VII SA/WA 1058/19

VII SA/Wa 1058/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Krystyna Tomaszewska /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 48/20 - Wyrok NSA z 2023-04-20
Skarżony organ
Rada Lekarska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 218, art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2007 nr 166 poz 1172
art. 14 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz  niektórych innych ustaw1), 2)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na czynność Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie prawa do udzielania świadczeń zdrowotnych I. uchyla czynność Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] marca 2019 r. oraz [...] Izby Lekarskiej w [...] polegającą na odmowie wydania K. W. zaświadczenia potwierdzającego posiadanie prawa do udzielania świadczeń zdrowotnych, II. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz skarżącego K. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. W. ("skarżący") jest czynność Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie prawa do udzielania świadczeń zdrowotnych.
Zaskarżona czynność dokonana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 28 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się do [...] Izby Lekarskiej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego posiadanie prawa do udzielania świadczeń zdrowotnych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej. Do wniosku skarżący dołączył kopie świadectw pracy.
Pismem z 23 stycznia 2019 r., L.Dz. [...] Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej poinformował skarżącego, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż nie spełnił on przesłanek określonych w art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 166, poz. 1172, dalej: ustawa zmieniająca), albowiem brak jest dokumentów potwierdzających udzielanie przez niego świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej w okresie od 29 września 1997 r. do 31 lipca 2001 r.
Skarżący pismem z 18 lutego 2019 r. zwrócił się bezpośrednio do Naczelnej Izby Lekarskiej, wskazując, że w ww. okresie pełnił obowiązki Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i do 2001 r. nie mógł wykonywać innej pracy. Podkreślił, że w służbie zdrowia pracuje od ponad 40 lat.
Pismem z 15 marca 2019 r., nr [...] Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej poinformował skarżącego o treści art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej i wskazał, że samorząd lekarski jest jedynie wykonawcą woli ustawodawcy, który ograniczył w 2007 r. możliwość zachowania uprawnień do udzielania świadczeń podstawowej opieki zdrowotnej.
Skargę na wyżej opisaną czynność wniósł K. W., zarzucając naruszenie art. 14 ust. 4 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię sformułowania przepisu "udzielający nieprzerwanie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przez okres nie krótszy niż 10 lat świadczeń zdrowotnych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej", a także wskazując na brak pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych.
Skarżący podkreślił, że wskazany w ustawie dziesięcioletni okres nie obejmuje wyłącznie okresu od 1997 do 2007 r., a dowolny dziesięcioletni okres.
Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i czynności ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych do jej rozpoznania, ewentualnie zaś o jej oddalenie.
W ocenie organu okręgowa izba lekarska nie była zobowiązana do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji lub postanowienia, do których zastosowanie miałyby przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem art. 57 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty wskazuje rozstrzygnięcia wydawane przez okręgowe izby lekarskie, od których przysługuje odwołanie do Naczelnej Izby Lekarskiej. Zdaniem organu, do zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 14 ustawy zmieniającej nie stosuje się przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem izby lekarskie nie posiadają w prowadzonych ewidencjach i rejestrach informacji, na podstawie których możliwe byłoby wydanie zaświadczenia.
Ponadto, w ocenie organu, skarżący nie wniósł środka zaskarżenia na rozstrzygnięcie, bowiem treść jego pisma z 18 lutego 2019 r. nie wskazuje, aby miał to być środek zaskarżenia.
Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że stanowisko wyrażone w pismach jest prawidłowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z powodu podniesionych w niej zarzutów.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Art. 134 § 1 stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest czynność Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej z [...] marca 2019 r., nr [...], polegająca na utrzymaniu w mocy czynności Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia.
Podstawą prawną żądania skarżącego był art. 14 ust. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym zaświadczenie potwierdzające posiadanie prawa do udzielania świadczeń zdrowotnych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej na podstawie ust. 1 lub ust. 3 wydaje, na wniosek lekarza, właściwa okręgowa rada lekarska.
Art. 14 ust. 1 tej ustawy stanowi, że lekarz 1) który posiada specjalizację I stopnia w dziedzinie medycyny ogólnej lub specjalizację I lub II stopnia lub tytuł specjalisty w dziedzinie chorób wewnętrznych, lub specjalizację I lub II stopnia lub tytuł specjalisty w dziedzinie pediatrii, 2) inny niż wymieniony w pkt 1, udzielający nieprzerwanie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przez okres nie krótszy niż 10 lat, świadczeń zdrowotnych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej, zachowuje po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy prawo do udzielania świadczeń zdrowotnych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej. Ust. 3 z kolei stanowi, że lekarz, który nie posiada wymaganego okresu doświadczenia zawodowego określonego w ust. 1 pkt 2, a który w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy udzielał świadczeń zdrowotnych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej na podstawie zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej albo będąc zatrudnionym lub wykonując zawód u świadczeniodawcy, z którym Narodowy Fundusz Zdrowia zawarł umowę o udzielanie świadczeń podstawowej opieki zdrowotnej, zachowuje prawo do udzielania świadczeń zdrowotnych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej do dnia 31 grudnia 2017 r.
