VII SA/Wa 1081/20

VII SA/Wa 1081/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski
Monika Kramek /sprawozdawca/
Renata Nawrot /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 193/21 - Wyrok NSA z 2021-09-30
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie: WSA Monika Kramek (spr.) WSA Mirosław Montowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...], Minister Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.- dalej: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołań m.in. M. B. i S. B., uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy (punkt I sentencji), a w pozostałej części (punkt II) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy miejscowości [...] w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] o długości ok. 2,8 km (wraz z budową mostu na rzece [...]w km ok. 1,9 projektowanej obwodnicy) oraz w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...]o długości ok. 2,4 km wraz budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych i zjazdów, na terenie miasta i gminy [...]w powiecie [...].
Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z dnia [...]marca 2019 r., Zarząd Województwa [...] (dalej: "inwestor") wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w ramach przedsięwzięcia pn.: "Budowa obwodnicy m. [...]w ciągu [...]i [...]". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes gospodarczy i społeczny.
Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11b, art. 11f, art., 11i ust. 1, art. 17 i art. 19 specustawy drogowej, ww. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej inwestycji.
Wydanej decyzji organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Od decyzji Wojewody odwołanie do Ministra Rozwoju wnieśli m.in. M. B. i S. B. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wskazując, że zawiera ona szereg wad i narusza przepisy postępowania. Odwołujący się zanegowali ponadto racjonalność wyboru wariantu przebiegu inwestycji drogowej.
W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rozwoju wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Dołączono ponadto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej załączono również:
- decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...]kwietnia 2016 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia,
- decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...]z dnia [...]marca 2019 r., w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, uzupełnioną postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2019 r,
- postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2019 r., w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 poz. 124, ze zm.), w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).
W ocenie Ministra, wydana decyzja wymagała dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z tym, że w piśmie z dnia [...]listopada 2019 r., inwestor poinformował, że w decyzji Wojewody wystąpił błąd w zakresie działek nr [...]i nr [...], z obrębu [...]wskazując, że działka nr [...] nie została wymieniona w pkt [...]decyzji Wojewody, gdzie oznaczono nieruchomości objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej, które z mocy prawa stają się własnością Województwa [...]z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Natomiast - jak wyjaśnił inwestor - w pkt [...] decyzji Wojewody, jest za to wpisana omyłkowo działka nr [...]. Inwestor wskazał, iż obie działki znajdują się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Działka nr [...]wydzielona jest z działki nr [...], będącej własnością osoby fizycznej. Natomiast działka nr [...]jest objęta decyzją Wojewody w całości i jest własnością Województwa [...]i nie powinna być z tego powodu ujęta w pkt [...]decyzji Wojewody.
Minister ocenił, że analiza zebranego materiału dowodowego w pełni potwierdziła powyższe spostrzeżenia inwestora.
Organ odwoławczy przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r. K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności.
Następnie Minister wyjaśnił, że pismem z dnia [...]września 2019 r. wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień podniesionych przez skarżących. W odpowiedzi na stanowisko inwestora skarżący podtrzymali dotychczasowe zastrzeżenia lokalizacyjne względem przedmiotowej inwestycji drogowej.
Minister nie uwzględnił zarzutów podnoszonych przez skarżących i wyjaśnił, że wariantowanie przebiegu inwestycji drogowej odbywa się na etapie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia i to właśnie w tym postępowaniu społeczeństwo (mieszkańcy terenów objętych projektem budowy obwodnicy miejscowości [...]) mogło wnosić uwagi, co do trasy projektowanej inwestycji. To na etapie postępowania środowiskowego, zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiła ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, w tym przyjęcie wariantu jej lokalizacji, jak również w tym postępowaniu zostały przeanalizowane wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi. Decyzja ta jak podkreślił Minister nie została zaskarżona odwołaniem i stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Natomiast na etapie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zarówno Wojewoda, jak i Minister nie posiadali kompetencji do badania alternatywnej trasy obwodnicy.
