VII SA/Wa 1085/20

VII SA/Wa 1085/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Monika Kramek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 1077/21 - Wyrok NSA z 2024-01-30
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 5
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 9 ust. 1 i  ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy), w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2067/19, uchylającym decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], którą została uchylona decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], a jednocześnie sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 282 ze zm., dalej jako u.o.z.o.z.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."):
- uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], w całości;
- wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...], budynek dawnego wodociągu miejskiego "[...] " tj. ujęcie wocly wraz ze zbiornikiem do magazynowania wody, położony na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. D. w M. oraz strefę otoczenia tego zabytku w granicach działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...].
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] sierpnia 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej jako "Konserwator", "organ I instancji") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynku Wodociągów Miejskich zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] obr. [...] w M. przy ul. N. wraz z otoczeniem w granicach dz.ew. nr [...],[...],[...],[...]
Oględziny obiektu odbyły się w dniu [...] października 2018 r., z których został spisany został protokół.
Konserwator zwrócił się pismem z dnia [...] listopada 2018 r. do Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej : "NID"), Oddział Terenowy w K., z prośbą o sporządzenie opinii dotyczącej celowości ochrony i wpisu do rejestru zabytków otoczenia ww. obiektu ze szczególnym uwzględnienie, jego ekspozycji od ul. D..
W dniu [...] kwietnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęła opinia NID z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie wartości historycznych, artystycznych oraz naukowych dawnych wodociągów miejskich [...], dz. ew. nr [...] obr. [...] przy ul. D. w M..
W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. stanowisko odnoszące się do ww. opinii zawarli M. K. i J. K., właściciele działki nr [...] (dalej jako "skarżący").
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] maja 2019 r [...], powołując się na art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 lit. c i e, art9 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...], dawny wodociąg miejski "[...] ", położony na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. D. w M. wraz z otoczeniem w granicach działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...].
W orzeczeniu tej decyzji konserwator wskazał, że oprócz wspomnianej opinii NID zgromadzono i wykorzystano następujący materiał dowodowy: Studium historyczno-urbanistyczne M. t. II, część I, opracowane w 1981 r. przez mgr B. K. i mgr S. R.; Koncepcję architektoniczną zagospodarowania terenu wokół kapliczki Matki Boskiej [...] oraz budynku starych wodociągów , opracowaną w 2018 r. przez mgr inż. arch. M. W.
Organ konserwatorski odkreślił tradycję miejsca, na którym w XIX w. zbudowano wodociąg miejski, a którego częścią jest przedmiotowy zabytek tj. ujęcie wody "[...]", znajdujące się w granicach działki nr ew. [...], w pobliżu późnobarokowej kapliczki Matko Bożej [...] (indywidualnie wpisanej do rejestru zabytków). Wodociąg "[...]" był użytkowany do końca lat 50. XX w., obecnie jest nieczynny. Konserwator Zabytków przywołał opis przedmiotowego obiektu budowlanego wskazując, że jest to niewielki nasyp ziemny, wewnątrz którego znajduje się zbiornik wodny oraz sklepiony kanał. Nasyp poprzedzony jest ceglaną elewacją kurtynową o trójdzielnej kompozycji. Środkowa część elewacji jest nieco wyższa od bocznych i została zakończona gzymsem oraz kostkowym fryzem. Na osi środkowej znajduje się wejście o formie pełnego łuku, zamknięte stalowymi dwuskrzydłowymi drzwiami. Niższe skrzydła boczne zwieńczone są krenelażem. W osiach umieszczono zdwojone arkadowe otwory umożliwiające kontrolę poziomu wody. Pierwotnie nad wejściem znajdował się, niezachowany obecnie, herb miasta. Organ konserwatorski wskazał, że z chwilą budowy ww. obiektu w sąsiedztwie założono prowadzącą do ujęcia wody niewielką aleję kasztanową, z której obecnie zachowały się jedynie dwa drzewa. Wartość historyczna i naukowa przedmiotowej budowli wynika z faktu, że wodociąg "[...]" był pierwszym tego typu urządzeniem, które dało początek Miejskiemu Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji w M.. Przy czym organ zwrócił uwagę, że tego typu obiekty inżynieryjne w mniejszych miejscowościach stosunkowo rzadko są zachowane do naszych czasów. Omawiany obiekt może być więc przedmiotem badań nad powstaniem pierwszych ujęć wody dla celów komunalnych. Organ I instancji stwierdził, że omawiany obiekt posiada również wartości artystyczne jako typowy przykład stylu burgowego (wzorowanego na architekturze militarnej). Podkreślono, że obiekt ten wpisuje się stylistycznie w kompleks inwestycji miejskich realizowanych na przełomie XIX i XX w. na terenie M.. Konserwator, odnosząc się do lokalizacji ujęcia wody w pobliżu kapliczki, uznał, że ten położony "[[...]" zespół małej architektury w otoczeniu dziko rosnącej zieleni jest nośnikiem niematerialnego dziedzictwa, a więc jako ważny i rozpoznawalny element krajobrazu kulturowego zasługuje na ochronę także ze względu na walory krajobrazowe. W celu ochrony widokowej budynku ujęcia wody organ konserwatorski wpisał do rejestru zabytków również otoczenie ww. zabytku. Stwierdził, że ochrona ta daje możliwość rewitalizacji otoczenia zabytku poprzez uzupełnienie nasadzeń i odtworzenie alei kasztanowej. Podkreślił, że najbardziej efektowana część obiektu, czyli elewacja jest eksponowana od stronu ul. D. poprzez działkę nr ew. [...], której teren powinien zostać niezabudowany i przeznaczony na zieleń urządzoną. Organ wskazał, że w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr ew. [...],[...],[...] i [...] były przeznaczone na zieleń urządzoną i w jego ocenie