VII SA/WA 1058/24

VII SA/Wa 1058/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marcin Maszczyński
Mirosław Montowski
Waldemar Śledzik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Marcin Maszczyński, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 lutego 2024 r. znak: KOC/521/Ar/24 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. K. kwotę 23 518 (dwadzieścia trzy tysiące pięćset osiemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ odwoławczy", "SKO") decyzją z 27 lutego 2024 r. znak KOC/521/Ar/24, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania E. K. i M. K. - uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z 5 grudnia 2023 r. nr [...] (dalej: "organ I instancji", "Zarząd") ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w zakresie pkt 2 i w tym zakresie orzekło o obowiązku uiszczenia opłaty ustalonej w pkt 1 oraz utrzymało w mocy w pozostałym zakresie.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 16 maja 2018 r. Zarząd zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] położonej w W., przy ul. T. w Dzielnicy U. na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zachodniego Pasma P.
Zarząd decyzją z 16 września 2019 r. nr [...] ustalił na rzecz E.K. i M. K. jednorazową opłatę w wysokości 233.344,20 zł i z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 7875 m² położonej w W., przy ul. T. w Dzielnicy U., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma P. w rejonie ul. P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 28 sierpnia 2014 r. nr [...] a następnie zbytej aktem notarialnym z 8 października 2015 r. rep. A nr [...]
Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wnieśli E.K. i M.K.SKO decyzją z 26 lutego 2020 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu z 16 września 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wycenie powinna podlegać działka istniejąca w dacie uchwalenia planu czyli [...] a nie wydzielona z niej działka nr [...]
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd decyzją z 29 października 2020 r. nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz E. K. i M. K. jednorazowej opłaty w wysokości 194.906,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 7875 m² położonej w W., przy ul. T. w Dzielnicy U., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma P. w rejonie ul. P. zatwierdzonego uchwalą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 28 sierpnia 2014 r. nr [...] a następnie zbytej aktem notarialnym z 8 października 2015 r. rep. A nr [...]
Odwołanie od powyższej decyzji w terminie ustawowym, wnieśli E.K. i M. K.SKO decyzją z 25 stycznia 2021 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że za podstawę wyceny przyjęto nieruchomości niepodobne do przedmiotu wyceny a ponadto nie ustosunkowano się do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony.
Zarząd decyzją z 21 grudnia 2021 r. nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz E. K. i M.K. jednorazowej opłaty w wysokości 194.906,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] z obrębu [...] o pow. 7875 m² położonej w W., przy ul. T. w Dzielnicy U., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma P. w rejonie ul. P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 28 sierpnia 2014 r. nr [...] a następnie zbytej aktem notarialnym z 8 października 2015 r. rep. A nr [...]
Odwołanie, w terminie ustawowym, wnieśli E. K. i M.K.. SKO decyzją z 1 czerwca 2022 r. znak [...] uchyliło ww. decyzję z 21 grudnia 2021 r. wskazując na konieczność ponownego, prawidłowego określenia wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zarząd decyzją z 5 grudnia 2023 r. nr 2/P/2023 orzekł o ustaleniu od E.K. i M.K. jednorazowej opłaty w wysokości 1.270.032,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 7875 m² położonej w Warszawie, przy ul. T. w Dzielnicy U. na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma P. w rejonie ul. P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 28 sierpnia 2014 r. nr [...] a następnie zbytej aktem notarialnym z 8 października 2015 r. rep. A nr [...]
Odwołanie od ww. decyzji Zarządu z 5 grudnia 2023 r. w ustawowym terminie wnieśli E. K. i M. K.. Odwołanie zostało podtrzymane pismem z 22 lutego 2024 r.
