VII SA/WA 1087/24

VII SA/Wa 1087/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Tomiło-Nawrocka
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 638/25 - Wyrok NSA z 2025-12-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art.61 ust.1 , art.52 ust.2 pkt 1a , 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 lutego 2024 r. nr KOA/6463/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz R. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z 27 lutego 2024 r., znak: KOA/6463/Ar/23, po rozpatrzeniu odwołań M. F., E. F., G. S. oraz M. i M. O. od decyzji B. M. z [...] nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] obr. [...] (pow. 3094 m2) położonej przy ul. B. w M. dla inwestycji polegającej na budowie sześciu wolnostojących budynków gospodarczych - pawilonów ogrodowych.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.
1 września 2022 r. do B. M. wpłynął wniosek [...] ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu wolnostojących budynków gospodarczych - pawilonów ogrodowych na terenie części działki nr [...] obr. [...] (pow. 3094 m2) położonej przy ul. B. w M. (powierzchnia całej działki nr [...] wynosi 5429 m2).
Decyzją z [...], nr [...] B. M. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla części ww. działki nr [...], dla powyższej inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli M. F., E. F., G. S. oraz M. i M.O..
Samorządowe Odwoławcze w Warszawie decyzją z 10 października 2023 r., nr KOA/2181/Ar/23 uchyliło ww. decyzję z 16 marca 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla części działki, zatem inwestor powinien zostać wezwany do korekty wniosku z 1 września 2022 r.
Sprzeciw na powyższą decyzję wniosła [...] (poprzednia nazwa [...]).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt. VII SAWa 2684/23 uchylił powyższą decyzję z 10 października 2023 r., wskazując m.in., że odmienna wykładnia przepisów prawa co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, nie może stanowić podstawy do wydania przez organ odwoławczy orzeczenia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pismem z 26 stycznia 2024 r. wezwało [...] (dalej: "skarżąca") do korekty wniosku z 1 września 2022 r., przez wskazanie jako terenu inwestycji objętego wnioskiem całej działki nr [...].
W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w piśmie z 15 lutego 2024 r. poinformowała, że nie zmienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji z 16 marca 2023 r. i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...].
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wskazanie jako terenu inwestycji części działki gruntu jest sprzeczne z art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 61 ust. 5a ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."). Podniosło, że przyjęcie założenia, że terenem inwestycji może być część działki ewidencyjnej, prowadziłoby do kompletnego chaosu w urbanistyce, nieograniczonego zagęszczania zabudowy i byłoby sprzeczne z celami ustawy. Podniosło, że zgodnie z art. 61 ust. 7 pkt. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy powinna określać m.in., wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Przyjmując, że teren inwestycji może obejmować część działki ewidencyjnej to, w przypadku działek już częściowo zabudowanych, inwestor mógłby ograniczać teren inwestycji do pozostałej, niezabudowanej części działki, którą należałoby traktować jako niezależny teren niezabudowany. Skutkiem tego na jednej działce ewidencyjnej można by zrealizować zabudowę o powierzchni dwukrotnie przekraczającej współczynnik dla obszaru analizowanego. Co więcej, dopuszczenie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki uniemożliwiłoby w praktyce ustalenie współczynnika powierzchni zabudowy. Sposób wyznaczania współczynnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu uregulowane jest § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588) zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jeśli analiza urbanistyczna ma być poprawna, to powinna odnosić się do parametrów ściśle określonych fragmentów powierzchni ziemskiej. Średni współczynnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym nie może być określony w odniesieniu do dowolnie określonych fragmentów działek, gdyż w zależności od podejść zastosowanych przez urbanistów, dla tej samej zabudowy można by ustalić różne współczynniki zabudowy w zależności od tego czy przyjmie się jako podstawę część zabudowanej działki gruntu, czy też całą. Skoro cała zabudowana działka gruntu, bądź teren stanowiący zespół zabudowanych działek gruntu, musi stanowić podstawę analizy urbanistycznej, to ta sama jednostka terenu powinna być przedmiotem decyzji, która określa parametry zabudowy. Inaczej określanie współczynnika zabudowy nie miałoby sensu, gdyż można by zabudować każdy niezabudowany fragment działek.
W ocenie Kolegium kolejnym powodem, dla którego minimalnym terenem inwestycji powinna być cała działka, jest spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym teren inwestycji ma mieć dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt. 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Gdyby przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się do części działki, która nie przylega bezpośrednio do działki drogowej, to decyzja o warunkach zabudowy byłaby sprzeczna z ww. przepisem, nawet gdyby działka, z której wydzielono ten teren, miałaby taki dostęp. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2023 r. poz. 344) nie dają możliwości wydzielenia odrębnej działki drogowej w ramach jednej działki, służącej wyłącznie do obsługi jej fragmentu. Nie można też ustanowić służebności drogowej na działce, celem obsługi jej fragmentu. Z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dla części zabudowanej działki, która przylega do drogi, mogłoby skutkować ograniczeniem dostępu do drogi, zabudowie istniejącej w głębi działki.
Brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki gruntu – zdaniem Kolegium - wynika również z art. 65 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć części działki, uniemożliwiałoby wydanie decyzji o jej wygaśnięciu, nawet gdyby pozwolenie na budowę, zostało wydane w oparciu o wcześniejszą decyzję o warunkach zabudowy, wydaną dla tej samej działki, ale obejmującej jej całość. Mimo udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji o konkretnie ustalonych parametrach (w tym współczynniku zabudowy), inna decyzja o warunkach zabudowy wydana dla niezagospodarowanej części działki, nie mogłaby być wygaszona, gdyż pozwolenie na budowę określa konkretne miejsce usytuowania budynku. Gdyby budynek usytuowany w jednej części działki, nie wchodził w teren objęty decyzją o warunkach zabudowy dla innej jej części działki, to brak by było podstaw do wygaszenia nie skonsumowanej decyzji mimo, że jej późniejsza realizacja, stałaby w sprzeczności z warunkami zabudowy, ustalonymi decyzją pierwotną.
Ponadto w przypadku procedowania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, problematyczne byłoby ustalenie kręgu stron postępowania. Gdyby przyjąć, że teren inwestycji może być ograniczony do części działki, to trudno by wykazać interes prawny w postępowaniu właścicieli działek sąsiadujących z działką, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Mogłoby to z kolei skutkować sztucznym ograniczaniem przez inwestorów terenu inwestycji do wewnętrznej części działki, nie przylegającego do jej granic ewidencyjnych. Zabieg taki uniemożliwiałby zaskarżenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez sąsiadów.
Możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki utrudniałaby by też egzekwowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) w zakresie legalizacji samowoli budowlanych. Określenie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie części działki obejmującej budynek legalizowany, z pominięciem innych budynków, czy też z pominięciem części działki gruntu graniczącej z działkami sąsiednimi, czyniłoby procedowanie takiego wniosku iluzorycznym i godzącym w zasadę zachowania dobrego sąsiedztwa.
Konieczność ustalania warunków zabudowy dla terenu obejmującego przynajmniej jedną działkę wynika również z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094). Rodzaj przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. D. z 2019 r. poz. 1839), przy czym parametrem decydującymi o tym czy konkretne przedsięwzięcie jest wymienione ww. katalogu rozporządzenia jest nie tylko rodzaj przedsięwzięcia, ale również jego skala ujęta w odniesieniu do powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej czy też skali produkcji. Umożliwienie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiłoby sztuczne dzielenie planowanych inwestycji na mniejsze, celem uniknięcia rygorów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Kolegium podniosło, że jedynie wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mogą stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, gdyż pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Takiego warunku nie spełnia analiza obszarowa sporządzona w niniejszej sprawie, bowiem jej wyniki nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż granice obszaru analizy są krótsze niż trzykrotna szerokość frontu terenu. Przez front terenu należy rozumieć długość całej frontowej granicy działki, nie zaś wyłączenie ten fragment granicy, który styka się z terenem objętym wnioskiem, stanowiącym część działki. Powyższe uchybienia analizy urbanistycznej, a także sam fakt objęcia wnioskiem fragmentu działki ewidencyjnej, uniemożliwiają wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Końcowo Kolegium wskazało, że na wniosek M. R. z 6 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta M. decyzją z [...], nr [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla innej części przedmiotowej działki nr [...] (pow. 2335 m2), dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych z obiektami towarzyszącymi - budynki gospodarcze, wiata. Decyzja ta została uchylona do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 października 2023 r., nr KOA/2260/Ai723. Ponadto na wniosek M. R. z 27 września 2022 r. Burmistrz Miasta M. decyzją z [...], nr [...]orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla innej części działki nr [...] (pow. 2335 m2), dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego. Również ta decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 10 października 2023 r., nr KOA/2175/Ar/23. Z powyższego wynika, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] prowadzone były odrębne postępowania, których rezultatem była zgoda na realizację zabudowy na całej działce nr [...].
Skarżąca na powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Ponadto wskazując na dwukrotne wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej, co - w ocenie skarżącej - wskazuje na jego złą wolę oraz brak argumentów merytorycznych, wniosła o umorzenie postępowania odwoławczego. Jednocześnie zwróciła się o zwrot kosztów postępowania wg norm przepianych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. sprzeczność z wiążącą z oceną prawną zawartą w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2684/23, która stanowi naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.");
2. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego przez przyjęcie, że pojęcie "terenu", w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej i tym samym brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu innego niż działka ewidencyjna;
3. brak analizy merytorycznej materiału dowodowego;
4. powoływanie się na hipotetyczne przeciwskazania do ustalenia warunków zabudowy, nie mające nic wspólnego ze stanem faktycznym w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. W ocenie organu podniesione w skardze zarzuty nie mają wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 lutego 2024 r., uchylająca decyzję Burmistrza M. z [...] i orzekająca o odmowie ustalenia warunków zabudowy, dla części działki nr [...] obr. [...] (pow. 3094 m2) położonej przy ul. B. w M., dla inwestycji polegającej na budowie sześciu wolnostojących budynków gospodarczych - pawilonów ogrodowych.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że niezasadnie skarżąca zarzuciła w skardze, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji został naruszony art. 153 p.p.s.a., gdyż jest ona sprzeczna z oceną prawną zawartą w wiążącym organ orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2684/23. Zwrócić należy uwagę, że wskazany wyrok został wydany w wyniku złożonego sprzeciwu skarżącej od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 października 2023 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakterystyczną cechą sprzeciwu jest natomiast ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie odnosił się zatem do meritum sprawy. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. uznać należy za bezzasadny.
