VII SA/WA 1082/23

VII SA/Wa 1082/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Leszek Kobylski
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 81/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28 k. p. a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt. c ppsa
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2023 r. nr 211/23 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. D.M. nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 21 lutego 2023 r. nr 211/23 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu odwołania U. G. i A. G.. – uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] listopada 2022 r. nr [...] nakładającą obowiązek wykonania robót budowlanych i umorzył postępowanie wszczęte na wniosek H. M. w sprawie legalności utwardzenia działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości A. gm. C.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
PINB pismem z 8 lipca 2022 r. poinformował o wszczęciu, na wniosek H. M. (zwanej dalej także "Skarżącą"), postępowania administracyjnego w sprawie legalności utwardzenia działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości A. gm. C..
Następnie organ I instancji pismem z 18 sierpnia 2022 r. poinformował uczestników o toczącym się postępowaniu administracyjnym w ww. sprawie.
Po analizie akt sprawy zgromadzonych w toku postępowania, PINB decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] nałożył na U. G. i A. G. obowiązek wykonania, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna w administracyjnym toku instancji, robót budowlanych polegających na demontażu 18,0 m² (tj. 12 % powierzchni utwardzonej) kostki brukowej na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. B. w miejscowości A. gm. C. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. zachowania min. 60 % powierzchni biologicznie czynnej przedmiotowej działki.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli U. G. i A. G..
Wymienioną na wstępie decyzją MWINB uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. D. M. z [...] listopada 2022 r. nr [...]. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której H. M., na żądanie której wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie posiada przymiotu strony.
Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie koniecznym było ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z realizacją określonej inwestycji. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
MWINB wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu administracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Wyjaśnił również, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny to taki interes strony, który znajduje ochronę w prawie i przysługuje on niewątpliwie właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości.
Na naruszenie interesu prawnego może powoływać się więc osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się na terenie, którego przeznaczenie kwestionuje, ewentualnie do nieruchomości sąsiadującej z tym terenem - prawo należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywiera skutek względem wszystkich innych podmiotów.
Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB w sprawie oraz przez MWINB w innych postępowaniach administracyjnych, a także z informacji uzyskanych ze strony [...] wynika, że H. M. jest właścicielką działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości A. gm. C. Działka o nr ew. [...], m.in. na której znajduje się utwardzenie stanowiące drogę dojazdową do działki o nr ew. [...] nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek należących do Skarżącej. Pomiędzy działką o nr ew. [...] a działką o nr ew. [...] znajduje się działka o nr ew. [...].
Zdaniem organu odwoławczego w takiej sytuacji H. M. nie posiada interesu prawnego w sprawie utwardzenia działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości A. gm. C.
Usytuowanie ww. utwardzenia oraz jego funkcja (droga dojazdowa do posesji prywatnej) nie powodują, w ocenie MWINB, uciążliwości, które uzasadniałyby przyznanie Skarżącej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł, że właściwe ustalenie stron postępowania - a tym samym inicjatywa wszczęcia postępowania (na wniosek lub z urzędu) - jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku orzeczenia, obwarowaną sankcją nieważności (art 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w myśl art. 61 § 4 k.p.a. obowiązany jest z urzędu ustalić, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny (lub obowiązek). MWINB podkreślił, że organ administracji publicznej zobligowany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania.
Organ odwoławczy zauważył, że PINB powinien w toku postępowania wszczętego z urzędu, z prawidłowo ustalonymi stronami, ocenić legalność i zgodność przedmiotowego utwardzenia. Z uwagi na umorzenie postępowania z przyczyn formalnych, MWINB odstąpił od zajmowania merytorycznego stanowiska w sprawie zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Odnosząc się do treści skarg H. M. wniesionych w formie elektronicznej w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy przytoczył art. 234 pkt 1 k.p.a. Wskazał ponadto, że przepisy k.p.a. nie przewidują przesyłania odwołania stron do pozostałych uczestników postępowania administracyjnego, stąd zarzuty H. M. w kwestii nieprzesłania przez PINB oraz MWINB odwołania U. G. i A. G. z 15 grudnia 2022 r. są pozbawione podstaw prawnych. Wyjaśnił jednocześnie, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęty jest pogląd, iż strona postępowania nie może żądać aby odpisy lub kopie wykonywał i dostarczał (przesyłał) sam organ administracji publicznej. Skoro skarżąca wskazuje, że otrzymała dwa pisma z organu powiatowego i ma wątpliwości co do ich treści, to nie może oczekiwać od MWINB że otrzyma te pisma ponownie "z podaniem w każdym z nich czego dotyczy i jaka jest sygnatura sprawy".
