VII SA/Wa 1042/19

VII SA/Wa 1042/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 928/20 - Wyrok NSA z 2023-04-20
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 13 ust. 1,2,5,6
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] października 2018r., [...], po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. w S., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1,2, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 – dalej u.o.z.), oraz art. 18 pkt 1 i art. 104 k.p.a. - odmówił skreślenia z rejestru zabytków bocznego skrzydła pałacu w G. gm. O., na działce ew. nr [...] wpisanego do tego rejestru pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] lipca 1974r.
Minister wskazał, że ww. decyzją wpisano do rejestru pałac i spichlerz. Pałac zbudowano w II połowie XIX w. i jest przykładem architektury klasycystycznej.
P. Sp. z o.o. wniosła o skreślenie z rejestru zabytków fragmentu pałacu tj. bocznego skrzydła, dobudowanego ok. XIX w. w związku z uszkodzeniami konstrukcji i złym stanem technicznym, określonym w ocenach stanu technicznego budynku jako przedawaryjny/awaryjny oraz utratą substancji zabytkowej. Do wniosku załączono opracowanie mgr J. B. z października 2017r., ekspertyzę techniczną i ocenę stanu technicznego dworu dr. inż. P. S. i dr. inż. M. P. z października 2017r. oraz opinię o warunkach i możliwościach adaptacji pałacu prof. dr. hab. J. S. z 3 listopada 2017r.
Minister nie stwierdził przesłanek do skreślenia z rejestru zabytków ww. fragmentu pałacu. Organ szczegółowo odniósł się do zakresu i przedmiotu ochrony konserwatorskiej, dowodów (datowania poszczególnych części pałacu i stanu zachowania) oraz uwag wnioskodawcy. Uznał, że zniszczenia skrzydła bocznego, nie przesądzają o trwałej i nieodwracalnej utracie wartości zabytkowych, w tym historycznych i artystycznych. Budynek zachował bowiem czytelną bryłę, formę i wyraz architektoniczny, jak i kontekst przestrzenny z daty wpisu, definiujące obiekt jako dokument historii architektury rezydencjonalnej i klasycystycznej.
Minister wskazał, że to skrzydło pałacu nadal posiada klasycystyczny wystrój -m.in. boniowania, profilowane obramienia okien, gzymsów międzykondygnacyjnych i nadokiennych. Ta część zachowała także wartość historyczną i naukową, jako autentyczny element przebudowy z przełomu XIX i XX w., stanowiąc dziedzictwo przeszłości oraz istotny element lokalnej tożsamości kulturowej. Stanowi dokument historycznych przemian, wpływających na kształtowanie siedzib rezydencjonalnych w tym okresie, zatem nawet bardzo zły stan zachowania nie może być podstawą do skreślenia z rejestru
Dalej - nie kwestionując złego stanu technicznego obiektu – organ stwierdził, że opisane w ekspertyzach zniszczenia, nie przesądzają również o braku możliwości remontu.
Decyzją z [...] marca 2019r., [...] - po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. o ponowne rozpoznanie sprawy – Minister utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2018r.
Organ uznał, że nie zaszły nowe okoliczności prawne i faktyczne przemawiające za skreśleniem z rejestru zabytków ww. obiektu.
Odnosząc się do zarzutów strony wyjaśnił, że skreślenie z rejestru jest wyjątkiem i nie każdy uszczerbek można zakwalifikować jako przesłankę z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy. Do utraty wartości zabytkowej może dojść na skutek zniszczenia, jednak konieczny jest bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy częściowym, czy całkowitym zniszczeniem, a utratą wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Pojęcie "nowych ustaleń naukowych" oznacza bowiem dane i informacje nieznane w dacie wpisu, a rzutujące na ocenę wartości, przesądzającej o wpisie.
