II SA/Po 560/23

II SA/Po 560/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego~Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 9 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2024 roku sprawy ze skargi A. D. i M. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz stron skarżących kwotę 200 zł (słownie: dwustu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. D. i M. D. (zwanych dalej łącznie "skarżącymi" lub "stronami") na decyzję Wojewody [...] (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") z dnia 22 czerwca 2023 r., nr [...], w której Starosta odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia 6 września 2022 r., znak: [...] (zwanej dalej "decyzją z 2022 r."), w której z kolei zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie wolno stojącej, przy ul. [...] w P. , gm. K. , na działce nr ew. [...]. Zaskarżona decyzja zapadła, w trybie wznowieniowym, w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.
Z inicjatywy M. Z. (zwanego dalej "inwestorem"), prowadzącego działalność gospodarczą pn. "A. Firma Handlowo Usługowa [...] M. Z.", Starosta wydał decyzję z 2022 r. Z uwagi na brak zaskarżenia jej, decyzja z 2022 r. stała się ostateczna.
Pismem z dnia 2 maja 2023 r. skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 2022 r. We wniosku wyjaśniono, że na działce należącej do inwestora jest budowany dom. Jego ściana powstaje w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...]. Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"), stanowi że budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy. Ściana budynku, który jest budowany, posiada wnęki, w których są okna oraz drzwi, jednakże nie jest to przepisowa odległość. Jak stanowi o tym § 9 ust. 3 rozporządzenia, odległości w rozumieniu rozporządzenia, liczy się od miejsca najmniejszego oddalenia budynku od granicy działki budowlanej.
Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia. Nikt nigdy nie przyszedł do nich z prośbą o udostępnienie pomieszczenia w celu dokonania pomiarów zacieniania pomieszczeń na pobyt ludzi.
Skarżący uważają, że budynki zbiorowego zamieszkania, którymi są budynek budowany oraz budynek, w którym mieszkają skarżący, powinny być oddalone od siebie na większą odległość, gdyż ma to służyć celom przeciwpożarowym. Skarżący kwestionują także ww. odległości z uwagi na oddziaływanie akustyczne.
Strony uważają, że posiadają interes prawny do tego, aby brać udział w postępowaniu administracyjnym. Interes ten wywodzą z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."). Skarżący wnoszą o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 2022 r. z uwagi na to, że zostali pominięci w tym postępowaniu. Powołali więc podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). Skarżący dowiedzieli się o decyzji z 2022 r. w dniu 23 kwietnia 2023 r. z rozmowy z sąsiadką.
Postanowieniem z dnia 19 maja 2023 r., nr [...], Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że strony dopełniły wszystkich wymagań do tego, aby doprowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego. Po wydaniu tego postanowienia, nastąpi przeprowadzenie właściwego postępowania wznowieniowego.
Decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r., nr [...], Starosta odmówił uchylenia decyzji z 2022 r. i stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, może wnieść ten kto posiada interes prawny. Interes ten jest zaś rekonstruowany w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b.
Działka inwestora jest położona na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. w obszarze terenów zainwestowanych w rejonie ul. [...] i [...] – etap I (Dz. Urz. Woj. W.. z 2012 r. poz. 4031, zwana dalej "uchwałą nr [...]"). Działka jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną symbolem 4MN. Zdaniem Starosty, decyzja z 2022 r. nie stoi w sprzeczności ani z przepisami rozporządzenia, ani z uchwałą nr [...] Starosta wyjaśnił, że realizowany obiekt znajduje się w odległości 4 m od granicy działki nr ew. [...]. Ściana ma dwa wykusze, ale są one pozbawione okien i drzwi. Poprzez te wykusze, sam budynek znajduje się w odległości 3 m od granicy działki. Starosta nie zgodził się z twierdzeniem stron, że doszło do naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia.
Realizowany budynek będzie mieć 6,86 m wysokości, a budynek stanowiący własność stron, jest położony od realizowanego w odległości 13 m. Nie dojdzie do zacieniania pomieszczeń w budynku stron. Odległości związane z bezpieczeństwem przeciwpożarowym także zostały zachowane. Starosta podniósł, że budynek inwestora będzie miał dwa wykusze, które nie będą rozprzestrzeniać ognia z uwagi na brak okien i drzwi w ich strukturze. Dlatego zachowane zostały wymagania z § 12 ust. 1 rozporządzenia.
Starosta stwierdził, że skarżącym nie przysługuje status stron w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z 2022 r. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie została spełniona przez skarżących.
Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji została zakwestionowana w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę skarżącym przymiotu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę;
2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli;
3) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. b p.b. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 z późn. zm., zwanego dalej "r.p.b.") w związku z § 9 ust. 3 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że usytuowanie realizowanego budynku odpowiada warunkom technicznym;
4) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b. oraz § 13 ust. 1 i 2 § 57 i § 60 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że budynek położony na działce budowlanej ma prawidłowy dostęp do światła dziennego i nie zachodzi w tym przypadku przesłanianie;
5) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz art. 34 ust. 2a p.b. w związku z § 3 ust. 1 oraz § 14 pkt 6 oraz § 20 ust. 1 pkt 13 r.p.b. w związku z § 12 ust. 1 w związku z art. § 207 ust. 1 i § 271 ust. 1, 2 i 4 oraz § 272 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że odległość budynku na działce inwestycyjnej niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi nie stanowi zagrożenia przeciwpożarowego;
6) art. 34 ust. 2a, art. 34 ust. 3 i 4 oraz art. 35 ust. 1 p.b. poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji o pozwolenia na budowę pomimo, że złożony projekt budowlany jest sprzeczny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz nie uwzględnia on warunków ochrony przeciwpożarowej.
Skarżący podnieśli, że są współwłaścicielami lokalu mieszkalnego przy ul. [...], a więc działki nr ew. [...] oraz kilkoma z wielu współwłaścicieli działki nr ew. [...]. Skarżący podnieśli, że poprzez posadowienie obiektu budowlanego w odległości 3 m od granicy działki, gdzie z uwagi na okna i drzwi w ścianie zachodniej, odległość ta powinna wynosić co najmniej 4 m, skarżący nie będą mogli nic zrealizować na działce nr ew. [...]. Cień budynku inwestora będzie przez większą część dnia rzucać cień na działkę skarżących, a także będzie zacieniać ich pokoje przez większą część dnia.
Decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podzielił argumentację organu I instancji. Stwierdził, że organ I instancji opierał się na dokumentacji budowlanej sporządzonej przez pełnomocnika inwestora, który posiada odpowiednie kompetencje do zaprojektowania obiektu budowlanego. W tej sprawie szczegółowo dokonano analizy przepisów odległościowych, o których mowa w rozporządzeniu.
Wojewoda podniósł, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie udowodnili tego, że posiadają interes prawny w tym, aby być stronami w postępowaniu zakończonym decyzją z 2022 r., a tym bardziej w postępowaniu wznowieniowym. To, że skarżący nie są zadowoleni z tego, iż inwestor realizuje swoje zamierzenie, nie może być podstawą do wywodzenia interesu prawnego.
Skarżący, działając samodzielnie, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując w całości decyzję organu II instancji. Zarzuty, jak i uzasadnienie skargi jest niemalże tożsame z zarzutami i uzasadnieniem odwołania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.
Odpowiedź na skargę złożył także inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. K. H.. Inwestor wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż wskazano w jej treści.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 340 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd.". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 4 kwietnia 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2023 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."]). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty w sprawie odmowy uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji z 2022 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Należy w pierwszej kolejności poczynić kilka uwag ogólnych, dla właściwego zarysowania problemu, który stał się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niniejsza sprawa, która została zwieńczona zaskarżoną decyzją, zapadła w postępowaniu wznowieniowym, a więc nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Nadzwyczajność tego postępowania wynika stąd, że stanowi ono próbę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony prawnej, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Zastosowanie tego trybu jest możliwe tylko w warunkach ściśle określonych przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość stosowania wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Nie oznacza to jednak, że zasady ogólne postępowania administracyjnego nie obowiązują. W niniejszej sprawie trzeba zwrócić uwagę na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
Chociaż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym, to jednak jest ona efektem rozpoznania odwołania złożonego przez skarżących. Zasada dwuinstancyjności, mająca swój konstytucyjny rodowód (art. 78 Konstytucji RP), wymaga, aby sprawa administracyjna była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez organy administracji publicznej. Organ odwoławczy (tu: Wojewoda) jest w pełni merytorycznym organem administracji publicznej, który powinien orzekać tak, jakby nie było organu I instancji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 294/23, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy nie jest jedynie organem kontrolującym orzeczenie zapadłe w pierwszej instancji, ale jest przede wszystkim organem, który musi zająć własne stanowisko w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia, czy organ I instancji mógł podjąć zaskarżone orzeczenie. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę temu organowi uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ I instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem II instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy oznacza zatem dokonanie ponownych ustaleń faktycznych, a nie tylko przyjęcie tych, które wynikają z rozstrzygnięcia organu I instancji.
Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Odesłanie do uzasadnienia decyzji organu I instancji nie zastępuje oceny, którą winien dokonać ponownie organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09, dostępny w CBOSA).
