VII SA/WA 1058/21

VII SA/Wa 1058/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Antas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 114/22 - Wyrok NSA z 2024-11-19
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 3 pkt 1,  art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz Spółdzielni [...] w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), dalej: u.o.z.o.z., w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni [...] w S. (dalej: spółdzielnia) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: [...]WKZ) z [...] grudnia 2020 r. znak [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, MKDNiS stwierdził, że [...]WKZ pismem z [...] listopada 2019 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynku dawnych koszar [...] na działce nr ew. [...], obręb [...] S., przy ul. [...] 13 w S., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] grudnia 2020 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] ww. budynek wraz z terenem w granicach murów obwodowych zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...] będącym częścią ww. decyzji. W uzasadnieniu podjętej decyzji [...]WKZ wskazał, że przedmiotowy budynek ujęty jest w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. oraz zlokalizowany na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego - miasto S. jako miasto starodawne wraz z terenami otaczającymi miasto i z nimi się wiążącymi decyzjami z [...] stycznia 1947 r., [...] stycznia 1966 r. oraz [...] kwietnia 1984 r. Dla terenu, na którym zlokalizowany jest budynek, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "[...]" na obszarze miasta S. – uchwała nr [...] Rady Miasta S. z [...] września 2002 r. [...] zakładający jego rozbiórkę w celu budowy drogi lokalnej. Organ konserwatorski podkreślił, że budynek przy ul. [...] 13 jest jedynym zachowanym obiektem z dawnego carskiego kompleksu koszarowego. [...]WKZ, dokonując wartościowania omawianego budynku, wyjaśnił, że jest on nośnikiem wysokich wartości historycznych, artystycznych i naukowych. Wartości historyczne wynikają z jego charakteru dokumentacyjnego, świadczącego o działalności [...] brygady straży granicznej jako największej i najważniejszej tego typu formacji w imperium carskim. Organ I instancji stwierdził, że ranga tej organizacji, odzwierciedlona jest w dwuskrzydłowej formie omawianego budynku, wyróżniającego się znaczną skalą i indywidualnym podejściem do realizacji schematów architektonicznych typowych dla budownictwa koszarowego przełomu XIX i XX w. [...]WKZ podkreślił, że wzniesienie koszar bezpośrednio wpłynęło na rozwój przedmieścia [...] jako inwestycja o specyficznym, indywidualnym programie architektonicznym i technologicznym. Wartości artystyczne obiektu wynikają z jego formy architektonicznej, a także kontekstu przestrzennego i powiązań widokowych z doliną Wisły. Jednocześnie przedmiotowy budynek posiada wartości naukowe wynikające z jego historii i dawnej funkcji, a także potencjału badawczego. Jest to bowiem materialne dziedzictwo historii S. z jego carskiego okresu, który jest słabo reprezentowany w strukturze budowlanej miasta, co czyni ten obiekt wyjątkowym. Ponadto, w regionie [...] w zasobie chronionego dziedzictwa kulturowego nie ma obiektów koszarowych. Na potwierdzenie powyższych ustaleń organ I instancji przywołał wnioski opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, w której oszacowano, że autentyczna substancja budynku jest zachowana na poziomie 85%. Zwrócono w niej uwagę na indywidualizm rozwiązań architektonicznych czerpiących z form zabudowy wojskowej końca XIX w. i początku XX w. oraz na jego znaczenie jako jednego z nielicznych zachowanych zabytków architektury militarnej S.. Stan techniczny obiektu, jak zauważył organ, jest zły, co zostało potwierdzone w dwóch ekspertyzach technicznych sporządzonych na zlecenie jego właściciela. Wydaje się, że to co decyduje o właściwym charakterze zabytku - dyspozycje architektoniczne elewacji, substancja budowlana ścian zewnętrznych, specyfika technologiczna wykonania - zachowane są jednak w stopniu wystarczającym, by nawet w wypadku generalnego remontu zachować autentyczną formę i substancję zabytku, jego historyczny styl i estetykę.