Minister wskazał, że pałac wpisano do rejestru w obecnej formie architektonicznej, jako dziewiętnastowieczny przykład architektury klasycystycznej, a zatem z uwzględnieniem wszystkich jego elementów, nawet jeśli były efektem przekształceń i rozbudów. Uznano wartość pałacu w integralnej formie składającej się z budynku głównego oraz skrzydła bocznego. Z opinii prof. J. S. wynika, że w budynku głównym wyróżnia się część najstarszą "co najmniej na 3 ćw. XVIII wieku", są to partie piwnic i ścian parteru. W 2 połowie XIX w. (za czasów rodziny Ś.) budynek główny nadbudowano o piętro, a prawdopodobnie na przełomie XIX i XX w. dobudowano skrzydło boczne. Ustalenia te nie stoją zatem w sprzeczności z decyzją z [...] lipca 1974 r., datującą obiekt na 2 połowę XIX w. Decyzja ta nie waloryzuje poszczególnych elementów budynku, bo to w 2 połowie XIX w. pałac uzyskał bryłę, formę i wyraz architektoniczny, przesądzające o jego wartości zabytkowej.
Minister uznał zatem, że nie zaistniały nowe ustalenia naukowe podważające zasadność wpisu do rejestru zabytków.
Następnie organ stwierdził, że stan techniczny, opisany w analizie konserwatorskiej B., ekspertyzie technicznej (S., P. 2017), opinii S., a także opinii NID OT w P. 2018, nie wykazuje trwałego i nieodwracalnego zniszczenia substancji zabytkowej. Ponadto, stan zachowania skrzydła bocznego niewiele odbiega od stanu całego pałacu. W świetle ww. opracowań cały pałac wymaga remontu, w tym podbicia i izolacji fundamentów, wymiany dachu, stropów, przemurowań i zabezpieczenia ścian oraz wymiany podłóg i stolarki. Nierównomierne osiadanie narożnika skrzydła bocznego, omówiono w opracowaniu geotechnicznym P. K. i ekspertyzie technicznej (S., P. 2017). W ww. opracowaniu zalecono wymianę gruntów słabonośnych z podłoża fundamentów i ich wzmocnienie. Istnieją więc techniczne możliwości zahamowania ww. zjawiska i wyeliminowania degradacji. W odniesieniu do zasolenia próbek (ekspertyza S., P. 2017) wskazał, że badania prowadzono w całym budynku, zatem powoływanie się na ww. wyniki, jako przesądzające o złym stanie technicznym tylko skrzydła bocznego jest nadużyciem.
Minister podkreślił, że rozbiórka skrzydła podyktowana jest jedynie względami estetycznymi oraz ekonomicznymi, a z punktu widzenia ochrony zabytków jest nieuzasadniona. Koncepcja prof. J. S., której podstawę stanowi waloryzowanie poszczególnych części pałacu i propozycja rozbiórki skrzydła bocznego i realizacja na jego miejscu ogrodu zimowego (ahistorycznego) jest w istocie subiektywną kreacją obiektu.
Natomiast odnosząc się do naruszenia art. 9 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. wyjaśnił, że nie ma on zastosowania, bo organ orzeka po ustaleniu, czy obiekt zachował wartości zabytkowe, które stanowiły podstawę wpisu, wyważając interes społeczny ze słusznym interesem strony. Nie jest więc obowiązany do wydania decyzji pozytywnej.
Dalej Minister podkreślił, że elementy przesądzające o wartości zabytkowej tej części pałacu istnieją, nie uległy trwałemu i nieodwracalnemu zniszczeniu lub zatarciu. Cały pałac wymaga ochrony konserwatorskiej. Zaznaczył, że organ obowiązany jest podjąć wszelkie kroki prawne (art. 4 u.o.z.) w celu zachowania zabytku w zasobie dziedzictwa narodowego w stanie najbliższym formie historycznej, w tym przypadku ostatecznie ukształtowanej w 2 połowie XIX w. Wobec braku przesłanek do skreślenia zabytku z rejestru, nie można rozpatrywać sprawy w sprzeczności z interesem społecznym, wynikającym z konstytucyjnych obowiązków wobec przyszłych pokoleń (art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obiekt nawet znajdujący się w złym stanie zachowania nie może zostać wykreślony, jeżeli w aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe (wyrok WSA w W-wie z 9.10.2013r. VII SA/Wa 1179/13).
Dodał, że argumenty strony wiążą się z koniecznością podjęcia prac remontowych i konserwatorskich przy całym pałacu. Nie dowodzą jednak całkowitej i trwałej utracie wartości zabytkowych obiektu.
