VII SA/WA 1081/21

VII SA/Wa 1081/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 961/22 - Wyrok NSA z 2025-01-15
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [..] lutego 2021 r., znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister", "organ") - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 282 z późn. zm.), dalej: "ustawa o ochronie zabytków" oraz art. 17 pkt 2 i art. 61a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] (dalej: "Wojewódzki Konserwator Zabytków") z [...] maja 2019 r., znak: [...], w części wpisującej do rejestru zabytków wiatę peronową w miejscowości [...] przy ul. [...], gm. [...], pow. [...].
Decyzja Ministra została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewódzki Konserwator Zabytków ww. decyzją z [...] maja 2019 r. wpisał do rejestru zabytków budynek dworca kolejowego oraz wiatę peronową, położone w miejscowości [...] przy ul. [...], gm. [...], pow. [...], na działkach nr ew. [...] i nr [...], obręb [...], w granicach określonych na załączniku graficznym nr 2.
Pismem z 19 sierpnia 2019 r. [...]S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") - na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019 r. w części dotyczącej wiaty peronowej. Spółka podniosła, że sprawa w tym zakresie została już załatwiona inną ostateczną decyzją – t.j. decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: "[...] WINB") z [...] lutego 2019 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu oraz uporządkowanie terenu. [...] WINB wydając tę decyzję wskazał, że nieużytkowana wiata nie nadaje się do remontu i odbudowy. W konsekwencji, wykonanie decyzji organu nadzoru budowlanego spowoduje niemożność zastosowania się do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją [...]WINB w przedmiocie nakazu rozbiórki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak: [...], odmówił wznowienia tego postępowania.
Następnie, decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] lutego 2019 r.
Minister, powołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2021 r. odmówił stwierdzenie nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z [...] maja 2019 r., w części dotyczącej wiaty peronowej.
Organ wyjaśnił, że [...]S.A. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z [...] maja 2019 r., jednakże interes prawny spółki należy ocenić pod kątem art. 28 k.p.a. Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stronami postępowań dotyczących wpisu zabytku do rejestru mogą być wyłącznie podmioty posiadające do zabytku tytuł prawny. Przy czym, jak wyjaśnił organ, inny tytuł prawny jest wystarczający w sprawach pozwolenia na działania przy zabytku, inny natomiast w postępowaniach dotyczących wpisu do rejestru zabytków. Wynika to z faktu, że postępowanie w sprawie wpisu zabytku do rejestru ma na celu zbadanie, czy ze względu na jego wartości historyczne, naukowe i artystyczne zasadna jest zmiana jego statusu prawnego, związana z ograniczeniem wykonywania praw do obiektu. Minister stwierdził, że w postępowaniach dotyczących wpisu zabytku nieruchomego do rejestru, w tym w postępowaniach nadzorczych, legitymację strony, uprawniającą do żądania określonych czynności od właściwego organu, będzie niewątpliwie posiadał właściciel zabytków, a także użytkownik wieczysty nieruchomości, na której zabytek się znajduje. Zakres uprawnień tych podmiotów do nieruchomości zabytkowej jest odpowiedni do charakteru postępowania, w którym rozstrzygany jest stan prawnej ochrony konserwatorskiej danej nieruchomości.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ stwierdził, że nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowa wiata stanowi własność Skarbu Państwa i została oddana w użytkowanie wieczyste [...]S.A. Spółka ta, wraz ze Skarbem Państwa, jest akcjonariuszem [...]S.A., tj. spółki, która w niniejszej sprawie występuje jako wnioskodawca. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 Statutu [...] S.A., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia z dnia [...] sierpnia 2019 r., do zakresu działalności [...]S.A. należy działalność usługowa wspomagająca transport lądowy, w szczególności prowadzenie ruchu kolejowego i administrowanie liniami kolejowymi, a także utrzymanie linii kolejowych w stanie zapewniającym sprawny i bezpieczny przewóz osób i rzeczy, regularność i bezpieczeństwo ruchu kolejowego, ochronę przeciwpożarową, ochronę środowiska oraz mienia na terenach kolejowych. Skarżąca jest zatem zarządcą infrastruktury w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 710, z późn. zm.). Z przepisu tego wynika, że zarządcą takim jest podmiot odpowiedzialny za zarządzanie infrastrukturą kolejową, jej eksploatację, utrzymanie, odnowienie lub udział w rozwoju tej infrastruktury, a w przypadku budowy nowej infrastruktury, podmiot, który przystąpił do jej budowy w charakterze inwestora. Przez infrastrukturę kolejową należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 4 pkt 1 ww. ustawy, elementy określone w załączniku nr 1 do ustawy, w tym perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego oraz grunty oznaczone jako działki ewidencyjne, na których znajdują się elementy infrastruktury. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o transporcie kolejowym, do obowiązków zarządcy infrastruktury należy zarządzanie nieruchomościami będącymi elementem infrastruktury kolejowej, udział w rozwoju infrastruktury kolejowej, a także odnowienie infrastruktury kolejowej. Minister stwierdził, że z powyższych przepisów wynika, iż [...]S.A. - jako zarządca infrastruktury kolejowej - w tym przedmiotowej wiaty w [...] (co wynika z pisma [...] S.A), jest legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o wpisie. Spółka posiada do przedmiotowej wiaty tytuł prawny o szerokim zakresie uprawnień, zbliżony w swej konstrukcji do trwałego zarządu, o którym mowa przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.).
Następnie Minister wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ właściwy stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W tym przypadku tożsamość sprawy administracyjnej należy analizować pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają.
