VII SA/Wa 1060/21

VII SA/Wa 1060/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 327/22 - Wyrok NSA z 2023-03-23
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 36, 89, 91
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 104, 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, 135, 200 i 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz Gminy C. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister Kultury") decyzją z [...] marca 2021 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołań: Gminy [...] (dalej: "skarżąca" lub "inwestor") z [...] stycznia 2021 r., spółki [...] S.A. z [...] stycznia 2021 r. oraz Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] stycznia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") z [...] grudnia 2020 r., znak: [...].
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Konserwator Zabytków [...] decyzją z [...] października 1983 r. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] willę drewnianą z 1905 r., położoną
w [...] przy ul. [...] (d. ul. [...] ), wraz
z zielenią leśną w granicach działki nr ewid. [...]. Cały teren objęty wpisem ma powierzchnię ok. 2,2 ha.
W dniu 6 lipca 2020 r. [...] WKZ pismem z 6 lipca 2020 r. zawiadomił władze Gminy [...] i Powiatu [...] oraz spółkę [...] S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] otoczenia willi drewnianej z zielenią leśną, położonych w [...] przy ul. [...]. Organ wskazał, że ww. postępowaniem zostały objęte: działka nr [...] z obrębu [...] (część pasa drogowego ul. [...]), część działki nr [...]
z obrębu [...] (fragment pasa gruntu przyległego do linii kolejowej) oraz części działek nr [...] z obrębu [...] (część pasa drogowego
ul. [...]).
W trakcie prowadzonego postępowania [...] WKZ przeprowadził w dniu 21 października 2020 r. oględziny terenu wokół ww. nieruchomości posesji. Ponadto włączył do materiału dowodowego dokumentację wykonaną w grudniu 2019 r. i styczniu 2020 r. i obejmującą inwentaryzację drzewostanu otaczającego zabytkową willę, analizę wiekową drzewostanu, a także ekspertyzę dendrologiczną z projektem jego zagospodarowania.
Pismem z 25 listopada 2020 r. organ zawiadomił o zakończeniu prowadzonego postępowania, jednocześnie wyjaśniając, że w treści zawiadomienia o jego wszczęciu została bezzasadnie pominięta działka nr ewid. [...] obręb [...], która jednakże została oznaczona na załączniku graficznym, a tym samym objęta zakresem ww. postępowania.
3. Po zakończeniu ww. postępowania, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] otoczenie zabytkowej willi drewnianej wraz z zielenią leśną, położonej w [...] przy ul. [...], obejmujące: część działki nr ewid. [...] z obrębu [...] (obszar kolejowy, stanowiący przyległy pas gruntu linii kolejowej), część działek nr ewid. [...] z obrębu [...] (pas drogowy ul. [...] do zachodniej granicy jezdni) oraz części działek nr ewid. [...] z obrębu [...] (pas drogowy
ul. [...] do południowej granicy jezdni). Jednocześnie organ konserwatorski orzekł o odstąpieniu od wpisania do rejestru pozostałych części działek nr [...] , położonych poza zewnętrzną granicą jezdni ulic [...]. Zakres ochrony konserwatorskiej został oznaczony na załączniku graficznym, będącym integralną częścią ww. decyzji.
Organ konserwatorski wydał wskazaną decyzję na podstawie art. 89 pkt 2,
art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 3 pkt 1, 2 i 15 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282; dalej: "ustawa o zabytkach"), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r.,
poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
W uzasadnieniu [...] WKZ szczegółowo określił położenie terenu objętego wpisem do rejestru zabytków. Organ podkreślił też, że wzdłuż ul. [...] planowana jest inwestycja polegająca na budowie skrzyżowania bezkolizyjnego z linią kolejową nr [...] wraz z budową przyległego układu drogowego
w ramach projektu ogólnopolskiego "Poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach linii kolejowych z drogami - etap III". W założeniach inwestycji przewidziano poprowadzenie ruchu kołowego tunelem pod wiaduktem kolejowym. W związku
z powyższym [...] WKZ uznał, że ww. inwestycja będzie realizowana bezpośrednio przy zabytkowej posesji bez możliwości zachowania marginesu gruntu pozwalającego na zabezpieczenie cennego przyrodniczego terenu przed bezpośrednimi zagrożeniami dla jego stanu zachowania.
