VII SA/Wa 1224/18

VII SA/Wa 1224/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska
Tomasz Janeczko
Tomasz Stawecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2826/19 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 31
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 28 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z [...] marca 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" z siedziba w [...], zwanego dalej "skarżącym", utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2017 r., znak: [...], w sprawie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2017 r. o pozwoleniu na budowę.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") obejmującego przebudowę istniejącej linii 110 kV relacji [...] na linię dwutorową. Przebudowy linii na odcinku określonym jako słup nr: [...] (od istniejącego przęsła [...] do przęsła [...]) na dz. nr ewid. [...], [...],[...],[...], [...], [...] obręb [...], Gmina [...], dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], Gmina [...], dz. nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...], Gmina [...], dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], Gmina [...], dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], Gmina [...], kategoria obiektów: XXVI.
Organ stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt posiada także wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony życia.
3. Pismem z 24 lipca 2017 r. skierowanym do Wojewody [...] skarżący wniósł o wszczęcie z urzędu przez organ wojewódzki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał, że inwestor wprowadza wszystkie organy w błąd twierdząc, że realizowane przedsięwzięcie będzie stanowiło przebudowę, bowiem w efekcie działań inwestora ma powstać obiekt liniowy o zupełnie innych parametrach, wyższy, zostaną wymienione praktycznie wszystkie słupy, nowe słupy będą miały inną konstrukcję, będą znacznie wyższe, fundamenty słupów będą zupełnie inne itp. Powyższe powoduje, że inwestor powinien wnosić o wydania pozwolenia na budowę nowego obiektu, a nie na przebudowę istniejącego obiektu budowlanego.
Wojewoda [...] pismem z 4 sierpnia 2017 r. wezwał skarżącego do przedłożenia pełnomocnictwa (bądź innego dokumentu) upoważniającego H. S. do występowania w przedmiotowej sprawie w imieniu "Stowarzyszenia [...]". Jednocześnie organ wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku z 24 lipca 2017 r. poprzez jednoznaczne określenie, czy stanowi on: (1) wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożony przez skarżącego jako stronę postępowania, czy (2) wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z urzędu złożony przez Stowarzyszenie jako podmiot na prawach strony zgodnie z art. 31 k.p.a., czy jednak (3) wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z urzędu.
W odpowiedzi Stowarzyszenie oświadczyło, że składa wniosek jako podmiot na prawach strony o stwierdzenie nieważności, jednocześnie wskazując, że na wypadek stwierdzenia, że w sprawie nie są spełnione przesłanki uznania Stowarzyszenia za podmiot na prawach strony, to wniosło o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji Starosty [...] nr [...]. Ponadto, skarżący załączył stosowne pełnomocnictwo.
4. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2017 r. odmówił wszczęcia z urzędu na wniosek ww. Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r.
Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i przede wszystkim nie był wymagany udział społeczeństwa w myśl odrębnych przepisów. W konsekwencji nie ma zastosowania art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej "pr.bud."), który ewentualnie umożliwiłby uznanie skarżącego za podmiot na prawach strony, który byłby uprawniony do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki art. 28 ust. 4 pr.bud. stosownie do art. 28 ust. 3 pr.bud. normy art. 31 k.p.a. nie mogą być stosowane w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organizacja społeczna może zatem na podstawie art. 31 k.p.a. żądać wszczęcia z urzędu (dopuszczenia do toczącego się już postępowania) postępowania nadzwyczajnego tylko w sytuacji, gdy w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przeprowadzona była ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie jest zatem uprawnione wszczęcie z urzędu na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r. oraz udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu na prawach strony zgodnie z art. 31 k.p.a., bowiem w rozpatrywanym przypadku nie może on mieć zastosowania ze względu na treść art. 28 ust. 3 pr.bud.
5. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia i wszczęcie z urzędu postanowienia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 6 pr.bud. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz 107 § 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 5 pkt 3 i 34 ust. 4 pr.bud.
6. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...].
Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.
Stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 28 ust. 3 pr.bud. art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 pr.bud., który stanowi, że przepis art. 28 ust. 3 pr.bud. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej "ustawa z 3 października 2008 r."). W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r., który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.
W ocenie GINB postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy z 3 października 2008 r. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wynika to z treści art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy.
W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r., ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.). Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków.
Należy przy tym wyjaśnić, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.
Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w przedmiotowej sprawie organ stopnia podstawowego nie przeprowadzał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co więcej, konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach), inwestor nie wnioskował też o przeprowadzenie ww. oceny, ani postępowanie nie dotyczyło budowy instalacji do spalania paliw.
