Rady Gminy Miasta [...] z [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu położonego w rejonie cmentarza, ul. [...] oraz terenu [...] "[...]".
Oceniając przeprowadzoną procedurę planistyczną – w świetle powołanych kryteriów - Sąd stwierdza, że została ona dochowana, o czym świadczy dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy.
Sąd zauważa, że w szeregu przepisach wymienionych w zarzutach, skarżące upatrywały podstaw do stwierdzenia nieważności planu, których istota sprowadza się przede wszystkim do przeznaczenia w planie działki skarżących do "parków leśnych" – teren o symbolu 6.ZLp (§ 26 ust. 1) – zdaniem stron niezgodnie ze studium - i w konsekwencji wprowadzenie zakazu realizacji budynków (§ 26 ust. 1 pkt 3) oraz zakazu realizacji ogrodzeń wyższych niż 1,2 m (§ 26 ust. 1 pkt 4).
Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi wskazać trzeba, że w istocie w studium (uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2001r. ze zmianami) działka stron położona jest na terenie leśnym. Teren leśny nie musi być lasem, o czym będzie mowa poniżej. Założeniem organu nie było powiązanie kwestionowanego zapisu planu z definicją lasu, o której mowa w ustawie o lasach, tak aby działki o leśnym przeznaczeniu mogły mieć również przeznaczenie pokrewne dla uwzględnienia większej ilości czynników zmiennych w czasie. W tym celu odstąpiono od pierwszeństwa prawa własności oraz zapisu ujętego w ewidencji gruntów (użytek Bp – zurbanizowane tereny niezbudowane lub w trakcie zabudowy), jak i nie wskazano działek do zalesienia, o którym mowa w ustawie o lasach. Celem było pozostawienie właścicielom minimalnych możliwości inwestycyjnych, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności ze studium, bez konieczności wywłaszczenia działek na cele publiczne.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Rejestr jest tylko odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Nie ma charakteru konstytutywnego, a to oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan faktyczny i prawny gruntów, budynków i lokali wynikający z dokumentów, które stanowiły podstawę do odnotowania stanu faktycznego i prawnego (zob. wyrok WSA w W-wie z dnia 8 lipca 2020 r. I SA/Wa 2174/19 LEX nr 307834). Tym samym oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków określonym symbolem i zakwalifikowanie go do określonej kategorii użytków gruntowych nie przesądza o braku możliwości odmiennego ich przeznaczenia w planie.
Ponadto, park leśny nie jest i nie musi być lasem w rozumieniu ustawy o lasach. Aby, grunt był lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; art. 3 pkt 1 lit. a), bądź jednej z pozostałych przesłanek - z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) lub lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, żeby można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach (zob. wyroki NSA: z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 308/14, z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12, z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11). Z akt sprawy wynika, że obszar objęty planem wynosi ok 5,90 ha, a więc nie zostało spełnione kryteriów przestrzenne.
W konsekwencji przeznaczenie działki skarżących na park leśny (teren z zielenią wysoką o charakterze leśnym - właściwym dla boru mieszanego świeżego) nie obliguje właścicieli nieruchomości do prowadzenia gospodarki leśnej oraz zalesiania. Rację ma organ również co do tego, że leśne przeznaczenie kierunkowe nieruchomości jako parku leśnego jest powszechnie stosowane w urbanistyce.
W konsekwencji nie można było również zgodzić się z argumentacją skarżących, w tym w zakresie wskazanych przepisów ustawy zasadniczej, że organ przekroczył granice władztwa planistycznego na skutek przeznaczenia gruntu skarżących na cele "parku leśnego".
W świetle zarzutów skargi należy mieć również na uwadze, że działka skarżących nie była przeznaczona do zainwestowania. Podejmowane na przestrzeni lat uchwały – plany ogólne (z 1961, 1967, 1980, 1989 i 1994) również nie wprowadzały zmian w tym zakresie. Jedynie w uprzednio obowiązującej uchwale z [...] lipca 2003 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]) odstąpiono od dotychczasowego przeznaczenia terenu na cele leśne, ale wyłącznie na rzecz realizacji parkingów.
Ponadto nie można pominąć, że ziałka stron leży w strefie ograniczonego zainwestowania, gdyż położona jest do 50 m od czynnego cmentarza. Jak stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Powołana regulacja Powołany przepis ustala nie tylko wymogi dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, ale również ogranicza możliwości lokalizowania takiej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie.
Wbrew zarzutom skargi, przeznaczenie "park leśny" nie jest celem publicznym. Obszar ten nie jest zatem udostępniony innym podmiotom i jako taki nadal zachowuje charakter prywatny. Właściciele nieruchomości na nim położnych mogą więc - w określonych w § 26 planu granicach - korzystać z nieruchomości.
Z podanych wyżej przyczyn, nie można było również zgodzić się ze stanowiskiem stron odnośnie przekroczenia granic władztwa planistycznego na skutek przeznaczenia gruntu na cele "leśne", którego skarżące upatrywały w nieuwzględnieniu jego "walorów ekonomicznych" oraz nie umotywowaniu w wartościach i celach, o których mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dodać jedynie należy, że zapisy planu, które wpływają na ekonomiczną opłacalność korzystania z nieruchomości (np. spadek jej wartości) mogą mieć znaczenie z punktu widzenia roszczeń odszkodowawczych przysługujących właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 36 u.p.z.p. Kwestia ta pozostaje jednak poza zakresem rozpoznawanej sprawy.
Ponadto - co już wskazano na wstępie – podstawowym założeniem sądowej kontroli administracji jest kryterium legalności, zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W licznych orzeczeniach podkreśla się jednolicie, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, gdyż prowadziłaby do wkroczenia w kompetencje organów gminy, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał (zob. wyroki NSA z 22 listopada 2012 r., II OSK 840/12 i II OSK 841/12; wyrok WSA w Gdańsku z 9 lutego 2010 r., II SA/Gd 531/09; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 listopada 2009 r., II SA/Wr 678/08).
Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała spełnia w stopniu odpowiednim do okoliczności sprawy przesłanki uwzględnienia interesu prawnego skarżących i przysługującego im prawa własności działki nr [...] obr. [...]. Rada Miasta [...] zrealizowała zatem obowiązek uwzględnienia prawa własności w planowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), nie naruszyła granic kształtowania prawa własności skarżącego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) i nie ograniczyła w nieproporcjonalny sposób prawa skarżącego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.