Pismem z 10 grudnia 2020 r. spółdzielnia złożyła odwołanie od decyzji [...]WKZ. W odwołaniu wskazała, że od trzech lat ubiega się o rozbiórkę budynku ze względu na jego katastrofalny stan techniczny zagrażający życiu ludzi i mienia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" zakłada w miejscu budynku dawnych koszar budowę pasa drogi publicznej o charakterze zbiorczym. Plan ten, jak zauważyła odwołująca, został pozytywnie uzgodniony przez organ ochrony zabytków pismem z 16 maja 2002 r., co należy rozumieć jako przeznaczenie ww. obiektu do rozbiórki. Odwołująca zwróciła równocześnie uwagę na skąpy materiał dowodowy, który jest niewystarczający do dokonania wpisu budynku do rejestru w świetle jego katastrofalnego stanu technicznego oraz braku unikalnych walorów architektonicznych, których zachowanie lub odtworzenie uzasadniałoby podjęcie zabiegów w celu ratowania jego substancji materialnej i poniesienie wysokich kosztów.
We wskazanej decyzji z [...] marca 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] grudnia 2020 r. MKDNiS stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliła [...]WKZ na waloryzację dawnego budynku koszarowego [...] Straży Granicznej przy ul. [...] 13, a następnie określenie wartości zabytkowych tego obiektu, które przesądziły o jego wpisaniu do rejestru zabytków. Organ odwoławczy zauważył, że wojewódzki konserwator zabytków, dysponując kadrą pracowników wykształconą w zakresie historii sztuki, architektury i zabytkoznawstwa, jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy dany obiekt posiada walory zabytkowe. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie należy uznać za wystarczające do stwierdzenia, że bryła, układ i mury obwodowe ww. budynku są nośnikiem wartości historycznej, artystycznej i naukowej, które wymagają stworzenia warunków prawnych do ich skutecznej ochrony. Przesłanki wpisania przedmiotowego budynku do rejestru zabytków województwa [...], zdaniem MKDNiS, zostały dostatecznie wyjaśnione w treści uzasadnienia decyzji [...]WKZ. Organ podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, zgodnie z którym budynek dawnych koszar stanowi jeden z nielicznych w regionie świętokrzyskim przykładów carskiej zabudowy koszarowej o dziewiętnastowiecznej metryce. Jest dokumentem historii rozwoju S. oraz jego strategicznego znaczenia w dawnym imperium carskim. Budynek ten jest świadectwem i pozostałością po większym kompleksie koszarowym, który znajdował się na terenie przedmieścia [...]. Pomimo zachowania niepełnej struktury budowlanej, obiekt ten posiada nadal czytelny wyraz architektoniczny, wpisany w krajobraz kulturowy miasta. Budynek koszarowy posiada autentyczne i możliwe do zachowania walory architektoniczne wyrażone głównie w bryle, dwuskrzydłowej formie, skali, rozkładzie wnętrz oraz artykulacji jego elewacji. Ponadto, jego wartość zabytkowa podkreślona jest kontekstem przestrzennym. MKDNiS stwierdził, że organy ochrony zabytków obu instancji są w pełni świadome złego stanu technicznego budynku. Okoliczność ta została uwzględniona w treści zaskarżonej decyzji. Przeprowadzanie remontu kapitalnego z zachowaniem wartości zabytkowych i przywracającego wartości użytkowe obiektu, nawet jeśli nieopłacalne ekonomicznie, jest jednak wykonalne. Stan zachowania budynku wskazuje na możliwość przeprowadzenia prac remontowych powiązanych z przemurowaniem albo rozbiórką zniszczonych i zdegradowanych techniczne części obiektu, wzmocnieniem oraz rekonstrukcją utraconych w wyniku uszkodzeń elementów obiektu. MKDNiS przyznał, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla mieszkaniowego "[...]" na obszarze miasta S. budynek koszarowy na rysunku planu został oznaczony jako "istniejąca zabudowa przeznaczona do wyburzenia", a w jego miejscu planowane jest przeprowadzenie ciągu komunikacyjnego. Przy ocenie zasadności wpisania do rejestru zabytków budynku ustalenia te nie są jednak okolicznością przesądzającą o sposobie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ odwoławczy zaznaczył, że ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dokonane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] jego uzgodnienie były procedowane w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), dalej: u.z.p. Dopiero obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: u.p.z.p. wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem jednoznacznie i szczegółowo określają jednak wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymóg ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przez wiele lat budynek nie był przedmiotem zainteresowania miejscowego organu konserwatorskiego, co jednakże wynikało z niedostatecznego rozpoznania rzeczywistych jego wartości zabytkowych. W świetle ustaleń naukowych z ostatnich dwóch dekad została podjęta jego waloryzacja, w wyniku której zmienił się sposób postrzegania tego zabytku jako elementu dziedzictwa kulturowego S.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MKDNiS z [...] marca 2021 r. złożyła spółdzielnia, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...]WKZ.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy oraz przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie;
2) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie budynek dawnych koszar spełnia kryteria uznania go za zabytek i podlega ochronie polegającej na wpisaniu go do rejestru zabytków;
3) art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że budynek dawnych koszar spełnia kryteria do uznania go za zabytek;
4) art. 7 pkt 1 i art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że budynek dawnych koszar podlega ochronie poprzez wpis do rejestru zabytków.