Tym samym postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. Skoro w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie był wymagany udział społeczeństwa, to tym bardziej udział ten nie jest wymagany w nadzwyczajnym postępowaniu, którego celem jest weryfikacja decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pod kątem wystąpienia w niej wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W rezultacie GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania.
7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, pismem z 23 kwietnia 2018 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowienia z [...] marca 2018 r., a także uchylenie postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2017 r. i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:
1) naruszenie art. 31 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 pr.bud. poprzez uznanie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę,
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 6 pr.bud. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz 107 § 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 5 pkt 3 i 34 ust. 4 pr.bud.
Skarżący wyjaśnił, że realizacja ww. inwestycji zmieni układ przestrzenny przewodów linii, nastąpi wzrost wysokości linii, a fundamenty pod słupy będą zajmowały większy obszar. W konsekwencji inwestycja nie stanowi przebudowy linii w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr.bud., ale ma na celu rozbiórkę starej linii i budowę zupełnie nowego obiektu. Skarżący wskazał, że obecna linia jest linią jednotorową. Projektowana linia jest natomiast linią dwutorową, a zatem inwestycja ma polegać na wymianie wszystkich elementów linii słupów. W rezultacie z istniejącej linii nie pozostanie żaden element. W konsekwencji choć inwestycja ma powstać w tym samym miejscu co obiekt, który ma zostać rozebrany, to nie można mówić, że przedsięwzięcie ma polegać jedynie na przebudowie.
8. Odpowiadając w dniu 22 maja 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
9. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.
Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
10. Kluczowym zagadnieniem, które miał obowiązek rozpatrzyć Sąd w związku ze skargą Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] była odpowiedź na pytanie, czy skarżące Stowarzyszenie mogło żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...].
Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie wymaga sięgnięcia do przepisów kilku ustaw, a jednocześnie zastosowania przyjętych w polskiej kulturze prawnej reguł kolizyjnych w celu ustalenia, które z przepisów powinny być zastosowane.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że art. 31 § 1 k.p.a. przyznaje organizacji społecznej możność, a ściśle: udziela takiej organizacji upoważnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez wszczęcie postępowania lub udział w takim postępowaniu. Jednocześnie wskazany przepis formułuje dwa ogólne warunki udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym: (a) jeśli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz (b) gdy przemawia za tym interes społeczny. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie zaistnienia drugiej przesłanki zależne jest od zasadniczo swobodnego uznania organu administracji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazują bowiem dodatkowych kryteriów rozstrzygania o interesie społecznym określonej organizacji.
W przedmiotowej sprawie wskazany art. 31 § 1 k.p.a. nie może wszakże być samodzielnie zastosowany. Wynika to z faktu, że inne obowiązujące w systemie prawa przepisy należy uznać za wyrażające normy szczególne (leges speciales) wobec art. 31 § 1 k.p.a. Zastosowanie w sprawie wskazanego przepisu k.p.a. jest zatem wyłączone przez inne przepisy rangi ustawowej w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. W tym miejscu należy dodać, że w polskim systemie prawa obowiązują też przepisy, z których będą wynikać normy szczególne w stosunku do tych norm, które są normami szczególnymi wobec art. 31 §1 k.p.a. Mamy więc do czynienia z sytuacją zasady ogólnej oraz wyjątków od wyjątków.
Najprostszym wyjątkiem wyłączającym zastosowanie art. 31 §1 k.p.a. jest art. 28 ust. 3 pr.bud. Przepis ten stanowi, że art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ratio legis takiego wyjątku jest zrozumiałe: ustawodawca w kilku przepisach wyłącza stosowanie ogólnych norm postępowania administracyjnego, aby zapewnić sprawność postępowań inwestycyjnych lub ich szczególny charakter techniczny. Stosunek art. 28 ust. 2 pr.bud. do art. 28 k.p.a. jest innym przykładem właśnie takiego wyjątku.
Art. 28 ust. 3 pr.bud. doznaje jednak dalszego wyjątku w art. 28 ust. 4 pr.bud. Ostatni ze wskazanych przepisów wyraźnie stanowi, że art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli wymaga ono udziału społeczeństwa w określonym postępowaniu administracyjnym zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rozstrzygnięcie o prawie skarżącego Stowarzyszenia [...] do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji Starosty [...] zależy więc od tego, czy powołana ustawa z 3 października 2008 r. przewiduje konieczność lub dopuszczalność udziału organizacji ekologicznej w takim postępowaniu, z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Konieczność udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym, a więc "wymóg" takiego udziału przewiduje również art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. Przepis ten przewiduje, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli spełnią dodatkowe warunki formalne. Powołany tu przepis uchyla także zastosowanie art. 31 § 4 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej względny obowiązek zawiadamiania organizacji społecznej o wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby. Na marginesie warto dodać, że stanowisko takie znalazło również wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stwierdza się bowiem, że art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. stanowi lex specialis wobec art. 31 k.p.a. Tym samym w tych kategoriach spraw, w których ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa może uczestniczyć tylko ta grupa organizacji społecznych, które spełniają wymogi określone w art. 44 ust. 1 ww. ustawy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 341/18, LEX nr 2540553).