Odnosząc się do zarzutu skarżących, że ich działka nr [...] (która została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...]) nie była niezbędna dla wykonania celu publicznego w postaci budowy obwodnicy, a zatem nie została spełniona w stosunku do nich przesłanka wywłaszczenia z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP Minister podniósł, że w sprawie doszło do ograniczenia, ale nie do naruszenia praw skarżących, podlegających ochronie konstytucyjnie. Wyjaśnił, że liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. Po dokonaniu szczegółowej analizy akt sprawy Minister uznał, że nie ma wątpliwości, że działka nr [...]jest niezbędna dla wykonania celu publicznego w postaci budowy obwodnicy. Znajduje się ona na trasie projektowanej drogi i jej ominięcie nie jest możliwe bez całkowitej zmiany przebiegu obwodnicy.
Za niezasadny Minister uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 11f ust.1 specustawy drogowej wskazujący na sprzeczność decyzji o pozwoleniu na budowę z założeniami wniosku, w sytuacji gdy inwestycja drogowa polegająca na budowie obwodnicy miejscowości [...]miała na celu odsunięcie ruchu tranzytowego przez ww. miejscowość od zabudowań mieszkalnych, a zatwierdzony projekt zakłada zlokalizowanie drogi w bezpośrednio przy zabudowie mieszkaniowej skarżących.
Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Minister podniósł, że niedopuszczalna jest ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. To inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany w danej dziedzinie, posiadający odpowiednią wiedzę, decyduje o słuszności i racjonalności realizacji danego przedsięwzięcia drogowego.
Regulacja zawarta w art. 11 a ust. 1, art. 11 e oraz art. 11 f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granice pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ nie może uwzględniać protestów obywateli, wyrażających ich osobiste zapatrywania, czy też ich odmiennego stanowiska, które pozostają poza ochroną prawną i nie wynikają z norm prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że obwodnica przebiega w poprzek ich działek, rozdzielając nieruchomości, które dotychczas stanowiły jedną gospodarczą całość i powoduje, że część nieruchomości za obwodnicą traci jakiekolwiek znaczenie gospodarcze, Minister podkreślił, że stosownie do art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, w przypadku, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.
W kwestii zarzutów dotyczących naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej w zw. z § 178, § 188 ust. 1 pkt 4, § 191, § 193 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, poprzez przez brak w decyzji środków ochrony przed hałasem, takich jak ekrany dźwiękoszczelne, czy zieleń ochronna Minister wyjaśnił, że ocenę w tym zakresie przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) i to w tym postępowaniu właściwy organ analizuje i ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, jak i możliwości oraz sposoby zapobiegani i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na przedmiotowym odcinku nie przewiduje konieczności zastosowania środków ograniczających hałas, ze względu na wskazany w raporcie oddziaływania na środowisko brak przekroczeń dopuszczalnych norm. Niezależnie jednak od tego, inwestor zdecydował się zastosować tzw. "cichą nawierzchnię", co zdaniem Ministra dodatkowo polepszy klimat akustyczny w sąsiedztwie drogi.
Minister nie podzielił także zarzutów odwołania co do zatwierdzenia wadliwego projektu budowlanego, w sytuacji gdy w ocenie skarżących w dokumentacji złożonej przez inwestora nie została podana szerokość między liniami rozgraniczającymi drogi, co uniemożliwia ocenę poprawności zaprojektowania drogi. Wyjaśnił bowiem, że § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych został uchylony mocą rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 1 sierpnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643). W aktualnym stanie prawnym § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, nie obowiązuje, zatem brak jest podstaw do badania jego ewentualnych naruszeń. Niezależnie jednak od powyższego, Minister zauważył, że inwestor w piśmie z dnia [...]września 2019 r. wskazał, że szerokość pasa drogowego dla przedmiotowej inwestycji jest zmienna i nie ma możliwości ani konieczności wskazywania jej w każdym punkcie. Projekt Budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zawiera rysunki projektu zagospodarowania terenu wykonane w skali 1:500, pozwalające zdaniem Ministra w sposób jednoznaczny określić wymiary dowolnych elementów w każdym punkcie.