Powyższe zarzuty skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu skargi, w którym zakwestionowała twierdzenie organu odnoszące się do posiadania w zachowanej formie przez budynek dawnych koszar samoistnych wartości zabytkowych, a także nieuwzględnienie jego całkowitej degradacji technicznej powodującej, że budynek nadaje się wyłącznie do całkowitej rozbiórki i stanowi zagrożenie bezpieczeństwa nie tylko dla osób przebywających wewnątrz, ale też w jego pobliżu. Skarżąca wskazała również, że pomimo ujęcia budynku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczonego do wyburzenia oraz pomimo, iż ww. plan został w sposób prawidłowy w trybie przepisów art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150), dalej: u.o.d.k., uzgodniony z wojewódzkim konserwatorem zabytków, MKDNiS uznał, iż okoliczności te w przedmiotowej sprawie nie wpływają na możliwości uznania spornego obiektu za zabytek. Takie stanowisko pozostaje błędne, organ nie wskazał, z jakich przyczyn dokonanemu uzgodnieniu odmawia skuteczności prawnej.
W odpowiedzi na skargę MKDNiS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] marca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MKDNiS narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z., ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Kluczową przesłanką dla oceny legalności działania organów konserwatorskich pozostaje definicja legalna zabytku nieruchomego zawarta w art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z. Przedmiotem ochrony jest w tym przypadku nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Organ odwoławczy aprobując pogląd [...]WKZ przyjął, że budynek dawnych koszar [...] Straży Granicznej posiada w wystarczającym stopniu wartości zabytkowe predestynujące go do objęcia ochroną indywidualną, niemniej zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że taki pogląd nie mógł zostać przyjęty jako znajdujący dostateczne wsparcie w prawidłowo ustalonych i ocenionych okolicznościach.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, MKDNiS wadliwie w sprawie rozważył przede wszystkim konsekwencje, jakie dla kierunku rozpatrzenia sprawy wynikały z postanowień obowiązującego na terenie, na którym zlokalizowana jest działka nr ew. [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z [...] września 2002 r. W odniesieniu do tejże kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazła się wypowiedź MKDNiS przyjmująca, że ustalenia planu nie mogły mieć w tym przypadku charakteru "przesądzającego", jednakże, zdaniem Sądu, obarczona jest ona wadliwością, ponieważ argumenty odwołujące się do uchwalenia planu na podstawie przepisów nieobowiązującej ustawy (u.z.p.), jak też do zmienionego sposobu waloryzacji zabytkowego obiektu dawnych koszar nie prowadzą do ujawnienia podstawy umożliwiającej jego wpisanie do rejestru zabytków.