Skargę na ww. decyzję złożyła P. sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez naruszenie obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy tj.
a) niewyjaśnienie stanu zachowania fragmentu pałacu, który wpłynął na wartość zabytkową ;
b) niewyjaśnienia jakie wartości historyczne, artystyczne lub naukowe, posiada pałac i ograniczenie się do subiektywnych założeń,
Skarżąca podniosła, że konsekwencją powyższego jest naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki z art. 13 ust. 1 u.o.z.;
2) art. 9 kpa w zw. z art. 79a § 1 kpa i wynikający z nich obowiązek dbałości o interes stron postępowania poprzez informowanie o istotnych okolicznościach w tymi uznanie, że art. 79a § 1 kpa nie znajduje zastosowania, co skutkowało nieprzedłożeniem przez stronę dodatkowych dowodów;
3) art. 8, art. 11 kpa z zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez naruszenie zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się Minister przy jej wydawaniu, która nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa;
4) art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego i procesowego;
5) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad postępowania na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm. dalej p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.
Z uwagi na przedmiot sprawy podkreślić na wstępie trzeba, że istotą postępowania w sprawie wykreślenia zabytku z rejestru zabytków, w świetle art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.o.z. jest ustalenie znacznego stopnia zniszczenia danego zabytku, ale z jednoczesną utratą jego wartości historycznych, artystycznych lub naukowych.
Aby dany obiekt mógł być skreślony z rejestru zabytków muszą zatem wystąpić jednocześnie dwie przesłanki: zniszczenie zabytku i utrata wartości wymienionych w ww. przepisie.
W świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. - ochronie podlegają zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa, bez względu na stan zachowania. W konsekwencji zły stan techniczny obiektu, czy też jego części – jak w tej sprawie - czy też konieczność podjęcia prac konserwatorskich i odtworzeniowych nie oznacza, że dany zabytek utracił status zabytku, skoro zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy, stopień zniszczenia obiektu musi pociągać za sobą utratę jego wartości stanowiących podstawę wpisu do rejestru zabytków. Ponadto podnoszenie ekonomicznych trudności związanych z procesem odtworzenia pomimo, iż bardzo istotne z punktu widzenia właściciela zabytku, w tym postępowaniu nie mogło stanowić samoistnej przesłanki do skreślenia omawianego skrzydła pałacu w G. z rejestru zabytków.
W piśmiennictwie wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej; zniszczenie elementów zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, ale nie może przesądzać o konieczności skreślenia z rejestru zabytków.
Powtórzyć zatem należy, że nie decyduje stan zachowania zabytku, jego walor użytkowy, czy estetyka jaką prezentuje w chwili dokonywania oceny przez organ. Zasadnicze znaczenie ma to, czy wartości chronione, które stanowiły podstawę dokonania wpisu nie zostały utracone na skutek zniszczenia zabytku. Ustawodawca dopuszcza sytuację, w której zabytek przestaje być zabytkiem o ile stan zniszczenia doprowadził do tego, że nie jest możliwe określenie cech tego zabytku, decydujących o jego wartości historycznej, artystycznej czy naukowej.
Dokonana przez organ wykładnia art. 13 ust. 1 ww. ustawy, polegająca na przyjęciu, że zły stan zabytku i ewentualny brak ekonomicznego uzasadnienia jego odbudowy, nie mają decydującego znaczenia w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków, jest zatem prawidłowa.
W świetle przedstawionej argumentacji żadna z opinii, czy ekspertyz złożona w niniejszej sprawie, wskazująca na zły stan techniczny obiektu w kontekście przepisów Prawa budowlanego nie mogła stanowić dowodu potwierdzającego konieczność skreślenia omawianego skrzydła z rejestru zabytków.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym konsekwentnie wskazuje się, że zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy Prawa budowlanego, nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie przesłanki określonej w art. 13 ust 1 ustawy z 2003 r. u.o.z. (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 896/16 LEX nr 2464326 – teza druga).