W odniesieniu do zarzutu niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa zaprojektowania zjazdów indywidualnych z projektowanej drogi publicznej na nieruchomości niezabudowane, w tym w szczególności na działki nr [...], nr [...], i nr [...], z obrębu [...]Minister podniósł, że co do działki nr [...]skarżący nie mają interesu prawnego, bowiem nie stanowi ona ich własności. Natomiast w ramach zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w inwestor zapewnił działkom skarżących pozostającym ich własnością po zatwierdzonym podziale tj. działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), zjazdy z dodatkowej jezdni drogi wojewódzkiej, w celu zapewnienia dostępności do drogi publicznej. Projektowany wzdłuż dodatkowej jezdni rów odwadniający utrudnia dojazd do przyległych nieruchomości. Wybudowanie zjazdów przez właścicieli nieruchomości wiązałoby się z dodatkowymi kosztami oraz utrudnieniami formalnymi, takimi jak np. wykonanie zgłoszenia wodnoprawnego. Zjazdy te w cenie Ministra są korzystne dla skarżących również pod względem ekonomicznym poprzez brak potrzeby ich wybudowania na koszt skarżących.
Podobnie za niezasadny Minister uznał zarzut dotyczący wydania decyzji Wojewody i zatwierdzenie wadliwego projektu budowlanego, który zawiera nieczytelne, nierzetelnie sporządzone mapy przebiegu inwestycji. Zdaniem Ministra mapy przebiegu inwestycji są czytelne i rzetelne. Oznaczenia poszczególnych linii są prawidłowo wyszczegółowione w legendzie. Mapy zawierają granice i nazw obrębów, a numery działek zaznaczone są w czytelny sposób. Dodatkowe (doszczegóławiające) informacje zawarte są na rysunkach szczegółowych oraz opracowaniach branżowych, wchodzących w skład zatwierdzonego decyzją Wojewody projektu budowlanego. Minister podkreślił, że dokumentacja projektowa, w tym ww. mapy przedstawiające przebieg drogi, wykonana została przez zespół projektowy posiadający niezbędne w tym zakresie uprawnienia projektowe oraz doświadczenie, zgodnie z obowiązującymi zarządzeniami, normami, instrukcjami i innymi przepisami dotyczącymi projektowania. Ponadto organ zaznaczył, że inwestor dokonał wszelkich uzupełnień i poprawek wskazanych przez Wojewodę w wezwaniu z dnia [...]kwietnia 2019 r.
Za uzasadnione, w kontekście zarzutów odwołania, Minister uznał nadanie decyzji Wojewody rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano stanowisko, że poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich oraz efektywne gospodarowanie środkami publicznymi uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej takiego rygoru.
Podsumowując Minister stwierdził, że decyzja Wojewody poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, a ich ocena nie naruszała art. 80 k.p.a. Również uzasadnienie decyzji Wojewody pozwala na poznanie motywów, którymi organ I instancji kierował się przy załatwianiu sprawy.