W uzasadnieniu ww. decyzji z 27 lutego 2024 r. SKO wyjaśniło, że z art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") wynika, iż opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, a mianowicie: 1. wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2. zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiana stały się obowiązujące. Jednocześnie odwołało się do innych przepisów u.p.z.p. wyjaśniając ich treść. Wskazano, że wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, jeśli tego planu nie uchwalono. Ponadto wskazało, że ustalając wzrost wartości nieruchomości organ winien oprzeć się na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą jej dotychczasowego przeznaczenia wynikającą z postanowień uchwalonego planu. Jednakże przed podjęciem w prowadzonym postępowaniu czynności, prowadzących do ustalenia należnej opłaty na podstawie operatu szacunkowego organ, na podstawie posiadanych informacji, powinien dokonać oceny, czy w istocie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konkretnym przypadku doszło do zmiany wartości nieruchomości. Zdaniem SKO, nie każda zmiana planu prowadzi bowiem do zmiany wartości objętych tym planem działek. W ocenie SKO istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustanawiającego tzw. opłatę planistyczną, sprowadza się do poniesienia opłaty przez właściciela w razie łącznego wystąpienia przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany, 3) zgłoszenia przez organ roszczenia przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany.
SKO wskazało, że przedmiotem postępowania jest nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [...] o pow. 7875 m ². Sprzedaż tej nieruchomości nastąpiła aktem notarialnym w dniu 8 października 2015 r. Rep. A Nr [...]. Działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [...] (por. ustalenia dokonane w ww. akcie notarialnym z 8 października 2015 r. oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 22 lipca 2015 r. nr [...] która stała się ostateczna z dniem 8 sierpnia 2015 r.).
Dalej wyjaśniło, że w sprawie bezspornym jest, iż zgodnie z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą Rady m.st. Warszawy z 28 września 1992 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 15 z dnia 15 października 1992 r.) działka nr [...] z obrębu [...] położona była na obszarze [...] - strefa o funkcjach usługowo-technicznych.
Uchwałą z 28 sierpnia 2014 r. nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma P.w rejonie ul. P., zgodnie z którym przedmiotowa działka znajduje się w obszarze [...] - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 19 września 2014 r., poz. 8643).
SKO wskazało, że od dnia 1 stycznia 2004 r. do czasu uchwalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Była wykorzystywana rolniczo.
Zdaniem SKO bezsporne jest, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego i w tym też okresie nastąpiło przez Prezydenta m.st. Warszawy zgłoszenie roszczenia.
Wskazało również, że podstawę ustalenia wysokości opłaty stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 28 lutego 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.K.. Jednocześnie przytoczyło art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n.") i wyjaśniło, że w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową działki nr [...] o powierzchni 0,9486 ha. Wartość została określona dla przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W sporządzonej wycenie ustalono, że wartość przedmiotowego gruntu w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 4.233.442,00 zł. Zaznaczył ponadto, że wyceniając wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu planu biegły zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami.
Dalej przytoczyło art. 153 ust. 1 u.g.n. i wskazało, że za podstawę wyceny dla oszacowania wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu biegły przyjął 3 transakcje nieruchomościami stanowiącymi tereny rolne nie objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o warunkach zabudowy. Natomiast wyceniając nieruchomość po uchwaleniu planu za podstawę wyceny przyjęto 3 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wartość nieruchomości rolnej przed uchwaleniem planu została określona na kwotę 1.827.394,00 zł. Natomiast wartość nieruchomości po uchwaleniu planu wyniosła 6.060.836,00 zł.
SKO uznało sporządzoną wycenę za prawidłową. Podniosło, że biegły wyjaśnił przyjęty sposób wyceny oraz prawidłowo dobrał nieruchomości porównawcze. Operat szacunkowy nie zawiera ponadto niejasności i pomyłek.
Zaznaczyło jednocześnie, że zgodnie z § 34 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma P. w rejonie ul. P. wysokość stawki procentowej stanowiącej podstawy do naliczenia opłaty dla terenów zabudowy MW/U wyniosła 30%. Stąd wysokość opłaty prawidłowo przez organ I instancji została ustalona w wysokości 1.270.032,60 zł.
Niezależnie od powyższego SKO przytoczyło art. 87 ust. 3a u.p.z.p. i wyjaśniło, że brzmienie powyższego przepisu zostało zmienione ustawą z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2747). Ustawa ta weszła w życie w dniu 7 stycznia 2023 r. i nie zawiera przepisów przejściowych. Oznacza to, że przepis art. 87 w brzmieniu ustalonym ww. ustawą stosuje się również w postępowaniach będących w toku. Za nieuzasadnione w tym zakresie zatem SKO uznało stanowisko przedstawione w piśmie z 22 lutego 2024 r.