Za uprawniony uznać natomiast należy zarzut naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto przy wydawaniu zaskarżonej decyzji został także naruszony art. 52 ust. 2 pkt 1a oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
W niniejszej sprawie istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej.
Zaznaczenia wymaga, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 1 września 2022 r. Stosownie zaś do treści art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym.
Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej.
Obowiązujący w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalał następujące przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, które należało spełnić łącznie:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wedle natomiast art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Mając na uwadze treść powyższych przepisów nie można zgodzić się z poglądem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie dla części działki. Wskazać należy, że ww. przepisach ustawy, w stosunku do inwestycji, jest mowa o "terenie", nie zaś o "działce ewidencyjnej" w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym przyjąć należy, że treść ww. przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi jedynie część działki ewidencyjnej. Teren to przecież kilka działek, albo część działki.
Zauważenia ponadto wymaga, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się zarówno pojęciem "teren" jak i "działka". Zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami wykładni, bez uzasadnionych powodów różnym zwrotom użytym w tej samej ustawie nie należy przypisywać tożsamego znaczenia (por. np. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Mając zatem również na uwadze zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), należy przyjąć, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. wyrok NSA z: 13 lutego 2024 r., II OSK 2419/22; 14 czerwca 2023 r., II OSK 1751/22; 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16).
Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy. Powyższe bowiem brzmienie art. 61 u.p.z.p. (obowiązujące w niniejszej sprawie) jest wynikiem nowelizacji tego przepisu, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polegała ona na dodaniu do tego przepisu ww. ust. 5a. Zauważenia wymaga, że ustawodawca konsekwentnie w tym przepisie posługuje się pojęciami: "terenu", "frontu terenu".
Zwrócić także należy uwagę na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., II OSK 1751/22).
Nadto jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22, w uzasadnieniu do projektu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzynnym (druk sejmowy nr 1534) w zakresie zmian w art. 52 u.p.z.p. podkreślono, że nie jest zasadny wymóg oznaczania terenu inwestycji wyłącznie na kopii mapy – może to nastąpić w dowolny sposób (choćby w przypadku, gdy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną). Oznacza to, że teren inwestycyjny może obejmować kilka działek lub część jednej tylko lub np. część jednej oraz drugiej w całości. Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób. Natomiast przy wprowadzeniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. podkreślono, że w przepisie tym został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. Autor projektu zmian podkreślił zatem, że inicjatywa zmiany ustawodawczej była podyktowana koniecznością sprecyzowania przepisów, nie zaś ich zmiany. Nowelizacja zatem zlikwidowała zidentyfikowany stan niespójności występujący w uprzednim stanie prawnym, polegający na odmiennym określeniu tego samego treściowo pojęcia w akcie podustawowym (§ 3 rozporządzenia z 2003 r. – "działka budowlana") oraz ustawowym (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – "granice terenu objętego wnioskiem").
Dla niniejszej sprawy istotna pozostaje również okoliczność, że w stosunku do innej części przedmiotowej działki nr [...] obr. [...] w M. orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 marca 2024 r., znak: KOA/1178/Ar/24, stwierdzające brak możliwości ustalenia warunków, zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1241/24. W wyroku tym Sąd stwierdził, że dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest wystarczające stwierdzenie Kolegium, że inwestycja zaplanowana została na części działki.
Mając powyższe na uwagę uznać należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wadliwie bowiem Kolegium odmówiło ustalenia warunków zabudowy przyjmując, że nie jest dopuszczalne określenie granic terenu objętego wnioskiem poprzez zakreślenie części działki ewidencyjnej. Jak już bowiem wskazano powyżej, co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.
Zaznaczenia przy tym wymaga, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystana do obejścia określonych ustawowych wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego lub zasad ochrony środowiska. Dotyczy to w szczególności kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), w tym w odniesieniu do parametru intensywności wykorzystania terenu (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Podobnie, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może doprowadzić do niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Dotyczy to m. in. kwestii wymogu uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) – por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1469/23.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Koszty obejmują wpis od skargi w kwocie 500 zł.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie zastosować się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu. Rolą organu będzie dokonanie kompleksowej, merytorycznej oceny uwarunkowań dla objętej wnioskiem zabudowy, uwzględniając, że dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest wystarczającym stwierdzenie, że inwestycja zaplanowana została jedynie na części działki ewidencyjnej.