W związku z powyższym MWINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB z [...] listopada 2022 r. nr [...] i umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Skarżącej w sprawie legalności utwardzenia działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości A. gm. C.
Skargę na ww. decyzję MWINB z 21 lutego 2023 r. złożyła H. M.
i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuciła niezgodność ze stanem prawnym i faktycznym.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że PINB w ogóle nie ustalał z urzędu - czy jest stroną, nie prosił ją o wykazanie interesu prawnego, nie pytał z czego wywodzi swój interes prawny. Podniosła również, że MWINB także nie ustalał, czy jest stroną, także o nic jej nie pytał, ograniczając się do ustalenia, że pomiędzy działką Skarżącej a dz. nr [...] jest dz. nr [...]. Zdaniem Skarżącej, takie ustalenie nie wystarczy by twierdzić, iż nie jest stroną w sprawie, ani że samowole państwa G. nie stanowią dla niej "uciążliwości". Ponadto wyjaśniła, że PINB w ogóle nie badał z urzędu - nie tylko tego, czy jest stroną - ale też tego - czy nie ma innych stron - a takie są np. właściciele dz. nr [...] G. B. i J. B.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Pismem procesowym z 6 czerwca 2024 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, podtrzymując wniosek o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. poprzez uznanie, że skarżąca, na żądanie której wszczęto postępowanie w sprawie, nie posiada przymiotu strony postępowania, w sytuacji gdy postępowanie dotyczy jej interesu prawnego wynikającego z przysługującej jej prawnej ochrony własności nieruchomości sąsiedniej objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz niezbadanie okoliczności naruszenia przez uczestników stosunków wodnych prowadzącego do zalewania nieruchomości sąsiedniej Skarżącej, a w konsekwencji, wyciągnięcie przez organ błędnych wniosków o braku przymiotu strony Skarżącej;
- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie istoty sprawy i brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do całościowego załatwienia sprawy, a w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest wyłącznie legalność robót budowlanych na terenie działki o nr ew. [...], A., gm. C., w sytuacji gdy wniosek o wszczęcie postępowania Skarżącej dotyczył także samowoli budowlanej na działkach o nr ew. [...] oraz [...], A., gm. C.;
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy polegający na niezbadaniu czy samowole budowlane zrealizowane przez uczestników na wskazanych przez Skarżącą działkach stanowią drogę w rozumieniu p.b., a w konsekwencji wyciągnięcie przez organy błędnego wniosku, iż nielegalne roboty budowlane stanowią utwardzenie powierzchni gruntu zamiast drogę wewnętrzną;
- art. 78 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin działki nr ew. [...] w A. na wniosek złożony przez Skarżącą w piśmie z 1 października 2022 r. celem wykazania faktycznego obszaru podwyższenia, zabetonowania i wyłożenia kostką brukową drogi wewnętrznej bez wymaganego prawem pozwolenia;
- art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że sporna inwestycja zakwalifikowana przez organ I instancji jako utwardzenie powierzchni działki nr [...] nie podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, a podlegała jedynie obowiązkowi zgłoszenia, w sytuacji, gdy powinna była ona zostać zakwalifikowana jako wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę część drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...] i [...];
- art. 7 ust. 1 p.b. w zw. z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy sporna inwestycja powoduje naruszenie stosunków wodnych na działkach Skarżącej;
- art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i brak umożliwienia Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie przed wydaniem decyzji;
a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z:
a) dokumentu w postaci fotokopii zdjęć działek należących do Skarżącej na okoliczność zalewania jej nieruchomości wskutek samowoli budowlanej dokonanej przez uczestników;