podobnej ochronie powinny podlegać działki nr ew. [...],[...] i część działki nr ew. [...], dotychczas przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, co zostało uwzględnione na etapie uchwalania nowego planu. Odnosząc się do uwag skarżących organ konserwatorski stwierdził, że działa w imię ochrony interesu społecznego, który stoi ponad prawem własności i korzyścią poszczególnych osób, stąd w celu zapewnienia ochrony ekspozycji od strony ul. D. a także umożliwiając powszechny dostęp do zabytku, ww. działkę uznano za otoczenie przedmiotowego wodociągu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. K. i J. K.. Wskazali, że decyzja organu I instancji narusza art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z zaniechaniem rozpatrzenia i prawidłowej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazali, że organy konserwatorskie nie mogą ustalać wielkości obszaru chronionego w sposób dowolny, a samo wpisanie otoczenia zabytku do rejestru powinno być stosowane z dużą ostrożnością, ponieważ z działaniem tym wiąże się ograniczenie sfery uprawnień właścicielskich przysługujących dysponentowi tego terenu. Zauważyli, że żaden w przedstawionych w decyzji argumentów nie potwierdza konieczności ochrony jakiegokolwiek interesu społecznego, ponieważ stan i konstrukcja betonowego zbiornika również całkowicie wyklucza posiadanie przez ten obiekt rzekomej wartości naukowej, historycznej, czy artystycznej. Na terenie działki nr ew. [...] planowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co jest zgodne z aktualnym przeznaczeniem tego terenu. Uzasadnieniem wpisania otoczenia obiektu dawnego wodociągu miejskiego jest zagwarantowanie ochrony widokowej ruin betonowego zbiornika i możliwości rewitalizacji otoczenia poprzez uzupełnienie nasadzeń i odtworzenie alei kasztanowej. Uzasadnienie to jest w ocenie odwołujących niewystarczające do ograniczenia prawa własności nieruchomości. Wskazali, że dostęp do zabytku jest możliwy przez działkę nr ew. [...]. Jednocześnie stwierdzili, że powyższa decyzja została wydana na podstawie opinii NIS, która jest ogólnikowa i nie odnosi się do faktycznego położenia dawnego wodociągu miejskiego, a także okoliczności istotnych dla sprawy.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ww. decyzją z dnia sierpnia 2019 r. znak: [...] uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek nie wszystkie argumenty strony, która złożyła odwołanie, zasługują na uwzględnienie, to Minister uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu niedostatecznego rozpoznania obiektu wpisanego do rejestru zabytków tj. dawnego wodociągu miejskiego "[...]", a także budzącego wątpliwości sposobu wyznaczenia obszaru strefy otoczenia zabytku w zakresie, które nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Organ podał, że Konserwator wpisał do rejestru zabytków dawny wodociąg miejski "[...]" jako dzieło architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z.), a także obiekt techniki (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e u.o.z.o.z.). W uzasadnieniu tej decyzji organ konserwatorski nie odniósł się ogólnie do funkcji obiektu, skupiając na walorach architektonicznych jego kurtynowej fasady. Zdaniem Ministra w tym kontekście należy zauważyć, że obiekt ten nie został dostatecznie rozpoznany jako zabytek techniki. Zarówno w opinii NIV jak i w treści decyzji I instancji brakuje ustaleń dotyczących konkretnego przeznaczenia przedmiotowego obiektu, ponieważ niekiedy nazywany jest ujęciem wody, niekiedy wodociągiem, przy czym należy zauważyć, że w istocie termin "wodociąg" oznacza zespół urządzeń technicznych tworzących instalacje wodną. Nie została zatem dookreślona rola tego obiektu w systemie dawnych wodociągów miejskich. Nie dokonano także ustaleń dotyczących zachowanych urządzeń, czy rozwiązań inżynieryjnych, które dokumentowałyby dawne technologie i określały rzeczywistą wartość historyczną i naukową omawianego obiektu. W rozpoznaniu tego zabytku, istotny jest nie tylko opis fasady wpisanej do rejestru budowli, ale także konkretne ustalenia precyzujące, czy zakres ochrony konserwatorskiej obejmuje wymieniany w uzasadnieniu zbiornik wodny oraz sklepiony kanał i na jakim odcinku, czy są to elementy oryginalne, dokumentujące dawne rozwiązania budowlane i inżynieryjne. Ponadto, szacunkowo podana w zaskarżonej decyzji lokalizacja na działce nr ew. [...] nie pozwała na prawidłową ocenę kontekstu przestrzennego ww. budowli. W konsekwencji przy braku danych o skali, precyzyjnej lokalizacji i rozmiarach omawianego obiektu, niemożliwa jest pozytywna weryfikacja granic otoczenia zabytku, których sposób wyznaczenia budzi duże wątpliwości. Minister zauważył, że organ I instancji, odwołując się do tradycji miejsca i "malowniczości" położenia obiektu w pobliżu zabytkowej kapliczki, stwierdził konieczność ochrony walorów krajobrazowych dawnego wodociągu miejskiego. W aktach sprawy nie znalazł się jednakże żaden dowód, który wykazałby merytoryczne uzasadnienie konieczności wprowadzenia ww. strefy otoczenia zabytku, poza odwołaniem się do planów przekształcenia tego obszaru w teren rekreacyjny.
Minister stwierdził, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o podstawowe dane precyzujące parametry i lokalizację przedmiotowego obiektu, a także jego funkcję i wartości jako zabytku techniki.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Ministra złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2067/19, uchylił ww. decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy był władny rozstrzygnąć przedmiotową sprawę merytorycznie, bez konieczności wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ materiał dowodowy wymagał jedynie uzupełnienia, które było możliwe w trybie 136 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, Minister pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wezwał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty, opinie lub analizy, na podstawie których będzie możliwe ustalenie dokładnej lokalizacji i parametrów ujęcia wody "[...]" oraz zasięgu i charakteru urządzeń technicznych historycznego wodociągu. Minister wezwał także do uzupełnienia materiału dowodowego o analizę widokową zabytku, która pozwoli na prawidłową weryfikację wyznaczonego otoczenia zabytku.