SKO stwierdziło, że dla nieruchomości nie został uchwalony szczegółowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lecz jedynie plan ogólny. Dlatego też, zgodnie z art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p., wzrost wartości nieruchomości następujący na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy określić przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Stąd też przeznaczenie nieruchomości określone w planie ogólnym nie może stanowić podstawy określenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości.
Za niezasadne zatem SKO uznało zarzuty wskazane w odwołaniu jak i w jego uzupełnieniu.
Na koniec zauważyło, że przepisy u.p.z.p. nie wskazują terminu, w którym opłata planistyczna ma zostać uiszczona. Nie ma zatem podstaw aby taki termin ustalać w decyzji. Dlatego też w tym zakresie SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy a w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy.
Skargę na ww. decyzję SKO z 27 lutego 2024 r. złożyli E .K. i M. K.i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucili naruszenie:
- art. 15 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez faktyczny brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie i poprzestanie na uznaniu za prawidłowe ustaleń organu I instancji, w szczególności bez jakiegokolwiek merytorycznego, rzeczywistego odniesienia się do zarzutów odwołania wniesionego przez skarżących w zakresie wadliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2023 r. oraz ustalenia wysokości opłaty planistycznej w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy nieruchomości;
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ odwoławczy błędnych ustaleń faktycznych oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, skutkującą niesłusznym, dowolnym oraz bezpodstawnym przyjęciem, że sporządzony operat jest prawidłowy, podczas, gdy zgłoszono do niego szereg zarzutów, których organ odwoławczy (a wcześniej organ I instancji) w rzeczywistości nie wyjaśnił i pomimo tego przyjął ten operat jako podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia przez organ odwoławczy motywów swego postępowania, w szczególności poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska skarżących odnośnie braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2023 r. oraz brak merytorycznego odniesienia się do stanowiska skarżących w tym zakresie;
- art. 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez złamanie podstawowych zasad konstytucyjnych, naruszenie słusznych interesów obywateli i utrzymanie w mocy decyzji Zarządu ustalającej opłatę planistyczną stanowiącą sześciokrotność opłaty planistycznej naliczonej na wcześniejszym etapie postępowania;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez SKO decyzji organu I instancji, podczas, gdy SKO powinno uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; |
- art 87 ust. 3a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2023 r. poprzez błędną wykładnię i pominięcie, że jest to przepis prawa materialnego, a więc nie może być stosowany bez szczególnego uzasadnienia do zdarzeń mających miejsce w przeszłości;
- art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2023 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas, gdy przepis ten jako przepis prawa materialnego nie może być stosowany do zdarzenia przeszłego w postaci zbycia nieruchomości przez skarżących, które to zbycie miało miejsce w dniu 8 października 2015 r., a więc ponad 7 lat wcześniej niż wejście w życie nowego brzmienia tego przepisu, i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Zarządu ustalającej wysokość opłaty pianistycznej z uwzględnieniem jedynie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przy pominięciu przeznaczenia nieruchomości w planie ogólnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1995 .;
- art. 37 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Zarządu ustalającej wysokość opłaty planistycznej z uwzględnieniem jedynie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przy pominięciu przeznaczenia nieruchomości w planie ogólnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1995 r.;
- art. 2 Konstytucji RP przez rażące złamanie zasady lex retro non agit (zakaz działania prawa wstecz) wyprowadzanej z tego przepisu i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Zarządu ustalającej wysokość opłaty planistycznej z uwzględnieniem jedynie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przy pominięciu przeznaczenia nieruchomości w planie ogólnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1995 r.;
- art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji Zarządu ustalającej wysokość opłaty planistycznej z uwzględnieniem faktycznego wykorzystywania nieruchomości, a więc mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r.
Skarżący w uzasadnieniu skargi przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Na rozprawie przeprowadzonej 11 października 2024 r. pełnomocnik skarżących poinformował Sąd, że w dniu 26 września 2024 r. zmarła skarżąca E.K.. W związku z tym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o umorzenie postępowania sądowego w stosunku do zmarłej strony, albowiem przedmiot niniejszego postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków związanych ściśle z osobą zmarłego. Jednocześnie z ostrożności procesowej, w przypadku niepodzielenia przez Sąd powyższego wniosku, poinformował, że w imieniu A.K., M. B. oraz A. K. B.– którzy są spadkobiercami zmarłej E. K. – zgłasza swój udział do sprawy w imieniu ww. osób jako pełnomocnik w niniejszym postępowaniu, przedkładając stosowany akt poświadczenia dziedziczenia oraz pełnomocnictwa procesowe. Na powyższe stwierdzenia pełnomocnik złożył również pismo procesowe z 11 października 2024 r., przy którym załączono odpis aktu zgonu skarżącej E. K., akt poświadczenia dziedziczenia oraz pełnomocnictwa.