b) akt następujących postępowań sądowoadministracyjnych i administracyjnych:
- postępowanie o sygn. akt II OSK 314/18 wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., na okoliczność uwzględnienia przez NSA skargi kasacyjnej Skarżącej i podzielenia argumentacji prawnej, iż ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 48 ust. 1 oraz w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. oceniane jest według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych;
- postępowanie o sygn. akt III OSK 1869/21 wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2023 r. oraz postępowanie o sygn. akt IV SA/Wa 2173/23 wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2023 r. na okoliczność naruszenia stosunków wodnych na działce należącej do Skarżącej i utrzymującego się od 2003 r. bezprawnego stanu naruszającego prawa Skarżącej;
- postępowanie o sygn. akt VII SA/Wa 2006/23 na okoliczność dokonania przez uczestników samowoli budowlanej mającej istotny wpływ na działkę nr ew. [...] w A. stanowiącą drogę gminną;
- postępowanie o sygn. akt [...] prowadzone przez PINB oraz postępowanie o sygn. [...] zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2024 r. nr [...], na okoliczność zarzucanego przez Skarżącą dokonania przez uczestników samowoli budowlanej na działce nr ew. [...] w A., kwestionowania przez Skarżącą umorzenia sprawy przez organ powiatowy i bezprawnego w ocenie Skarżącej utrzymania w mocy decyzji organu powiatowego przez organ wojewódzki.
W uzasadnieniu ww. pisma z 6 czerwca 2024 r. pełnomocnik Skarżącej przedstawił argumentację faktyczną oraz prawną na poparcie podniesionych zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – zwaną dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mający istotny wpływ na wynik postępowania.
Kwestia sporna w nin. sprawie sprowadza się – co do zasady - do oceny czy Skarżąca posiada interes prawny w zainicjowanym postępowaniu administracyjnym w sprawie legalności utwardzenia działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości A. gm. C., należącej do U. oraz A. G. oraz, w szczególności, czy na tym tle decyzja organu odwoławczego umarzająca postępowanie w tej sprawie (wszczęte na wniosek Skarżącej) z uwagi na brak przymiotu strony była prawidłowa.
Zdaniem Organu odwoławczego, choć Skarżąca jest właścicielką działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości A. gm. C., to jednak nie posiada interesu prawnego w sprawie legalności utwardzenia działki o nr ew. [...], gdyż działka ta nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek należących do Skarżącej.
W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu o braku legitymacji strony Skarżącej w przedmiotowym postępowaniu jest nieprawidłowe oraz w związku z niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co najmniej przedwczesne.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że – jak wynika z akt sprawy - Skarżąca jest właścicielką nieruchomości o nr ewid. [...], [...], [...] położonych w miejscowości A., gm. C.. Działki Skarżącej graniczą z działką nr ewid. [...] stanowiącą drogę gminną. Przedmiotowa droga gminna graniczy także z działkami nr ewid. [...] i [...] należącymi do Uczestników postępowania tj. do U. oraz A. G..
Powyższa konstatacja jest o tyle istotna, że choć działki Skarżącej nie graniczą w sposób bezpośredni z opisaną wyżej działką nr ewid. [...], której dotyczy zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji, to jednak zauważyć przy tym należy, że działka Skarżącej nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...] należącą do Uczestników postępowania oraz, że wszystkie działki Skarżącej graniczą bezpośrednio z działką nr [...] - stanowiącą drogę gminną. Zauważenia także wymaga, że działki nr [...] oraz [...] także objęte były wnioskiem Skarżącej o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie (tj. legalności utwardzenia działki o nr ew. [...]), co powoduje, że winny być również brane pod uwagę w aspekcie interesu prawnego prowadzonego przez organy postępowania.