Pismami z dnia [...] i [...] grudnia 2019 r. r. Konserwator przekazał następujące dokumenty:
1. Opinię konserwatorską dotyczącą zasadności ochrony poprzez wpis do rejestru obiektu dawnego wodociągu miejskiego "[...] " w M. wraz z otoczeniem, opracowaną przez dr hab. prof. D.K. w październiku 2019 r.;
2. Zarządzenie pokontrolne nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] września 2019 r. w sprawie podjęcia pilnych prac zabezpieczających i harmonogramu zagospodarowania miejskiego ujęcia wody "[...] " w M. wraz z materiałem zdjęciowym z kontroli ww. obiektu przeprowadzonej w dniu [...] maja 2019 r.; •
3. kopię mapy zasadniczej z oznaczeniem lokalizacji ujęcia wody "[...] ";
4. kopię mapy zasadniczej z oznaczeniem granic strefy otoczenia ww. zabytku;
5. kopię załącznika graficznego do uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście M. pod nazwą "[...]".
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący sformułowali uwagi do treści ww. opinii konserwatorskiej stwierdzając, iż "nie wnosi ona nic nowego do sprawy w zakresie merytorycznego i wyczerpującego uzasadnienia co do zasadności i celowości wpisu budynku wodociągów do rejestru zabytków". Zdaniem skarżących opinia zawiera wiele tych samych tez co opinia poprzednia. Jest zlepkiem fragmentów różnych opracowań na temat M. wybranych i przytoczonych na potrzeby tej opinii. Zarzucono autorce, że nie przeprowadziła oględzin zabytku, a jej opracowanie zawiera wiele błędnych tez i sformułowań np.: myli fundamenty wczesnego osadnictwa z fundamentami domu pradziadków J. K. oraz pisze o nieistniejącym drewnianym wodociągu. Ponadto strony podważyły zabytkową wartość ujęcia wody "[...]" stwierdzając, iż jest to zlepek rozsypujących się cegieł wkopany w ziemię z trzech stron niewidoczny, a z przodu widoczna jest jedna rozsypująca się ściana "(nawet po odnowieniu niczym szczególnym nie wyróżniałaby się)".
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] Minister uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod numerem [...], budynek dawnego wodociągu miejskiego "[...] " tj. ujęcie wocly wraz ze zbiornikiem do magazynowania wody, położony na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. D. w M. oraz strefę otoczenia tego zabytku w granicach działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...].
Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie stwierdził konieczność uchylenia decyzji I instancji wobec nieprecyzyjnego określenia przedmiotu ochrony konserwatorskiej, a co za tym idzie nieprawidłowego wyjaśnienia przesłanek wyznaczenia strefy otoczenia tego zabytku. Minister wskazał, że po uzupełnieniu akt sprawy o dowody pozwalające na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, zastosował instytucję reformacji i orzekł co do istoty sprawy we własnym zakresie, na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a.
Organ odwoławczy podkreślił, że budynek dawnego wodociągu miejskiego "na Studzience", tj. ujęcie wody i zbiornik magazynowania wody, zachował pełną strukturę budowlaną. Pomimo wyłączenia z użytkowania, w komorach w sposób niekontrolowany gromadzi się woda, która samoczynnie odprowadzana jest do studzienki przelotowej znajdującej się ok. 50 m od ww. obiektu w pobliżu ul. D. (na działce ew. nr [...]) i dalej do kanalizacji miejskiej. Stan techniczny ścian wewnętrznych jest dobry i nie dochodzi do przesiąkania wody. Natomiast ślady korozji, odspojenia i ubytki widoczne są na ścianach zewnętrznych oraz ozdobnej ceglanej fasadzie. Metalowe ogrodzenie oraz kraty w oknach są przerdzewiałe. Drzwi pokryte nalotem rdzy i śladami dewastacji, obecnie zamknięte są na kłódkę. Obiekt ten wymaga przeprowadzenia prac remontowych i konserwatorskich. Jednakże w aktualnym stanie zachowania dobrze czytelna jest bryła, forma i wyraz architektoniczny budynku dawnego wodociągu miejskiego "[...]", a rozwiązania wewnętrze i instalacje wyraźnie określają jego funkcję, jako obiektu techniki. Oznacza to, że przedmiotowy budynek posiada samoistne wartości historyczne, naukowe i artystyczne.
Zdaniem Ministra wartość historyczna i naukowa przedmiotowej budowli wynika z faktu, że jest to autentyczny, materialny dokument historii pierwszego dawnego wodociągu miejskiego w M., wpisujący się w dzieje rozwoju tego miasta. Niesie dane o rozwiązaniach technicznych dziewiętnastowiecznych instalacji wodnych, a także tradycji miejsca związanego ze źródłem z P.. Posiada formy wyrazu architektonicznego, które stylistycznie odpowiadają innym inwestycjom miejskim, realizowanym na przełomie XIX i XX w. na terenie M.. Wartości artystyczne budowli reprezentuje przede wszystkim ozdobna, ceglana fasada w stylu burgowym, charakterystycznym dla ówczesnych realizacji architektury przemysłowej i obiektów użyteczności publicznej. Styl ten wpisuje się w nurt historyzmu inspirowanego średniowiecznymi budowlami obronnymi.
Zdaniem Ministra z powyższych ustaleń wynika, że budynek dawnego wodociągu miejskiego "[...]" zachował wszystkie elementy, które pozwalają na określenie jego cech architektonicznych oraz funkcji. Tym samym stwierdzić należy, iż przedmiotowy budynek posiada wartości zabytkowe, pozwalające na objęcie go indywidualną ochroną prawną. Przemawia za tym również interes publiczny, rozumiany w omawianej sprawie jako potrzeba zachowania dziedzictwa kulturowego M. dla przyszłych pokoleń. Obiekt odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z., literalnie je wypełniając, a jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania w całości, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i "e" ww. ustawy, jako dzieło architektury i budownictwa oraz obiekt techniki.