Analizowana przez organ dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, na którą składa się m.in. analiza konserwatorska mgr. J. B., ekspertyza techniczna dr. inż. P. S. i dr. inż. M. P., opinia prof. J. S., czy opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w P. 2018r. (wraz z protokołem z oględzin przeprowadzonych w dniu 8 maja 2018r. ) nie wskazują na trwałą i nieodwracalną degradację substancji zabytkowej. Wszystkie wskazują na niezbędność przeprowadzenia kompleksowego remontu m.in. z uwzględnieniem podbicia i izolacji fundamentów, wymiany dachu, stropów, podłóg i stolarki, przemurowaniem i zabezpieczeniem ścian. Odnośnie osiadania narożnika skrzydła bocznego, zalecono wymianę gruntów słabonośnych z podłoża fundamentów i ich wzmocnienie (opracowanie geotechniczne P. K. oraz ekspertyza techniczna dr. inż. P. S. i dr. inż. M. P.).
Słusznie zatem przyjął organ, że istnieją techniczne możliwości zahamowania ww. zjawisk i degradacji zabytku.
Zdaniem Sądu, kwestią kluczową przemawiającą za słusznością kontrolowanego rozstrzygnięcia jest to, że skrzydło boczne wraz z pałacem stanowi architektoniczną całość, która może i powinna być wyremontowana, oraz to, że zachowała walory zabytkowe. Wskazać bowiem, trzeba, że cały pałac - wraz z dobudowanym (prawdopodobnie) na przełomie XIX i XX w. skrzydłem - wpisano do rejestru zabytków w 1974r., jako dziewiętnastowieczny przykład architektury klasycystycznej. Dokonując wpisu wzięto zatem pod uwagę całość pałacowej zabudowy, a więc również przekształcenia i przeprowadzone nadbudowy i rozbudowy obiektu, skoro ostatecznie dopiero na przełomie XIX i XX w. pałac uzyskał bryłę, formę i wyraz architektoniczny, przesądzające o jego wartości zabytkowej, a więc wymagające ochrony.
Jak ustalono w toku postępowania - pomimo złego stanu technicznego - obiekt nadal zachowuje czytelną bryłę, formę i wyraz architektoniczny, a także kontekst przestrzenny, a więc walory, które istniały w 1974r. i zadecydowały o dokonaniu wpisu do rejestru zabytków. Skrzydło pałacu nadal bowiem posiada klasycystyczny wystrój. Zachowały się m.in. boniowania, profilowane obramienia okien, gzymsów międzykondygnacyjnych i nadokiennych. Ta część zachowała także wartość historyczną i naukową, jako przykład autentycznej przebudowy dokonanej na przełomie XIX i XX w. Stanowi zatem dla przyszłych pokoleń świadectwo przeszłości, pokazując istotny element lokalnej tożsamości kulturowej. Dokumentuje jednocześnie przemiany historyczne, mające wpływ na kształtowanie siedzib rezydencjonalnych w tamtym okresie.
W świetle przedstawionych rozważań nie można było zarzucić organom wadliwej wykładni art. 13 ust. 1 u.o.z., jak i naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania.
Nie znajduje bowiem uzasadnienia zarzut naruszenia szeroko pojętych zasad postępowania administracyjnego określonych w 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu materiał dowodowy został zebrany w sposób wszechstronny i wystarczający do rozpoznania sprawy. A skoro rozstrzygnięcie i uzasadnienie oparte jest na wszechstronnie zebranym materiale dowodowym to odpowiada art. 107 § 3 k.p.a. Należy również podkreślić, że w art. 80 k.p.a. organom administracji publicznej zostało przyznane uprawnienie do swobodnej oceny dowodów i do uznania, które z nich stanowią wiarygodne źródło faktów, a które nie. Zarzut dowolnego działania organu można postawić tylko wówczas, gdy ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Sytuacja taka nie występuje jednak, gdy organ, rzetelnie motywując swoje stanowisko, wskazuje, którym dowodom przyznał moc dowodową, a którym jej odmówił i z jakich przyczyn. Tak jak to miało miejsce w tym przypadku.
Biorąc pod uwagę całokształt sprawy, wskazać na koniec trzeba, że celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków oraz udostępnianie zabytków na cele publiczne. Sąd nie znalazł zatem podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.