Sąd zobowiązany jest podkreślić, że wpis do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną podejmowaną w sprawie indywidualnej przez organ administracji publicznej. Organy te mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), co odnosi się również do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed wejściem w życie u.p.z.p. (art. 7 u.z.p.). Ustawodawca zdecydował o zachowaniu mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych po dniu 31 grudnia 1994 r. pod rządami u.z.p. Mylnie MKDNiS wskazał, że analizowana uchwała nr [...] Rady Miasta S. z [...] września 2002 r. była procedowana w trybie art. 85 ust. 2 u.p.z.p., ponieważ wyklucza to fakt jej przyjęcia przed dniem wejścia w życie u.p.z.p. (11 lipca 2003 r.). Wymagane było uwzględnienie w sprawie przez MKDNiS, że tekst planu miejscowego oraz jego rysunek stanowią powszechnie obowiązujące prawo, którego organ wydający zaskarżoną decyzję nie mógł ignorować. Organ konserwatorski w sprawie wpisu określonego obiektu do rejestru zabytków jest nim związany nie tylko z uwagi na normatywność planu, a zatem obowiązujący charakter jego postanowień, ale również z uwagi na ukształtowany przepisami wpływ wojewódzkiego konserwatora zabytków na treść planu miejscowego wynikający z brania merytorycznego udziału w procedurze uzgadniania jego projektu. Ta ostatnia kwestia w sprawie ma najdonioślejsze znaczenie.
Na gruncie przepisów u.z.p. w świetle art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.o.d.k. plan miejscowy podlega obligatoryjnemu uzgodnieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. W przeciwieństwie do opinii, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 3 u.z.p., treść uzgodnienia wiąże co do zasady organ prowadzący procedurę planistyczną w przedmiocie rozwiązań przyjętych w projekcie planu i sam fakt, że współdziałanie następuje w formie oświadczenia organu wyrażającego (deza)aprobatę dla treści projektowanego planu a nie w formie postanowienia, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tejże oceny zasadniczo nie zmienia (por. wyrok NSA OZ w Gdańsku z 21 lutego 2002 r. sygn. II SA/Gd 2390/01). Przyjęcie ogólnej tezy, że organ uzgadniający w sprawach leżących w zakresie jego działania jest bardziej kompetentny do oceny projektu planu niż organ stanowiący, czemu towarzyszy wniosek, iż charakter ius cogens norm zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego wymaga, by uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków opierało się na merytorycznych podstawach, wprowadza domniemanie, że uzgodniony plan miejscowy jest oparty na poprawnym zweryfikowaniu lokalnego zasobu zabytkowego, który gwarantuje właściwy zakres i sposób ochrony dóbr kultury i uwzględnia zadania ochrony zabytków. Taki wniosek pozostaje aktualny, zdaniem Sądu, zarówno przy uzgodnieniu projektu planu miejscowego na gruncie przepisów u.p.z.p., jak i u.z.p. Skutki zaniechania nadania współdziałaniu przez organy ochrony zabytków takiej właśnie postaci, jak się trafnie zauważa w piśmiennictwie, prowadzą do wejścia w życie przepisów nakierowanych w niewystarczającym stopniu na ochronę zabytków, co zasadniczo wymaga ponownego wdrożenia stosownej procedury planistycznej (por. M. Kotulski, Organy ochrony zabytków w planowaniu przestrzennym, ST 2011, nr 7-8, s. 128).
Akceptacja przez [...]WKZ określenia w planie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się budynek dawnych koszar przy ul. [...] 13 w S., pod projektowany układ komunikacyjny (droga [...]), czemu towarzyszyło określenie na rysunku planu koszar jako "istniejącej zabudowy przeznaczonej do wyburzenia", mając wymiar normatywny, stoi niewątpliwie w wyraźnej sprzeczności z następczym działaniem o charakterze jurysdykcyjnym polegającym na wpisaniu spornego obiektu jako zabytku do rejestru zabytków. W tym zakresie Sąd podziela zarzut strony skarżącej sformułowany w skardze, a wcześniej w złożonym odwołaniu od decyzji z [...] grudnia 2020 r. i wspierającą go argumentację. Po wejściu w życie planu o treści uzgodnionej w zakresie ochrony zapewnianej zasobowi zabytkowemu na terenie osiedla mieszkaniowego "[...]" [...]WKZ nie podjął żadnych czynności mających doprowadzić do zmiany uchwały [...] Rady Miasta S.. Było to tymczasem wymagane, albowiem organy konserwatorskie powinny w każdym przypadku mieć na uwadze bezwzględną potrzebę zapewnienia zgodności aktu indywidualnego, który wydają z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a takim pozostaje plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...].