Minister uznał także, że wyznaczenie dla ww. zabytku nieruchomego strefy otoczenia w granicach działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] jest w pełni uzasadnione. Przedmiotowy budynek dawnego wodociągu miejskiego "[...]" jest jedynym tego typu obiektem na terenie M., co czyni go wyjątkowym w skali regionu. Jego lokalizacja i funkcja jest ściśle związana z obszarem źródliskowym P. i jej podnóża. Utrzymanie i kontrola stosunków wodnych w granicach nieruchomości, objętych ochroną jako otoczenie zabytku, jest kluczowa dla prawidłowego funkcjonowania ww. budynku, ochrony jego substancji zabytkowej oraz utrzymania roli w gromadzeniu i odprowadzaniu wód (w szczególności poprzez działkę ew. nr [...]), nawet jeśli oficjalnie nie jest włączony w system kanalizacji miasta. Na ww. terenie, poza działaniami służb hydrogeologicznych i gospodarki wodnej, istotna jest więc także kontrola organów ochrony zabytków w zakresie sposobu użytkowania i inwestowania zarówno samego zabytku, jak i jego bezpośredniego otoczenia, w celu zapewnienia mu prawidłowych warunków do utrzymania dobrego stanu zachowania oraz pełni wartości zabytkowych.
Ponadto, materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy wyraźnie wskazuje, że lokalizacja budynku dawnego wodociągu miejskiego "[...]", poniżej zabytkowej kapliczki w towarzyszeniu zieleni wysokiej, przesądza o jego walorach widokowych podkreślających kontekst kulturowy obiektu i odwołanie do udokumentowanej tradycji miejsca. Wartości te czytelne są w widokach z terenów działek ew. nr [...],[...]. Jednakże pełna ekspozycja najcenniejszego architektonicznie elementu ww. obiektu, czyli kompozycji ozdobnej, ceglanej fasady, widoczna jest jedynie od strony ul. D. przez teren działki ew. nr [...].
Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżących, Minister stwierdził, że budynek dawnego wodociągu miejskiego "[...] " tj. ujęcie wody i zbiornik do magazynowania wody, położony na działce ew. nr [...], został rozpoznany jako cenny i wymagający zachowania zabytek architektury i techniki. Jego stan techniczny pozwała na przeprowadzenie prac zgodnych ze sztuką budowlaną i konserwatorską z poszanowaniem autentycznej substancji zabytkowej tego obiektu. Do rejestru zabytków został wpisany jedynie ww. budynek wodociągów miejskich wraz z otoczeniem, które nie posiada wartości zabytkowych, lecz chroni wartości widokowe ww. zabytku oraz zabezpiecza go przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Tym samym Minister nie rozpatrywał kwestii, czy w granicach działki ew. nr [...] zachowały się inne pozostałości historycznych urządzeń wodnych lub ślady wczesnego osadnictwa. Organ zauważył, zauważyć, że w dniu [...] października 2019 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście M. pod nazwą "[...]". Uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia ochronę budynku dawnego wodociągu miejskiego "[...]" wraz z działką ew. nr [...] obr. [...]. Jednocześnie dla działek ew. nr [...] i [...], znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem [...] tereny zieleni urządzonej, ustalono podstawowe przeznaczenie pod "ogólnodostępną miejską zieleń parkową", z możliwością ubiegania się o wypłacenie odszkodowania właścicielom ww. nieruchomości (co wynika z treści rozpatrzenia uwag do wyłożonego projektu zmiany planu).
Skargę na powyższą decyzję złożyli J. K. i M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:
1. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a polegające na błędnej ocenie zgromadzonych dowodów oraz na niepodjęciu wszelkich dalszych czynności niezbędnych do ustalenia, czy oznaczony w decyzji budynek dawnego wodociąg miejskiego "[...]" posiada walory (wartości), które pozwalają uznać go za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż budynek ten spełnia kryteria uznania go zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.
2. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zgromadzonych dowodów oraz niewyjaśnieniu z jakich przyczyn uwzględnienie działki nr [...] w strefie otoczenia budynku dawnego wodociągu miejskiego "na Studzience" jest niezbędne w celu ochrony wartości widokowych tego budynku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych oraz zupełne pominięcie tego przed jakimi szkodliwymi oddziaływaniami czynników zewnętrznych na budynek dawnego wodociągu ma chronić strefa otoczenia uwzględniająca również działkę nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż działka nr [...] stanowi strefę otoczenia zabytku w rozumieniu w rozumieniu art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z.
3. naruszenie art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepowiadomienie skarżących, jako strony postępowania, o oględzinach budynku dawnego wodociągu miejskiego "[...]" i okolicznych terenów, w ramach których dokonano między innymi analizy widoczności budynku z terenu naszej działki nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia nas prawa do udziału w postępowaniu w pełnym zakresie,
4. naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wpisanie budynku dawnego wodociągu miejskiego "[...]" do rejestru zabytków, pomimo iż budynek ten nie spełnia przesłanek uznania go za zabytek,
5. naruszenie art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. w związku z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe rozszerzające zastosowanie w stosunku do działki nr [...] i w konsekwencji włączenie działki nr [...] w strefę otoczenia zabytku, pomimo iż działka ta nie spełnia przesłanek uznania jej za otoczenie zabytku.
Skarżący podnieśli, że organ nie wykazał żadnych wartości historycznych, architektonicznych lub naukowych tego budynku. Organ wziął pod uwagę treść Opinii konserwatorskiej sporządzonej dnia [...] października 2019 r. przez dr hab. prof. D. K., która w wielu miejscach jest nierzetelna, bowiem autor powołuje się w niej nie fakty, a jedynie przypuszczenia lub niepotwierdzone informacje, które mają pasować do z góry przygotowanej tezy, iż budynek dawnego wodociągu miejskiego "[...]" może zostać uznany za zabytek i wpisany do rejestru zabytków wraz z otoczeniem.