Sąd postanowił na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. umorzyć postępowanie sądowe ze skargi E. K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – zwaną dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem tej nieruchomości, w czasie nie przekraczającym 5 lat od uchwalenia planu. W rozpoznawanej sprawie istota sporu koncentruje się wokół kwestii czy w stanie faktycznym sprawy organy, w tym zwłaszcza Organ II instancji, ustalając wysokość opłaty planistycznej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr 17/3 o pow. 7875 m2, której sprzedaż nastąpiła aktem notarialnym w dniu 8 października 2015 r. prawidłowo zastosowały przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2023r. oraz czy uwzględniły przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie ogólnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1995r.
Ponieważ zarzuty skargi dotyczą naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest do rozpoznania zarzutów natury procesowej, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do przeprowadzenia prawidłowego procesu subsumcji przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).
Sąd stwierdza, że najdalej idącym zarzutem naruszeń prawa procesowego jest brak wszechstronnego i merytorycznego odniesienia się do odwołania Skarżących, tj. z brakiem rozpoznania zarzutów odwołania "(...) w zakresie wadliwości" zastosowania przepisu art. art. 87 ust. 3a u.p.z.p., gdyż przepis ten jako podstawa spornego rozstrzygnięcia "(...) nie może być stosowany do zdarzenia przeszłego w postaci zbycia nieruchomości przez Skarżących, które to zbycie miało miejsce w dniu 8 października 2015r., a więc ponad 7 lat wcześniej, niż wejście w życie nowego brzmienia tego przepisu (...)". Jednocześnie Skarżący podkreślają, że Organ odwoławczy, poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy, nie tylko naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, ale też niewystarczająco wyjaśnił w uzasadnieniu prawnym motywy, jakimi kierował się stosując art. art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2023r.
W ocenie Sądu zarzuty te zasługują na uwzględnienie, a wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
W nin. sprawie niespornym jest, iż: po pierwsze, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania (wymierzenia opłaty planistycznej) stanowi działkę nr [...] o pow. 7875 m2, której sprzedaż nastąpiła aktem notarialnym w dniu 8 października 2015 r. Rep. A Nr [....]. (działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [...] - zgodnie z aktem notarialnym z dnia 8 października 2015 r. oraz decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] dnia 22 lipca 2015 r., która stała się ostateczna z dniem 8 sierpnia 2015 r.); po drugie, zgodnie z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwalą Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 15 z dnia 15 października 1992 r.) działka nr [...] z obrębu [...] położona była na obszarze [...] strefa o funkcjach usługowo-technicznych; po trzecie, uchwałą nr [...[ Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 sierpnia 2014 r. przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma P. w rejonie ul. P., zgodnie z którym przedmiotowa działka znajduje się w obszarze [...] - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 19 września 2014 r., poz. 8643) oraz, że od dnia 1 stycznia 2004 r. do czasu uchwalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego (była wykorzystywana rolniczo). Bezspornym między stronami jest także okoliczność, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego i w tym też okresie nastąpiło przez Prezydenta m.st. Warszawy zgłoszenie roszczenia.
Przy tak zakreślonym stanie faktycznym, w punkcie wyjścia rozważań Sąd wskazuje, że podstawę prawną ustalenia opłaty planistycznej stanowi przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, zaś wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Możliwość ustalenia powyższej opłaty (tzw. renty planistycznej) jest ograniczona czasowo, albowiem w świetle art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. dochodzenie przedmiotowej opłaty winno nastąpić w ciągu pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiany stały się obowiązujące; termin ten należy rozumieć jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1247/17, LEX nr 2664951).
Opłatę ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze decyzji (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.).
