VII SA/Wa 1050/22

VII SA/Wa 1050/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. art. 81c ust 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 61a, art. 145 § 1, art. 149 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W. m. [...] na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 14 kwietnia 2022 r., nr 663/22, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu zażalenia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] działającego w imieniu Miasta st. Warszawy – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 28 lutego 2022 r., nr IOT/43/2022, o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w W.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.
Pismem z 28 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej także: "PINB" lub "organ I instancji") zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w W..
Postanowieniem z 28 stycznia 2022 r. nr IOT/16/2022, organ I instancji nałożył na Miasto st. Warszawa obowiązek wykonania i dostarczenia - w określonym terminie - ekspertyzy stanu technicznego (w formie graficznej i opisowej) ww. budynku.
Pismem z 15 lutego 2022 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] działający w imieniu Miasta st. Warszawy zwrócił się do PINB o wznowienie postępowania "zakończonego" ww. postanowieniem organu l instancji.
Po zapoznaniu się z przedmiotowym wnioskiem PINB postanowieniem z 28 lutego 2022 r., nr IOT/43/2022, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w W.
Na to postanowienie zażalenie w ustawowym terminie wniósł Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] Miasta st. Warszawa działający w imieniu Miasta st. Warszawy (dalej także "skarżący").
Rozpoznając zażalenie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "Mazowiecki WINB" lub "organ II instancji") przypomniał w pierwszej kolejności, że wznowienie postępowania stanowi tryb nadzwyczajny, w którym można dochodzić wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji (postanowienia). Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji (postanowień) administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 145 § 1 wyczerpująco wylicza podstawy wznowienia postępowania nie dopuszczając wykładni rozszerzającej.
Organ II instancji przywołał następnie treść art. 126 k.p.a., który stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.
Mazowiecki WINB wyjaśnił, że na gruncie powyższych przepisów, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przewidziana w art. 145 § 1 k.p.a. możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego rozstrzygnięciem ostatecznym dotyczy wyłącznie postępowań, w których wydana została decyzja kończąca sprawę administracyjną.
Organ II instancji stanął zatem na stanowisku, że stosując art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień należy odpowiednio przyjąć, iż na jego podstawie można wznowić jedynie sprawę zakończoną wydaniem postanowienia nie tylko ostatecznego, ale i kończącego postępowanie w sprawie. Chodzi o zakończenie sprawy administracyjnej, a więc o ostateczne orzeczenie kończące postępowanie w sprawie. Do takich orzeczeń należą akty administracyjne, które rozstrzygają sprawę, a więc orzekają merytorycznie co do istoty sprawy, oraz postanowienia, które w inny sposób kończą postępowanie w sprawie administracyjnej. Innymi słowy odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących wznowienia postępowania do postanowień, od których przysługuje zażalenie oznacza, że przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie.
Mając powyższe na uwadze, Mazowiecki WINB uznał, że postanowienie PINB z 28 stycznia 2022 r. nr IOT/16/2022 nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w W. Mocą ww. postanowienia organ powiatowy na podstawie art. 81c ust. 2 Pr.bud. nałożył na Miasto st. Warszawa obowiązek wykonania i dostarczenia - w określonym terminie - ekspertyzy stanu technicznego (w formie graficznej i opisowej) ww. budynku.
Uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ma charakter dowodowy. Dopiero ustalenia zawarte w ocenie/ekspertyzie technicznej stanowić będą podstawę do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Niezależnie od powyższego, organ II instancji zwrócił uwagę, że w myśl art. 81c ust. 4 Pr.bud., w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno- budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.
Podsumowując, Mazowiecki WINB stwierdził, że postanowienie organu I instancji nie jest rozstrzygnięciem, które kończy postępowanie w opisanej wyżej sprawie, wobec czego niedopuszczalna jest jego weryfikacja w trybie art. 145 k.p.a.
Organ II instancji uznał tym samym za zasadne utrzymanie w mocy postanowienia PINB z 28 lutego 2022 r. nr IOT/43/2022 o odmowie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] Miasta st. Warszawa działający w imieniu Miasta st. Warszawy, wnosząc skargę do tutejszego Sądu.
W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 Pr.bud. poprzez uznanie, że akt administracyjny oparty na tym przepisie nie może być wzruszony w drodze wznowienia postępowania.
Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i postanowienia je poprzedzającego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przyznano, że bezspornie postanowienie PINB nie kończy postępowania w sprawie administracyjnej. Niemniej - zdaniem skarżącego - organ odwoławczy bezkrytycznie za organem I instancji przyjął, ze akt administracyjny wydany w trybie art. 81c ust. 2 Pr.bud., nie posiada bezpośredniego wpływu na treść decyzji kończącej postępowanie. Ustalenia dokonane przez PINB stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Istnieje zatem możliwość zastosowania art. 126 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w zakresie wznowienia postępowania. Pomimo tego organy nie rozpoznały zarzutów podania, lecz ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że postępowanie nie zostało zakończone decyzją administracyjną.