W tym miejscu należy wskazać, że kwestia wydawania zaświadczeń uregulowana została w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). W szczególności art. 219 k.p.a. stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Organizacja samorządu lekarskiego określona została w ustawie z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. 2019 r., poz. 965, dalej: u.i.l.). Zgodnie z art. 25 pkt 4 w związku z art. 5 pkt 24 tej ustawy okręgowa rada lekarska kieruje działalnością okręgowej izby lekarskiej w okresie między okręgowymi zjazdami lekarzy, w szczególności wykonując inne zadania określone w odrębnych przepisach. Analogicznie uregulowano w art. 39 ust. 1 pkt 4 u.i.l. kompetencje Naczelnej Rady Lekarskiej.
W skład okręgowej rady lekarskiej wchodzą prezes okręgowej rady lekarskiej i jej członkowie wybrani przez okręgowy zjazd lekarzy (art. 26 ust. 1 u.i.l.). Z kolei – stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy – w skład Naczelnej Rady Lekarskiej wchodzą: Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej i jej członkowie wybrani przez Krajowy Zjazd Lekarzy oraz prezesi okręgowych rad lekarskich.
Jak wynika z przywołanych przepisów, organy samorządu lekarskiego są organami kolegialnymi. Nie wydają one zatem postanowień ani decyzji, a rozstrzygają sprawy pozostawione ich kompetencji uchwałami. Art. 18 u.i.l. stanowi, że uchwały organów samorządu lekarzy i komisji wyborczych podejmowane są zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy członków danego organu lub komisji wyborczej.
Skarżący, żądając w oparciu o art. 14 ust. 4 ustawy zmieniającej wydania zaświadczenia, postawił właściwą okręgową radę lekarską przed koniecznością – w zależności od dokonanej przez nią oceny stanu faktycznego – wydania mu zaświadczenia albo podjęcia uchwały o odmowie jego wydania. Tymczasem w sprawie doszło do nieprzewidzianego przepisami prawa udzielenia odmowy wydania zaświadczenia poprzez pismo, podpisane przez Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej. Błędu tego nie skorygował Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej, którego pismo z [...] maja 2019 r. nie zawiera nawet żadnego uzasadnienia co do istoty rozstrzygnięcia.
W wyniku podjęcia zaskarżonych czynności skarżący został pozbawiony merytorycznego rozstrzygnięcia jego sprawy – do czego miał prawo przyznane przez art. 14 ust. 4 ustawy zmieniającej. Co więcej, doszło do tego z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jak zasada praworządności (art. 6 k.p.a.), zasada pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 k.p.a.), zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.) czy zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Podkreślić należy – na co zwrócił uwagę skarżący – że pisma kierowane do niego nie zawierały pouczenia co do możliwości wniesienia środków odwoławczych.
Stanowisko organu o niepodleganiu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 14 ust. 4 ustawy zmieniającej, do zakresu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne nie jest prawidłowe. Przepis ten daje wnioskodawcy konkretne prawo – do żądania wydania zaświadczenia potwierdzającego jego prawo do udzielania świadczeń zdrowotnych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej, zaś po stronie organu kreuje obowiązek rozpoznania żądania (na co wskazuje użyte sformułowanie "zaświadczenie (...) wydaje"). Trudno nazwać taką sprawę inaczej niż sprawą administracyjną. W sytuacji, gdy do wydania zaświadczenia z powodu niespełnienia ustawowych warunków dojść nie może, okręgową izbę lekarską – zdaniem Sądu – obowiązuje załatwienie sprawy zgodnie z ogólnymi przepisami postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem trybu, w jakim działa to ciało kolegialne.
Art. 57 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 537), na który powołał się organ w odpowiedzi na skargę, odwołuje się wyłącznie do uchwał okręgowych rad lekarskich podejmowanych w sprawach określonych w tej konkretnej ustawie. Nie sposób jednak przyjąć, że jest to jedyny katalog uchwał, od których przysługuje odwołanie. Podobnie nie jest prawidłowe przyjęcie, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 14 ust. 4 ustawy zmieniającej, nie podlega żadnemu rygorowi prawnemu, co pozostawiałoby wnioskodawcę bez prawa do kontroli sądowej podjętego rozstrzygnięcia.
Ponieważ okręgowa rada lekarska prowadzi okręgowy rejestr lekarzy i lekarzy dentystów (art. 25 pkt 12 u.i.l.), argument organu dotyczący braku danych, na podstawie których można by wydać zaświadczenie, nie wydaje się być trafiony. Ponadto organ zawsze może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).
Argument organu o niewniesieniu przez skarżącego środka zaskarżenia od pisma Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej z [...] stycznia 2019 r. – w sytuacji braku pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia – także nie zasługuje na uwzględnienie.
Z powodu podjęcia czynności w formie nieprzewidzianej przez prawo i z całkowitym brakiem poszanowania zasad postępowania administracyjnego, należało uchylić zarówno zaskarżoną czynność Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej z [...] marca 2019 r., nr [...], jak i czynność Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej z [...] stycznia 2019 r., L.Dz. [...].
Rozpoznając ponownie sprawę, organy samorządu lekarskiego winny procedować zgodnie z przepisami prawa, w szczególności zaś przestrzegać formy podejmowanych rozstrzygnięć.
Ponieważ stwierdzone uchybienia mają charakter formalny, Sąd nie dokonał kontroli merytorycznej zaskarżonych czynności.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 146 § 1 oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.
-----------------------
5