Organ stwierdził, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]maja 2019 r. nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a decyzją [...]WINB nie ma tożsamości sprawy zarówno w ujęciu podmiotowym jak i przedmiotowym. Minister wyjaśnił, że decyzja z [...] lutego 2019 r. została wydana przez inny organ, na podstawie innego przepisu prawa, a tym samym w innej sprawie niż ww. rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto, zdaniem organu, badana decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest dotknięta innymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.
Na powyższą decyzję [...]S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 2 i art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 3, 5 i 7 k.p.a.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca wskazała, że wobec wydania dwóch decyzji nakazujących wykonanie czynności, których nie da się pogodzić (rozbiórka obiektu oraz ochrona obiektu na podstawie decyzji o wpisie do rejestru zabytków), Spółka jako zarządca obiektu pozostaje w sytuacji prawnej nałożenia zarówno obowiązku o charakterze administracyjnoprawnym jak i zakazie o charakterze karnoprawnym. Podniosła również, że warunkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest ustalenie, że w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których ta pierwsza jest ostateczna. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma decyzjami administracyjnymi, tj. decyzją z [...] lutego 2019 r. oraz decyzją z [...] maja 2019 r., które rozstrzygają jednocześnie w tym samym przedmiocie. Z jednej strony [...] WINB decyzją z [...] lutego 2019 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowej wiaty, z drugiej jednak strony Wojewódzki Konserwator Zabytków - decyzją z [...] maja 2019 r. - wpisał ten obiekt do rejestru zabytków.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację, i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] lutego 2021 r., znak: [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...] w części wpisującej do rejestru zabytków wiatę peronową w miejscowości [...] przy ul. [...], gm. [...], pow. [...].
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ogranicza się do weryfikacji decyzji administracyjnej z punktu widzenia jej wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Postępowanie to winno zakończyć się decyzją - art. 158 § 2 k.p.a. Może to być decyzja stwierdzająca nieważność, odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa czy decyzja o umorzeniu postępowania.
W niniejszej sprawie Minister, pomimo wydania rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego (odmowa stwierdzenia nieważności decyzji), oparł je na nieprawidłowej podstawie prawnej, tj. art. 61a § 1 k.p.a., który to przepis dotyczy aktów administracyjnych wydawanych w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja zawiera powołanie podstawy prawnej.
Fakt powołania się przez organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organu, nie stanowi jednak, zdaniem Sądu, przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organ administracji wydał zaskarżoną decyzją mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. Nie mnie jednak na tą dostrzeżoną wadliwość Sąd miał obowiązek zwrócić uwagę.
Dalej należy wskazać, że Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację Ministra, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonej decyzji w kontekście braku wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące i przyjmuje za własne. Prawidłowo bowiem Minister stwierdził, że nie zachodzi res iudicata w myśl powyższego przepisu, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W przedmiotowej sprawie prawidłowo Minister stwierdził, że decyzja [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z [...] maja 2019 r. nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, nie zaistniała bowiem tożsamość sprawy w ujęciu zarówno podmiotowym jak i przedmiotowym (decyzje zostały wydane przez różne organy, w innych postępowaniach, w oparciu o inne przepisy prawa).
Sąd dostrzegł jednak, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra z [...] lutego 2021 r. nie wynika aby organ przeprowadził analizę decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z punktu widzenia pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a... Organ stwierdził jedynie: "Ponadto, badana decyzja [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest dotknięta innymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności". Ta jednozdaniowa ocena Ministra niestety nie umożliwia Sądowi wypowiedzenia się co do jej prawidłowości pod kątem zgodności z przepisami prawa. I to właśnie stanowi o wadzie procesowej decyzji Ministra z [...] lutego 2021 r., która skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.
Przede wszystkim Minister nie uzasadnił stanowiska w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co ma o tyle znaczenie, że Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję o wpisie do rejestru zabytków wiaty peronowej, po tym, jak decyzją [...]WINB z [...] lutego 2019 r. nakazano ją rozebrać. Podstawę materialnoprawną decyzji o wpisie z [...] maja 2019 r. stanowi m.in. art. 9 ust 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ konserwatorski dokonując wpisu uznał więc, że dzieło architektury i budownictwa (budynek dworca kolejowego oraz wiata peronowa) posiada wartość historyczną, artystyczną oraz naukową. Tak więc organ nadzoru (Minister) w postępowaniu nieważnościowym powinien był ocenić prawidłowość zastosowania ww. przepisów ustawy o ochronie zabytków w kontekście wpisu do rejestru zabytków wiaty peronowej, z uwzględnieniem istniejącego stanu zachowania. Zdaniem Sądu, krótkie stwierdzenie organu, że decyzja z [...] maja 2019 r. w części dotyczącej wiaty peronowej nie jest dotknięta także innymi wadami nieważnościowymi nie wypełnia prawidłowej kontroli tej decyzji z art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4 do 7 k.p.a.
W konsekwencji, rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze powyższe. Organ, w postępowaniu nadzorczym, dokona szczegółowej oceny decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków także pod kątem zaistnienia pozostałych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. (pkt 1, 2, 4 do 7). Przy czym uczyni to z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy, w tym wypowie się również o wpływie decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie rozbiórki wiaty na postępowanie o jej wpisie do rejestru zabytków. Minister uzasadni podjęte rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. oraz zastosuje prawidłową podstawę prawną.
Kierując się powyższym, w tym, że naruszone zostały przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - nie przesądzając o końcowym wyniku sprawy - uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).