Stosownie natomiast do art. 87 ust. 3a ustawy jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Art. 37 ust. 11 u.p.z.p. stanowi bowiem, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2015 r., poz. 2147 z późn. zm., zwaną dalej także jako "u.g.n."). Ustawa ta określa m.in. zasady wyceny nieruchomości (art. 1 ust. 1 pkt 7).
Art. 7 wskazanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. W myśl natomiast art. 156 ust. 1 cyt. ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.
Reasumując, w myśl przytoczonych przepisów do ustalenia i wymierzenia opłaty (tzw. renty) planistycznej, tj. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest spełnienie czterech przesłanek, to jest: 1) uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swoim zakresem nieruchomość strony, 2) zmiany przeznaczenia nieruchomości w porównaniu z zapisami uprzednio obowiązującego planu, 3) sprzedaży nieruchomości po wejściu w życie nowego planu, oraz 4) wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu.
Jednocześnie, w niezbędnym dla istoty nin. sprawy, w aspekcie zmian w treści regulacji 87 ust. 3a ustawy, przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny badając zgodność z Konstytucją RP art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jego pierwotnym brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2011 roku - wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. [...] orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu do tego wyroku Trybunał wskazał, że "badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione (...)."
Dalej Trybunał wskazał, że "właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. WSA słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami."
W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy art. 1 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 153, poz. 901) dodano ust. 3a, zgodnie z którym: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r." Przepis ten we wskazanym brzmieniu obowiązywał od 10 sierpnia 2011 r.
Powyższa zmiana – jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy – "sprowadza się do wyraźnego przesądzenia na gruncie ustawy, że w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu z jednej strony oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy, z drugiej, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (użytkownika wieczystego)" (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Sejm VI kadencji, Druk nr 3610). Następnie przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2747) zmieniającej ustawę z dniem 7 stycznia 2023 r. W wyniku tej zmiany przepis w art. 87 dodano ust. 3b, natomiast ust. 3a uzyskał brzmienie: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."
W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Sejm IX kadencji, Druk nr 2322) wskazano, że "celem projektu jest przesądzenie, iż w przypadku wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego po luce planistycznej, gmina płaci sprzedającemu nieruchomość (pełne) odszkodowanie w wysokości różnicy między dawnym planem (sprzed 1995 r.) a nowym planem, a nie jedynie w wysokości różnicy między wartością wynikającą z faktycznego wykorzystania nieruchomości a nowym planem. Projekt dostosowuje system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2019 r. (sygn. akt SK 22/16)." W nawiązaniu do zmian wprowadzonych w ust. 3a wskazano, że "jednocześnie w projektowanym przepisie zastosowano do starych planów terminologię ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ("miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego"). W konsekwencji ujednolicono też terminologię w obowiązującym ust. 3a."
W końcu przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony z dniem 24 września 2023 roku przez art. 1 pkt. 66 z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 roku, poz. 1688) w ten sposób, że w zdaniu pierwszym wyraz "wykorzystywania" zastępuje się wyrazem "użytkowania".
W kontekście przywołanych zmian w zakresie brzmienia powyższego przepisu, Sąd podziela zarzut skargi, że organy ustalając rentę planistyczną dla nieruchomości objętej spornym rozstrzygnięciem nie wyjaśniły w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji dlaczego w sytuacji, gdy zbycie nieruchomości miało miejsce w dniu 8 października 2015r., a więc ponad siedem lat wcześniej niż wejście w życie nowego brzmienia art. 87 ust. 3a u.p.z.p. (obowiązującego od dnia 7 stycznia 2023r.), zastosowały ten właśnie przepis jako podstawę do wydania zaskarżonej decyzji i to pomimo istotnych "wątpliwości" organu I instancji w tej kwestii.
W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż pismem z dnia 29 maja 2023r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy U. zwrócił się do Urzędu Miasta st. Warszawy o opinię prawną czy prowadzone od 2019r. postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia wysokości opłaty odnośnie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] położonych w W. przy ul. T., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma P. w rejonie ul. P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta st. Warszawy z dnia 28 sierpnia 2014r. oraz zbyciem nieruchomości umowami notarialnymi z dnia 8.10.2015r. oraz z 29.03.2018r. winno być prowadzone na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 87 ust. 3a ustawy czy też z zastosowaniem nowego brzmienia tego przepisu tj. obowiązującego od dnia 7 stycznia 2023r.(por. k. 82 i 81 akt adm.).