Innymi słowy, wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem II instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, Wojewoda rozpatrując odwołanie skarżących nie wywiązał się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania. Podkreślenia wymaga to, że mimo sformułowania przez skarżących konkretnych zastrzeżeń merytorycznych pod adresem ocenianego projektu budowlanego, organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji nie odniósł się do nich, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń nijak nie przystających do standardów dobrej administracji. Nie wystarczy bowiem oznajmić, że Wojewoda dokonał analizy sprawy, lecz konieczne jest odzwierciedlenie tego w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy ma przy tym obowiązek odnieść się do merytorycznych zarzutów odwołania. O ile organ II instancji nie ma prawa poprzestać na kontroli orzeczenia i nie ma prawa ograniczyć się do zbadania zasadności odwołania (przedmiotem postępowania dla niego jest bowiem dana sprawa, a nie środek zaskarżenia), to nie może on zarzutów strony pominąć milczeniem. Co więcej, Wojewoda powinien zająć własne stanowisko co do sprawy rozpoznanej przez Starostę. Przez większą część uzasadnienia zaskarżonej decyzji daje się przeczytać, że zdaniem Wojewody, Starosta prawidłowo postąpił, wydając swoją decyzję. Brakuje tutaj własnego zdania Wojewody. Dwuinstancyjność oznacza bowiem, że organ odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 107 § 3 k.p.a. wymaga od organu wyższego stopnia odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, zwłaszcza tych zmierzających do podważenia ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego. Uzasadnienie decyzji wydanej na skutek odwołania przez organ II instancji winno przekonywać, że realizując obowiązek powtórnego ustalenia stanu faktycznego sprawy wzięto pod uwagę argumentację wyrażoną w odwołaniu. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że konstrukcja art. 35 p.b. przewiduje obowiązek organu administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz sprawdzenia kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Organy administracji są przy tym wyspecjalizowane w zakresie zadań im ustawowo powierzonych. Dlatego bez potrzeby powoływania biegłego, organy administracji architektoniczno-budowlanej są w stanie samodzielnie ocenić (sprawdzić) projekt zagospodarowania terenu czy inne elementy projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z prawem. Z uwagi na prywatny charakter dokumentu, jakim jest projekt budowlany organ musi wykorzystać takie środki dowodowe, które pozwolą mu obiektywnie i merytorycznie odnieść się do rozbieżnych stanowisk reprezentowanych przez strony. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby jedyną podstawą służącą ocenie zarzutów zgłoszonych do treści projektu była analiza przepisów dokonana przez autora tego projektu, chyba że organ wykaże poprzez samodzielną weryfikację, że stanowisko autora projektu jest miarodajne dla rozstrzygnięcia spornych kwestii w kontekście przepisów mających zastosowanie w sprawie. Niewątpliwie obowiązkiem organu odwoławczego było gruntowne zweryfikowanie ustaleń projektu budowlanego w kontekście zarzutów odwołania tak, aby ocenić, czy skarżącym nie powinien przysługiwać status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a dalej, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa. Obowiązek ten nie został w żadnej mierze spełniony.
Reasumując, zdaniem Sądu sytuacja, w której organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, nie dokonuje własnych ocen i ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji bez szczegółowego uzasadnienia i odniesienia się do licznych merytorycznych zarzutów odwołania prowadzi wprost do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Na obecnym etapie postępowania w istocie nie jest bowiem jasne, jakie jest stanowisko organu odwoławczego w kwestii naruszenia w sprawie przepisów rozporządzenia oraz przepisów regulujących zakres projektu budowlanego w kontekście zarzutów odwołania (w szczególności w kwestii § 9 ust. 3 rozporządzenia i prawidłowego wskazania odległości budynku od granicy działki w sytuacji, gdy bryła budynku nie jest prosta i projekt przewiduje budowę tzw. "wykuszy", które po swoich bokach mają okna, w kwestii oceny przesłaniania i zacieniania – przedłożona została jedna analiza dla dni 21 marca i 21 września, która nie uwzględnia odrębnie każdego z dni równonocy, kwestii przepisów pożarowych w kontekście odległości budynków i istnienia okien w tzw. "wykuszach", czy też konieczności sporządzenia opinii geotechnicznej). Nie można wykluczyć, że gdyby organ rozpatrzył odwołanie wywiązując się z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie ograniczył się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, to poczynione oceny mogłyby go doprowadzić do innego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wyjaśnić należy, że ustaleń w tym zakresie nie może dokonywać rozpoznający sprawę Sąd, gdyż sprawuje on jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rolą sądu administracyjnego nie jest "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za niego konkretnej sprawy objętej skargą. To obowiązkiem organu administracji publicznej (a nie sądu administracyjnego) jest jej rozpatrzenie i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1544/10, dostępny w CBOSA).
Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi przy tym do wniosku, że w tryb orzekania przez Wojewodę wdarła się istotna nierzetelność, która przekreśla możliwość pozostawienia zaskarżonej decyzji w obiegu prawnym. Rozpoznając odwołanie skarżących Wojewoda działał niestarannie, co nie daje gwarancji zachowania standardów działania administracji i publicznej wyrażonych w powołanych wcześniej art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. Z uwagi na poważne uchybienie przez Wojewodę zasadzie z art. 15 k.p.a., Sąd nie może na tym etapie postępowania ocenić zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym Sąd intencjonalnie powstrzymał się od zajęcia stanowiska nad trafnością podniesionych zarzutów, a z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania przez organ II instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił jego decyzję (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził solidarnie zwrot kosztów w wysokości po 200 zł dla skarżących, na co złożył się wpis stały od skargi (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wojewoda rozpozna odwołanie skarżących, formułując przy tym własną ocenę zarzutów oraz zapadłego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Wojewoda ma zaprezentować własny pogląd na zawisłą przed nim sprawę administracyjną.