VII SA/WA 1053/22

VII SA/Wa 1053/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Michał Podsiadło
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1181/23 - Wyrok NSA z 2025-03-25
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 31 par. 1i par. 2 art. 77 par. 1 w zw. z  art. 80 w zw.z  art. 7, art. 107 par. 3 w zw. z art. 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. I K.E. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 marca 2022 r. znak: DWIM-WA.550.4.2020.JB w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżonym postanowieniem z 29 marca 2022 r., znak: DWIM-WA.550.4.2020.JB, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), na podstawie art. 31 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku P. z siedzibą w W. (dalej: "P.") z 21 sierpnia 2020 r. o dopuszczenie w charakterze organizacji społecznej na prawach strony do postępowania wszczętego wnioskiem Stowarzyszenia F. z siedzibą w W. (dalej: "S.") z 26 maja 2020 r. o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi do utworów plastycznych i fotograficznych - odmówił dopuszczenia P. do udziału w postępowaniu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przytoczył treść art. 31 k.p.a. Podał, że w ocenie P. jest ona organizacją społeczną, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., a za uwzględnieniem wniosku o jej dopuszczenie do postępowania przemawiają zarówno jej cele statutowe, jak i interes społeczny. Minister wyjaśnił, że nie kwestionuje statusu P., jako organizacji społecznej, uwzględniając fakt, że jest ona izbą gospodarczą działającą na podstawie ustawy z 30 maja 1989 r., o izbach gospodarczych (dalej: "u.i.g.") oraz uwzględniając przytoczony przez P. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2445/19.
Zdaniem P., przedmiot postępowania pozostaje w "ścisłym związku z jej celami statutowymi, do których zaliczyć należy przede wszystkim reprezentację i ochronę interesów gospodarczych członków P. (§ 6 pkt 1 Statutu P.)". Członkami P., zgodnie z § 9 ust. 1 Statutu P., są przedsiębiorcy telekomunikacyjni, tj. przedsiębiorcy wykonujący działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych, dostawcy audiowizualnych usług medialnych dostępnych w sieciach telekomunikacyjnych, w tym umożliwiających odbiór programów telewizyjnych i radiowych w rozumieniu przepisów o radiofonii i telewizji oraz dostawcy usług świadczonych drogą elektroniczną. Wniosek S. obejmuje natomiast zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami do utworów plastycznych i fotograficznych na polach eksploatacji: zwielokrotnianie, publiczne odtwarzanie, wyświetlanie, publiczne udostępnianie utworu w taki sposób, aby każdy mógł mieć do niego dostęp w miejscu i w czasie przez siebie wybranym, nadawanie i reemitowanie. Minister wyjaśnił też, że P. powołała się na pogląd wyrażony w orzecznictwie, że "każdy cel działania określony w statucie może uzasadniać wystąpienie z wnioskiem o dopuszczenie do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej ze względu na czynności postępowania lub z uwagi na jego wynik" (wyrok NSA sygn. II OSK 1965/09). Zatem w ocenie P. "nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia zezwoleń na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi pozostaje w sferze zainteresowania podmiotów zrzeszonych w P., które, z racji prowadzonej przez nie działalności, zawierają umowy z organizacjami zbiorowego zarządzania. Argumentem przemawiającym również za dopuszczeniem P. do przedmiotowego postępowania, jest fakt, że pola eksploatacji, wymienione we wniosku S. pokrywają się z polami działalności podmiotów zrzeszonych w P. - w szczególności w zakresie reemisji utworów. Mając na uwadze powyższe, przesłankę celu statutowego jako warunku dopuszczenia P. do udziału w postępowaniu, należy uznać za spełnioną".
Zdaniem Ministra, przytoczony przez P. § 6 pkt 1 Statutu w pełnym brzmieniu stanowi, że celem tej organizacji jest "reprezentacja i ochrona interesów gospodarczych członków P., w szczególności wobec organów państwowych i unijnych, samorządu terytorialnego oraz innych instytucji i podmiotów krajowych i zagranicznych". P. nie wskazała jednak, na czym miałaby polegać "reprezentacja i ochrona interesów gospodarczych członków P." w ramach przedmiotowego postępowania, które dotyczy praw autorskich fotografików i plastyków, a więc ochrony interesów tych dwóch grup zawodowych. P.. nie zrzesza ani fotografików ani plastyków, nie może zatem reprezentować ich interesów.