Jak już podano wcześniej, w tak zakreślonym stanie faktycznym położenia działek Organ uznał, że skoro działki nr ewid. [...] i [...] należące do Skarżącej nie graniczą bezpośrednio z działką Uczestników nr [...], to zainteresowana nie może być uznana za stronę przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W punkcie wyjścia dalszych rozważań Sąd porządkowo wskazuje, że zgodnie z tym przepisem, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak zgodnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma zatem osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. dla przykładu: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2021 r., sygn. II OSK 3724/18).
W tym miejscu podkreślić należy, że przedmiotem zainicjowanego przez Skarżącą postępowania administracyjnego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w N. D. M. była legalność utwardzenia działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości A. gm. C., należącej do Uczestników postępowania (U. oraz A. G.). Organ I instancji wszczął i prowadził zatem postępowanie w trybie naprawczym, określonym w art. 50-512 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: "p. b.").
W konsekwencji, w odniesieniu do spraw dotyczących tzw. "samowoli budowlanej" przy ustalaniu kręgu stron w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 p.b. należy rozpoznać skutki takiej "samowoli" wobec osób trzecich, czyli oddziaływania/e obiektu na nieruchomości sąsiednie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w takim przypadku, przymiot strony postępowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie przywołanego przepisu nie jest wprost zależny od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości położonej w "bezpośrednim" sąsiedztwie względem nieruchomości dotkniętych samowolą budowlaną. W takich postępowaniach istotne są bowiem dwie okoliczności. Po pierwsze – wcale nie musi dojść "wprost" do naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym norm określających warunki techniczne ( a więc tych, które konstytuują obszar oddziaływania w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b.). Interes prawny właściciela nieruchomości będzie uzasadniony tym, że ma on prawo do sprawdzenia w otwartym postępowaniu administracyjnym czy rzeczywiście do naruszenia tych (takich) norm nie doszło.
Po drugie – źródłem interesu prawnego może być prawo własności nieruchomości w powiązaniu z postanowieniami planu miejscowego. Jak podkreślił w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1572/17 Naczelny Sąd Administracyjny, także z "(...) prawa sąsiedzkiego można wywieść interes prawny dla właściciela nieruchomości sąsiedniej, legitymujący go w świetle art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu, które dotyczy oceny, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".
Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje powyższy pogląd albowiem przyjęcie przeciwnego stanowiska powodowałoby, że ochrona interesu prawnego związanego z prawem własności w ramach prawa sąsiedzkiego byłaby niepełna lub wręcz iluzoryczna, gdyby właściciel nieruchomości mógł bronić swego interesu prawnego tylko na etapie ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, zaś na etapie, na którym ten ustalony sposób zagospodarowania nieruchomości byłby realizowany, czyli np. na etapie budowy obiektu budowlanego, nie mógłby już bronić swojego interesu prawnego.
W związku z tym w sprawach, w których nie jest to wyraźnie wykluczone przez przepisy prawa, np. art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 p.b., interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. powinno się wykładać i stosować w ten sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowa zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, skoro postanowienia planu miejscowego ustalają sposób zagospodarowania nieruchomości dla terenu, na którym znajdują się działki należące do inwestora oraz do skarżącego, to ten drugi ma interes prawny w tym, aby w postępowaniu naprawczym sprawdzono czy sposób zagospodarowania działki inwestora pozostaje zgodny z planem.
Odnosząc powyższe poglądy do realiów sprawy, należy zatem uznać, że Skarżącej przysługuje interes prawny już choćby z uwagi na przysługującą jej ochronę prawną wynikającą z prawa własności nieruchomości sąsiadujących (nie bezpośrednio) z działką [...].
W przedmiotowej sprawie dotyczącej samowoli budowlanej na działce [...] niewątpliwie może bowiem być wydane rozstrzygnięcie godzące w chronione prawem interesy Skarżącej. Zgodnie z art. 140 KC, właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W myśl zaś art. 144 KC właściciel rzeczy powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jak wynika z załączonych do akt dokumentów, "utwardzenie drogi" przez Uczestników postępowania na działce nr [...] oddziałuje na nieruchomości Skarżącej w stopniu zakłócającym korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (cele mieszkalne).