Według autora skargi, w sprawie konieczne jest zbadanie przesłanek wznowieniowych art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. względem skarżącego (statio municipi m.st. Warszawy), czego organy do chwili obecnej nie uczyniły. Organy uchybiły, zatem regule kompleksowego zbadania stanu faktycznego sprawy, pomimo wyraźnego wniosku skarżącego w tej materii. Tymczasem doktryna jest jednomyślna: "Przedmiotowy zakres dopuszczalności weryfikacji postanowień w trybach nadzwyczajnych został ustalony na mocy ZmKPA2010. W myśl aktualnego brzmienia komentowanego przepisu tryby te można zastosować wobec postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz postanowień określonych w art. 134 KPA, tzn. postanowień o niedopuszczalności odwołania i postanowień o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (zob. szerzej W. Chróścielewski, Nowelizacja art. 126 KPA, s. 20 i n.)" (tak: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, Legalis, podobnie orzecznictwo: wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt: II SA/Łd 377/19, Legalis nr 2253610).
W skardze zaznaczono jednocześnie, że istota postępowania administracyjnego odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej (por. WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt: VII SA/Wa 663/08, niepubl., teza zaczerpnięta z: Rojewski M., Suławko-Karetko A., Kodeks postępowania administracyjnego. Orzecznictwo., Zbiory Orzecznictwa Becka, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 58).
Ponadto, zdaniem skarżącego, organ prowadzący postępowanie nie zapoznał się z faktem, że od dnia 5 czerwca 2018 r. ww. obiekt jest trwale sukcesywnie wyłączony z użytkowania (uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 5 czerwca 2018 r. oraz pismo Zakładu z 7 marca br. ). Zgodnie z treścią ww. uchwały dążeniem właściciela obiektu jest opróżnienie go, a nie usprawnianie i przywracanie wartości użytkowych. Pominięcie tego faktu czyni postanowienie zupełnie oderwanym od stanu technicznego budynku i rzeczywistych potrzeb wspólnoty samorządowej, a także obowiązków skarżącego w zakresie funkcjonalnego i należytego gospodarowania mieniem m.st. Warszawy.
Z uwagi na powyższe, działanie PINB związane z nałożeniem na właściciela budynku obowiązku wykonania ekspertyzy stanu technicznego całego obiektu, w związku z prawdopodobnymi wątpliwościami co do stanu okien, jest niezasadne i nie ma oparcia na przepisach prawa.
W przekonaniu skarżącego istotne również jest to, że organy nie zapoznały się ze stanem faktycznym sprawy, a PINB nie umożliwił skarżącemu odniesienie się do zgromadzonego materiału dowodowego, co przyczyniło się faktycznie do nierozpoznania istoty sprawy i braku jej kompleksowego zbadania.
Poza tym skarżący wskazuje, że postępowanie zostało dotknięte wadami, które świadczą, że nastąpiło naruszenie pozostałych przepisów postępowania, tj. w szczególności:
a) art. 7 i 7b k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności przez PINB koniecznych do dokładnego wyjaśnienia sprawy,
b) art. 9 k.p.a. - poprzez nieinformowanie strony w sposób wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
c) art. 11 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy.
W odpowiedzi na skargę, Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowane przez skarżącą postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 kwietnia 2022 r., nr 663/22, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie PINB z 28 lutego 2022 r., nr IOT/43/2022 o odmowie wznowienia postępowania, nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej.
Przesłanki wznowienia postępowania zostały wymienione m.in. w art. 145 § 1 k.p.a. Nie jest jednak kwestionowane, że dyspozycja przepisu art. 61a § 1 k.p.a., (gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania) znajduje zastosowanie również do postępowania wszczynanego podaniem o wznowienie postępowania i uzupełnia wachlarz przedmiotowych podstaw niedopuszczalności wznowienia postępowania objętych przepisem art. 149 § 3 k.p.a. W doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera swoje żądanie wznowienia postępowania na podstawach wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. bądź, gdy strona żąda wznowienia postępowania w innej sprawie, aniżeli zakończonej decyzją ostateczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 575).
Żądanie skarżącego dotyczące wznowienia postępowania dotyczyło działań PINB objętych postanowieniem z 28 stycznia 2022 r. nr IOT/16/2022, wydanym w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Pr.bud.
Dlatego istotne znaczenie w sprawie ma treść art. 126 k.p.a., który przewiduje, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.