P. nie wskazała też, na czym miałaby polegać w tym postępowaniu realizacja celów statutowych tej organizacji, tj. "reprezentacja i ochrona interesów gospodarczych członków P.". Sam fakt, że członkowie P. prowadzą działalność na polach eksploatacji objętych wnioskiem S. o udzielenie zezwolenia trudno uznać za wystarczający. Wniosek S. obejmuje 6 pól eksploatacji, w tym pola najważniejsze, gdy chodzi o zakres eksploatacji i generowane wpływy (publiczne odtwarzanie, nadawanie, reemitowanie, eksploatacja w Internecie). Zdecydowana większość użytkowników praw autorskich dokonuje eksploatacji utworów na którymś z tych pól i członkowie P. nie są wyjątkiem. Objęcie praw autorskich plastyków i fotografików zbiorowym zarządem przez S. nie rodzi od razu po stronie członków P. obowiązku zawierania umów licencyjnych z tą organizacją. Obowiązek taki powstanie tylko wtedy, gdy prawa te będą przedmiotem eksploatacji w zakresie wykraczającym poza dozwolony użytek i w zakresie objętym obowiązkowym pośrednictwem organizacji zbiorowego zarządzania (np. reemisja przez operatorów telewizji kablowej - art. 211 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, dalej: "pr. aut."). Obowiązek uzyskania licencji na reemisję powstaje ex lege w wyniku zaistnienia określonych okoliczności faktycznych (reemisja utworu), niezależnie od tego czy w danym zakresie praw funkcjonują organizacje zbiorowego zarządzania.
W ocenie Ministra nie zachodzi możliwość "reprezentacji i ochrony interesów gospodarczych członków P.", zatem dopuszczenie jej do postępowania nie jest uzasadnione jej celem statutowym, zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a.
Zdaniem też P., jej udział w postępowaniu "pozwoli Ministrowi na zapoznanie się z opinią środowiska przedsiębiorców telekomunikacyjnych, dostawców usług audiowizualnych oraz dostawców usług drogą elektroniczną, przyczyniając się tym samym do lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i w pełniejszym stopniu przyczyni się do realizacji prawdy obiektywnej - jako naczelnej zasady postępowania administracyjnego", a jej stanowisko przedstawione w sprawie "stanowić będzie także cenną opinię, która może przyczynić się do wydania decyzji nie tylko pełniej uwzględniającej zasady realizacji prawdy obiektywnej, ale również zasady pogłębiania zaufania wobec obywateli". P. wskazała, że jej udział w postępowaniu "ma na celu także zapewnienie przewidzianej prawem i racjonalnej kontroli społecznej nad przebiegiem postępowania", decyzja Ministra w tej sprawie "wywrze bowiem wpływ na podmioty zarówno zrzeszone w P., jak również na podmioty niewchodzące w skład jej członków", a "największą grupą, która w ostatecznym rozrachunku może odczuć wpływ decyzji Ministra w przedmiotowej sprawie, są klienci tych podmiotów", tj. konsumenci. Przytoczyła również fragment wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2445/19, zgodnie z którym "Organizacje zbiorowego zarządzania reprezentują branżę twórców i podmiotów uprawnionych z tytułu praw pokrewnych i ich status strony postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego, jak też występowanie w tychże postępowaniach, jako organizacja społeczna, nie budzi wątpliwości. Tak samo symetrycznie należy traktować organizacje reprezentujące branżę użytkowników, do których należy P., które występują w szeroko pojętym interesie społecznym". Podniosła, że jej udział w postępowaniu jest również zasadny z uwagi na prowadzoną działalność społeczno-kulturalną, bowiem "decyzja Ministra w powyższym postępowaniu będzie miała bowiem wymiar nie tylko ekonomiczny" - zarządzanie prawami autorskimi na podstawie stosownego zezwolenia Ministra "ma przecież istotny wpływ także na kwestię upowszechniania kultury - w szczególności w zakresie utworów podlegających zbiorowemu zarządzaniu".