Zdaniem skarżących nie przedstawiono żadnego dowodu na to, że źródło wody, które w przeszłości było zlokalizowane w pobliżu G. prowadziło właśnie do miejsca lub znajdowało się w miejscu, w którym zlokalizowany został budynek wodociągu. Są to tylko przypuszczenia niepoparte żadnymi argumentami lub dowodami. Nadto nie przedstawiono żadnego dowodu na to, że położenie budynku dawnego wodociągu jest tożsame z pierwszymi śladami osadnictwa, które miało miejsce na zboczach G.. Zbocze Góry P. ma powierzchnię wielu kilometrów kwadratowych, dlatego też utożsamianie całego zbocza (i śladów osadnictwa na nim znalezionych) z budynkiem o powierzchni kilkunastu metrów kwadratowych stanowi przejaw skrajnej nadinterpretacji faktów historycznych. Nadto nie jest prawdą, że budynek dawnego wodociągu był pierwszym ujęciem wody w tym miejscu, bowiem już w XVIII wieku woda była ujmowana nieistniejącymi już rurociągami. Wobec tego budynek ten nie jest reprezentantem pierwszej istniejącej w mieście instalacji służącej do zbiorowego zaopatrywania w wodę. Dodatkowo od momentu, w którym budynek przestał być użytkowany (lata 50 XX wieku), budynek ten nie był w centrum zainteresowania żadnych podmiotów naukowych, nikt nie interesował się tym obiektem, jak również żadna instytucja czy grupa społeczna nie wykazywała woli zachowania obiektu w jakimkolwiek poprawnym stanie technicznym. Obiekt ten nie stanowi również świadectwa minionej epoki. Organ nie przedstawił żadnych informacji i szerzej nie wyjaśnił w stosunku do jakiej minionej epoki (historycznej) budynek ten ma pełnić swoiste świadectwo.
Podnieśli także, że organ nie wykazał, by budynek dawnego wodociągu "na Studzience" posiadał jakiekolwiek wartości architektoniczne. Cały budynek składa się obecnie z rozsypującego się betonowego zbiornika na wodę częściowo zasypanego ziemią oraz fragmentu ceglanej ściany, które występują w typowych budynkach gospodarczych i nie spełnia żadnych kryteriów pomimo barwnego opisu nie mającego żadnego pokrycia w naciąganiu nieistniejących walorów architektonicznych. Dodatkowo organ stwierdził, iż "część główna obiektu ma formę nasypu ziemnego", podczas gdy po pierwsze żaden budynek nie może mieć takie właśnie formy, a po drugie w rzeczywistości nie ma w tym miejscu żadnego nasypu ziemnego. Organ przedstawia zatem błędne informacje o tym miejscu. W treści decyzji wskazano dalej, że wartość artystyczną tego budynku reprezentuje ceglana ściana w stylu burgowym. Jednakże to twierdzenie nie jest poparte żadnymi dowodami. Nie przedstawiono żadnej analizy specjalistycznej, z której wynikałoby, że ściana ta reprezentuje właśnie ten styl. Nie przedstawiono żadnych obiektów porównawczych, które byłyby reprezentantami tego stylu, co pozwoliłoby na jakąkolwiek analizę podobieństw i różnic pomiędzy budynkiem dawnego wodociągu, a budynkami będącymi reprezentantami tego stylu architektonicznego. Skarżący podnoszą również, że nie przedstawiono żadnych dowodów świadczących o tym, że budowla ta jest unikatowa w skali regionu lub miasta. Nie przedstawiono żadnych zestawień porównawczych tej budowli z innymi budowlami z okolicy, które posiadają te same cechy, a jednak nigdy nie zostały objęte ochroną konserwatorską ze względu na wątpliwe wartości artystyczne. Organ sam przyznał, że budynek dawnego wodociągu jest typowym budynkiem przemysłowym. W związku z powyższym dla uznania budynku dawnego wodociągu za zabytek niezbędne było wykazanie istotnych różnic pomiędzy tym budynkiem, a innymi budynkami/budowlami przemysłowymi, które powstawały w podobnych okresach czasu, w szczególności takich różnic pomiędzy tymi budynkami, które wskazywałoby, że budynek danego wodociągu posiada jakiekolwiek unikatowe cechy. Tymczasem w treści decyzji wskazano, że ściany tego budynku został wymurowane z bloków kamiennych lub wzniesione z betonu poza ścianą fasadową, która została wykonana z cegły. Taki sposób wykonania budynku był typowy dla budynków z tego okresu.
Zdaniem skarżących nie przedstawiono również żadnych dowodów na to, że budynek ten cieszy się jakimkolwiek zainteresowaniem szerszego kręgu ludności. Budynek ten został na przestrzeni lat zdewastowany i jest w rzeczywistości ruiną nie przedstawiającą żadnych walorów, o których wspomina Organ w zaskarżonej decyzji.
Skarżący kwestionowali również to, że budynek posiada wyjątkowe rozwiązania techniczne. Organ poprzestał na ogólnym stwierdzeniu, iż w "(...) budynku zastosowano rozwiązania wewnętrzne i instalacje wyraźnie określające jego funkcję, jako obiektu techniki.(...)". Jednakże nie rozbudowano tej myśli i nie przedstawiono żadnych szczegółowych wyjaśnień, które sugerowałyby innowacyjne lub niespotykane wcześniej rozwiązania inżynieryjne. Natomiast stwierdzenie, iż pomimo wyłączenia studzienki z użytkowania w dalszym ciągu w komorze gromadzi się woda nie wnosi nic do sprawy. Organ sam wprost przyznał, że następuje niekontrolowane gromadzenie się wody, co świadczy o przesiąkaniu wód gruntowych lub opadowych, a to z kolei dowodzi nieszczelności tej komory i jej złego stanu technicznego. Dodatkowo nie przeprowadzono żadnych prac ziemnych, które wykazałyby, że woda zebrana w komorze spływa do "studzienki przelotowej zlokalizowanej na działce nr [...] ", która w rzeczywistości stanowi nielegalnie urządzony na działce skarżących spust wody przyczyniający się do okresowego zalewania działki.