Ponadto organ zwrócił uwagę na powiązaną z ww. inwestycją drogową możliwą zmianę stosunków wodnych, w tym m.in. nieuniknione przecięcie cieku wodnego i rozchwianie stosunków wodnych, które spowodować może usychaniem i stopniową degradacją drzewostanu. Wykonanie głębokiego wykopu tunelu skutkować będzie powstaniem strefy obniżonych wód gruntowych, zagrażającej warunkom siedliskowym i żywotności drzew.
Zdaniem organu konserwatorskiego wśród potencjalnie szkodliwych następstw inwestycji jest organizacja placu budowy wraz z bazą materiałowo-sprzętową wokół planowanego wykopu, co rodzi konieczność wprowadzenia w otoczenie zabytkowego terenu ciężkiego sprzętu budowlanego. Może to stanowić realne zagrożenie zarówno dla drzewostanu jak i dla trwałości konstrukcji zabytkowej willi
o odmiennych parametrach wytrzymałościowych od współczesnych norm budowlanych.
4. Odwołanie od decyzji [...] WKZ z [...] grudnia 2020 r. wniosła Gmina [...] .
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 13 pkt 15 ustawy o zabytkach, ponieważ organ wpisał otoczenie zabytkowej posesji przy ul. [...]
w [...], chociaż uprzednio w piśmie z 14 marca 2019 r. organ ten pozytywnie zaopiniował koncepcję inwestycji przejazdu kolejowo-drogowego
w formie tunelu pod linią kolejową, jako nie wpływającą na walory widokowe ww. nieruchomości.
Gmina [...] podniosła również, że organ konserwatorski bezpodstawnie uznał za cenny drzewostan, który znajduje się na terenie zabytkowej posesji. Według dokumentacji dendrologicznej z 2020 r. jego większość to samosiewy o charakterze leśnym.
Uznała za nieuprawnione stanowisko organu wskazujące na zagrożenie płynące z przerwania przy realizacji inwestycji kolejowo-drogowej cieku wodnego
i zachwiania stosunków wodnych, mającego wpływ na drzewostan zabytkowej posesji. W jej ocenie przedmiotowy ciek pełni bowiem funkcje odwadniające, a nie nawadniające, więc jego przerwanie nie pociągnie za sobą degradacji zabytkowej zieleni.
Zdaniem skarżącej organ konserwatorski nie uwzględnił też faktu, że dla planowanej inwestycji drogowej wydano decyzję środowiskową nr [...]
z [...] czerwca 2020 r. nakładającą na inwestora obowiązek prowadzenia robót bez zmiany stosunków wód gruntowych. Decyzja środowiskowa jest też częścią Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia.
W sposób nieuzasadniony organ również przyjął, że plac budowy musi być zorganizowany przy zabytkowej posesji (naruszenie art. 7 k.p.a.). Stwierdziła, że [...] WKZ de facto dwukrotnie, odmiennie ocenił planowaną inwestycję kolejowo-drogową: raz w piśmie z 14 marca 2019 r. wydając pozytywną opinię dla koncepcji realizacji ww. inwestycji w formie tunelu pod wiaduktem kolejowym,
a następnie wszczynając pismem z 6 lipca 2020 r. postępowanie administracyjne
w sprawie wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytkowej posesji. Strona skarżąca podkreśliła, że pozytywna opinia organu konserwatorskiego z 2019 r., uznająca formę inwestycji za wystarczającą pod względem warunków ochrony zabytków, stała się postawą zawarcia umowy z Powiatem [...] na realizację ww. inwestycji ze środków UE (wartości ponad 13 mln zł), która związana jest również z poprawą bezpieczeństwa linii kolejowej wpisanej w układ Centralnego Portu Komunikacyjnego.