"Utwardzenie drogi" na przedmiotowej działce, jak wynika z załączonych dokumentów w postaci zdjęć, wpłynęło bowiem na stosunki wodne i skutkuje zalewaniem nieruchomości Skarżącej, zaś przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane z naruszeniem § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co zostało potwierdzone w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt III OSK 1869/21.
Zdaniem Sądu, podzielić też należy stanowisko skargi, że Skarżąca posiada także interes prawny w ocenie, czy działki sąsiednie należące do Uczestników postępowania zostały zagospodarowane zgodnie z postanowieniami i wymogami określonymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., ze zm. (dalej jako "MPZP"). Nieruchomości należące do Skarżącej znajdują się bowiem w obszarze obowiązywania tego samego MPZP, co działki Uczestników, na których zrealizowali sporne "utwardzenie drogi". Podkreślenia wymaga przy tym, że jak ustalił organ I instancji, zgodnie z przedmiotowym MPZP, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MPZP ustala powierzchnię biologicznie czynną działki na 60-70% (art. 7 uchwały Rady Gminy nr [...] z [...] czerwca 1998 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania przestrzennego Gminy C.), podczas gdy wymóg ten nie jest spełniony w przypadku "inwestycji" zrealizowanej przez Uczestników na działce [...].
Co istotne, Organ w ogóle nie zbadał, czy wymóg ten jest spełniony, jeśli chodzi o zarzut samowoli budowlanej na działkach [...] i [...]. Rozstrzygnięcie, czy działki Uczestników są zagospodarowane zgodnie z wymogami MPZP jest zaś kluczowe z punktu widzenia prawa Skarżącej w zakresie żądania udzielenia ochrony prawnej w związku z przysługującym jej prawem własności, w tym możliwości wykazania, że Uczestnicy korzystają z działki niezgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.
Reasumując dotychczasowe rozważania, w ocenie Sądu, podzielić należy zarzuty skargi o naruszeniu art. 28 k.p.a. w zakresie w zakresie wadliwej wykładni tego przepisu w realiach sprawy. Błąd ten był skutkiem wadliwego przyjęcia przez Organ, że z faktu, iż nieruchomości Skarżącej nie przylegają bezpośrednio do działki nr [...], przesądzają a priori o braku przysługiwania Skarżącej przymiotu strony w postępowaniu naprawczym w stosunku do Uczestników postępowania. Organy, badając interes prawny, powinny zatem odpowiednio uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy w celu zbadania, czy samowola budowlana na działce [...] może oddziaływać na nieruchomości Skarżącej wskutek naruszenia norm Prawa budowlanego (w szczególności w zakresie podnoszonej przez Skarżącą kwestii zalewania jej działek) i na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego ocenić legitymację Skarżącej. Sąd po raz kolejny zauważa przy tym, że wniosek Organu o bezpośrednim nieprzyleganiu działek Skarżącej do działki dotkniętej samowolą budowlaną dotyczył wyłącznie działki Uczestników nr [...]. Organom umknęło natomiast, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej złożony przez Skarżącą dotyczył działek o numerach [...] (droga gminna), [...] i [...], choć w istocie, Skarżąca sąsiaduje bezpośrednio z działkami nr [...] i [...]. Organ nie zbadał także potencjalnej niezgodności z MPZP w zakresie samowoli budowlanych zrealizowanych na działkach nr [...] i [...].
W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. c p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygając sprawę ponownie, Organ jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. wynikającą z nin. uzasadnienia oceną prawną, co oznacza, w szczególności, konieczność dokonania oceny interesu prawnego w ramach zainicjowanego postępowania w zakresie oddziaływania samowoli budowlanych znajdujących się na działkach [...], [...] i [...] stanowiących funkcjonalną, zorganizowaną całość, na działki Skarżącej oraz w aspekcie zgodności z MPZP.