Skarżący wskazali także, że zgłaszane przez nich w toku postępowania administracyjnego uwagi zostały bezzasadnie pominięte. Organ nie poinformował ich o włączeniu do materiału dowodowego Zarządzenia pokontrolnego nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] września 2019 r.
Odnosząc się do uznania działki nr [...] za strefę otoczenia zabytku, skarżący podnieśli, że organ ustalił rozległy i nieproporcjonalnie duży obszar zwany strefą otoczenia zabytku nie uzasadniając jednocześnie z jakich uzasadnionych przyczyn obszar ten powinien być tak rozległy. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji uzasadnieniem wpisania naszej działki do otoczenia obiektu dawnego wodociągu miejskiego jest utrzymanie i kontrola stosunków wodnych między innymi na naszej działce nr [...], co ma zdaniem organu przyczyniać się do prawidłowego funkcjonowania budynku, ochrony jest substancji zabytkowej i utrzymywania roli tego budynku w gromadzeniu i odprowadzaniu wody. W ocenie skarżących takie przesłanki nie są wymienione w treści art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z., a więc w przepisie który definiuje otoczenie zabytku i ustanawia przesłanki uzasadniające uznanie jakiegoś obszaru za otoczenie zabytku.. Ponadto działka nr [...] jest położona poniżej budynku dawnego wodociągu. W związku z powyższym oczywistym jest że działka nr [...] lub jakakolwiek inna infrastruktura (chociażby nielegalnie istniejący spust wody nazywany błędnie przez organ studzienką), która istnieje lub może zostać zabudowana na naszej działce nie chroni budynku przez szkodliwym działaniem czynników zewnętrznych. Woda opadowa spływa z działki [...] (na tej działce położony jest budynek dawnego wodociągu) w kierunku działki [...], a nie na odwrót. Zatem to stare i nieszczelne pozostałości po instalacji, które były zabudowane w budynku dawnego wodociągu sprowadzają realne zagrożenie zalania działki [...]. Biorąc powyższe pod uwagę argument dotyczący konieczności utrzymania stosunków wodnych oraz argument, iż działki nr [...] ma pełnić funkcję ochronną względem budynku dawnego wodociągu (przed złym wpływem wód opadowych na budynek dawnego wodociągu) jest całkowicie błędny.
Odnosząc się wpisania otoczenia obiektu dawnego wodociągu miejskiego do rejestru zabytków celem zagwarantowanie ochrony widokowej budynku, skarżący podnieśli, że argument, iż działka nr [...] ma chronić wartości widokowe zabytku jest wadliwy. Budynek ten nie ma żadnych wartości historycznych, naukowych lub artystycznych i stanowi obecnie ruinę, co w oczywisty sposób świadczy, że nie jest przedmiotem zainteresowania ruchu turystycznego lub żadnego innego. Nie jest też obiektem fotografii, albumów, pocztówek, obrazów, filmów. Ponadto podstawą do wyciągniętych przez organ wniosków dotyczących ochrony wartości widokowych była przytoczona powyżej opinia sporządzona przez dr hab. prof. D. K.. Odnośnie przedmiotowej opinii, a w szczególności wykorzystanej przez organ analizy widoczności budynku dawnego wodociągu, a skarżący nie zostali poinformowani o terminie przeprowadzenia takich oględzin, co stanowi naruszenie art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. W związku z powyższym wykorzystanie dowodu z oględzin budynku dawnego wodociągu oraz okolicznego terenu, w tym terenu naszej działki o nr [...], jest niedopuszczalne, a dowód ten powinien zostać wyłączony z materiału dowodowego i nie może stanowić podstawy rozstrzygania.
Ponadto zdaniem skarżących fasada elewacji budynku dawnego wodociągu jest widoczna również z działki [...], a w szczególności z wysokości ul. D.. Ponadto widok na budynek dawnego wodociągu jest możliwy praktycznie z terenu całej działki [...] oraz z działki [...] na styku z działką [...]. W związku z powyższym działka [...] nie jest jedynym terenem, który zapewnia "ochronę wartości widokowych tego zabytku", zaznaczając, iż są to bardzo wątpliwe wartości widokowe. Ponadto działka [...] nie jest niezbędna do zapewnienia dostępu do budynku dawnego wodociągu miejskiego. Dostęp ten jest bowiem zapewniony od ul. D. przez działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...]. Dostęp do obiektu jest również możliwy od strony ulicy B.. Nadto zamiar zachowania nielegalnego spustu wody zlokalizowanego obecnie na działce [...] (nazywanego przez Organ błędnie studzienką przelotową) nie ma żadnego związku z ochroną konserwatorską, a okoliczność ta jest zupełnie nieistotna w sprawie i nie stanowi podstawy do uznania, że przedmiotowa działka o numerze [...] stanowi otoczenie zabytku.
Skarżący podnieśli, że przedmiotowa decyzja ogranicza w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony ich prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], gdyż wpis działki [...] jako strefę otoczenia zabytku uniemożliwia im realizację jakichkolwiek planowanych na tym terenie zamierzeń inwestycyjnych. Wskazali, że złożyli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście M. pod nazwą "[...] ".
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] którą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], w całości oraz wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod numerem [...], budynek dawnego wodociągu miejskiego "[...] " tj. ujęcie wody wraz ze zbiornikiem do magazynowania wody, położony na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. D. w M. oraz strefę otoczenia tego zabytku w granicach działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...].
Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy).
Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy).
W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy).
Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno historycznych, artystycznych, jak i naukowych.
