VII SA/Wa 1040/19

VII SA/Wa 1040/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Krystyna Tomaszewska /sprawozdawca/
Tomasz Stawecki
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 725/20 - Wyrok NSA z 2023-03-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 1999 nr 15 poz 140
par. 3 pkt 4
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny  odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019r Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania B. R. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. odmawiającej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - projekt zamienny na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.
W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora – B. R. obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. w W. na dz. ew. nr [...] w obrębie [...].
W dniu 28 sierpnia 2018 r. Następnie B. R. złożyła wniosek o zmianę pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. W projekcie zamiennym jako zmiany w stosunku do poprzedniego projektu wskazała m in. wydzielenie trzech lokali mieszkalnych, argumentując to zapisem, iż projektowany budynek jest budynkiem jednorodzinnym trzy lokalowym zgodnie z paragrafem 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2018 r Prezydent [...] nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej zamiennej dokumentacji projektowej poprzez przedłożenie zamiennego projektu budowlanego wykonanego zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II.
Wobec braku realizacji obowiązku ustalonego ww. postanowieniem, Prezydent [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji.
Rozpatrując odwołanie B. R. organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
5) spełnienie wymagań określonych wart. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. 2017, poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".
Zdaniem organu powyższy przepis stosuje się odpowiednio do postępowania administracyjnego o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, a więc postępowania będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy.
Organ odwoławczy zaznaczył, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w cytowanym ust. 1, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązany jest do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku jednak, gdy zostaną spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wówczas zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym spełnienie przesłanek ustawowych obliguje organ do udzielenia pozwolenia na budowę nie pozwalając na tzw. luz decyzyjny.
Jak wynika z przytoczonego przepisu tj. artykułu 35 ust. 3 Pb, służy on usunięciu materialnoprawnych wad w zakresie kompletności i zgodności z prawem projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu. Wydawane w trybie tegoż przepisu postanowienie ma umożliwiać Inwestorowi usunięcie braków dokumentacji projektowej celem uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji. Możliwość ta stanowi zatem uprawnienie procesowe strony, które w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji. Odmowa bowiem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie tej regulacji skutkuje jej naruszeniem.
W analizowanym stanie sprawy, organ I instancji wobec nieprawidłowości w przedłożonej do wniosku o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego dokumentacji projektowej działając na podstawie art. 35 ust 3 Pb, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2018 r., wezwał inwestora do usunięcia w zakreślonym terminie nieprawidłowości poprzez przedłożenie zamiennego projektu budowlanego wykonanego zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowo planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II.
Wobec zatem braku realizacji obowiązku ustalonego ww. postanowieniem, Prezydent [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji.
W odwołaniu od ww. decyzji Skarżąca zarzuciła organowi I instancji błędne przyjęcie, iż zamierzona inwestycja narusza zapisy planu miejscowego albowiem w jej opinii plan ten jako "uchwalony na podstawie przepisów dopuszczających lokalizowanie do 4 lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym" (....) pozwala obecnie, podobnie jak w czasie jego uchwalenia na realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych zawierających maksymalnie 4 lokale mieszkalne.
Organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygając spór sprowadzający się do prawidłowych ustaleń w kontekście spełnienia przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, a więc zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami planu miejscowego, podkreślić należy, iż powyższy plan zatwierdzony został Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II (zw. dalej plan miejscowy).
Jak wynika z analizy jego części graficznej działka Skarżącej o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. położona jest w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem MU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i z usługami.
Mając na względzie pojęcie zabudowy wielo-lub jednorodzinnej organ planistyczny w § 6 ust. 11 tegoż aktu zawarł wyjaśnienie, iż należy przez to rozumieć zabudowę mieszkaniową o charakterze wielo- lub jednorodzinnym definiowaną zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Przez te ostatnie zaś zgodnie z ust. 3 § 6 powinno się rozumieć przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem, wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych.