Powyższa zgodność, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powinna zostać zapewniona tak na płaszczyźnie prawnej, jak i faktycznej. W świetle art. 4 pkt 1 u.o.z.o.z. ochrona zabytków wyraża się m.in. w zapewnieniu warunków prawnych i organizacyjnych umożliwiających "trwałe zachowanie" zabytku oraz jego zagospodarowanie i utrzymanie. Zgoda [...]WKZ na przeznaczenie terenu działki nr ew. [...] pod drogę wraz z akceptacją wyburzenia budynku dawnych koszar nie tylko nie pozostaje we właściwy sposób zharmonizowana z celem wprowadzenia do ustawy przepisu w przytoczonym jego brzmieniu i funkcją, którą decyzja administracyjna wpisująca zabytek nieruchomy do rejestru w założeniu powinna spełniać, co stanowi ich oczywiste zaprzeczenie i zanegowanie.
Jakkolwiek ten kontekst rozważań wymaga zamieszczenia zastrzeżenia, którego treścią jest wskazanie, że uzgodnienie projektu planu miejscowego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu wyłączającego możliwość utrzymania jego dotychczasowego wykorzystania na gruncie przepisów u.p.z.p. i u.o.z.o.z., a przede wszystkim treść normy kompetencyjnej zawartej w art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. nie stanowi prawnej przeszkody do wszczęcia postępowania przez organ konserwatorski i wydania decyzji wpisowej, a zatem nie prowadzi do bezwzględnej niedopuszczalności objęcia określonej nieruchomości ochroną prawną w postaci wprowadzenia tej formy ochrony zabytków, która wynika z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z., albowiem w określonych okolicznościach jest to prawnie możliwe, tym niemniej analizowane działanie na płaszczyźnie prawotwórczej kształtuje warunki takiego rozstrzygnięcia, limitując znacząco prawną możliwość jego dopuszczenia w danych warunkach.
Rozważając wskazane ograniczenia na gruncie rozpatrywanego przypadku, nie może być, zdaniem Sądu, wątpliwości, że prawna forma nadana instytucji uzgodnienia projektu planu miejscowego nie pozwala uznać, iż jego określona treść może nie korespondować z wolą organu administracji publicznej, który ją urzędowo potwierdził i ze stanowiącą jej podstawę merytoryczną oceną szczegółowego przedmiotu uzgodnienia. Nie może być tym samym zakwestionowane w sprawie to, że dokonane przez [...]WKZ pismem z 16 maja 2002 r., uzgodnienie, pomimo że organ expressis verbis nie odnosił się w nim do zasadności utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania (zabudowy) działki nr ew. [...], musi być traktowane jako merytoryczne wypowiedzenie się organu właściwego w sprawie zasad ochrony zabytków polegające na wprowadzeniu do porządku prawnego przyzwolenia konserwatorskiego na rozbiórkę budynku dawnych koszar. Zasadność zmiany przeznaczenia spornego terenu, co Sąd chce podkreślić, stanowiła niewątpliwie materię wchodzącą w zakres kształtowany zasadami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, jeżeli uwzględnić, że zespół urbanistyczno-architektoniczny i krajobrazowy miasta S. został wpisany do rejestru zabytków (nr rej. [...]), decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] kwietnia 1984 r. zostały natomiast wyznaczone strefy ochrony konserwatorskiej, których obowiązywanie uwzględniała również uchwała nr [...] Rady Miasta S. i jej postanowienia [...]WKZ musiał wziąć pod uwagę, nie kwestionując wyburzenia znajdującego się w strefie ochronnej budynku dawnych carskich koszar datowanych na ostatnią dekadę XIX w.