Zarzuciła także naruszenie jej prawa do czynnego udziału w omawianym postępowaniu, jakim było wykonanie na zlecenie organu opinii dendrologicznej
z inwentaryzacją na 7 miesięcy przed wszczęciem postępowania (naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Gmina [...] stwierdziła, że do rejestru zabytków została wpisana część działki nr [...], wobec której organ konserwatorski nie wszczął postępowania administracyjnego (naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a.). Ponadto strona skarżąca uznała, że organ niewłaściwie ustalił strony postępowania, pomijając właścicieli działek nr [...], które to nieruchomości graniczą
z zabytkową posesją od jej północno- wschodniej strony (naruszenie art. 28 k.p.a.).
Jednocześnie skarżąca zarzuciła organowi konserwatorskiemu, że przeprowadził postępowanie bez poszanowania zasady proporcjonalności dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które ma na celu poprawę obronności, zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców miejscowości, co powinno przeważać i być nadrzędnym wyznacznikiem w zakresie rozpoznania przedmiotowej sprawy (naruszenie art. 8 § 1 k.p.a.).
Należy też dodać, że odwołania od decyzji [...] WKZ z [...] grudnia 2020 r. wniosły także spółka [...] S.A. z [...] stycznia 2021 r. oraz Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. Odwołujące się strony przedstawiły argumenty zbliżone do przedstawionych przez Gminę [...]. Podkreślono też, że istotne zagrożenie dla wpisanej do rejestru zabytków willi i okalającego ją lasu stanowią obecnie spaliny samochodów oczekujących przed przejazdem kolejowym. Z tego względu w interesie społecznym jest przeprowadzenie inwestycji komunikacyjnej w rejonie zabytku, włącznie z budową planowanego tunelu.
5. Po rozpatrzeniu ww. odwołań Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego
i Sportu decyzją z dnia [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję [...] WKZ z [...] grudnia 2020 r.
Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o zabytkach oraz art. 17 pkt 2,
art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że wpisana w 1983 r. do rejestru zabytków drewniana willa w otoczeniu zieleni leśnej przy ul. [...] w [...] stanowi ważny komponent krajobrazu kulturowego [...]. Powyższa nieruchomość w obecnej formie w pełni zachowała wartości zabytkowe, przy czym z uwagi na specyfikę zieleni leśnej, skład wiekowy okazów ją tworzących, nie jest okolicznością przesadzającą przy ocenie jej wartości. Zabytek ten wpisany jest w układ drogowy ul. [...] i ul. [...], z poziomu których czytelne są jego walory widokowe.
Organ odwoławczy podkreślił też, że [...] WKZ wyznaczając strefę otoczenia omawianego zabytku ograniczył ją do minimalnych części działek
nr [...], w obrębie których będą wprowadzone rozwiązania w zakresie zagospodarowania ciągów drogowych oraz przebudowy skrzyżowania kolejowo-drogowego.
Minister Kultury podkreślił, że w przedmiotowej sprawie samo dopuszczenie przebudowy przejazdu kolejowo-drogowego wraz z koniecznymi do niego dojazdami, bez wskazania jego konkretnych rozwiązań projektowych, parametrów oraz niezbędnego sposobu zagospodarowania dojazdów, powoduje bezpośrednio zagrożenie wystąpienia szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych. Jednym z takich czynników jest nieznany obecnie wpływ ww. inwestycji na stosunki wodne w okolicy zabytku oraz technika wykonana robót w granicy z drzewostanem tworzącym zieleń leśną wokół drewnianej willi, co będzie miało istotne znaczenia dla prawidłowych warunków utrzymania ww. zieleni, a tym samym integralności zabytku.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów Minister Kultury wyjaśnił, że wpisanie do rejestru zabytków otoczenia drewnianej willi wraz z zielenią leśną nie jest działaniem sprzecznym z wcześniejszym stanowiskiem [...] WKZ wyrażonym
w piśmie z 14 marca 2019 r., pozytywnie opiniującym bezkolizyjny przejazd
w [...] w formie tunelu pod wiaduktem kolejowym. Opinia organu konserwatorskiego odnosi się tylko do ogólnej koncepcji sposobu przekształcenia przejazdu kolejowo-drogowego. Dla koncepcji tej nie został dotychczas opracowany projekt budowlany, ani określone konkretne rozwiązania konstrukcyjne i techniczne oraz ich skutki.