W ocenie P., jej udział w postępowaniu jest zasadny również z uwagi na to, że S. wnioskuje o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi plastyków i fotografików m. in. na polach eksploatacji "nadawanie" i "reemitowanie", natomiast w uzasadnieniu do projektu ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi znajduje się stwierdzenie, że zbiorowe zarządzanie w takim zakresie "nie jest faktycznie możliwe". P. jako uczestnik postępowania "będzie w stanie wykazać, dlaczego S. nie powinien uzyskać zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi do utworów plastycznych i fotograficznych, na wskazanych we wniosku polach eksploatacji, w tym w szczególności "nadawanie" i "reemitowanie". W interesie społecznym jest bowiem, aby udzielone zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi "odpowiadały prawu".
Minister nie podzielił jednak powyższego stanowiska. Ponownie wyjaśnił, że wniosek S. o rozszerzenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie dotyczy praw plastyków i fotografików, a tych środowisk P. nie reprezentuje. Plastycy i fotograficy są twórcami i przysługują im z tego tytułu prawa autorskie na wszelkich możliwych polach eksploatacji, stosownie do art. 17 pr. aut. Jako pełnoprawni twórcy plastycy i fotograficy mają prawo być reprezentowani przez organizacje zbiorowego zarządzania, m. in. z uwagi na to, że w określonym zakresie swoje uprawnienia mogą realizować wyłącznie za pośrednictwem takich organizacji (tzw. obowiązkowe pośrednictwo organizacji zbiorowego zarządzania - np. art. 20, art. 201 ust. 1, art. 211, art. 70 pr. aut.). W ocenie organu interes społeczny w przedmiotowej sprawie polega na tym, aby prawa tych osób były należycie chronione w toku postępowania, a nie bezpodstawnie kwestionowane.
Minister wyjaśnił, że przywołany przez P. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2445/19 dotyczył zupełnie innej kategorii spraw. Zapadł w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tabel wynagrodzeń organizacji zbiorowego zarządzania, a nie udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie w wyroku z 18 listopada 2020 r., sygn. VII SA/Wa 264/20 trafnie rozróżnił, że czym innym jest kwestia, kto jest uprawniony do zbiorowego zarządzania, a czym innym ochrona interesów podmiotów zrzeszonych w izbie gospodarczej. Ochrona interesów podmiotów zrzeszonych w izbie gospodarczej jest możliwa w tych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, od których zależy wysokość wynagrodzeń należnych uprawnionym od użytkowników będących członkami danej izby. Od wyniku przedmiotowego postępowania wysokość żadnych wynagrodzeń nie zależy.
Odnosząc się do kwestii dotychczasowej praktyki organu – w ocenie P. - została ona dopuszczona, jako organizacja społeczna na prawach strony, do wszystkich postępowań administracyjnych wszczętych na podstawie art. 137 ustawy z 15 czerwca 2018 r., o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, zatem stosownie do art. 8 k.p.a., w "zbliżonym stanie faktycznym i prawnym" organ powinien wydać podobne postanowienie. Minister nie podzielił powyższego stanowiska, gdyż postępowania wszczęte na podstawie art. 137 ww. ustawy nie były postępowaniami o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie. Zostały wydane zanim zapadł wyrok WSA z 18 listopada 2020 r., sygn. VII SA/Wa 264/20, który (jak się wydaje), ostatecznie rozstrzygnął wątpliwości co do zakresu spraw administracyjnych na gruncie prawa autorskiego, w których P. jako izba gospodarcza może występować w charakterze uczestnika na prawach strony. Nawet w tych sprawach WSA w Warszawie oddalił skargi P. na decyzje uznając, że została ona przez organ bezpodstawnie dopuszczona do postępowania, tj. nie uzasadniał tego interes społeczny (sygn. akt VII SA/Wa: 910/21 i 911/21 z 25 października 2021 r. oraz 2026/21 z 26 stycznia 2022 r.).
Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się P., wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 2 maja 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
"1) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, spowodowane niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności polegające na oparciu się przez Organ na niepełnej ocenie przesłanek uzasadniających dopuszczenie P. do przedmiotowego postępowania;
2) art. 8 § 1 i 2 KPA, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez naruszenie zasady pogłębionego zaufania do organów władzy publicznej, spowodowane bezzasadną zmianą utrwalonej praktyki Organu w trakcie postępowania, polegającą na niedopuszczeniu P. do przedmiotowego postępowania, choć dotychczas Izba była dopuszczana do postępowań dotyczących wykonywania zbiorowego zarządu i zezwoleń organizacji zbiorowego zarządzania na wykonywanie zbiorowego zarządu;
3) art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 7 KPA, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem wskazanych przez Skarżącą we wniosku o dopuszczenie do postępowania z 21 sierpnia 2020 r. okoliczności i wniosków dowodowych, podczas gdy zasada prawdy obiektywnej, zasada swobodnej oceny dowodów oraz obowiązek zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie nakazywały Organowi podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie pełnego materiału dowodowego i w sposób swobodny, a nie dowolny, a w konsekwencji niedopuszczenie Skarżącej do postępowania administracyjnego na prawach strony jako organizacji społecznej;
4) art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 126 KPA, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez poważne braki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w postaci niepełnego odniesienia się do materiału dowodowego sprawy i stanowiska Skarżącej wyrażonego we wniosku o dopuszczenie do postępowania z 21 sierpnia 2020 r. co doprowadziło do faktycznej niemożności pełnej kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie".
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi opisała stan faktyczny sprawy oraz ustalenia dokonane przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Podniosła m.in., że we wniosku z 21 sierpnia 2021 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu szeroko umotywowała występowanie po jej stronie przesłanek uzasadniających dopuszczenie do toczącego się postępowania na prawach strony.
W ocenie P., stanowisko organu nie uwzględnia całokształtu okoliczności i przedstawionego we wniosku materiału dowodowego, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie niedopuszczenia jej do postępowania. Fakt, że P. nie reprezentuje twórców fotografików i plastyków nie przesądza o braku możliwości dopuszczenia jej do postępowania. W postępowaniu administracyjnym powinny mieć możliwość uczestniczenia także inne podmioty zainteresowane jego ostatecznym wynikiem. Skarżąca właśnie taki krąg podmiotów reprezentuje. Organizacje takie jak skarżąca, tzn. izby gospodarcze, co do zasady działają w celu ochrony interesów swoich członków. Przychylenie się do forsowanej przez organ interpretacji art. 31 § 2 k.p.a., prowadziłoby do efektywnego uniemożliwienia izbom gospodarczym, wstępowania na prawach strony do jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach innych osób, które dotyczyłyby interesów członków tego typu organizacji. Oznaczałoby to w praktyce niedopuszczalną dyskryminację członków izb gospodarczych w postępowaniach administracyjnych. Sam fakt reprezentowania interesów określonej grupy nie dezawuuje społecznego charakteru danej organizacji ani występowania "interesu społecznego" w jej dopuszczeniu do postępowania. Perspektywa przedstawiona przez tego typu organizację, może przecież rzucić nowe światło na ważne fakty istotne dla ostatecznego wyniku postępowania, czy przedstawić organowi nową perspektywę interpretacji określonych zjawisk, umożliwiając tym samym wydanie pełnej i wszechstronnie umotywowanej decyzji przez organ.
Wniosek S. inicjujący postępowanie obejmuje pola eksploatacji, takie jak "reemisja" i "nadawanie" (na co skarżąca zwróciła szczególna uwagę we wniosku o dopuszczenie do postępowania), na których prowadzą aktywną działalność jej członkowie. Uwzględnienie wniosku S., będącego przedmiotem niniejszego postępowania, mogłoby spowodować ryzyko poważnych zmian w obszarze funkcjonowania przedsiębiorców zrzeszonych w P. Umożliwienie odpowiedniej reprezentacji środowisku zrzeszonemu w P. w przedmiotowym postępowaniu, które jest żywotnie zainteresowane jego wynikiem uzasadnia dopuszczenie Izby do ww. postępowania.
S. ze względu na profil działalności i grupę twórców, których reprezentuje - tj. uprawnionych z tytułu praw autorskich do utworów audiowizualnych, jest organizacją zbiorowego zarządzania, której działalność jest szczególnie związana z rynkiem, na którym działa znaczna liczba przedsiębiorców zrzeszonych w P. (będących jednocześnie użytkownikami praw zarządzanych przez S.). Udział skarżącej, jako organizacji specjalistycznej, mógłby przyczynić się do wydania przez organ rozstrzygnięcia zgodnego z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego.