Dalej, Sąd zauważa, że w związku z lakoniczną treścią opinii prawnej z dnia 30 maja 2023r. sporządzonej przez radcę prawną M. J., ograniczającą się w zasadzie do stwierdzenia, że "(...) do zaistniałego stanu faktycznego i prawnego należy zastosować art. 87 ust. 3a ustawy w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1) ustawy z dnia 16 listopada 2022r. o zmianie ustawy o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2023r.", tenże sam naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy U. pani A. S., pismem z dnia 22 listopada 2023r. po raz kolejny złożyła do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy wniosek o ponowną opinię prawną, akcentując, że zastosowanie w prowadzonym postępowaniu art. 83 ust. 3 w nowym brzmieniu (ustalonym przez art. 1 pkt 1) ustawy z dnia 16 listopada 2022r. o zmianie ustawy o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu przestrzennym) spowoduje naliczenie Skarżącym opłaty w znacznie wyższej kwocie ok. 1.270.000 zł., podkreślając, że wartość rynkowa nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma P. w rejonie ul. P. oszacowana została przez biegłego na kwotę 6.060.836 zł, natomiast wartość rynkowa tej samej nieruchomości – przed wejściem w żucie cyt. miejscowego planu, według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości (bez uwzględnienia planu ogólnego) oszacowana została na kwotę 1.827.394 zł na dzień sprzedaży. Z kolei wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z przeznaczeniem w planie ogólnym z 1992r. oszacowana została na kwotę 5.302.631 zł na dzień sprzedaży. (por. k. 108 akt adm. sprawy).
Wymieniony wcześniej radczyni prawna w kolejnej opinii prawnej z dnia 28 listopada 2023r. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, dodatkowo wyjaśniając, że ‘ustawa zmieniająca, która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2023r., nie zawiera żadnych przepisów przejściowych co do stosowania art. 87 ust. 3a ustawy, z których wynikałby brak obowiązku stosowania tego przepisu od dnia jego wejścia w życie", a zatem "(...) przepis ten stosuje się do postępowań administracyjnych wszczętych przed jak i po jego wejściu w życie".
W kontekście zaprezentowanych wcześniej zmian w brzmieniu komentowanego przepisu art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz dostrzeżonych na tę okoliczność przez organ I instancji wątpliwości w zakresie jego stosowania na tle braku przepisów przejściowych, Sąd podziela pogląd skargi, że uzasadnienia prawne organów, w tym zwłaszcza Organu odwoławczego, naruszają przepis art. 107 § 3 k.p.a. albowiem poza lakonicznym stwierdzeniem, że "ustawa wprowadzająca zmianę treści tego przepisu nie zawierała przepisów przejściowych", organy nie dokonały analizy procesu subsumpcji, tj. czy przepis ten (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2023 r.) można zastosować w stanie faktycznym sprawy (do zbycia nieruchomości mającego miejsce w dniu 8 października 2015 r.), a jeśli tak, to dlaczego.
Ponadto przyjąć należy, że o ile organ I instancji przyjął ostatecznie stanowisko prawne wynikające z opisanej wcześniej opinii prawnej, to obowiązkiem Organu odwoławczego było szczególnie wnikliwie odnieść się do tej spornej kwestii, zważywszy, w szczególności, że wydana kolejna decyzja była wynikiem wcześniejszych decyzji kasacyjnych, zaś zaskarżona decyzja została wydana po wejściu w życie "niekorzystnych" dla Skarżących przepisów w związku z zmiana brzmienia 87 ust. 3a u.p.z.p.
Tymczasem Organ odwoławczy zaniechał ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym w zakresie odniesienia się do zarzutów odwołania przedstawionych w piśmie z dnia 22 lutego 2024r. (por. akta adm. [...] – nie ponumerowane), w którym zwrócono na konieczność rozważenia stosowania "spornego" przepisu art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 7 stycznia 2023r. w sytuacji, kiedy "nowa" ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych oraz, w szczególności, gdy wywołuje negatywne skutki w stosunku do regulacji ustawy "starej" w przedmiocie renty planistycznej.
W tym miejscu wskazać należy za Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, że "(...) w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu pięciu sędziów z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. sygn. akt SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). (...) W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia wżycie nowej ustawy".