Istota występującego w sprawie problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle powyższego przepisu od postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Pr.bud. przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o wznowienie postępowania.
Zakres znaczeniowy normy prawnej z art. 126 k.p.a. był już niejednokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy zatem odwołać się kompleksowej oceny tego zagadnienia, wyrażonej w wyroku NSA z 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 800/17, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Sąd Naczelny wyjaśnił w ww. orzeczeniu, że instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów (którą ustawodawca posłużył się w powołanym art. 126 k.p.a.) do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuję się, iż odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych.
NSA przypomniał, że synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań.
Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty.
Jednocześnie należy pamiętać, że zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa, jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, iż nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie.
W świetle powyższej zasady – NSA stwierdził – że okoliczność, iż ustawodawca w art. 126 k.p.a. użył przysłówka "odpowiednio" i odesłał do odpowiedniego stosowania art. 145-152 K.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a nie nakazał po prostu bezpośredniego stosowania tych przepisów, jednoznacznie wskazuje na występujący u prawodawcy zamiar zróżnicowania prawnego tych instytucji.
Jak natomiast stanowi art. 145 § 1 k.p.a., postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W ocenie NSA, z przepisu tego wynika wprost że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie poprzez jej merytoryczne rozstrzygnięcie względnie orzeczenie o niemożności takowego rozstrzygnięcia z przyczyn procesowych. Co za tym idzie choć np. decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2) jest decyzją ostateczną, to jednak nie jest to decyzja kończąca postępowanie w sprawie, co oznacza, iż nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania, w którym wydano tę decyzję (por. też wyrok NSA z 22 maja 1991 r., sygn. IV SA 349/91, CBOSA).
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie nie może zatem oznaczać stosowania tegoż przepisu wyłącznie do postanowień kończących postępowanie, albowiem stanowiłoby to bezpośrednie stosowanie tegoż przepisu i czyniłoby zbędnym umieszczenie przez prawodawcę w art. 126 k.p.a. zastrzeżenia o jedynie odpowiednim stosowaniu do postanowień tych przepisów. Przyjęcie takiej wykładni prawa wiązałoby się także pominięciem specyfiki postanowień, które co do zasady są orzeczeniami procesowymi nie kończącymi postępowania.
Jednakże NSA zważył, że nie można podzielić stanowiska, jakoby regulacja zawarta w art. 126 k.p.a. wprowadzała generalną możliwość wznawiania postępowania, w stosunku do wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie. Prowadziłoby to bowiem do niedopuszczalnej z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy sytuacji, w której wznowienie postępowania nie służyłoby od decyzji niekończącej postępowania (decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.), a jednocześnie ten nadzwyczajny środek prawny byłby dopuszczalny w stosunku do zaskarżalnych postanowień nie mających wpływu na sposób zakończenia postępowania, takich jak na przykład postanowienie o zawieszeniu postępowania, względnie postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
Pogląd ten tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za słusznie uznać trzeba stanowisko Mazowieckiego GINB, które odpowiada poglądom Sądu Naczelnego wyrażonym w ww. orzeczeniu, że odpowiednie stosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie przepisów dotyczących wznowienia postępowania, oznacza, iż przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie, przez co rozumieć należy zarówno postanowienia kończące postępowanie (np. postanowienie o wymierzeniu grzywny z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego), jak i postanowienia, które wprawdzie postępowania w danej sprawie administracyjnej nie kończą, ale przesądzają w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie. Przykładem tego rodzaju postanowienia jest wydawane na podstawie art. 49 ust. 1 Pr.bud. postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, które wprawdzie nie kończy postępowania legalizacyjnego, ale jego wykonanie ma kluczowy wpływ na możliwość uzyskania przez stronę decyzji o jakiej mowa w art. 49 ust. 4 tej samej ustawy. NSA wskazał też, że takim postanowieniem, które nie kończy postępowania w sprawie administracyjnej, ale ma bezpośredni wpływ na treść decyzji kończącej postępowanie jest także postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 Pr.bud., albowiem zgodnie z art. 50a pkt 2 tej ustawy, w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Treść decyzji organu nadzoru budowlanego jest zatem w tej sytuacji determinowana przez uprzednie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
W świetle przedstawionego stanowiska, tutejszy Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że wbrew argumentacji skargi, takiego charakteru - bezpośrednio przesądzającego w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie - nie mają postanowienia oparte na part. 81c ust. 2 Pr.bud.
Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie ( ust. 3).