Przedmiot postępowania (wbrew stanowisku organu), wkracza w zakres statutowej działalności organizacji społecznej, jaką jest P.. Dzieje się tak z uwagi na jego wynik, który będzie silnie rzutował na członków P., których interesy reprezentuje Izba na podstawie przywołanego powyżej zapisu Statutu. Z punktu widzenia wystąpienia "interesu społecznego", nie ma znaczenia rodzaj utworów, których dotyczy wniosek S., ani fakt, że P. nie reprezentuje twórców plastyków i fotografików. Wynika to z tego, że P. reprezentuje inne podmioty, żywotnie zainteresowane ostatecznym wynikiem przedmiotowego postępowania. Interes społeczny wynika także z konieczności zapewnienia choćby pośredniej reprezentacji w ramach postępowania klientów przedsiębiorców zrzeszonych w Izbie, tj. konsumentów korzystających z ich usług, skoro decyzja rozszerzająca zakres zbiorowego zarządu przyznanego S. będzie także rzutowała na szerokie rzesze klientów członków P., tzn. konsumentów, m. in. poprzez możliwe podniesienie cen usług, w celu skompensowania potencjalnego wzrostu obciążeń.
P. wyjaśniła, że nie neguje interesu twórców plastyków i fotografików do reprezentowania ich interesów przez organizacje zbiorowego zarządzania. Jednak jej zdaniem nie należy negować słusznych interesów innych podmiotów, zainteresowanych wynikiem postępowania. Tylko ścieranie się w toku postępowania perspektyw różnych grup może wywołać pozytywny efekt synergii, który pozwoli wydać decyzję uwzględniającą całokształt okoliczności, co jest zgodne z interesem społecznym. Dopuszczenie jej do postępowania pozytywnie wpłynie na jego przebieg i wynik.
Minister nie nadał wystarczającej wagi okoliczności, że decyzja będzie miała także wymiar kulturalny, a jej wydanie może mieć poważny wpływ na stosowanie przepisów ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi. Trafienie do obiegu prawnego decyzji obarczonej taką wadliwością (zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami na polu, na którym nie dochodzi do eksploatacji takich praw) byłoby niewątpliwie sprzeczne z interesem społecznym.
Skarżąca (przytaczając fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2015 r., sygn. SK 32/14), dotyczącego relacji praw uprawnionych i użytkowników, nawet tych korzystających z utworów bez zezwolenia podkreśliła, że skoro Trybunał stanął w obronie podmiotów korzystających z utworów bez zezwolenia, to tym bardziej należy dostrzec potrzebę obrony użytkowników nienaruszających prawa, przed nadmiernymi uprawnieniami organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi oraz twórców w niej zrzeszonych (reprezentowanych). Charakter absolutny, a zatem niezgodny z Konstytucją RP, miałaby natomiast ochrona twórców plastyków i fotografików przejawiająca się przyznaniem S. zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi do utworów plastycznych i fotograficznych na polach, na których nie dochodzi do ich eksploatacji (np. "reemitowanie").
Nadanie bądź rozszerzenie zezwolenia na wykonywanie zbiorowego zarządu przez OZZ może antycypować wniosek OZZ o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń w tym zakresie. Organizacja zbiorowego zarządzania, która nie uzyskałaby zezwolenia na zbiorowy zarząd nie mogłaby uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym tabel wynagrodzeń w przyszłości, na danym polu eksploatacji. Tym samym, dopuszczenie P. na prawach strony do postępowania pozwoli jej na zajęcie stanowiska w sprawie wniosku S., co będzie rzutowało na przyszłość, m.in. w zakresie możliwości wszczęcia postępowań w/s. tabel wynagrodzeń. Także w zakresie postępowań administracyjnych odnoszących się do treści zezwolenia OZZ, Minister dotychczas dopuszczał P. do udziału w postępowaniu w charakterze organizacji społecznej na prawach strony. Postępowania wszczęte przez Ministra mają na celu cofnięcie lub zmianę zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi. Do wszystkich postępowań wszczętych na podstawie tego przepisu P. zostało dopuszczone przez organ jako organizacja społeczna na prawach strony.