Skargi na powyższą decyzję wniósł S. B. zastępowany przez radcę prawnego, powtarzając zarzuty podniesione w odwołania, a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1) art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez utrzymanie w mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] (podzielonej na działki nr [...], [...], [...]), w sytuacji gdy ww. działki, będące własnością skarżącego nie były niezbędne dla wykonania celu publicznego w postaci budowy obwodnicy,
2) art. 11f ust. 1 specustawy poprzez utrzymanie w mocy części decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzenie projektu budowlanego, której treść jest sprzeczna z założeniami wniosku, bowiem inwestycja drogowa polegająca na budowie obwodnicy miejscowości [...]miała na celu odsunięcie ruchu tranzytowego przez ww. miejscowość od zabudowań mieszkalnych, a zatwierdzony projekt budowlany zakłada zlokalizowanie drogi w bezpośrednio przy zabudowie mieszkaniowej, w tym budynku mieszkalnego skarżącego,
3) art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy poprzez utrzymanie w mocy części decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, który jest niezgodny z prawem w zakresie zbyt bliskiego ulokowania infrastruktury drogowej w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, w tym od budynku mieszkalnego skarżącego,
4) art. 11f ust. 1 pkt. 7 specustawy w zw. z § 178, § 188 pkt 4, § 191, § 192, § 193 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez utrzymanie w mocy części decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, który jest niezgodny z prawem, w zakresie ochrony przed hałasem nieruchomości zabudowanych budynkiem mieszkalnym, przez brak przewidzianych środków ochrony przed hałasem, takich jak ekrany dźwiękoszczelne, zieleń ochronna,
5) art. 11 f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej w zw. z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez zatwierdzenie wadliwego projektu budowlanego, w sytuacji gdy w dokumentacji złożonej przez inwestora nie została podana szerokość między liniami rozgraniczającymi drogi, co uniemożliwia ocenę poprawności zaprojektowania drogi,
6) art. 11f ust. 1 pkt. 7 specustawy w zw. z § 55 ww. rozporządzenia oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez zatwierdzenie wadliwego projektu budowlanego, w którym niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zaprojektowano zjazdy indywidualne z projektowanej drogi publicznej na nieruchomości niezabudowane, w tym w szczególności na działki nr [...], [...], [...]obręb ew. [...],
7) art. 11 f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej poprzez zatwierdzenie wadliwego projektu budowlanego, który zawiera nieczytelne, nierzetelnie sporządzone mapy przebiegu inwestycji,
8) art. 11 f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej poprzez zatwierdzenie wadliwego projektu budowlanego, w sytuacji gdy inwestor nie dokonał prawidłowej poprawy projektu budowalnego i wniosku w zakresie licznych wad, niejasności, rozbieżności z uzyskanymi decyzjami i opiniami, wskazanymi przez Wojewodę w postanowieniu z dnia [...]kwietnia 2019 r.,
9) art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez odmowę wstrzymania wykonalności decyzji organu I instancji pomimo niewykazania przez inwestora istnienia uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego w nadaniu decyzji takowego rygoru.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody oraz uchylenie decyzji Wojewody w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował niezbędność i konieczność przeznaczenia jego działki na realizację budowy obwodnicy miejscowości [...]. Zdaniem skarżącego przebieg obwodnicy z zupełnie niezrozumiałych względów planowany jest w bardzo bliskim sąsiedztwie jego zabudowań zapewniając jedynie minimalną wymaganą przepisami prawa odległość w sytuacji, w której w okolicy znajduje się niezagospodarowany i niezabudowany teren, przez który mogłaby przebiegać. W ocenie skarżącego "znaczne zbliżenie" projektowanej drogi do zabudowy mieszkaniowej, uzasadnia zaprojektowanie środków ochrony przed hałasem i wibracjami generowanymi przez ruch na drodze. Skarżący podobnie jak w odwołaniu wskazał, że mimo uzupełnienia mapa przebiegu inwestycji załączona do wniosku wciąż jest wykonana nierzetelnie, posiada nieczytelne oznaczenia, które utrudniają jej odczytanie. Nie zgadzając się z argumentację wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności skarżący podniósł, że inwestor ograniczył interes społeczny wyłącznie do mieszkańców centrum miejscowości [...], którzy rzeczywiście odczują poprawę warunków zdrowotnych, redukcję negatywnego wpływu hałasu, spalin, poprawę bezpieczeństwa ruchu na skutek wyprowadzenia ciężkiego ruchu tranzytowego z centrum miasta. Jednak z uwagi na wadliwe zaprojektowanie przebiegu obwodnicy w obrębie miasta, w bezpośrednim sąsiedztwie z zabudową mieszkaniową interes mieszkańców tych obszarów miasta zostanie rażąco naruszony.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle kryterium zgodności z prawem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja odpowiada prawu.
Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy tzw. specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Zatem zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i specustawy drogowej w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.
W ocenie Sądu, decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji), mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.
W decyzji Ministra szczegółowo odniesiono się do sygnalizowanych przez obie skarżącego uchybień i w tym zakresie wskazano odpowiednie przepisy prawa regulujące kwestie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgromadzony przez organ I instancji oraz Ministra materiał dowodowy, był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organy prowadząc postepowanie, należycie wypełniły dyspozycję art. 7 i 8 k.p.a. w związku z czym podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia przepisów postepowania uznać należy za nietrafny. W trakcie prowadzonego postępowania Minister wzywał inwestora do przedstawienia stosownych wyjaśnień w sprawie. Natomiast z jego stanowiskiem dotyczącym poszczególnych rozwiązań, strona mogła zapoznać się na każdym etapie postępowania, z czego skorzystała. Jak wynika bowiem z akt sprawy pismem z dnia [...]października 2019 r. skarżący odniósł się do stanowiska inwestora podtrzymując zastrzeżenia lokalizacyjne inwestycji drogowej. Dodatkowo decyzja Ministra zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z dokładnym wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Minister w zaskarżonej decyzji odniósł się do poszczególnych zarzutów formułowanych przez wszystkie odwołujące się strony wraz ze wskazaniem stosownego uzasadnienia.
Zastrzeżeń Sądu nie budzi sposób skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim Minister uchylił decyzję organu I instancji, co do pkt [...]sentencji zaskarżonej decyzji oraz w tym zakresie orzekł merytorycznie. Dokonana korekta została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność oraz poprawność jej dokonania nie budzi wątpliwości Sądu.
Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości i zarzuty skarżącego zostały przez Ministra wnikliwie wyjaśnione.
W pierwszej kolejności odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi, eksponowanego również przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. tj. niedokonania przez organy oceny niezbędności działki skarżącego dla realizacji inwestycji celu publicznego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Wojewoda jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13 – publ. Cbosa). To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno- wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.
Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebieg, jak zdaje się oczekiwać skarżący. Gospodarzem projektu jest tylko inwestor, organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia, w tym w przebieg inwestycji liniowej.
Rację ma Minister, że to na etapie postępowania środowiskowego, zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiła ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, w tym przyjęcie wariantu jej lokalizacji, jak również w tym postępowaniu zostały przeanalizowane wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi. To właśnie na etapie postępowania o środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia strony, w tym skarżący, mogli wnosić żądania zmiany przebiegu analizowanej inwestycji i to właśnie w tym postępowaniu dochodzić swoich racji. Z uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika natomiast, że w postępowaniu z udziałem społeczeństwa nie zgłoszono uwag i wniosków. Z uzasadnienia tej decyzji wynika również, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia przeanalizowano wariant tzw. zerowy oraz dwa warianty różniące się przebiegiem odcinków obwodnic miejscowości [...], [...], [...]i [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]po przeprowadzeniu wielokryterialnej analizy (uwzględniającej kwestie środowiskowe, społeczne i ekonomiczne) przedstawionych wariantów podzielił argumentację przytoczoną w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko (raport ooś) w kwestii celowości i pozytywnych skutków wykonania przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez inwestora i wskazał ten właśnie wariant do realizacji w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z akt sprawy nie wynika, nie twierdzi zresztą tego sam skarżący, by na etapie postępowania środowiskowego wnosił zastrzeżenia, co do przebiegu inwestycji.
Dodać również należy, że przyjęte w specustawie rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli. W tym stanie rzeczy w postępowaniu o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z uwagi na prymat interesu ogólnego nie ma zastosowania, w takim zakresie jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Stąd też organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi, nawet jeśli, jak twierdzi skarżący "wszędzie wokół znajduje się zupełnie niezagospodarowany teren".