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela wniosek strony skarżącej, że w toku postępowania nie zostały ujawnione nowe, nieznane wcześniej [...]WKZ informacje mające wpływ na wartość zabytkową budynku, prowadzące do uznania, że wcześniejsza akceptacja wyburzenia budynku koszar jako obiektu niewymagającego zapewnienia jego ochrony pozostaje nieadekwatna z uwagi na oparcie jej na okolicznościach nieznanych organowi konserwatorskiemu. Akcentowana wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potrzeba zmiany w postrzeganiu danego obiektu zabytkowego motywowana jego dotychczasowym niedostatecznym rozpoznaniem, czy też odwołanie się do "ewolucji paradygmatów" ochrony konserwatorskiej lub oparcia się na nowych ustaleniach nauki posiadają swoją ogólną doniosłość i Sąd nie neguje ich znaczenia. Podziela bowiem pogląd B. Szmygina, że dziedzictwo i jego ochrona podlega różnym procesom, które tylko w niewielkim stopniu podlegają kontroli sprawowanej przez system konserwatorski. Zmienia się bowiem w perspektywie czasu rozumienie zabytku, modyfikacji podlegają warunki jego ochrony, cele którym ochrona ta ma służyć, jak też zasady i formy ochrony zabytków. Powyższe wpływa na praktykę konserwatorską (por. B. Szmygin, Teoria i kryteria wartościowania dziedzictwa jako podstawa jego ochrony, Wiadomości Konserwatorskie 2015, nr 43, s. 44 i n.).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czynniki te w rozpatrywanej sprawie musiały jednakże ustąpić pierwszeństwa względom łączonym z interesem skarżącej spółdzielni jako właściciela budynku dawnych koszar. Deklarowana niepogłębiona waloryzacja budynku koszar, jak też odwołanie się do pozostałych powodów rzutujących na niewłaściwą ocenę jego wartości zabytkowych prowadziłyby bowiem do posłużenia się w postępowaniu w dużej mierze nieokreślonymi kryteriami ingerencji w ustabilizowaną sytuację prawną spółdzielni jako podmiotu administrowanego, co w takim przypadku jak rozpatrywana, niewątpliwie narusza zasadę ogólną budzenia zaufania do władzy publicznej rozważaną w łączności z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z.o.z.
Trafnie zauważa się w piśmiennictwie, że Konstytucja w swoich normach, zasadach i wartościach zawiera wiele kryteriów pomocnych w wyznaczaniu zewnętrznych granic uznania administracyjnego. Jedną z nich jest zasada zaufania obywatela do państwa wywodzona z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Organy władzy publicznej działające w ramach uznania administracyjnego nie powinny ograniczać się przy prowadzeniu postępowania tylko do przepisów ustawowych, mających bezpośrednie zastosowanie w danej sprawie. W praktyce mogą bowiem wystąpić przypadki, w których z innych norm, przede wszystkim norm konstytucyjnych, będą wynikały dyspozycje, które ograniczą swobodę rozstrzygnięcia, wynikającą z przepisu ustawowego (por. J. Chmielewski, Zasada budzenia zaufania w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2018, s. 348 i n.). Uznanie zasady zaufania za normatywnie wiążący wzorzec kontroli ma ten skutek, że zasada ta powinna być przesłanką oceny działalności organów administracyjnych, w wyniku której może dojść do uchylenia decyzji administracyjnej nawet wówczas, gdy w toku postępowania nie dojdzie do naruszenia innych przepisów postępowania lub prawa materialnego (por. D. Dąbek, Ochrona zaufania – zasada działania i wzorzec kontroli współczesnej administracji [w:] Wzorce i zasady działania współczesnej administracji publicznej, red. B. Jaworska-Dębska, P. Kledzik, Warszawa 2020, s. 80).