Unaocznić należy, iż stosownie do § 37 planu miejscowego, powyższa uchwała weszła wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a więc w dacie [...] listopada 2002 r.
Wobec powyższej daty podnieść należy, iż z dniem 16 grudnia 2002 r., przestało obowiązywać wspomniane wyżej Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie definiujące w § 3 pkt 4 zabudowę jednorodzinną jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków.
Dalej zauważyć się powinno, iż wskazane rozporządzenie uchylone zostało mocą § 331 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Akt ten, (obowiązujący od 16 grudnia 2002 r.) w § 3 pkt 2 zawarł objaśnienie, iż przez zabudowę jednorodzinną rozumie się jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi, dodając w pkt 4, iż przez budynek mieszkalny rozumie się budynek przeznaczony na mieszkania, mający postać: a) budynku wielorodzinnego, zawierającego 2 lub więcej mieszkań, b) budynku jednorodzinnego. Tym samym dotychczasowa definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego pozbawiona została dookreślenia go przez liczbę dopuszczalnych w nim lokali. Dopiero mocą art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.) wprowadzono, obowiązującą po dziś dzień, zmianę dodającą w art. 3 Pb po punkcie 2, pkt 2a wyjaśniający, iż przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekracząjącej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Z poczynionych wyjaśnień wynika zatem, iż faktycznie w dacie uchwalenia zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II obowiązywało prawo w postaci ww. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., ograniczające do czterech liczbę lokali w jednorodzinnym budynku mieszkalnym. Tym niemniej zauważalnym jest, iż brzmienie zapisu planu miejscowego z § 6 ust. 11 w kwestii pojęcia zabudowy jednorodzinnej nie czyni wprost odesłania do tegoż aktu wykonawczego, odnosząc jego rozumienie do definicji istniejącej na gruncie obowiązującego porządku prawnego. To zaś oznacza, iż gdyby organ planistyczny chciał aby do inwestycji objętej planem miejscowym miały mieć zastosowanie wskazane przepisy rozporządzenia to wyraźnie by to zapisał. Skoro jednak w planie nie zawarto takiej regulacji to ratio legis (uzasadnienie) analizowanego przepisu należy łączyć z uznaniem, że rozumienie przedmiotowego pojęcia należy odczytywać na podstawie przepisów obecnie obowiązującego prawa tj. ustawy - Prawo budowlane dozwalającej na nie więcej niż 2 lokale mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej.
Zauważyć bowiem należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze właściwości organu, który go uchwalił (art. 87 ust. 2 konstytucji RP), oddziałuje bezpośrednio na sferę uprawnień i obowiązków podmiotów, których nieruchomości zostały tym planem objęte stanowiąc w ten sposób dokument o kluczowym znaczeniu dla przebiegu procesu inwestycyjno-budowlanego oraz formalności z tym związanych.
Tworząc zatem plan jako akt prawa miejscowego należy kierować się Zasadami techniki prawodawczej, określonymi w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które są wskazówkami w zakresie poprawnego tworzenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., sygn.. akt. I OSK 464/11 cbosa). Zgodnie z treścią § 156 załącznika tego rozporządzenia jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych, w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami.
Nadto, mając na względzie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, przyjmuje się, iż ze składających się na zasadę państwa prawnego reguł prawidłowej legislacji nie wynika (...) nakaz wyrażania wszystkich norm "wprost", co (...) oznaczałoby konieczność formułowania każdej obowiązującej normy w jednej jednostce redakcyjnej aktu prawnego. Realizacja takiego postulatu jest technicznie niemożliwa, prowadziłaby do niezwykłej kazuistyki i nadmiernego rozbudowywania aktów prawnych (por. wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK 2000, nr 1, poz. 2).
Wprawdzie miejscowy plan powinien zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego luzu interpretacyjnego to jednakże w sytuacji umieszczenia w nim przepisu odsyłającego budzącego wątpliwości interpretacyjne (jak na gruncie niniejszej sprawy), należy poddać go procesowi wykładni uwzględniającemu domniemania interpretacyjne, w tym dotyczące racjonalności ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (tak m.in. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt I KZP 19/99).