Ponadto Minister Kultury podkreślił, że wpisanie do rejestru zabytków działek sąsiadujących z zabytkową drewnianą willą wraz z zielenią leśną jest uzasadnione, ponieważ teren objęty decyzją nr [...] [...] WKZ z [...] grudnia
2020 r. spełnia ustawowe przesłanki jako strefy otoczenia zabytku.
6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca Gmina [...] pismem z 23 kwietnia 2021 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że właściciele nieruchomości sąsiadujących
z nieruchomością oznaczoną jako działka o nr. ewid. [...], tj. działki o nr. ewid. [...],[...] i [...] nie przysługuje przymiot strony z uwagi na okoliczność, że widok od przedmiotowych działek na zabytek jest mocno ograniczony;
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ustalenie strefy ochronnej otoczenia zabytku może mieć charakter prewencyjny, podczas gdy organy ochrony konserwatorskiej winny w tym przedmiocie równoważyć stosowanie posiadanych instrumentów prawnych w sposób najmniej wpływający na prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Dodatkowo wydanie przez [...] WKZ w dniu [...] marca 2019 r. pozytywnej opinii o planie budowy bezkolizyjnego przejazdu w [...] powinno być wystarczające do osiągnięcia celów ochrony prawnej zabytku. Opinia ta zawiera bowiem uwagi, do których Gmina [...] w toku procesu inwestycyjnego zobowiązana jest się zastosować, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji z [...] czerwca 2020 r. uwzględnia wszystkie uwagi organu konserwatorskiego;
3) przepisów prawa materialnego, która miało istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i powielenie w tym zakresie ustaleń organu pierwszej instancji bez dokonania własnej szerszej refleksji w tym zakresie
i przyjęcie, że planowana przez Gminę [...] inwestycja przyczyni się do naruszenia "ochrony wartości widokowych zabytku";
4) obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 7 i 7b k.p.a. poprzez brak odniesienia się w wydanej decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Gminę [...], tj.
a) co do zarzutu nieuprawnionego przyjęcia, że wybrane drzewa posiadają parametry, które mogą kwalifikować ich do uznania za pomniki przyrody;
b) co do zarzutu nieuzasadnionego przyjęcia, że planowana budowa może naruszyć część zabytku podczas gdy na obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków widoczny jest silny i niekontrolowany rozwój samosiewów oraz ubytki
w pierwotnym drzewostanie;
c) co do nieuprawnionego przyjęcia, że w wyniku realizacji inwestycji nastąpi "nieuniknione przecięcie cieku wodnego i rozchwianie stosunków wodnych" co spowodować może "usychaniem i stopniową degradacją drzewostanu" podczas gdy opisywany przez organ konserwatorski "ciek wodny" spełnia zadanie odwadniające, nie zaś nawadniające;
5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie pominięcia w postępowaniu działki o nr. ewid.
nr [...]. Uczestnicy postępowania nie mieli świadomości co do objęcia ww. działki zaskarżoną decyzją. Powołany przepis został też naruszony poprzez brak odniesienia się do argumentacji Gminy [...] w zakresie ustalenia interesu publicznego i brak uzasadnienia dla opinii, że "potrzeba intensyfikacji ochrony zabytku przeważa nad podnoszonymi przez Gminę [...] przesłankami";
6) obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów "Inwentaryzacji drzewostanu przy zabytkowej wilii, ul. [...] w [...]", "Ekspertyzy dendrologicznej i gospodarki drzewostanem przy zabytkowej wilii,
ul. [...] w [...] - Część II" oraz "Analizy wiekowej drzewostanu przy zabytkowej wilii, ul. [...] w [...]- Część III", mimo że zostały one sporządzone ponad 7 miesięcy przed datą wszczęcia postępowania w sprawie.
7. Odpowiadając w dniu 21 maja 2021 r. na skargę organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 27 września 2021 r. uczestniczka postępowania [...] S.A. złożyła pismo przedstawiające stanowisko w sprawie. Uczestniczka postępowania podtrzymała wcześniejsze zarzuty wobec zaskarżonej decyzji Ministra Kultury oraz wniosła o uchylenie tej decyzji, a także o rozważenie możliwości uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2020 r. oraz umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r.,
poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U.
z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
9. Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, a także poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisaniu do rejestru zabytków otoczenia zabytku, ponieważ uznał, że w postępowaniu prowadzonym przez organy obu instancji doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów postępowania o analogicznym skutku dla sprawy.