Dokonując analizy przepisu art. 87 ust. 3a u.p.z.p w nowym brzmieniu, do zbycia nieruchomości przez Skarżących, organy – w tym zwłaszcza Organ odwoławczy, jako że zapoznał się z argumentacją odwołania - powinny zatem uwzględnić podstawowe zasady konstytucyjnego porządku prawnego. Jednym z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP jest zakaz działania prawa wstecz. Zakaz ten obowiązuje nie tylko organy stanowiące prawo, ale także stanowi dyrektywę interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych.
Jedynie ubocznie dodać można, że znaczenie i obowiązywanie zasady lex retro non agit było przedmiotem wielu rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz retroakcji traktowano rygorystycznie wskazując, że w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, że każdy przepis normuje przyszłość (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt [...] Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie też podkreślał, że zasada lex retro non agit działa w szczególnie silny sposób w tych dziedzinach, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośrednio władztwu państwa; do takich dziedzin obok prawa karnego zalicza się prawo daninowe (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 1998 r., sygn. akt K [...],). Trybunał Konstytucyjny dopuścił tylko w wyjątkowych sytuacjach odejście od tej zasady i przyjęcie bezpośredniego działania ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie.
W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie Skarżącego nie wywiązał się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym. Sąd wyjaśnia, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę organowi odwoławczemu uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania zarówno odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i zastosowanych przepisów prawa stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę. Innymi słowy, wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 K.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. dla przykładu: wyrok NSA z dnia 5.01.2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09). Jednocześnie, jak słusznie zauważa Skarżący, organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r, IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 Upca 2001 r, V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 n, sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 sierpnia 2007 r., VII SAWa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SAWa 1409/06, K. Glibowski (w) R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego nie spełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikająca żart. 15 KPA, podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., VIII SA/Wa 672/09). Reasumując dotychczasowe rozważania, w ocenie Sądu, za zasadne należało uznać zarzuty Skarżących dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż wskazane w nich uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, zdaniem Sądu, zarówno decyzja Zarządu Dzielnicy Ursynów Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia 5 grudnia 2023 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w Warszawie narusza także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do obywateli, gdyż w toku ponownego, kolejnego postępowania odwoławczego, "drastycznie podwyższono", bo w wysokości sześciokrotności naliczanych do tej pory opłat, jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości do kwoty 1.270.032 zł, praktycznie biorąc nie wyjaśniając, podstaw prawnych takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak słusznie zauważa Skarżący, w okolicznościach sprawy, "ustalenie opłaty planistycznej w wysokości sześciokrotności pierwotnie naliczonej opłaty stanowi sankcję dla Skarżących za zaniedbanie Organu" (z uwagi na przewlekłość procedury jej ustalenia), co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.
Z tych względów na zasadzie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że jako przedwczesne uznał odniesienie się do naruszeń prawa materialnego w przedmiocie wysokości ustalonej renty planistycznej od sprzedaży nieruchomości w kwocie 1.270.032 zł albowiem ustalenie tej opłaty musi wynikać z przyjętej wartości rynkowej nieruchomości z tytułu wzrostu jej wartości, przy czym wartość ta będzie konsekwencją właściwego zastosowania w sprawie przepisu art. 87 ust. 3a u.z.p.z.
Ponownie rozstrzygając sprawę Organ odwoławczy związany jest na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wynikającą z nin. uzasadnienia. Oznacza to, w szczególności, konieczność uwzględnienia, że zbycie nieruchomości Skarżących nastąpiło w dniu 8 października 2015r. i data ta stanowi punkt odniesienia do ustalenia właściwej wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu zmian w planach zagospodarowania przestrzennego - w kontekście art. 87 ust. 3a u.z.p.z., przy uwzględnieniu, że wykładnia tego przepisu w "nowym" brzmieniu winna uwzględnić podstawowe zasady konstytucyjnego porządku prawnego, którego jednym z elementów wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego jest zakaz działania prawa wstecz, która to zasada stanowi dyrektywę interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. O kosztach w pkt II sentencji orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Na zasądzone koszty w wysokości 23 518 zł zł składa się wpis od skargi – 12701 zł i kwota 10 800 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego Skarżącego (wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł), ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt. 7) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1804, ze zm.)