Skoro zatem u podstaw każdej wykładni przepisu prawnego tkwi założenie racjonalności prawodawcy, to tym samym niedopuszczalna jest nie tylko interpretacja dążąca do tłumaczenia norm w sposób stwarzający niespójny z celowościowego punktu widzenia system, ale też niezasadne jest przypisywanie takiemu ustawodawcy tworzenia norm sprzecznych, zawierających luki lub zbędnych.
W świetle nadmienionego, trzeba też dodać, iż jednym z zasadniczych przymiotów prawa jako zbioru zasad postępowania powinna być jego stabilność. Wobec jednak zderzenia statycznego prawa z dynamiką cechującą społeczność ludzką oraz potrzebami obrotu gospodarczego niejednokrotnie okazuje się, iż przedmiot regulacji wymyka się poza ramy wyznaczone jego normami. W konsekwencji pojawia się konieczność dokonania procesu swoistej aktualizacji prawa, tj. wypracowania nowych reguł, definicji bądź całych konstrukcji jurydycznych pozwalających na zmodyfikowanie systemu prawnego w taki sposób aby znów obejmował on całość regulowanej materii. Inaczej bowiem prawo stanowione niedostosowane w swym zakresie normatywnym
do zmieniającej się rzeczywistości będzie lekceważone, a więc łamane. Tym samym bez uwzględniana w toku procedur legislacyjnych aktualnych uwarunkowań społeczno-gospodarczych nie da się tworzyć funkcjonalnego, dobrego prawa.
Nie można w tym miejscu nie przypomnieć o treści art. 6 Kpa statuującego podstawową zasadę procedury administracyjnej, a mianowicie zasadę praworządności rozumianą jako obowiązek organów działania na podstawie przepisów prawa tj. przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Tym samym zasada ta obliguje organy orzekające do ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji, nakładając zarazem na nie powinność podjęcia czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowanie mieć będzie przepis obowiązujący w dniu orzekania (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1327/15 - Lex nr 2317072). A zatem dla przestrzegania tej zasady organ zobowiązany jest do wydawania rozstrzygnięć na należytej podstawie prawnej i w zgodzie z wiążącymi go przepisami. Inaczej jego działanie traci cechy legalności.
W rezultacie powyższego, w tym wyjaśnionej zależności prawa od kontekstów pozajęzykowych w sytuacji zaistnienia potrzeby nadania jego normie poprawnego rozumienia gdy jej literalne interpretowanie nie jest wystarczające do tego, akty twórczej interpretacji przepisów prawnych odwołujące się do systemowych, celowościowych bądź funkcjonalnych reguł wykładni, są wręcz nieuniknione.
A więc dla należytej interpretacji pojedynczej normy § 6 ust. 11 planu polegającej na odczytaniu zeń właściwego i zgodnego z intencjami organu uchwałodawczego sensu, organ stosujący prawo ma w obowiązku zastosować taką metodę wykładni, która zmierzałaby nie tylko do ustalenia celu w jakim wydano plan miejscowy, który to cel tłumaczyłby w jego świetle tenże sens, ale też prowadziłaby do nadania jej takiego rozumienia, które pozostawałoby w zgodzie z normami i zasadami ustanowionymi przez prawo późniejsze.
Niezaprzeczalnie więc celem uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., jest ustalenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania objętego nim terenu tj. [...] - [...] cześć II w oparciu o obowiązujące aktualnie prawo.