W ocenie skarżącej, organ nie odniósł się także do całości przedstawionego przez nią materiału dowodowego, a w szczególności pisma Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców z 29 listopada 2019 r., załączonego do wniosku P. o dopuszczenie do postępowania na prawach strony. W piśmie tym Rzecznik opowiedział się za przyznaniem P. legitymacji w sprawach dotyczących organizacji zbiorowego zarządzania i zbiorowego zarządu. Organ nie odniósł się do tej okoliczności w żaden sposób w postanowieniu o niedopuszczeniu jej do postępowania. Organ dysponował niekompletnym materiałem dowodowym, co mogło mieć wpływ na podjęcie postanowienia odmawiającego dopuszczenia jej do udziału.
Zakwestionowanie legitymacji P. do występowania w postępowaniach administracyjnych w obronie praw mikro, małych i średnich przedsiębiorców, zarówno zrzeszonych w Izbie, jak i pozostających poza nią, stanowiłoby bardzo niebezpieczny precedens, który może naruszyć fundamenty kontroli społecznej nad działaniami organów publicznych i znacząco utrudnić funkcjonowanie organizacjom zrzeszającym przedsiębiorców, a w konsekwencji negatywnie odbić się na możliwości funkcjonowania mikro, małych i średnich przedsiębiorców w Polsce.
W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł m.in. o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Pismem procesowym z 14 lipca 2022 r. (data wpływu do Sądu 22 lipca 2022 r.), Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej. Podało m.in., że przedstawione stanowisko w skardze sprowadza się do wykazania ogólnego zainteresowania P. prowadzonym przez Ministra postępowaniem, za słuszne uznając stanowisko organu, że cele działania P. nie uzasadniają udziału tej organizacji w postępowaniu, ponieważ na pierwszym miejscu stawiają realizację interesów gospodarczych członków Izby. Reprezentowanie przez izbę gospodarczą grupy przedsiębiorców zajmujących się działaniem w danej dziedzinie wskazuje bowiem przede wszystkim na ochronę indywidualnych interesów jej członków, a nie ochronę interesu społecznego. P. domagając się ochrony swoich członków zupełnie pomija interes twórców utworów plastycznych i fotograficznych. Nie podzieliło także m.in. argumentów, że cel społeczny, reprezentowany prze P. przejawia się w ochronie interesów gospodarczych jej członków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, a skarga nie była zasadna.
W myśl art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.).
Na wstępie wyjaśnić należy, że Minister wydając w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie z 29 marca 2022 r. i odmawiając dopuszczenia P. do udziału w postępowaniu, w pełni podzielił i uwzględnił aktualne stanowisko judykatury (zawarte m.in. w przywołanych przez organ wyrokach WSA w Warszawie), negatywnie oceniające prawidłowość dotychczasowego dopuszczania przez organ do udziału w postępowaniach administracyjnych P. w charakterze organizacji społecznej na prawach strony. Sądy administracyjne uznały (por. np. wyroki WSA w Warszawie z 21 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/22, z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2026/21, z 25 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 910/21 – CBOSA), że nawet błędne dopuszczenie przez organ P. do udziału w takim postępowaniu nie jest wiążące dla sądu. Sąd administracyjny nie może poprzestać na samym stwierdzeniu, że dana organizacja została ona dopuszczona do udziału, ale - co wynika z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. - jest zobowiązany zbadać, czy wystąpiły dodatkowe przesłanki wynikające z tego przepisu.
Należy więc wyjaśnić, ze - jak wynikało z ocen prawnych, zawartych m.in. w ww. wyrokach, w całości podzielanych przez tut. Sąd - wniesienie skargi przez organizację społeczną, która została przez Ministra dopuszczona do udziału w sprawie nakazuje sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli nie tylko tego, czy przedmiot sprawy dotyczy statutowej działalności organizacji, lecz także tego, czy prawidłowo brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a więc czy organ prawidłowo uznał, że spełnione zostały przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., a w szczególności czy za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. W sprawie zawisłej przed tut. Sądem organ odmówił dopuszczenia P. do udziału w postępowaniu administracyjnym, co ogranicza kontrolę sądową do analizy zaistnienia w tej sprawie przesłanek do zastosowania przez organ art. 31 § 2 k.p.a.
