VII SA/Wa 1072/15

VII SA/Wa 1072/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Machlejd
Krystyna Tomaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Tarnowska
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 896/16 - Wyrok NSA z 2018-02-07
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 13, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) marca 2015 r. znak (...) w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2015 r., znak: (...) Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, dalej: ustawa o ochronie zabytków) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) października 2014 r., znak: (...), odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków dworku (działka nr ew. (...)) położonego przy ul. (...), wpisanego do tego rejestru pod numerem (...) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) września 1980 r., znak: (...).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i wskazał, że wynika z niego, iż przesłankami uprawniającymi do skreślenia zabytku z rejestru zabytków są utrata wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo brak potwierdzenia wartości zabytku w świetle nowych ustaleń naukowych.
Do utraty wartości zabytkowej obiektu może dojść na skutek jego zniszczenia, jednakże dla zaistnienia przesłanki z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków konieczne jest istnienie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego czy całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru a utratą przez ten obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W odniesieniu do drugiej przesłanki umożliwiającej skreślenie obiektu z rejestru zabytków należy wyjaśnić, że pod pojęciem "nowych ustaleń naukowych" rozumie się takie dane i informacje o obiekcie, które nie były znane organowi ochrony zabytków w dacie wpisu do rejestru zabytków, a które rzutują na ocenę jego wartości, przesądzającej o wpisie do tego rejestru.
Analiza materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności treści decyzji o wpisie dworku do rejestru zabytków województwa (...) i opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia (...) czerwca 2014 r. wraz z załączonymi do niej protokołem z oględzin i dokumentacją fotograficzną, daje podstawy do sformułowania wniosku, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek upoważniających organ do skreślenia z rejestru zabytków dworku położonego przy ul. (...). Zabytek ten, mimo bezspornie złego stanu zachowania, nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości artystycznej, historycznej czy naukowej; nie ma też żadnych nowych ustaleń naukowych, które nie potwierdzałyby wartości zabytkowej wzmiankowanego obiektu.
Zdaniem organu obiekt ten, mimo znacznie posuniętej degradacji substancji materialnej, zachował wartość artystyczną wyrażającą się w nieprzekształconej, proporcjonalnej jednokondygnacyjnej bryle, nakrytej czterospadowym dachem z dymnikami z symetrycznie zakomponowaną elewacją frontową z gankiem na osi, wspartym na dwóch kolumnach, zwieńczonym trójkątnym szczytem. Wartościowym elementem tego obiektu jest również zachowana historyczna stolarka okienna - okna krosnowe, dwuskrzydłowe, każde ze skrzydeł czterokwaterowe i stolarka drzwiowa - drzwi płycinowe, jedno i dwuskrzydłowe oraz piece kaflowe. O wartości przedmiotowego zabytku świadczy również typowy, niezmieniony układ funkcjonalny wnętrza - dwutraktowy, z sienią pośrodku przedzieloną schodami i komórką, z izbami po bokach. Wartości powyższe są trwale przynależne omawianemu obiektowi, dopóki istnieje w formie wskazanej w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) kwietnia 1976 r. Budynek bezsprzecznie posiada także wartość historyczną i naukową, jako jeden z dwóch zachowanych w (...) dworków podmiejskich z pierwszej połowy XIX w., stanowiąc znaczący element układu urbanistycznego miasta.
Podnoszony we wniosku i potwierdzony podczas oględzin w dniu (...) czerwca 2015 r. katastrofalny stan techniczny dworku - zawilgocenie ścian i więźby dachowej, ugięcia, złamania i ubytki w podłogach i sufitach, nieszczelny dach, ubytki w tynkach - nie może stanowić samoistnej przesłanki do skreślenia tego obiektu z rejestru zabytków. Celem postępowania prowadzonego w sprawie skreślenia zabytku z rejestru jest ustalenie, czy zabytek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej bądź ponowna ocena tej wartości w oparciu o nowe ustalenia naukowe, a nie ocena możliwości i zasadności remontu zabytku z ekonomicznego punktu widzenia. W decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) października 2014 r. wykazano, iż wpisany do rejestru zabytków dworek przy ul. (...) nie utracił wartości, które posiadał w dacie wpisu do rejestru zabytków. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazano nowych istotnych okoliczności, które zaszły od czasu wydania tego orzeczenia, które mogłyby rzutować na ocenę jego walorów zabytkowych i uzasadniać skreślenie z rejestru zabytków. Odmowa przyznania środków finansowych na remont zabytku w latach 50. XX w. nie uzasadnia, zdaniem organu, bierności właścicieli obiektu w sprawowaniu nad nim opieki i zaniechania starań o trwałe zachowanie jego wartości przez kolejne kilkadziesiąt lat
Organ zauważył także, że przybudówka do północnej elewacji dworu istniała przed objęciem go ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków, co dokumentuje karta ewidencyjna zabytku (zielona), wykonana w 1959 r. Przybudówka nie stanowiła wówczas przeszkody do uznania wysokich walorów zabytkowych rzeczonego dworku, a obecnie nie stanowi argumentu przemawiającego za skreśleniem go z rejestru zabytków.