Nie sposób bowiem zignorować okoliczność, iż przyjmując stanowisko Skarżącej co do wykładni ww. wymienionego przepisu planu miejscowego, iż przedmiotowa inwestycja podlega pod stare prawo z uwagi na uchwalenie w momencie jego obowiązywania ww. planu miejscowego, w sytuacji istnienia aktualnego zapisu ustawowego w prawie budowlanym definiującego zabudowę jednorodzinną, wypacza się sens tejże regulacji niwecząc racjonalność ustawodawcy oraz zaistniałe nowelizacje prawa tak jakby ich nie było, powodując w efekcie niezgodność z ustanowionymi normami, a w rezultacie dopuszczalność różnego rozumienia powyższego pojęcia poprzez akceptację istnienia więcej niż jednej jego definicji wbrew zasadzie, iż tworząc w ramach prawodawstwa konstrukcje określonych znaczeń prawnych istotnym jest dążenie do zachowania jednolitości w rozumieniu definiowanych terminów tak by zachowana została spójność i kompleksowość ustanawianego prawa.
W związku z powyższym, zdaniem Wojewody [...], uzasadniona jest ocena, zgodnie z którą w przypadku, gdyby organ planistyczny w niniejszej sprawie dążył do odrębnego nietożsamego rozumienia pojęcia zabudowy jednorodzinnej z aktualnym porządkiem prawnym to ukształtowałby treść przepisu § 6 ust 11 zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., wyraźnie czyniąc wyjątek od reguły stosowania nowego prawa. Działając jednak perspektywistycznie, przewidując rozwój prawa określił to pojęcie poprzez wskazane odesłanie jako mające mieć znaczenie przypisywane mu na tle obowiązującego prawa rozumianego jako nowe lub zmodyfikowane normy, pozwalające na zachowanie jednolitości rozumienia tejże definicji zabudowy jednorodzinnej. Tym samym organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo przyjął rozumienie ww. normy planistycznej jako odnoszącej się do znowelizowanego prawa. Nie można bowiem było oczekiwać by organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekający w 2019 roku dokonywał wykładni ustaleń planu miejscowego z 2002 w oparciu o przepisy ww. Rozporządzenia na podstawie których ten plan uchwalono w sytuacji ich teraźniejszego nieobowiązywania. Nadto stosownie do zasady praworządności skoro wniosek o zmianę pierwotnego pozwolenia Skarżąca złożyła pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), to organ musiał oceniając przesłankę z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb opierać się na aktualnym prawie, uwzględniając zmianę stanu prawnego zaistniałą po uchyleniu ww. Rozporządzenia. Tylko bowiem sytuacja powstania i zrealizowania zdarzenia prawnego pod rządami starego prawa dopuszczałaby wyjątkowo jego stosowanie.
Z podanych przyczyn nie można więc zaakceptować zarzutu Skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie organ I instancji poprzez błędną wykładnię przepisu § 6 ust. 11 planu, uchybił obowiązkowi rzetelnego sprawdzenia dokumentacji projektowej w aspekcie jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z normą art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb.
W opinii Wojewody [...], organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznał sprawę w jej całokształcie, właściwie odczytując sens ww. normy planistycznej, prawidłowo przez to oceniając niezgodność przedmiotowego projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W powstałych bowiem okolicznościach sprawy zatwierdzenie tegoż projektu stanowiłoby naruszenie cytowanego art. 35 ust 1 Pb. Stąd też organ orzekający słusznie wydał postanowienie Nr [...], a wobec braku realizacji przez Skarżącą nałożonego nim obowiązku zasadnie odmówił zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.
Dokonując analizy pozostałych zastrzeżeń strony odwołującej tj. naruszenia art. 7a § 1 w zw. z art. 8 § 1 i art. 4 Pb oraz art. 98 § 1 Kpa, mając na względzie pierwszy z nich wskazać przyjdzie, iż wedle treści art. 7a Kpa, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
A zatem na korzyść strony rozstrzyga się tylko te wątpliwości, których nie można usunąć. Co więcej przedmiotowa zasada przyjaznej interpretacji przepisów odnosi się do przypadków w których organ dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni stwierdza, że kilka jej wyników może być uznanych za prawidłowe. Nadto zasada ta doznaje wyłączenia w sytuacji gdy wskazywany przez stronę sposób interpretacji przepisów będzie sprzeczny z jasnym ich brzmieniem, będzie jednoznacznie naruszał zasady logiki lub metodologii wykładni przepisów.