Zdaniem Sądu naruszenie przepisów prawa materialnego polegało na przekroczeniu granic swobodnego uznania administracyjnego, w ramach którego organ konserwatorski rozstrzyga o formach i sposobach ochrony obiektów zabytkowych. Przedmiotem wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] było w rozpatrywanej sprawie otoczenie zabytku, jaki stanowiła drewniana willa pochodząca z początków ubiegłego stulecia wraz z terenem zadrzewionej działki nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Nie ma wątpliwości, że przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidują kompetencję organów konserwatorskich do ochrony otoczenia zabytku jako odrębnego przedmiotu ochrony. Wyraża to art. 3 pkt 15 ustawy o zabytkach zawierający definicję legalną otoczenia zabytku. Należy przy tym podkreślić, że celem ustawodawcy było umożliwienie organom konserwatorskim podejmowania działań prowadzących do ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony samego zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W związku z tym art. 9 ustawy o zabytkach przewiduje, że do rejestru zabytków nieruchomych może być wpisane właśnie otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Należy również dodać, że wpisanie otoczenia zabytku do odpowiedniego rejestru ma swoje istotne konsekwencje w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (patrz: art. 19 ust. 1 pkt 1 oraz art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków). Nie bez znaczenia jest również fakt, że na prowadzenie robot budowlanych w otoczeniu zabytku inwestor musi uzyskać pozwolenia wojewódzkiego organu konserwatorskiego zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy, a jeśli podejmowane są roboty w otoczeniu zabytku, na które nie zostało udzielone pozwolenie wówczas wojewódzki organ konserwatorski jest upoważniony do wydania decyzji
o wstrzymaniu wykonywanych prac konserwatorskich lub robót budowlanych (art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o zabytkach).
Nie można zatem kwestionować kompetencji organów konserwatorskich do podejmowania czynności odnoszących się do otoczenia zabytku, włącznie z wpisem do rejestru zabytków. W nauce prawa oraz orzecznictwie sadów administracyjnych podkreśla się przy tym, że w wykonaniu wskazanej kompetencji organy konserwatorskie mogą korzystać z istotnego zakresu swobodnego uznania administracji (dyskrecjonalnej władzy organu administracyjnego; patrz np.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 501/19 oraz z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 638/14). To bowiem organ konserwatorski dokonuje oceny, czy określony obiekt powinien być wpisany do rejestru zabytków lub chroniony w inny sposób ze względu na wartości historyczne, artystyczne i naukowe, jakie reprezentuje taki obiekt. Analogicznie
w przypadku otoczenia zabytku bierze się pod uwagę wartości widokowe zabytku oraz zagrożenie szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Decyzja oparta na swobodnym uznaniu nie może wszakże być arbitralna, czyli wydana
z dowolnych powodów, bez rzeczywistych podstaw faktycznych i nieuzasadniona. Aby więc nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego organ konserwatorski jest zobowiązany wskazać w wydawanej decyzji na jakiej podstawie uznaje, że określony obiekt posiada wartości wymagające ochrony konserwatorskiej. Rozstrzygnięcie musi zatem być rzetelne, możliwie zobiektywizowane i starannie uzasadnione. Z tych względów organy konserwatorskie, zwłaszcza Minister Kultury, uzyskują niekiedy opinie ekspertów lub Narodowego Instytutu Dziedzictwa jako organu doradczego.
W rozpatrywanej sprawie nikt jednak nie podważa ww. kompetencji organów konserwatorskich właściwych w sprawie. Kwestionowana jest natomiast konkretna decyzja odnosząca się do działek stanowiących otoczenie zabytkowej willi drewnianej wraz z zielenią leśną położonych w [...] przy ul. [...]. Zdaniem skarżącej Gminy [...] decyzja [...] WKZ nr [...] z [...] grudnia 2020 r. obejmująca obszar pięciu działek przylegających do objętego ochroną zabytku w postaci drewnianej willi i zieleni leśnej nastąpiła z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.