W judykaturze ugruntowany jest pogląd, co do charakteru ww. postanowienia. Podkreśla się przede wszystkim, że przepis ten został zamieszczony w rozdziale 8 Prawa budowlanego, zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie ww. przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i procesowy, ale nie zawsze musi być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Kwestie nim objęte mogą być bowiem przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego w trybie określonym w art. 48, 49f bądź 50-51 Pr.bud., ale też postępowania kontrolnego regulowanego w art. 81 ust. 1 i 4, 81a i 81c Pr.bud. Dopiero gdy w wyniku postępowania kontrolnego, gwarantującego organowi nadzoru budowlanego możliwość korzystania z szeregu instrumentów prawnych pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (np. możliwość żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów; nałożenie obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz) organ ten stwierdzi zaistnienie przesłanek do podjęcia postępowania administracyjnego, to postępowanie kontrolne niejako "przechodzi" w postępowanie jurysdykcyjne, ale już skonkretyzowane co do przedmiotu, jak i co do stron. Postępowanie kontrolne pełni zatem w takim przypadku rolę swoistego postępowania "przedjurysdykcyjnego", podobnie zresztą jak postępowanie poprzedzające rozstrzygnięcie w kwestii wszczęcia postępowania na wniosek, które nie zawsze doprowadza do zawiązania postępowania jurysdykcyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 755/20, CBOSA).
Po wtóre, nawet wydanie tego rodzaju postanowienia w ramach jednej z procedur określonej przepisami szczegółowymi Prawa budowlanego nie zmienia charakteru postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 89c ust. 2 ustawy. Jest to bowiem wyłącznie postanowienia o charakterze dowodowym. Postanowienia te rozstrzygają tylko o konieczności przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz w związku z powstaniem uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W tego rodzaju postanowieniu organ administracji nie rozstrzyga o tym czy obiekt budowlany został zrealizowany legalnie czy też nie, bądź też jakie zastosować środki wobec jego aktualnego stanu technicznego. Nawet jeśli organ wypowie się na ten temat w takim postanowieniu, to nie przesądza to o tym, jak ma być traktowany dalej obiekt budowlany, którego dotyczy wspomniane postanowienie. Nie zmienia to więc faktu, że jest to tylko postanowienie zobowiązujące inwestora do przedstawienia określonego rodzaju dowodów (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 3341/20; por. też wyroki NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1260/17, z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2516/15). Z uwagi na charakter tej części postępowania administracyjnego, niejako wpadkowej, w toku postępowania głównego, w której zostaje wydane postanowienie z art. 81c ust. 2 Pr.bud., mające właśnie na celu dopiero zebranie materiału dowodowego, podlegającego następnie ocenie, nie jest zatem uprawnione stanowisko, że mają one bezpośredni wpływ na treść podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia.
Postanowienie, o którym mowa w powyższym przepisie, ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć jedynie materiał dowodowy niezbędny do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane, który może pozwolić na podjęcie dalszych czynności przewidzianych przez te przepisy. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2012 r., II OSK 681/11, z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2106/11, z dnia 30 listopada 2017 r., II OSK 924/14, CBOSA).
Poza powyższym, Mazowiecki WINB zasadnie zwrócił uwagę, że organ nadzoru budowlanego – prowadzący postępowanie np. co do nieodpowiedniego stanu technicznego budynku w oparciu o przepis art. 66 Pr.bud. (jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku) – w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81c ust. 4 Pr.bud.).
Co więcej, w myśl art. 81 ust. 4 Pr.bud., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
Samo niewykonanie zobowiązania wynikającego z postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Pr.bud. nie powoduje zatem jeszcze, tak jak dzieje się to w przypadku postanowienia z art. 50 ust. 1 Pr.bud. w związku z art. 50a pkt 2 tej ustawy, bezpośrednich konsekwencji w postaci obowiązku po stronie organu wydania związanej decyzji rozstrzygającej o prawach i obowiązkach strony. Dopiero całość ustaleń poczynionych w sprawie, wynikających również z przeprowadzonych kontroli, może stanowić oparcie dla podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć merytorycznych.
Przechodząc w tym kontekście do oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stanął na stanowisku, że badane postanowienie dowodowe PINB wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 Pr.bud. nie jest postanowieniem, które kończy postępowania w sprawie administracyjnej, i nie ma bezpośredniego wpływu na treść decyzji kończącej takie postępowanie, albowiem ustalenia dokonane w toku tych czynności nie stanowią bezpośredniej, samodzielnej i wiążącej podstawy do wydania jednej z ostatecznych decyzji przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego.
W rezultacie zaskarżonemu postanowieniu Mazowieckiego WINB nie można postawić uzasadnionych zarzutów naruszenia norm prawa materialnego, jak i procesowego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, albowiem wniesiona skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.