W zaistniałej sprawie wobec przytoczonych wyżej argumentów nie można przyjąć by przepis § 6 ust. 11 aktu planistycznego nasuwał wielorakie wątpliwości powodujące niemożność osiągnięcia jednoznacznego rezultatu w jego odczytaniu. Stwierdzić też należy, iż wywód Skarżącej w ocenie tej normy jako prowadzący w istocie swej do pomijania przez organ administracji publicznej obowiązujących norm prawnych i utrzymywania w obrocie nieaktualnego już prawa, nie może odpowiadać jednocześnie poprawnemu oraz logicznemu procesowi wykładni przepisów. Dlatego też jako nieuprawniony należy uznać zarzut by w powyższej sprawie rozstrzygnięto wątpliwość interpretacyjną na niekorzyść strony skarżącej, naruszając zarazem art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób obniżający zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Wobec zaś uwag Skarżącej o naruszeniu art. 4 Pb podkreślić wypada, iż z jego treści wynika, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeśli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cle budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z całą pewnością zaś przepisami takimi są normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu objętego niniejszą inwestycją. Skoro więc projekt zamienny dla tejże inwestycji nie mieścił się w zakresie reguł wyznaczonych obecnie obowiązującymi przepisami prawa dla zabudowy jednorodzinnej zgodnie z rozumieniem odesłania § 6 ust. 11 planu miejscowego to tym samym nie mogły zajść podstawy do jego zatwierdzenia.
Przechodząc z kolei do zastrzeżenia Skarżącej wskazującego na naruszenie art. 98 § 1 Kpa należy zaznaczyć, iż przepis ten dopuszcza tzw. fakultatywne zawieszenie postępowania w sytuacji gdy z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpi strona na żądanie której wszczęto postępowanie a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.
Zainicjowanie jednak powyższej procedury przez stronę nie oznacza, że może być ona wstrzymywana w dowolnie wybranym przez nią momencie. Strona może bowiem wystąpić z wolą wstrzymania jedynie toczącej się procedury, a więc w czasie od rozpoczęcia danego postępowania aż do wydania kończącej je decyzji. Ponadto składając wniosek w zakresie wskazanej czynności procesowej strona powinna go uzasadnić wskazując powody na tyle jasne by umożliwić skuteczne zawieszenie postępowania.
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Skarżąca żądanie zawieszenia wniosła w dniu [...] listopada 2018 r., a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji Nr [...]. Zauważyć przy tym należy, iż w pierwszej kolejności ww. wniosek wpłynął do Wydziału Obsługi Mieszkańców [...], a następnie w dniu 19 listopada 2018 r., przekazany został do Wydziału Architektury i Budownictwa tej dzielnicy a więc do jednostki organu, który wydał powyższą decyzję nadaną następnie w dacie 20 listopada 2018 r., w placówce pocztowej.
W kontekście nadmienionego trzeba mieć na uwadze, iż każdy urząd gminy, powiatu czy województwa to określony system organizacji w zakresie właściwego obiegu dokumentów. Tym samym nie można wykluczyć, iż w niniejszej sprawie dochowanie zasad obiegu kancelaryjnego i wysyłkowego przy ww. decyzji spowodowało jej nadanie w terminie późniejszym niż podjęcie jej przez organ I instancji.
Wobec powyższego oraz w sytuacji braku jakiegokolwiek wyjaśnienia Skarżącej co do przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, organ odwoławczy nie jest w stanie w pełni rozpoznać podniesionego argumentu uchybienia przepisowi z art. 98 § 1 Kpa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła B. R.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; dalej: "p.b.") w zw. z § 3 pkt 2, § 6 ust. 11 i § 26 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2002 r.; dalej: "m.p.z.p.", "plan miejscowy") w zw. z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że Inwestycja narusza przepisy planu miejscowego, podczas gdy plan ten był uchwalony na podstawie przepisów dopuszczających lokalizowanie do 4 lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym i nie ogranicza liczby lokali w takich budynkach, w związku z czym należało przyjąć, że Inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, co uzasadniało wydanie decyzji uwzględniającej wniosek Inwestora;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 7a i 81a k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji twierdzeń i dowodów Skarżącego i poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości organu co do treści zastosowanych norm prawnych na niekorzyść Skarżącego, w sposób naruszający jego prawo do zabudowy (art. 4 p.b.).