Podkreślić należy, że przedmiotem spornego postępowania administracyjnego jest budynek dawnego wodociągu miejskiego "[...]", tj. ujęcie wody i zbiornik magazynowania wody, położony na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. D. w M.. Minister opisał przedmiotowy budynek jako obiekt założony na rzucie prostokąta. Część główna obiektu ma formę nasypu ziemnego, w którego wnętrzu znajdują się trzy komory zbiornika do magazynowania wody (środkowa komora główna połączona otworami z komorami północną i południową). Ściany obwodowe wymurowane są z bloków kamiennych, natomiast ściany podziałów wewnętrznych do wysokości okien wykonano z betonu. Zbiornik wodny poprzedzony jest niewielkim korytarzykiem o szerokości 1 m. Pomieszczenia te przekryte są ceglanymi sklepieniami. Obiekt posiada kurtynową, ceglaną fasadę o trójdzielnej kompozycji. Część centralna, w której znajdują się metalowe, dwuskrzydłowe drzwi o półkolistej formie, zwieńczona jest prostokątnym szczytem z gzymsem kostkowym. Między gzymsem a drzwiami widoczny jest ślad po nieistniejącej tablicy herbowej (według źródeł przedstawiającej herb miasta). Cześć centralna fasady ujęta jest z obu stron pilastrami. W osiach bocznych znajdują się pary otworów okiennych o wydłużonych proporcjach, zamkniętych półkoliście. W oknach kraty. Teren ponad kubaturą budynku jest z dwóch stron wygrodzony metalowymi barierkami.
Minister podkreślił, że w roku 1892 r. w M. zbudowano pierwszy wodociąg miejski, tym samym miasto stało się jedną z niewielu pośród galicyjskich miejscowości, które ówcześnie posiadały tego typu instalację wodną. Wodociąg miał długość 968 m, 4 hydranty, a jego istotną częścią jest zachowany, historyczny budynek, w któiym znajduje się ujęcie wody i zbiornik do magazynowania wody. Budynek ten, tzw. wodociąg "[...] ", położony jest w granicach działki, ew. nr [...], u podnóża G.. Było to pierwsze ujęcie w systemie dawnego wodociągu miejskiego w M., które dotychczas 2biera wody podziemne z warstw wodonośnych. Posadowione jest prawdopodobnie w miejscu dawnego źródliska, z którego woda spływała zboczami G.. Przemawia za tym m.in. fakt, iż ww. budynek powstał w pobliżu tzw. kapliczki "[...] ", przy której według lokalnej tradycji biło źródło o walorach leczniczych. Budynek dawnego wodociągu miejskiego tj. ujęcie wody i zbiornik do magazynowania wody, był czynny do lat 50. XX w., po wybudowaniu systemu kanalizacji, obecnie jest wyłączony z użytkowania.
Organ odwoławczy wskazał, że w aktualnym stanie w aktualnym stanie zachowania dobrze czytelna jest bryła, forma i wyraz architektoniczny budynku dawnego wodociągu miejskiego "[...]", a rozwiązania wewnętrze i instalacje wyraźnie określają jego funkcję, jako obiektu techniki.
Na tej podstawie organ stwierdził, że omawiany obiekt posiada wartości artystyczne, historyczne i naukowe uzasadniające objęcie go wpisem do rejestru zabytków nieruchomych. Zdaniem Ministra wartość historyczna i naukowa przedmiotowej budowli wynika z faktu, że jest to autentyczny, materialny dokument historii pierwszego dawnego wodociągu miejskiego w M., wpisujący się w dzieje rozwoju tego miasta. Niesie dane o rozwiązaniach technicznych dziewiętnastowiecznych instalacji wodnych, a także tradycji miejsca związanego ze źródłem z P.. Posiada formy wyrazu architektonicznego, które stylistycznie odpowiadają innym inwestycjom miejskim, realizowanym na przełomie XIX i XX w. na terenie M.. Wartości artystyczne budowli reprezentuje przede wszystkim ozdobna, ceglana fasada w stylu burgowym, charakterystycznym dla ówczesnych realizacji architektury
Stwierdzić należy, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organ orzekł o wpisie zabytku do rejestru jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o takiej treści. Organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z przepisami art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a zarzuty stawiane pod tym kątem są bezpodstawne. Organ zebrał materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości, przeprowadził wizję (art. 85 § 1 k.p.a.), a następnie w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) rozpatrzył tak zebrany materiał dowodowy, zaś wnioski, konkluzje oraz odniesienie do podstawy prawnej znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), któremu również nie można zarzucić uchybień.
Przede wszystkim podkreślić należy, że w niniejszej sprawie została wydana:
- opinia NID z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie wartości historycznych, artystycznych oraz naukowych dawnych wodociągów miejskich [...], dz. ew. nr [...] obr. [...] przy ul. D. w M.;
- opinia konserwatorska dotycząca zasadności ochrony poprzez wpis do rejestru obiektu dawnego wodociągu miejskiego "[...]" w M. wraz z otoczeniem, opracowaną przez dr hab. prof. D. K.w październiku 2019 r.
Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pk1 i art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. wskazać należy, że stanowią polemikę skarżących z ww. ustaleniami organu, zmierzające do umniejszenia ustalonych przez organ wartości artystycznych, historycznych i naukowych omawianego obiektu. Podkreślić ocena czy obiekt powinien zostać wpisany do rejestru zabytków z uwagi na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, pozostaje w kompetencji właściwych organów ochrony zabytków. Należy zauważyć, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem specjalistycznym, a zatrudnieni w urzędzie ochrony zabytków urzędnicy powinni posiadać specjalistyczną wiedzę i doświadczenie konserwatorskie. Natomiast naczelnym organie administracji publicznej zarządzającym tym działem, jakim Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, posiadający niezbędną wiedzę specjalistyczną pozwalającą samodzielne ustalić istnienia lub braku wartości historycznej, artystycznej lub naukowej zabytku, Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn.. akt II OSK 1512/11, LEX nr 1413434) do rejestru zabytków może być wpisany konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty.