Zwrócić należy uwagę, ze rozważania prezentowane w judykaturze, prowadzące do wniosku o braku przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., uzasadniających dopuszczenie P. do udziału w postępowaniu administracyjnym, związane były m.in. z analizą postanowienia z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (CBOSA), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem.
Ze statutu P. wynika zaś jednoznacznie, że jest ona organizacją samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców (§ 1 pkt 4). Tym samym - tak jak w przypadku wszystkich izb gospodarczych - podejmuje działania w ich interesie (art. 1 i art. 2 ustawy z 30 maja 1998 r. o izbach gospodarczych - Dz. U z 2009 r. Nr 84, poz. 710 ze zm.). W konsekwencji do celów statutowych P. należy przede wszystkim reprezentacja i ochrona interesów gospodarczych jej członków, w szczególności wobec organów państwowych i unijnych, samorządu terytorialnego oraz innych instytucji i podmiotów krajowych i zagranicznych (§ 6 pkt 1). Członkiem P. może zostać wyłącznie przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny, tj. przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych; dostawca audiowizualnej usługi medialnej, dostępnej w sieciach telekomunikacyjnych, w tym umożliwiający odbiór programów telewizyjnych i radiowych w rozumieniu przepisów o radiofonii i telewizji i dostawca usług świadczonych drogą elektroniczną.
W ocenie tut. Sądu, z wyżej przywołanego celu statutowego P. nie wynika, że działa ona w interesie społecznym, ale wyłącznie w interesie gospodarczym przedsiębiorców zrzeszonych w tej organizacji. Należy stwierdzić, że działanie w interesie społecznym nie jest działaniem tożsamym z działaniem ujętym w celach statutowych P., podejmowanym przecież dla osiągnięcia najbardziej korzystnego wyniku finansowego zrzeszonych w niej członków. Stąd też uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Ministra zawiera prawidłową subsumpcję prawną.
Należy też wskazać, że to, że skarżąca nie działa w interesie społecznym zostało potwierdzone w wyrokach NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 499/17 i sygn. akt II OSK 295/17 (CBOSA). W wyrokach tych (dotyczących zresztą oceny działania P. w interesie społecznym w sprawach dotyczących cofnięcia organizacjom zbiorowego zarządzania zezwolenia na działanie na polu eksploatacji reemisja kablowa) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że od interesu społecznego oddzielić należy działanie na podstawie statutu danej organizacji, zwłaszcza, gdy charakter tej organizacji jest stricte gospodarczy, zmierzający do osiągnięcia jak najlepszego wyniku finansowego zrzeszonych w niej członków. O interesie, warunkującym wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej, powinno świadczyć bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych.
Działanie "pośrednio w interesie klientów przedsiębiorców zrzeszonych w tej izbie gospodarczej, odbiorców usług" nie leży w celach statutowych tej organizacji, które wprost odnoszą się do realizacji celów gospodarczych przedsiębiorców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko prawne, zawarte w zaskarżonym postanowieniu, odnoszące się do analizy zarówno definicji z art. 5 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i hipotezy art. 31 § 1 k.p.a., zawierające subsumpcję prawną, z której wynika – zdaniem organu – konieczność odmowy dopuszczenia P. do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Stanowisko organu w tym zakresie jest zbieżne z oceną prawną, jakiej dokonał WSA w Warszawie w wyroku z 25 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 910/21 (CBOSA), w której wskazał, że hipoteza ta przewiduje łącznie dwie przesłanki, spełnienie których skutkuje uprawnieniem organizacji społecznej do zgłoszenia wymienionego żądania i powinny być one wykładane ściśle, z ograniczeniami wprowadzonymi przez ww. przepis prawa. Cele działania organizacji społecznej, domagającej się dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, muszą być odpowiednio skonkretyzowane w statucie tak, aby można było określić rzeczywisty i bezpośredni związek pomiędzy celami statutowymi i postępowaniem, w którym organizacja domaga się uczestnictwa na prawach strony. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, że działa ona w interesie społecznym.