Posiadanie przez określony obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej nie jest samoistnym warunkiem objęcia go ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków. Nie można, zdaniem Sądu, nie dostrzec, że status zabytku jako dobra chronionego jest nadawany w różny sposób i organ w toku postępowania nie wykazał, iż objęcie budynku koszar najdalej idącą formą ochrony określoną w art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. pozostaje bezwzględnie konieczne. W ocenie Sądu, nie da się odrzucić potrzeby hierarchizacji obiektów zabytkowych oraz wartościowania posiadanych przez nie atrybutów, co powinno prowadzić do bezpośredniego różnicowania przez organ konserwatorski metod ich ochrony. W każdym przypadku niezbędne pozostaje wyważenie interesu prywatnego dysponenta zabytku i interesu społecznego (por. K. Zalasińska, Interes indywidualny a interes publiczny – konflikt wartości w prawnej ochronie zabytków, Ochrona Zabytków 2008, nr 2, s. 83 i n.). Działanie takie powinno mieć na uwadze zasadniczą różnicę, jaka zachodzi pomiędzy obiektem historycznym (tj. obiektem dawnym) a obiektem zabytkowym (obiektem dawnym zasługującym na specjalne zachowanie). W interesie społecznym, którego nie da się pominąć w świetle hipotezy art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., leży zachowanie wyłącznie obiektów o wyróżniających się walorach, czyli stanowiących świadectwo obiektywnie istotnych zdarzeń lub unikalne świadectwo epoki, reprezentujących szczególną (ponadprzeciętną) wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie kwestionuje tego, że sporny obiekt stanowi świadectwo epoki minionej, dokumentujący rozwój zabudowy koszarowej S. w czasie jego dynamicznego rozwoju na przełomie XIX/XX w., nie można jednakże – zdaniem Sądu - mówić o posiadaniu przez budynek w sposób zobiektywizowany ponadprzeciętnych walorów, które bezdyskusyjnie nakazują wpisanie go do rejestru zabytków niezależnie od stanu jego zachowania wymuszającego rozbiórkę niektórych elementów budynku najbardziej zagrożonych katastrofą budowlaną i niepełnej jego struktury, jeżeli względnie niedawno organ konserwatorski, dokonując rozpoznania koszar [...] Straży Granicznej, nie znalazł wystarczających podstaw do objęcia go jakąkolwiek formą indywidualnej ochrony, akceptując w 2002 r. jego wyburzenie w związku z zaprojektowaną zmianą przeznaczenia terenu w planie miejscowym, a następnie wyraził zgodę w 2008 r. na rozbiórkę jednego ze zniszczonych segmentów budynku.
Sąd istotne znaczenie, stwierdzając naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z niewyważenia interesu właściciela obiektu z interesem społecznym, przypisał równocześnie samemu stanowi zachowania budynku. Z akt sprawy wynika, że zabezpieczenie substancji przesądzającej o autentyzmie elementów ważnych dla architektury budynku w celu uniknięcia bezpowrotnie jej utraty wymaga daleko posuniętej ingerencji w strukturę obiektu. Nie ulega wątpliwości, że w dacie dokonanego uzgodnienia przez [...]WKZ projektu planu miejscowego budynek dawnych koszar nie znajdował się w dobrym stanie technicznym, co potwierdza sam materiał zdjęciowy pochodzący z 2002 r., niemniej stan budynku od tamtego czasu uległ daleko idącej dalszej degradacji niepozwalającej nawet na przeprowadzenie jego szczegółowych oględzin wewnątrz w toku kontrolowanego postępowania ze względów bezpieczeństwa, co w zasadniczym wymiarze było wynikiem zaaprobowanych z konserwatorskiego punktu widzenia postanowień planu, które przeznaczyły obiekt do wyburzenia z uwagi na kolizję z układem komunikacyjnym i zakazały jego rozbudowy kubaturowej, pozbawiając go tym samym istotnego znaczenia gospodarczego. Zmiana postrzegania budynku jako zabytkowego elementu dziedzictwa S., znajdująca swój formalny wyraz we wpisaniu go do rejestru zabytków, musiałaby się wiązać, jak zaznaczył MKDNiS, w takich warunkach z tym większym wysiłkiem finansowym strony skarżącej jako właściciela. Zasada zaufania służy ochronie uzasadnionych oczekiwań prawnych. Normatywne znaczenie tejże zasady musiało toteż w kontrolowanym przypadku sprzeciwiać się wnioskowi potwierdzającemu, że organy wykazały w sposób dostateczny w toku przeprowadzonego postępowania, iż względy nakazujące wpisanie budynku do rejestru zabytków nie zostały przyjęte arbitralnie, jej zastosowanie uwzględniać musiało również brak podstawy do obciążenia strony skarżącej konsekwencjami faktycznymi wynikającymi dla niej z tego działania.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za uzasadnione, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...]WKZ. Rzeczą organu będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej w ramach wszczętego postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.