Po zbadaniu materiałów zgromadzonych w aktach sprawy Sąd podzielił opinię skarżącej Gminy [...] wskazującej wady prowadzonego postępowania oraz wydanych w sprawie decyzji. W szczególności Sąd uznaje za zasadny zarzut, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy (we właściwym zakresie wynikającym z art. 136 k.p.a.) nie dokonały zbadania okoliczności kluczowych dla sprawy. Nie podjęto bowiem żadnych działań mających na celu ustalenie, czy przeprowadzenie inwestycji komunikacyjnej polegającej na budowie tunelu pod linią kolejową oraz wjazdu do tego tunelu przebiegającego wzdłuż granicy działki
o nr ewid. [...], na której zlokalizowana jest zabytkowa willa drewniana oraz okalające ją zalesienie, może powodować – jak wskazuje ustawa – szkodliwe oddziaływanie na obszar wpisany do rejestru zabytków. [...] WKZ przyjął bowiem, że budowa tunelu spowoduje naruszenie stosunków wodnych, a także systemu korzeni drzew rosnących na działce nr ewid. [...]. Zagrożenia takie nie zostały wszakże w żaden sposób uprawdopodobnione. Nie wynikają one ani
z inwentaryzacji dendrologicznych przygotowanych kilka miesięcy przed wszczęciem postępowania w sprawie, ani z dokumentów przedstawianych przez inwestora – Gminę [...]. Ewidentnym przykładem takiego nierozpoznania okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy jest wskazanie przez organy konserwatorskie zagrożenia polegającego na zakłóceniu cieku wodnego płynącego przez obszar wpisany w 1983 r. do rejestru zabytków i dalej przez ul. [...]. Skarżąca wykazała bowiem, że przedmiotowy ciek wodny pełni funkcję odwadniającą, a nie nawadniającą jak sugerują organy.
Podobnie, przykładem naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. było nie odniesienie się organów konserwatorskich do wydanych już rozstrzygnięć w sprawie przedmiotowej inwestycji komunikacyjnej. Skarżąca wskazuje, że w decyzji o warunkach zabudowy na inwestora nałożono obowiązek prowadzenia robót budowlanych w taki sposób, aby nie doprowadzić do naruszenia stosunków wodnych na danym terenie, ani też do spowodowania zagrożenia dla terenu objętego wpisem do rejestru zabytków. Organy konserwatorskie przyjmują zatem domniemanie, że w trakcie realizacji inwestycji komunikacyjnej może dojść do niewykonania przez inwestora obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, a także odpowiednio przyszłego pozwolenia na budowę. Domniemanie takie należy uznać za całkowicie bezpodstawne.
Przedstawione zaniechania organów konserwatorskich oznaczają zatem, że zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać za trafny. Jednocześnie, nie odniesienie się organów konserwatorskich do wskazanych okoliczności prowadzi do wniosku, że w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia art. 107
§ 3 k.p.a. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie zostały bowiem uzasadnione w taki sposób, jak przewiduje to wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przedstawione dotąd wady rozstrzygnięć organów konserwatorskich obu instancji, mające niewątpliwy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, mogą nie tylko stanowić samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego i zasady ochrony prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym prowadzi również do wniosku, że zostały naruszone dwie inne, fundamentalne zasady stosowania prawa administracyjnego. Przede wszystkim, należy stwierdzić, że
w rozpatrywanej sprawie organy konserwatorskie wydały rozstrzygnięcia nierespektujące zasady proporcjonalności, o której mowa zarówno w art. 8 § 1 k.p.a., jak i przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ustawa zasadnicza wyraźnie wskazuje, że w procesie stanowienia prawa, ale także w procesie stosowania prawa uprawnienia obywateli lub działających w ich imieniu instytucji mogą być ograniczone tylko wówczas, jeśli ograniczenia takie są ustanowione w ustawie, są konieczne dla ochrony takich wartości społecznych, jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska i inne wymienione w przepisie. Dodatkowo przyjmuje się, że rozstrzygnięcia organów władzy publicznej muszą być proporcjonalne w ścisłym tego słowa znaczeniu, to znaczy mogą wprowadzać ograniczenia praw obywateli jedynie w takim zakresie, jakim służą one rzeczywiście ochronie fundamentalnych wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ale nie dalej (patrz: Marek Szydło, Komentarz do art. 31 Konstytucji RP, w: Konstytucja RP. Tom I, red. Marek Safjan, Leszek Bosek, Warszawa 2016, str. 774-775 w odniesieniu do obowiązków władzy wykonawczej oraz str. 791-807 w odniesieniu do kryteriów proporcjonalności).