Mając na uwadze podniesione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzuciła organom błędne przyjęcie, że inwestycja narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną interpretację postanowienia § 6 ust. 11 m.p.z.p., który określa, iż definicję zabudowy jednorodzinnej należy definiować zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Zdaniem skarżącej zapisy te odsyłają do definicji zabudowy jednorodzinnej obowiązującej w dacie uchwalenia planu miejscowego, zawartej w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, ze zm.), która określa maksymalną liczbę lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jako 4.
Dlatego też, Wojewoda [...] powinien zinterpretować zapisy miejscowego planu zgodnie z ówcześnie obowiązującą definicją zabudowy jednorodzinnej i wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji.
Skarżąca wyjaśniła, iż w dacie wejścia w życie miejscowego planu tj. w dniu [...] listopada 2002 r. nie obowiązywała definicja "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", zawarta obecnie w art. 3 pkt 2a p.b. Definicja ta została wprowadzona dopiero ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W chwili uchwalania planu zabudowę jednorodzinną określał § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, ze zm.; dalej: "r.w.t. z 1994 r.") i zostało uchylone dopiero z dniem 16 grudnia 2002 r. (przy czym § 3 pkt 4 rozporządzenia nie został zastąpiony nowym przepisem, regulującym liczbę lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym).
W oparciu o § 3 pkt 4 r.w.t. z 1994 r., obowiązującym w dacie uchwalenia m.p.z.p. oraz w dacie podjęcia uchwał intencyjnych w celu uchwalenia planu miejscowego, zabudowa jednorodzinna była definiowana jako: "budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków". Przepis ten determinuje właściwą wykładnię m.p.z.p.
Z poczynionych wyjaśnień jednoznacznie wynika, że w chwili uchwalania m.p.z.p części rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II obowiązującym prawem było wspomniane powyżej rozporządzenie, dające możliwość utworzenie czterech lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Mając powyższe na uwadze, należy przyjąć, iż organy urbanistyczne opracowując plan miejscowy miały na uwadze obowiązujące ówcześnie przepisy prawa, a tym samym dostosowały zapisy planu do możliwości realizowania obiektów, w których będą znajdowały się nie więcej niż 4 mieszkania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia prawa dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Bezspornym jest, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2018 r Prezydent [...] nałożył na skarżącą jako inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej zamiennej dokumentacji projektowej poprzez przedłożenie zamiennego projektu budowlanego wykonanego zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II.
Następnie wobec braku realizacji obowiązku ustalonego ww. postanowieniem, [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji.
Wbrew zarzutom skarżącej organ prawidłowo ustalił, iż przedłożony projekt budowlany zamienny jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II.
Powyższy plan zatwierdzony został Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II (zw. dalej plan miejscowy) i wszedł w życie w dniu [...] listopada 2002 r.
Jak wynika z analizy jego części graficznej działka skarżącej o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. położona jest w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem MU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i z usługami.
Skarżąca we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r wskazała jako zmiany w stosunku do poprzedniego projektu m in. wydzielenie trzech lokali mieszkalnych, argumentując to zapisem, iż projektowany budynek jest budynkiem jednorodzinnym trzy lokalowym zgodnie z paragrafem 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II.