Ponadto postępujące zniszczenie budynku w stosunku do oględzin z dnia (...) kwietnia 2014 r., o którym mowa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało już odnotowane i udokumentowane podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników Narodowego Instytutu Dziedzictwa w dniu (...) czerwca 2014 r.
Biorąc pod uwagę cele, jakie stoją u podstaw ochrony zabytków, wyrażone w art. 4 ustawy o ochronie zabytków, w szczególności trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie oraz zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, organ stanął na stanowisku, że skreślenie zabytku rejestru zabytków może nastąpić tylko w przypadku potwierdzenia, w sposób oczywisty i nie wywołujący żadnych wątpliwości, braku wartości zabytkowych. W omawianej sprawie taka sytuacja nie występuje.
Skargę na opisane powyżej rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (...) zarzucając naruszenie:
1. art. 84 w zw. z art. 7, art. 8 i 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłych na okoliczność stanu technicznego budynku, stopnia jego zniszczenia, możliwości jego remontu, zakresu prac koniecznych do przeprowadzenia ewentualnej rekonstrukcji i przywrócenia pierwotnego stanu tego obiektu, albowiem tylko opinia niezależnych biegłych w sposób bezsporny pozwoliłaby na ustalenie, czy nie nastąpiła "śmierć techniczna" budynku i czy dla jego dalszego istnienia konieczne jest praktycznie wzniesienie go na nowo przy użyciu nowych materiałów i przy zastosowaniu nowych technologii, co uzasadniałoby wykreślenie budynku z rejestru zabytków; skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 1994 r., sygn. akt I SA 1140/93 i z dnia 16 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 906/00,
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sposób wybiórczy i dowolny, w szczególności przez uznanie za wartościowe elementów stolarki okiennej, drzwiowej i pieców kaflowych z połowy XX w. w sytuacji gdy z dołączonego materiału zdjęciowego ewidentnie wynika, że zarówno stolarka jak i piece są kompletnie zniszczone, zjedzone przez korniki i uszkodzone przez włamywaczy, a ich naprawa jest niemożliwa, wymagałaby praktycznie wykonania ich na nowo, co w oczywisty sposób pozbawiłoby je waloru zabytkowości,
3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak odnotowania bezspornego faktu, że:
- ze środka budynku przez dziurę w dachu wyrasta 30-letnie drzewo, co świadczy o długotrwałej ruinie budynku,
- trwała dobudówka stanowiąca integralną część dworku ewidentnie eliminuje walory architektoniczne i artystyczne dworku,
- obiekt stracił artystyczne znaczenie jako istotny element układu urbanistycznego miasta, gdyż sąsiaduje z współczesnym wieżowcem,
4. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę wykreślenia dworku z rejestru zabytków, pomimo że nastąpiła "śmierć techniczna" budynku w wyniku zawalenia się dachu, sufitów i podłóg, utracił on w stopniu całkowitym walory użytkowe, architektoniczne, historyczne i artystyczne, a jego remont w rzeczywistości sprowadzałby się do jego pełnej rekonstrukcji.
W ocenie skarżącego budynek został dość pochopnie wpisany do rejestru zabytków w 1976 r., gdyż już wówczas zakłócona była bryła dworku przez trwałą dobudówkę, co pozbawiło go waloru artystycznego, a cały budynek był w opłakanym stanie. Przed wojną dobudówka była sklepem, co wymagało stosownej przebudowy innych pomieszczeń dworku. Właśnie ta dobudówka spowodowała utratę artystycznych walorów, a następne lata doprowadziły do całkowitej degradacji obiektu. Istniejąca ruina szpeci centrum miasta, a sam budynek kłóci się z sąsiednią architekturą miejską.
Zdaniem skarżącego zarzut bierności właścicieli dworku jest niesprawiedliwy bowiem przez około 100 lat dwie emerytowane nauczycielki, których nie było stać na większe inwestycje, zamieszkiwały sukcesywnie w dworku, nie uzyskując ani grosza wsparcia ze strony konserwatora zabytków czy władz miejskich. Nastąpiła całkowita degradacja obiektu, przy bierności konserwatora zabytków i władz administracyjnych.
W ocenie skarżącego jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, aby on jako emeryt był zobligowany do ratowania ruiny budowlanej, nie mając na to żadnych środków finansowych. Budynek ten w każdej chwili grozi zawaleniem, co częściowo już nastąpiło. W środku budynku rośnie ok. 30-letnie drzewo. Podłoga w kuchni nie istnieje, zabytkową stolarkę okienną zniszczyły korniki i włamywacze. Rzekome zabytkowe piece pochodzą z lat 50-tych XX wieku i nie mają drzwiczek ani okuć, bo zostały skradzione. Pierwotny płot dawno się zawalił i skarżący otoczył posesję ogrodzeniem z siatki.
Skarżący podkreślił że takich dworków nie najwyższej klasy jest w Polsce wiele, a w (...) identyczny odnowiony dworek jest siedzibą lokalnego konserwatora zabytków, który nie miał problemów z uzyskaniem środków na jego odrestaurowanie.
Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) marca 2015 r., odmawiająca skreślenia z rejestru zabytków dworku położonego przy ul. (...). Materialnoprawną podstawą tej decyzji jest art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.
W świetle zebranego przez organ materiału dowodowego i jego wyczerpującej analizy podjęte rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji art. 13 ustawy o ochronie zabytków.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Dlatego też bez znaczenia w postępowaniu opartym o art. 13 jest kwestia, czy obiekt wymaga wykonania prac budowlanych polegających na remoncie, czy też wymaga wykonania robót rekonstrukcyjnych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 234/07). Niezasadny zatem jest zarzut naruszenia tych dwóch przepisów. Z tego samego powodu organ nie naruszył także art. 84 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że od czasu wydania wyroków o sygn. I SA 1140/93 i I SA 906/00, na które powołuje się skarżący, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uległo zmianie, co już wykazano powyżej. Odmienne przyjęcie mogłoby prowadzić do sytuacji, w których właściciel budynku celowo nie wykonuje napraw i remontów zabytku, by w ten sposób doprowadzić do jego zniszczenia i w rezultacie wykreślenia z rejestru. Nie bez znaczenia jest też fakt, że w sprawie o sygn. I SA 906/00 z akt sprawy nie wynikało, jaki był stan obiektu w dniu jego wpisania do rejestru zabytków.
W niniejszej sprawie z karty ewidencyjnej zabytku, sporządzonej jeszcze w 1991 r. wynika, że najpilniejsze wówczas do wykonania prace polegać miały na osuszeniu ścian, naprawie pokrycia dachu i obróbek blacharskich, wymianie stolarki okiennej i renowacji elewacji. Oznacza to, że budynek był w lepszym niż obecnie stanie, a jego pogorszenie wynika z całkowitego zaniedbania.
W aktach sprawy znajduje się opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa, z której wynika, że budynek mimo złego stanu technicznego i konieczności wymiany znacznej części substancji budowli wciąż posiada przypisane mu walory architektoniczne, o czym decydują jego bryła, proporcje, skromny detal architektoniczny i miejsce w układzie urbanistycznym. Przy zachowaniu zasadniczych cech budowli, wymiana części zniszczonej substancji budowlanej może być zabiegiem akceptowalnym w świetle doktryn konserwatorskich.
Jak wynika z tej opinii, przedmiotowy budynek nie wymaga rekonstrukcji od podstaw. W wyniku niezbędnego remontu nie dojdzie do utraty wartości architektonicznych, przypisanych budynkowi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków.
Zły stan techniczny zachowania budynku, podnoszony przez skarżącego, jest wynikiem wieloletnich zaniedbań, braku zabezpieczenia i bieżących prac remontowo-konserwatorskich, do czego zobowiązany jest właściciel zabytku. Skarżący wykazał jedynie, iż w 1957 r. ówczesnej właścicielce zabytku nie przyznano subwencji na remont zabytku, jednak nie wykazał, by później podejmowane były jakiekolwiek w tym kierunku starania (na co pozwala także współczesna ustawa o ochronie zabytków). Mieć przy tym należy na uwadze, że w okresie, kiedy podjęto tę decyzję, w kraju była inna sytuacja polityczno-społeczno-gospodarcza, która musiała mieć wpływ na niechętne przyznawanie subwencji prywatnym właścicielom zabytków.
Przy ocenie czy zachodzą przesłanki, określone w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie bierze się pod uwagę czynnika ekonomicznego.
Organ nie naruszył także art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., bowiem dokonana przez niego ocena nie ma, wbrew twierdzeniom skarżącego, wybiórczego i dowolnego charakteru. Dworek wpisano do rejestru zabytków z uwagi na wartości architektoniczne, w tym bryłę, proporcje i skromny detal architektoniczny. Naprawa lub wymiana stolarki okiennej, drzwiowej i pieców kaflowych nie pozbawi budynku tych właściwości.
Organ wziął pod uwagę całościowy stan budynku i ocenił go jako bezspornie zły stwierdzając jednocześnie, że możliwe jest jego odrestaurowanie. Wskazał, że dobudówka istniała już w momencie wpisania budynku do rejestru zabytków i tak jak nie stanowiła przeszkody do wpisu, tak też nie jest przesłanką do wykreślenia z rejestru.
W ocenie skarżącego obiekt stracił artystyczne znaczenie jako istotny element układu urbanistycznego miasta, gdyż sąsiaduje z współczesnym wieżowcem. Sąsiedztwo wieżowca, zdaniem Sądu, nie wpływa na wartości architektoniczne budynku objętego wpisem do rejestru zabytków, gdyż wpis następuje w wyniku stwierdzenia istnienia indywidualnych, godnych zachowania cech konkretnego budynku.
Podsumowując, prawidłowe są ustalenia organu administracji, iż nie zostało ujawnione, że na skutek zniszczenia zabytek utracił swą wartość historyczną i naukową; a zatem nie spełnione zostały przewidziane w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przesłanki dla skreślenia go z rejestru zabytków.
W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.