W odniesieniu do postępowania o pozwolenie na budowę, a z takim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. przewiduje, że przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i podobnych decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli wynika to szczegółowych przepisów prawa. Warunkiem uzyskania takiej decyzji jest z kolei przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Konsekwentnie, należy zwrócić uwagę na art. 61 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 powoływanej ustawy z 3 października 2008 r. Art. 61 ust. 1 pkt 1 przewiduje, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się m.in. w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także w postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, między innymi decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany ww. decyzji przeprowadza się także na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji oraz jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z powołanych przepisów wynika następujący wniosek: wymóg udziału organizacji społecznych, w szczególności ekologicznych, byłby spełniony, gdyby w postępowaniu o pozwolenie na budowę pojawiła się choćby jedna z ww. przesłanek ustawowych. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie organy administracji stwierdziły, że realizacja inwestycji podjętej przez inwestora [...] sp. z o.o. nie wymagała wydania decyzji środowiskowej, ani tym bardziej nie miały miejsca zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednoznacznie stwierdził to właściwy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydając decyzję z [...] lipca 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. O przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wystąpił również sam inwestor ani też potrzeby przeprowadzenia takiej oceny nie stwierdził sam organ architektoniczno-budowlany. Organy kontrolujące przedmiotową inwestycję stwierdziły bowiem, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z instalacją przesyłową, a nie instalacją produkującą energię, a przez to emitującą do środowiska szkodliwe substancje wymagające kontroli środowiskowej.
Gdyby takie decyzje środowiskowe miały być wydane lub postępowania w tym przedmiocie toczyły się wówczas zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. właściwy generalny lub regionalny dyrektor ochrony środowiska miałby obowiązek wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i art. 38 ustawy z 3 października 2008 r. Taka czynność stanowiłaby jednoznaczne potwierdzenie konieczności udziału organizacji społecznej zajmującej się ekologią w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę przedmiotowej linii energetycznej na trasie [...]. Charakter kwestionowanej przez skarżącego inwestycji nie wymagał jednak wydania postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a zatem nie wymagał zapewnienia udziału społeczeństwa jako szczególnego uczestnika działającego na prawach strony w postępowaniu budowlanym.
Mając na względzie analizę prawa obowiązującego, Sąd stwierdza, że organy administracji właściwe w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy Prawa budowlanego, a także ustawy z 3 października 2008 r., jak i Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. nie był wymagany udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 28 ust. 4 pr.bud. interpretowanym a contrario należy zastosować art. 28 ust. 3 pr.bud. Tym samym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wszczętym przez inwestora [...] sp. z o.o. przed Starostą [...] nie należało stosować art. 31 k.p.a. Ogólna zasada udziału organizacji społecznej w przedmiotowym postępowaniu była więc z mocy prawa bezwzględnie wyłączona. Nie przesądziło o tym swobodne uznanie organu, ale zastosowanie niekwestionowanych reguł kolizyjnych rozstrzygających sprzeczności między wieloma różnymi szczegółowo omówionymi przepisami prawa.
11. Przedstawiona wyżej analiza kolizji norm prawnych różnych ustaw wymaga jeszcze jednego niezwykle istotnego zastrzeżenia. Otóż, powoływane przepisy były analizowane tak, jak gdyby miały podlegać zastosowaniu w postępowaniu zwykłym wszczętym na podstawie art. 28 pr.bud. z wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z żądaniem zgłoszonym przez skarżące Stowarzyszenie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...]. Wskazana okoliczność nie zmienia jednak stanowiska Sądu przyjętego w sprawie oraz przedstawionej argumentacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto bowiem, że skoro w oparciu o art. 28 ust. 3 pr.bud. ustawodawca wprost wyłączył stosowanie art. 31 k.p.a. do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, to obejmuje ono także postępowanie nieważnościowe w sprawie pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 3 pr.bud. dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie jedynie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Dopuszczalne jest zatem zastosowanie art. 28 ust. 3 pr.bud. do postępowania nadzwyczajnego w tym samym przedmiocie sprawy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2221/16, LEX nr 2559674). Wskazana teza stanowi dodatkowo potwierdzenie zasady dobrze ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony identycznie (patrz np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2215/17, LEX nr 2543424 i powoływane tam orzecznictwo).
12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.
Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.