Zgodzić należy się ze skarżącą, iż w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II obowiązywało Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., definiujące w § 3 pkt 4 zabudowę jednorodzinną jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Wskazane Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r.,uchylone zostało mocą § 331 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Akt ten, (obowiązujący od 16 grudnia 2002 r.) w § 3 pkt 2 zawarł objaśnienie, iż przez zabudowę jednorodzinną rozumie się jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi, dodając w pkt 4, iż przez budynek mieszkalny rozumie się budynek przeznaczony na mieszkania, mający postać: a) budynku wielorodzinnego, zawierającego 2 lub więcej mieszkań, b) budynku jednorodzinnego. Tym samym dotychczasowa definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego pozbawiona została dookreślenia go przez liczbę dopuszczalnych w nim lokali. Dopiero mocą art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.) wprowadzono, obowiązującą po dziś dzień, zmianę dodającą w art. 3 Pb po punkcie 2, pkt 2a wyjaśniający, iż przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekracząjącej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Brzmienie zapisu planu miejscowego z § 6 ust. 11 w kwestii pojęcia zabudowy jednorodzinnej nie czyni wprost odesłania do Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które obowiązywało w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II.
Gdyby organ planistyczny chciał aby do inwestycji objętej planem miejscowym miały mieć zastosowanie wskazane przepisy rozporządzenia to wyraźnie by to zapisał.
Z § 6 ust. 11 zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego [...] - [...] część II wynika jedynie, że przez zabudowę wielo – lub jednorodzinną – należy rozumieć zabudowę mieszkaniową o charakterze wielo – lub jednorodzinnym, definiowaną zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi.
Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy rozumienie pojęcia zabudowy jednorodzinnej należy odczytywać na podstawie przepisów obecnie obowiązującego prawa tj. ustawy - Prawo budowlane dozwalającej na nie więcej niż 2 lokale mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej.
Sąd w pełni podziela interpretację § 6 ust. 11 zapisu miejscowego planu zagospodarowania dokonaną przez organ, z której wynika, że obowiązkiem organów jest działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności zawarta w art 6 kpa obliguje organy orzekające do ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji, nakładając zarazem na nie powinność podjęcia czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowanie mieć będzie przepis obowiązujący w dniu orzekania (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1327/15 - Lex nr 2317072).
Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie wskazał, iż dla należytej interpretacji § 6 ust. 11 planu polegającej na odczytaniu właściwego i zgodnego z intencjami organu uchwałodawczego sensu, organ stosujący prawo ma w obowiązku zastosować taką metodę wykładni, która zmierzałaby nie tylko do ustalenia celu w jakim wydano plan miejscowy, który to cel tłumaczyłby w jego świetle tenże sens, ale też prowadziłaby do nadania jej takiego rozumienia, które pozostawałoby w zgodzie z normami i zasadami ustanowionymi przez prawo późniejsze.
Niezaprzeczalnie celem uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., jest ustalenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania objętego nim terenu tj. [...] - [...] cześć II w oparciu o obowiązujące aktualnie prawo.
Nie sposób bowiem zignorować okoliczność, iż przyjmując stanowisko skarżącej co do wykładni § 6 ust. 11 planu miejscowego, iż przedmiotowa inwestycja podlega pod stare prawo z uwagi na uchwalenie w momencie jego obowiązywania ww. planu miejscowego, w sytuacji istnienia aktualnego zapisu ustawowego w prawie budowlanym definiującego zabudowę jednorodzinną, wypacza się sens tejże regulacji niwecząc racjonalność ustawodawcy oraz zaistniałe nowelizacje prawa tak jakby ich nie było, powodując w efekcie niezgodność z ustanowionymi normami, a w rezultacie dopuszczalność różnego rozumienia powyższego pojęcia poprzez akceptację istnienia więcej niż jednej jego definicji wbrew zasadzie, iż tworząc w ramach prawodawstwa konstrukcje określonych znaczeń prawnych istotnym jest dążenie do zachowania jednolitości w rozumieniu definiowanych terminów tak by zachowana została spójność i kompleksowość ustanawianego prawa.
W świetle poczynionych ustaleń dotyczących prawidłowej interpretacji zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za nietrafne należy uznać podniesione zarzuty błędnej interpretacji postanowienia § 6 ust. 11 m.p.z.p. oraz naruszenia zasad postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
-----------------------
2