Bez wątpienia budowa obwodnicy [...]w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...]o długości ok. 2,8 km i przecięcie w poprzek działki skarżącego w dotychczasowy kształcie, będzie miała wpływ na korzystanie z jego prawa własności, nie może to jednak uzasadniać zmiany przebiegu drogi, co leży w gestii inwestora. Co więcej, trudno byłoby uzasadnić, dlaczego ewentualna zmiana miałaby w większym stopniu uwzględniać ochronę skarżącego, zwiększając uszczuplenie prawa własności właścicieli innych nieruchomości.
Nawiązując do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że doszło do naruszenia jej postanowień. Organy zastosowały obowiązujące powszechnie przepisy specustawy drogowej oraz innych ustaw, w tym przepisy Prawa budowlanego stosując odpowiednie normy prawa materialnego i prowadząc postępowanie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wszystkie powołane przepisy zachowują moc obowiązującą, dopóki ich zgodność z Konstytucją RP nie zostanie podważona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Warto przypomnieć, co zresztą było już wielokrotnie powtarzane w orzecznictwie, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być zatem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust.3 Konstytucji RP). Taki właśnie charakter ma specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz.2068), za słusznym odszkodowaniem (art. 12 ust. 4b). Ustawa dopuszcza zatem ingerencję w prawa własności i co więcej, czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r. ( K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), w którym wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych.
W odniesieniu do zarzutu pozbawienia działki skarżącego ochrony akustycznej należy podkreślić, że podobnie jak w kwestii przebiegu inwestycji nie podważał on na etapie postępowania środowiskowego przyjętych przez organ środowiskowy rozwiązań dotyczących ochrony przed hałasem. Rację ma Minister, że organy architektoniczno-budowlane nie mogą decydować w sposób dowolny o konieczności budowy i lokalizacji ekranów akustycznych i innych urządzeń służących ochronie środowiska, jeśli taki obowiązek nie wynika z wydanego dla inwestycji uzgodnienia środowiskowego (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Tymczasem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na przedmiotowym odcinku nie przewiduje konieczności zastosowania środków ograniczających hałas, ze względu na wskazany w raporcie oddziaływania na środowisko brak przekroczeń dopuszczalnych norm. Niezależnie jednak od tego, inwestor zdecydował się zastosować tzw. "cichą nawierzchnię", co jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, dodatkowo polepszy klimat akustyczny w sąsiedztwie drogi. Ponadto zauważyć należy, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przewidziano przeprowadzenie po upływie roku od oddania obiektu do użytkowania, analizy porealizacyjnej m.in. w zakresie oddziaływania inwestycji na klimat akustyczny. Jeżeli taka analiza wykaże przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, to zarządca drogi będzie zobowiązany do wprowadzenia środków ograniczających negatywny wpływ ruchu.
Za niezasadny należało uznać również zarzut (pkt 5 skargi) dotyczący niepodania w dokumentacji złożonej przez inwestora szerokości między liniami rozgraniczającymi drogi, co zdaniem skarżącego uniemożliwia ocenę poprawności jej zaprojektowania. W piśmie z dnia [...]września 2019 r. inwestor wyjaśnił, że szerokość pasa drogowego dla przedmiotowej inwestycji jest zmienna i nie ma możliwości ani konieczności wskazywania jej w każdym punkcie. Wskazanie natomiast przez inwestora we wniosku wyłącznie szerokości jezdni, chodnika, pobocza i skarpy nie mogło być uznane za naruszające przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dróg publicznych, jeśli projekt budowlany zawiera rysunki projektu zagospodarowania terenu wykonane w skali 1:500, które pozwalają w sposób jednoznaczny określi wymiary dowolnych elementów w każdym punkcie. Niezależnie od powyższego zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem jak słusznie podniósł Minister § 7 ww. rozporządzenia wskazujący na najmniejsze szerokości w liniach rozgraniczających ulicy został uchylony na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 1 sierpnia 2019r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643). Rozporządzenie zmieniające weszło w życie w dniu 13 września 2019 r., zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było podstaw do badania ewentualnych naruszeń w powyższym zakresie.