Kryterium interesu społecznego, jako pojęcie niedookreślone, wymaga w każdej sprawie indywidualnej oceny i powinno być poprzedzone zbadaniem, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów, czy aspektów sprawy (por. wyroki NSA 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08; z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2635/14; z 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2956/15). Musi też odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Nie jest ono bowiem obojętne dla stron, zwłaszcza, gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ takie wymagania winien brać pod uwagę przy ocenie żądań organizacji społecznej. Niedopuszczalna jest zatem taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ byłby automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny.
Z uwagi na powyższe niezasadne były zarzuty pełnomocnika skarżącej, zawarte w skardze do Sądu. Minister nie naruszył w żadnej mierze art. 7 k.p.a., przez "naruszenie zasady prawdy obiektywnej, spowodowane niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności polegające na oparciu się przez Organ na niepełnej ocenie przesłanek uzasadniających dopuszczenie P. do przedmiotowego postępowania". Nie naruszył także art. 8 § 1 i 2 k.p.a., przez "naruszenie zasady pogłębionego zaufania do organów władzy publicznej, spowodowane bezzasadną zmianą utrwalonej praktyki Organu w trakcie postępowania, polegającą na niedopuszczeniu P. do przedmiotowego postępowania (...)". W tym też kontekście należy wyjaśnić, że – o czym była mowa na wstępie uzasadnienia – sądy administracyjne uchylały wcześniejsze postanowienia Ministra o dopuszczeniu P. do udziału w postępowaniu, odmiennie oceniając przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a.
Wyjaśnić też należy, ze w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. A zatem, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2001 r., sygn. II SA 2464/00; wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2013 r., sygn. VII SA/Wa 1762/12).
Z powołanych powyżej tez z orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierzać powinna do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Organ w zakresie badania przesłanek dopuszczenia do udziału w sprawie brał pod rozwagę wyłącznie te okoliczności, które były istotne w świetle hipotezy art. 31 § 2 k.p.a. Te zaś przesłanki zostały przez Ministra ocenione w kontekście statutu P. i poprawnej analizy interesu społecznego. Minister dokonał więc prawidłowej wykładni art. 31 § 2 k.p.a.
Organ nie naruszył art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez "rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem wskazanych przez Skarżącą we wniosku o dopuszczenie do postępowania z 21 sierpnia 2020 r. okoliczności i wniosków dowodowych, podczas gdy zasada prawdy obiektywnej, zasada swobodnej oceny dowodów oraz obowiązek zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie nakazywały Organowi podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie pełnego materiału dowodowego i w sposób swobodny, a nie dowolny, a w konsekwencji niedopuszczenie Skarżącej do postępowania administracyjnego na prawach strony jako organizacji społecznej". Ów materiał dowodowy w tej sprawie jest z natury rzeczy ograniczony do podstawowego aktu, w oparciu o który organizacja definiuje swoje cele i sposoby działania – a więc statut. Dopiero pozytywna weryfikacja w zakresie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. uprawniałaby organ do uwzględnienia (lub nie) wniosków dowodowych takiej organizacji, odnoszących się do oczekiwanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Analizując zaskarżone postanowienie, trudno dopatrzyć się dowolności Ministra w ocenie zapisów statutowych P., z których organ wysnuł wnioski przeciwne do podnoszonych przez skarżącą. Statut jest bowiem w tym zakresie jasny i czytelny, nie wymaga wykładni przywołanych przez organ i Sąd paragrafów odnoszących się do celu i zasad działania P.
Podobnie, Minister nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez "poważne braki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w postaci niepełnego odniesienia się do materiału dowodowego sprawy i stanowiska Skarżącej wyrażonego we wniosku o dopuszczenie do postępowania z 21 sierpnia 2020 r. co doprowadziło do faktycznej niemożności pełnej kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie". Po pierwsze, organ w pełni odniósł się do istoty sprawy, a więc – o czym była już mowa powyżej – przesłanek z art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., gdyż to właśnie było przedmiotem rozstrzygnięcia. Po drugie, "pełna kontrola sądowoadminstracyjna" jest jak najbardziej możliwa, a analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi wprost do wniosku, że Minister nie tylko dokonał prawidłowej subsumpcji odnoszącego się do istoty rozstrzygnięcia stanu faktycznego, ale wziął również pod uwagę jednoznaczne stanowisko judykatury w tym zakresie.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.