W rozpatrywanej sprawie należy zgodzić się, że organy konserwatorskie działały niezgodnie z trzema wymienionymi kryteriami proporcjonalności. Prowadząc postępowanie na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków
i opiece nad zabytkami interpretowały powołane przepisy w takim stopniu swobodnie, że przyjęta wykładnia wskazywała na arbitralność rozstrzygnięć. Nie wykazano także konieczności (przydatności w mocnym sensie) wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków w związku z potrzebą ochrony wartości społecznych wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organy konserwatorskie nie potwierdziły również, że ograniczenie praw Gminy [...] jako inwestora zostało ustalone proporcjonalnie do istniejących zagrożeń dla zabytku.
W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd podziela pogląd zaznaczony skromnie w skardze Gminy [...] o tym, że organy konserwatorskie nie dokonały rzetelnego ważenia różnych postaci interesu społecznego występującego w sprawie. Niewątpliwe jest, że ochrona zabytków leży w interesie społecznym i uzasadnia działania organów konserwatorskich. W rozpatrywanej sprawie jednak tak sformułowanego interesu społecznego nie odniesiono ani nie porównano z równie niewątpliwym interesem, jakim jest zapewnienie mieszkańcom Gminy [...], ale także każdemu użytkownikowi dróg lokalnych, bezpiecznego przejazdu pod torami linii kolejowej. Organy konserwatorskie uznały w tym przypadku, że ochrona zabytków ma bezpośrednie i niekwestionowane pierwszeństwo przed innymi rodzajami interesu społecznego. Takie przekonanie nie znajduje wszakże potwierdzenia ani w przepisach ustawy o zabytkach, ani tym bardziej w przepisach Konstytucji RP oraz dorobku konstytucyjnym polskich sądów i trybunałów. Zdaniem Sądu wskazany zarzut niedokonania ważenia różnych istotnych interesów społecznych doprowadził właśnie do przedstawionej na wstępie prawnej części uzasadnienia oceny wykroczenia poza dopuszczalny i uzasadniony zakres swobodnego uznania organu administracji.
Przedstawiona ocena zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji znajduje jeszcze dodatkową podstawę w zasadzie zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Organy konserwatorskie właściwe w sprawie jedynie lakonicznie odniosły się do zarzutu niespójnego działania polegającego na tym, że z jednej strony w postępowaniu o uzgodnienie decyzji
o warunkach zabudowy wydały zgodę na planowaną budowę tunelu pod linią kolejową oraz połączonej z tym przebudowę ulic przylegających do działki objętej wpisem do rejestru zabytków, a z drugiej strony wpisem otoczenia zabytku do rejestru zabytków praktycznie wycofały swoją zgodę. Takie działanie organów nie może być uznane za budzące zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.
Dla porządku Sąd wskaże również, że trafny jest zarzut skarżącej naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w odniesieniu do działki nr ewid. [...], która nie była jednoznacznie wskazana w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego. Taka zmiana wprowadzona przez organ drugiej instancji może być również traktowana jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania ustanowionej w art. 15 k.p.a.
W ponownym postępowaniu organy konserwatorskie uwzględnią zasady ochrony otoczenia zabytku i prowadzenia postępowania w takiej sprawie szczegółowo omówione w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Dopiero po ustaleniu wszelkich istotnych okoliczności faktycznych, a także rzetelnej ocenie interesu społecznego przemawiającej za możliwymi rozwiązaniami organy konserwatorskie rozstrzygną o potrzebie podjęcia ochrony ww. otoczenia zabytku. Rozstrzygnięcia przyjęte w sprawie znajdą również swoje odzwierciedlenie w szczegółowym
i dogłębnym uzasadnieniu zgodnym z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
10. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi
w kwocie 200 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.
w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).