W odniesieniu do zrzutu niezgodnego z obowiązującymi przepisami zaprojektowania zjazdu indywidualnego z projektowanej drogi publicznej na działkę [...], to zauważyć należy, że skarżący, co zostało wyjaśnione w decyzji Ministra nie posiada interesu prawnego do podnoszenia zarzutów dotyczących działki nie należącej do niego. Natomiast co do niezabudowanych działek, będących własnością skarżącego po zatwierdzonym podziale tj. działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), z obrębu [...], to inwestor zapewnił zjazdy z dodatkowej jezdni drogi wojewódzkiej, w celu dostępu do drogi publicznej w sytuacji, w której projektowany wzdłuż dodatkowej jezdni rów odwadniający utrudnia dojazd do przyległych nieruchomości (wyjaśnienia inwestora w piśmie z dnia [...]września 2019 r.), a ich skomunikowanie z jezdnią główną, drogą klasy G jest niemożliwe właśnie z powodu klasy technicznej planowanej drogi (§ 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Zgodnie § 8a ust. 1 ww. rozporządzenia obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez:
1) inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym;
2) dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym.
Przy czym zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ nie bada przesłanki niezbędności lokalizacji zjazdu, a jedynie prawną dopuszczalność jego umieszczenia w pasie drogi. Jeśli zatem skarżący nie zgadza się, bądź nie widzi potrzeby posiadania zjazdu do własnych działek, to zjazdy takie nie muszą być wykonane.
Sąd nie podzielił również zarzutu zawartego w pkt 7 skargi, co do zatwierdzenia projektu budowlanego zawierającego nieczytelne i nierzetelnie sporządzone mapy przebiegu inwestycji. Zaznaczyć należy, że inwestor na wezwanie Wojewody zawarte w piśmie z dnia [...]kwietnia 2019 r. dokonał uzupełnień i poprawek w dokumentacji projektowej. Dokumentacja projektowa, w tym ww. mapy przedstawiające przebieg drogi, wykonana została przez zespół projektowy posiadający niezbędne w tym zakresie uprawnienia projektowe oraz doświadczenie, zgodnie z obowiązującymi zarządzeniami, normami, instrukcjami i innymi przepisami dotyczącymi projektowania. W ocenie Sądu przedłożone mapy są czytelne. Zawierają one wbrew twierdzeniom skarżącego granice i nazwy obrębów, a numery działek zaznaczone są w czytelny sposób. Dodatkowe informacje zawarte są na rysunkach szczegółowych oraz opracowaniach branżowych, wchodzących w skład zatwierdzonego decyzją Wojewody projektu budowlanego. To, że zdaniem skarżącego mimo wezwania Wojewody oznaczenia projektowanej krawędzi chodnika, czy krawężnika są do siebie zbliżone, co dalej czyni dla skarżącego mapę nieczytelną nie świadczy o wadliwości wydanych w sprawie decyzji.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rygoru natychmiastowej wykonalności należy podnieść, że art. 17 ust. 1 specustawy drogowej stanowi normę szczególną wobec art. 108 § 1 k.p.a., opartą na innych przesłankach, niż określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. W niniejszej sprawie realizowana droga poprawi jakość i bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz znacząco poprawi płynność przejazdu pojazdów, zlikwiduje bowiem przejazd ruchu tranzytowego przez tereny zwartej zabudowy miejscowości [...]. Bez wątpienia taki cel należy uznać za interes społeczny w pełni uzasadniający zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności.
Wbrew zarzutom skargi Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie dopatrzył się naruszenia przepisów specustawy drogowej. Ponadto, kontrolując całość sprawy administracyjnej Sąd nie stwierdził, aby przy wydawaniu zezwolenia na realizację spornej inwestycji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy szczegółowo zbadały i rozważyły argumenty przedstawione przez strony, jak również podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W toku postępowania przed organem I instancji dokonano wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra zostało sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł w sentencji wyroku.