W niniejszej sprawie zostały wydane dwie decyzje specjalistyczne. Natomiast strona skarżąca, poza swoimi subiektywnymi ocenami wartości ww. obiektu, nie przedstawiła żadnej opinii eksperckiej, która podważałaby ustalenia organów. Podkreślić należy, że z zarzutów strony skarżącej wynika konieczność potwierdzania każdego twierdzenia zawartego w opinii eksperckiej jeszcze dodatkowymi dowodami. Takie rozumowanie jest błędne, albowiem eksperci w omawianej dziedzinie wydając opinię, opierają się na swojej wiedzy i doświadczeniu z zakresu danej dziedziny. Nie są zobligowani do udokumentowania każdego ze swoich twierdzeń dodatkowymi materiałami źródłowymi. Bez znaczenia dla określenia wartości artystycznych, historycznych i naukowych omawianego obiektu jest kwestia dotychczasowego braku zainteresowania organów konserwatorskich czy też "szerszych kręgów ludności" omawianym obiektem. Bez znaczenia dla wpisu obiektu do rejestru zabytków są także zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu powyższe opinie i pozostałe dokumenty zawierają dobitne stanowisko, że omawiany obiekt posiada wartości zabytkowe.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów winna uwzględniać reguły prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego i nie może być oceną dowolną. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3301/17 cyt.: "obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki". Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów pozwala organowi na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. W niniejszej sprawie ta zasada nie została naruszona. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a ich argumentacja dotycząca wartości historycznej, naukowej i artystycznej przedmiotowego obiektu zasługuje w pełni na aprobatę.
Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących złego stanu technicznego obiektu, wskazać należy, że Minister potwierdził, iż obiekt wymaga przeprowadzenia prac remontowych i konserwatorskich. Jednakże zdaniem Sądu wpis do rejestru następuje z uwagi na walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu. Celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków. Także zły stan techniczny obiektu nie przesądza o braku wartości zabytkowej, gdyż w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków, podlega ochronie bez względu na stan zachowania zabytku (art. 6 ust. 1 ww. ustawy).
Zdaniem Sądu także wyznaczenie dla ww. zabytku nieruchomego strefy otoczenia w granicach działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] jest w pełni uzasadnione. Otóż wskazać należy, że w myśl art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. w trybie określonym w ust.. 1 tego przepisu do rejestru zabytków może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Według definicji "otoczenia*, zawartej w art. 3 pkt 15 ww. ustawy, jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Ze względu na zakres ingerencji w sferę uprawnień obywateli instytucja wpisu do rejestru zabytków otoczenia zabytku powinna być stosowana z dużą ostrożnością. Wpisanie nieruchomości jako otoczenia zabytku do rejestru zabytków może powodować ingerencję organu administracji publicznej w prawo własności osób, którym prawo to przysługuje. Ingerencja taka jest dopuszczalna, ale musi mieścić się w graniach dopuszczalności ograniczenia prawa wskazanego w art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto ograniczenie takie może nastąpić wyłącznie na podstawie jednoznacznych ocen, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa własności. Prawo własności jest bowiem prawem, które może być ograniczane tylko w szczególnych sytuacjach. W ocenie Sądu z brzmienia ww. przepisu, wynika, że by organ konserwatorski mógł wpisać określony teren jako otoczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków, musi wykazać, że spełniona jest jedna z tych dwóch przesłanek, czyli albo teren ten musi podlegać opiece konserwatorskiej ze względu na ochronę wartości widokowych zabytku lub ze względu na konieczność ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.
W niniejszej sprawie słusznie podnoszą skarżący, że organ nie wykazał w sposób wystarczający, iż wobec objęcia terenu należącej do nich działki obszarem otoczenia zabytku została spełniona przesłanka konieczności ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Mają rację skarżący, że należąca do nich działka nr [...] leży poniżej działki [...], a tym samym ewentualne opady deszczu i woda zbierająca się na działce skarżących nie oddziałuje szkodliwie na działkę nr [...] na której znajduje się omawiany obiekt, a wręcz przeciwnie, to wody opadowe z działki nr [...] mogą negatywnie oddziaływać na działkę skarżących.
Jednakże w ocenie Sądu organ wykazał, że została spełniona przesłanka konieczności ochrony wartości widokowych zabytku. Wskazać należy, ze opinia konserwatorska sporządzona przez D. K. zawiera analizę widokową omawianego zabytku wraz z dokumentacją fotograficzną. Ma rację organ, że materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy wyraźnie wskazuje, że lokalizacja budynku dawnego wodociągu miejskiego "[...]", poniżej zabytkowej kapliczki w towarzyszeniu zieleni wysokiej, przesądza o jego walorach widokowych podkreślających kontekst kulturowy obiektu i odwołanie do udokumentowanej tradycji miejsca. Wartości te czytelne są w widokach z terenów działek ew. nr [...],[...]. Jednakże słusznie wskazano, że pełna ekspozycja najcenniejszego architektonicznie elementu ww. obiektu, czyli kompozycji ozdobnej, ceglanej fasady, widoczna jest jedynie od strony ul. D. przez teren działki ew. nr [...] (vide: Ryc. 8 i Ryc. 10 zawarte w omawianej opinii).
Sąd w pełni rozumie argumentację skarżącej, iż wpisanie do rejestry zabytków otoczenia zabytku obejmującego działkę nr [...] powoduje de facto niemożność zabudowy omawianej działki, jednakże powyższe twierdzenie jest irrelewantne w zakresie badania przesłanek wpisu do rejestru zabytków otoczenia zabytku. Niemożność zabudowy omawianej nieruchomości w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji może stanowić przedmiot roszczeń skarżących o odszkodowanie.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez jego niepowiadomienie skarżących o oględzinach budynku dawnego wodociągu miejskiego "[...]" i okolicznych terenów, w ramach których dokonano między innymi analizy widoczności budynku z terenu działki nr [...], wskazać należy, że powyższe nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżący zapoznali się opinią zawierającą analizę widokową obiektu i ustosunkowali do niej w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r.
Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.